歐盟防務一體化機制建設探析

王 鍇 鄒思良

近年來，歐盟防務一體化機制建設取得了較大進展，防務一體化“推動力量”日臻完善，共同軍事指揮訓練機構加速建設，防務產業(yè)和技術進一步整合，共同部隊組建和共同行動經費保障初步啟動。但也面臨北約因素干擾、美國軍工競爭、經費短缺等一系列挑戰(zhàn)和困難。從發(fā)展前景來看，歐盟現行防務一體化機制仍處于起步階段，并將長期處于北約框架之下，在國際形勢變化和現實需求推動下將會有較大發(fā)展空間，且仍需要不斷探索和完善。

2022年3月24日至25日召開的歐盟峰會批準了醞釀已久的《歐盟安全與防務戰(zhàn)略指南》。這一戰(zhàn)略指南為歐盟設定了增強共同防務能力的目標，提供了具體實施方法，是歐盟防務一體化進程中又一個重要事件。2000年12月召開的歐盟尼斯峰會正式通過《歐洲安全與防務政策》報告，批準建立歐盟快反部隊以及成立政治和軍事指揮機構，拉開了歐盟防務一體化的序幕。經過20多年的努力，雖然歐盟在政治和安全層面還有很多根本性的矛盾難以調和，比如民族主義的張力、安全議題上大西洋主義和歐洲主義的分歧等，但不可否認的是，單純在防務層面，一體化機制建設取得了顯著成績。

防務一體化機制建設正穩(wěn)步推進

歐盟防務一體化的關鍵“推動力量”主要由四個機構或框架構成，分別是2004年成立的歐洲防務局（EDA）、2017年成立的防務協(xié)調年度審查（CARD）和永久結構性合作（PESCO）、2021年成立的歐洲防務基金（EDF）。這四個機構或框架的運作方式可簡述為：首先，EDA作為關鍵樞紐機構，制定一項能力發(fā)展計劃，為歐洲軍事能力的協(xié)調發(fā)展和合作提供指導；然后通過PESCO和EDF等運作平臺，制定和實施具體防務合作項目；然后，CARD定期對防務合作情況進行評估并提出加強合作建議；最后，EDA負責匯總和協(xié)調，制定新一階段的能力發(fā)展計劃。這就形成了一個完整的項目流程，共同推動防務一體化進程。需要指出的是，這幾個機構或框架之間的大部分工作雖然有所重合，但并不是完全重合的閉環(huán)流程，比如EDF并不是全部用于支持PESCO的項目，CARD的評估范圍也不僅僅局限于對PESCO項目的評估，他們之間既相互兼容又相對獨立、相互補充。此外，歐盟軍事委員會、歐盟軍事參謀部等機構也具有部分推進防務合作的職責。

2000年11月和2001年3月歐盟先后成立了隸屬于歐盟理事會的政治和安全委員會、軍事委員會和軍事參謀部。其中歐盟軍事參謀部為常設機構，編制200人左右，負責早期預警、事態(tài)分析和戰(zhàn)略規(guī)劃。2010年在荷蘭成立歐洲航空運輸司令部，主要擔負軍事空運、空中加油和空中醫(yī)療后送任務。2017年，歐盟相繼成立網絡信息戰(zhàn)中心、歐洲戰(zhàn)術空運中心、軍事計劃與執(zhí)行能力指揮總部（MPCC）和網絡防御訓練中心。這些指揮和訓練機構的建立，為歐盟提供了執(zhí)行統(tǒng)一防務行動的平臺。其中，MPCC是歐盟重點發(fā)展建設的指揮機構，按照《歐盟安全與防務戰(zhàn)略指南》的計劃，該機構將不斷擴展其指揮功能，2023年起MPCC將擔負歐盟各領域演習的指揮任務，到2025年MPCC將能夠指揮所有非戰(zhàn)爭軍事行動、實彈演習和兩個小規(guī)?；蛞粋€中型規(guī)模的軍事行動。此外，在PESCO確定的60個項目中還包含建設“訓練任務能力中心”“醫(yī)療指揮中心”以及“后勤樞紐和軍事行動支持網絡”等統(tǒng)一的指揮訓練機構。

3月24日至25日召開的歐盟峰會批準了醞釀已久的《歐盟安全與防務戰(zhàn)略指南》

歐盟正在推進防務產業(yè)提質增效和整合，建立國防工業(yè)統(tǒng)一大市場，破除國防采購壁壘，以發(fā)揮各成員國的比較優(yōu)勢，減少重復建設。歐盟將充分利用PESCO和EDF，開發(fā)可互操作的高端系統(tǒng)和先進技術。在陸地領域啟動陸域綜合能力集群建設，對現有主要平臺和相關物流系統(tǒng)進行升級和替換，重點發(fā)展士兵系統(tǒng)和主戰(zhàn)坦克；在海事領域，發(fā)展高端海軍平臺，包括水面和水下無人平臺，重點發(fā)展歐洲巡邏級水面艦艇；在空中領域，建立和保持完全互操作能力和提升戰(zhàn)略空運能力，重點發(fā)展未來戰(zhàn)斗系統(tǒng)和防空系統(tǒng)；在太空領域，開發(fā)新的尖端技術平臺，重點發(fā)展天基地球觀測、空間態(tài)勢感知和天際通信導航技術；在網絡領域將利用量子計算、人工智能、大數據等新技術提升網絡信息比較優(yōu)勢。歐盟還將著重支持新興和顛覆性技術，加強技術主權、減少戰(zhàn)略依賴，確保供應鏈安全，并在歐洲防衛(wèi)局內建立一個國防創(chuàng)新中心，加強和協(xié)調成員國之間的國防創(chuàng)新合作。

歐盟將組建一支5000人的快速反應部隊，并替代“歐盟戰(zhàn)斗群”。該部隊包括陸海空力量，可迅速部署開展行動，預計自2023年起開始演習，2025年投入使用，而且很可能與正在建設的“歐盟部隊危機應對反應中心”項目結合，發(fā)展成一支全譜系武裝力量。有評估認為，這支力量最終規(guī)?；蜻_到1個軍團總部、3個師或9至12個旅。在共同行動經費方面，2021年3月22日，歐盟設立歐洲和平基金（EPF），該基金在2021-2027年將提供約50億歐元的預算外資金，為具有軍事或國防影響的所有對外行動提供經費。2022年，歐盟已經通過EPF向烏克蘭提供了10億歐元的安全援助。

歐盟防務一體化機制建設困難重重

從更高層面來看，歐盟防務一體化機制建設嚴重受限于歐盟政治一體化。具體在防務層面，歐盟一體化機制建設主要面臨以下困難。

在歐盟內部，東歐、北歐國家大多主張大西洋主義，而且受新冠疫情對經濟沖擊影響，許多歐盟成員國不希望花費巨大成本再構建一套全新的防務體系，他們更傾向于依靠北約提供安全保障，對推進歐盟防務一體化的積極性不高。2022年，美國暫時將主要精力集中于歐洲方向，加強了與北約國家的關系，拜登多次重申美國對北約的安全責任，被馬克龍稱作“腦死亡”的北約有可能重新“煥發(fā)活力”。歐盟防務一體化與北約的關系問題，嚴重影響了歐盟防務一體化機制建設，導致法德兩國夢寐以求的“歐盟軍事總部”遲遲無法組建，PESCO也只能采取“包容性”和“模塊化”的組織方式，允許各成員國自主選擇PESCO項目。據統(tǒng)計，PESCO框架下的首批47個項目中，僅有6個項目擁有9個或以上參與國，約三分之二的項目僅有5個或以下參與國。

2017年，歐盟相繼成立網絡信息戰(zhàn)中心、歐洲戰(zhàn)術空運中心、軍事計劃與執(zhí)行能力指揮總部（MPCC）和網絡防御訓練中心

2023年起，MPCC將擔負歐盟各領域演習的指揮任務

歐盟各國的國防經費長期維持在2%以下，歷史欠賬較多，防務產業(yè)整體滯后于美國。據歐洲防衛(wèi)局統(tǒng)計數據顯示，2020年歐盟成員國在對歐洲合作裝備的采購上共花費41億歐元，占裝備總采購額的11%，遠未達到PESCO規(guī)定的35%基準，比2019年還少13%，是2005年有記錄以來的第三低值。而據斯德哥爾摩國際和平研究所報告顯示，2017-2021年歐洲從美國進口的武器占歐洲總進口量的54%，比2012-2016年高出19%。2022年，多國增加了從美國的裝備采購。波蘭計劃從美國購買MQ-9死神無人機；斯洛伐克已將現有的部分S-300防空系統(tǒng)捐給烏克蘭，并計劃部署美國的“愛國者”反導系統(tǒng)；德國作為歐洲“未來戰(zhàn)斗航空系統(tǒng)”的主要參與國，卻決定從美國進口35架F-35隱形戰(zhàn)斗機。由此可見，歐洲國家對美國軍工產品的依賴逐漸加深，PESCO、EDF、CARD等倡導的防務產業(yè)項目，將面臨美國國防產業(yè)的激烈競爭，這對歐盟防務一體化機制建設是一個巨大挑戰(zhàn)。

在海事領域，重點發(fā)展歐洲巡邏級水面艦艇

波蘭計劃從美國購買MQ-9死神無人機

一方面總體防務經費投入仍在低位。2008年金融危機后，歐盟國防開支逐年下降，直到2014年才逐年提升。2020年，歐盟國防開支總額1980億歐元，占GDP比重為1.5%，仍處于相對較低水平。2020年，歐盟國防投資（包括裝備采購和國防研發(fā)）達到440億歐元，占國防開支總額的22%，經過6年連續(xù)增長才終于達到PESCO規(guī)定的20%以上比例，而反觀美國，這項數據常年維持在25%以上，在2020年更是達到30%的歷史高位。另一方面合作經費不升反降。自2016年以來，歐洲合作防御國防研究和技術（R&T）的經費投入歷年來基本持平，2018年以后呈小幅下降趨勢。2020年，歐盟成員國在國防研發(fā)合作項目上投入共1.43億歐元，占所有成員國在國防研究和技術投入的6%，遠未達到20%的標準，這是自2005年啟動國防數據收集以來，由EDA衡量的歐洲合作的最低份額。除此之外，2021年1月成立的EDF也受新冠疫情影響，預算金額由130億歐元縮減為80億歐元。各國在經費上投入不足和不穩(wěn)定，導致防務一體化機制運行效率受到嚴重制約。

歐盟防務一體化機制建設前景任重道遠

從當前國際形勢來看，美國戰(zhàn)略重心轉向印太是大勢所趨，北約也在美國慫恿下更多地介入印太事務，這必然給歐洲自主防務騰出更大空間。英國脫歐讓歐盟力量格局完全倒向以法德為代表的“歐洲主義”，有利于防務一體化進一步推進。以現任歐盟委員會主席馮德萊恩、歐洲理事會主席米歇爾、歐盟共同外交與安全政策高級代表博雷利、德國總理朔爾茨、法國總統(tǒng)馬克龍等為代表的政治領袖，都是致力于深化歐洲一體化的“歐洲主義者”。從現實需求來看，歐盟希望增大地緣政治影響力，改變“政治矮子、軍事侏儒”的形象，在打擊恐怖主義、維護周邊地區(qū)秩序、管控巴爾干局勢、維護海外利益等方面，迫切需要有一支統(tǒng)一的強制性安全力量。在未來，歐盟建立起能夠應付小規(guī)模甚至中等規(guī)模沖突的一體化防務機制是極有可能的。

一方面，歐洲各國在安全建設上的長期“欠賬”難以短時間內還清，軍事力量還需長時間恢復，歐盟防務一體化還處于初始階段，不具備獨自維護歐洲安全的能力，歐洲安全仍需要北約保障。目前，波羅的海三國、波蘭、羅馬尼亞等東歐國家深度依賴北約，芬蘭、瑞典兩個北歐國家也開始謀求北約庇護?！稓W盟安全與防務戰(zhàn)略指南》指出，“一個在安全和防務領域更強大和更有能力的歐盟將對全球和跨大西洋安全作出積極貢獻，并補充北約組織，后者仍然是其成員國集體防御的基礎?！绷硪环矫妫瑲W盟推進一體化進程需要借助北約在整合盟友防務資源方面已經取得的成果。北約標準化工作已經運行了70多年，各成員國在軍事訓練、指揮控制、裝備建設、后勤保障等領域的互操作性較高，《歐盟安全與防務戰(zhàn)略指南》中多次提及要與北約加強協(xié)作，在能力生成過程中與“北約標準”保持一致。因此，歐盟防務一體化機制建設不太可能僭越北約框架，也不會發(fā)展出過分挑戰(zhàn)北約的機制。

以現任歐盟委員會主席馮德萊恩、歐洲理事會主席米歇爾等為代表的政治領袖，都是致力于深化歐洲一體化的“歐洲主義者”

PESCO、EDF、CARD、EPF等機構或框架都處于起步階段，具體效果還有待進一步觀察。以PESCO為例，最初確定的60個項目中，2025年前只能完成26個，并且在2020年3月，還關閉了“歐盟培訓”項目。PESCO戰(zhàn)略審查機構指出，“當項目成員發(fā)現項目無法提供預期的產出時，這些項目應該重新啟動或關閉?！痹诮涃M保障方面，當前的EDF主要是為防務產業(yè)發(fā)展和整合提供經費支持，EPF具體用途仍未完全確定，目前只能提供應付突發(fā)事件的預算外經費需求，如果將來歐盟快反部隊長期部署、演習或者采取較多的共同安全行動，就需要像北約一樣，有固定的預算經費支持。在標準化建設上，如果歐盟想真正實現防務自主和一體化，不僅要利用北約的標準化成果，還非常有必要建立自己的標準化管理機構來指導包括PESCO、EDF項目在內的合作項目。另外，歐盟當前防務一體化機制建設的重點只放在規(guī)模結構和防務產業(yè)領域上，而對更重要的防務政策領域卻不敢觸動，歐盟想在未來防務一體化方面有更大的發(fā)展，必須著重探索在政治一體化水平較低的背景下推動防務政策一體化的機制。