“印太戰(zhàn)略”下小島嶼國(guó)家何去何從？

范 磊

在2022年2月拜登政府發(fā)布的《美國(guó)的印太戰(zhàn)略》報(bào)告中（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“報(bào)告”），共有13次提到了太平洋島國(guó)，涵蓋了整個(gè)報(bào)告的承諾、戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃三部分。在報(bào)告開(kāi)篇，就特別強(qiáng)調(diào)了美國(guó)將加強(qiáng)對(duì)包括太平洋島國(guó)在內(nèi)的印太區(qū)域關(guān)系的長(zhǎng)期承諾，并且在行動(dòng)計(jì)劃里明確提出，將與太平洋島國(guó)建立富有韌性的合作伙伴關(guān)系，通過(guò)多邊機(jī)制來(lái)支持這些國(guó)家在安全、獨(dú)立自主等領(lǐng)域的利益訴求和能力建設(shè)。就在報(bào)告發(fā)布之時(shí)，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯正在斐濟(jì)訪問(wèn)，距離上次美國(guó)國(guó)務(wù)卿到訪該國(guó)已經(jīng)過(guò)去了37年。當(dāng)然，這里尚未留下美國(guó)總統(tǒng)的腳印，但是布林肯此行與報(bào)告發(fā)布配合的如此“珠聯(lián)璧合”，其用意不言自明。

小島嶼國(guó)家概述

印太概念最早由德國(guó)地緣政治學(xué)者豪斯霍弗在20世紀(jì)20年代提出，其著作《太平洋地緣政治學(xué)》對(duì)印太問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)論述。近年來(lái)，“印太”概念成為美國(guó)及其亞太盟友戰(zhàn)略界人士口中的“熱詞”，地緣政治涵意明顯。安明博曾指出，帝國(guó)主義創(chuàng)造了“遠(yuǎn)東”概念，二戰(zhàn)及以后的民族解放運(yùn)動(dòng)強(qiáng)化了“亞洲”概念，共同的文化圈讓“東亞”概念得以提升，區(qū)域內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)合作的重視又塑造了“亞太”概念，而如今相關(guān)國(guó)家拋出并持續(xù)渲染“印太”概念，為其賦予了明顯的戰(zhàn)略屬性。

報(bào)告的發(fā)布，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“印太”早已不再是一個(gè)想象的概念，美國(guó)也試圖通過(guò)對(duì)“印太”概念的強(qiáng)調(diào)將目前中國(guó)周邊的地區(qū)議題完全“印太化”，從而納入其掌控的聯(lián)盟體系和多邊機(jī)制之中。這其中就包括原本處在大國(guó)戰(zhàn)略邊緣的太平洋島國(guó)及與之配套的相關(guān)議程。該報(bào)告的封面似乎也暗含了太平洋海域的意義要高于印度洋的意味。

2022年2月，美國(guó)務(wù)卿布林肯訪問(wèn)斐濟(jì)

德國(guó)著名地緣政治學(xué)者豪斯霍弗

國(guó)內(nèi)學(xué)者在解讀拜登政府這份包括五大戰(zhàn)略目標(biāo)和十大“行動(dòng)主軸”的報(bào)告時(shí)，大多將其中拜登的對(duì)華政策、與該區(qū)域的盟友關(guān)系等作為重點(diǎn)，而忽視了與太平洋島國(guó)相關(guān)的內(nèi)容。太平洋島國(guó)在當(dāng)前各大國(guó)的戰(zhàn)略布局中逐漸呈上升趨勢(shì)，這也是美國(guó)政府在其報(bào)告里給予特別關(guān)注的直接原因。

當(dāng)然，在報(bào)告中，美國(guó)所關(guān)注的不僅僅涉及太平洋島國(guó)，還包括從東北亞到東南亞、從南亞到大洋洲的廣大區(qū)域。該區(qū)域的大國(guó)及其傳統(tǒng)盟友自不多言，而以太平洋島國(guó)為代表的中小國(guó)家往往會(huì)被學(xué)者和輿論忽視。在這個(gè)“想象”的印太區(qū)域內(nèi)，除了太平洋島國(guó)之外，東盟的大多數(shù)成員國(guó)、印度洋島國(guó)等都是較為典型的中小國(guó)家，1990年以來(lái)一直活躍的“小島嶼國(guó)家聯(lián)盟”（AOSIS）的大部分成員也被包羅進(jìn)來(lái)。隨著近年來(lái)各國(guó)對(duì)氣候變化等非傳統(tǒng)議題關(guān)注度的上升，這些小島嶼國(guó)家的呼聲以及在國(guó)際舞臺(tái)上扮演的角色也愈加彰顯。

目前小島嶼國(guó)家聯(lián)盟共有39個(gè)成員國(guó)，主要由小島嶼和低洼沿海發(fā)展中國(guó)家組成，其中包括8個(gè)亞非與印度洋島國(guó)、16個(gè)加勒比國(guó)家和15個(gè)太平洋島國(guó)。在這些成員國(guó)中，諸如新加坡、馬爾代夫、毛里求斯、湯加、東帝汶、斐濟(jì)、古巴、海地等都是小島嶼國(guó)家。而其中多個(gè)國(guó)家都在全球和地區(qū)事務(wù)中扮演著積極的角色，甚至產(chǎn)生了“小國(guó)大外交”的影響力。加上這些國(guó)家雖小但卻大多位于不同航線或者區(qū)域的戰(zhàn)略支點(diǎn)位置，所以成為各大國(guó)爭(zhēng)相接近的對(duì)象。隨著報(bào)告的出臺(tái)，這些國(guó)家尤其是太平洋島國(guó)將受到越來(lái)越多的關(guān)注。

小島嶼國(guó)家的核心關(guān)切

小島嶼國(guó)家雖然人口不多且陸地面積不大，但是卻擁有較大面積的海洋專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，這種先天的自然地理?xiàng)l件也就塑造了它們希望能在日益嚴(yán)峻的全球變暖、海洋污染等威脅面前獨(dú)善其身的核心利益關(guān)切。除此之外，隨著拜登政府“印太戰(zhàn)略”的出臺(tái)，它們也對(duì)是否會(huì)成為大國(guó)博弈的角力場(chǎng)充滿擔(dān)憂，尤其是隨著以區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作為主要特征的“亞太”概念正在淡化，這些島國(guó)的多重焦慮在未來(lái)只會(huì)增加，而不會(huì)減少。

不論是一般意義上的小島嶼國(guó)家，還是具體到太平洋島國(guó)這個(gè)特定區(qū)域，它們共同關(guān)心的課題比某些大國(guó)所挑起的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)要緊迫的多。太平洋島國(guó)多年來(lái)一直倡導(dǎo)“藍(lán)色太平洋”的概念，氣候變化、可持續(xù)發(fā)展以及海洋保護(hù)等議題是其治國(guó)理政的重中之重。曾有一位斐濟(jì)軍方人士將中美兩大國(guó)和氣候變化形象地比喻為三頭在太平洋上打架的大象，而且正在贏得這場(chǎng)三方博弈的不是中美中的任何一方，而是氣候變化。所以，相較于大國(guó)關(guān)注的戰(zhàn)略安全、實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)等傳統(tǒng)安全議題，以氣候變化為代表的非傳統(tǒng)安全議題才是小島嶼國(guó)家的核心利益關(guān)切。

目前，小島嶼國(guó)家面臨的深層次復(fù)合威脅越來(lái)越嚴(yán)峻。全球變暖、地殼活動(dòng)已經(jīng)嚴(yán)重影響到其陸上與近海環(huán)境，漁業(yè)資源、生物多樣性等也遭到破壞，因海平面上升而出現(xiàn)的全新海洋法問(wèn)題已對(duì)既有的國(guó)際海洋規(guī)則構(gòu)成了挑戰(zhàn)。而持續(xù)的新冠疫情也使這些國(guó)家原本就非常脆弱的公共衛(wèi)生體系雪上加霜。

“印太戰(zhàn)略”對(duì)小島嶼國(guó)家的影響

《美國(guó)印太戰(zhàn)略》封面

面對(duì)這些現(xiàn)實(shí)的核心利益關(guān)切，太平洋島國(guó)乃至所有的小島嶼國(guó)家都在試圖強(qiáng)化諸如小島嶼國(guó)家聯(lián)盟這樣的集體身份，以助于能夠以一個(gè)聲音與國(guó)際社會(huì)和世界大國(guó)對(duì)話，從而更好地緩解脆弱性，維護(hù)其現(xiàn)實(shí)的利益訴求。因?yàn)檫@些核心利益關(guān)切早已不是單個(gè)國(guó)家所能應(yīng)對(duì)的，不僅需要強(qiáng)化太平洋島國(guó)、印度洋島國(guó)、東盟、加勒比等區(qū)域合作機(jī)制，同時(shí)也需要全球性合作伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。所以，開(kāi)放包容的全球發(fā)展倡議將為這些國(guó)家應(yīng)對(duì)和化解氣候、污染、地震等造成的嚴(yán)峻生存與發(fā)展危機(jī)提供更多選項(xiàng)。

美國(guó)似乎嗅到了其中的味道。所以，在報(bào)告中，除了強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建印太經(jīng)濟(jì)框架、加強(qiáng)盟友關(guān)系以應(yīng)對(duì)大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也明確提出要與太平洋島國(guó)成為富有韌性的合作伙伴。這一合作關(guān)系以支持太平洋島國(guó)獨(dú)立自主能力建設(shè)為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助其增強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，以及改善海上安全以保障區(qū)域內(nèi)漁業(yè)活動(dòng)等。在人文交流領(lǐng)域，提出要通過(guò)提供相關(guān)咨詢、培訓(xùn)和能力建設(shè)，強(qiáng)化美國(guó)與該地區(qū)的公共外交。為此，甚至重啟了已經(jīng)中斷近40年的高官訪問(wèn)，可謂是煞費(fèi)苦心。

氣候變化、可持續(xù)發(fā)展以及海洋保護(hù)等議題是太平洋島國(guó)治國(guó)理政的重中之重

持續(xù)的新冠疫情挑戰(zhàn)著小島嶼國(guó)家的公共衛(wèi)生體系

美國(guó)試圖借助區(qū)域性的外在壓力在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中贏得主動(dòng)

具體行動(dòng)計(jì)劃方面，美國(guó)提出要面向印太地區(qū)啟動(dòng)增量投資，尤其是在東南亞和太平洋島嶼國(guó)家中更新和增設(shè)使領(lǐng)館，提升應(yīng)對(duì)氣候變化、公共衛(wèi)生危機(jī)、安全與發(fā)展等多領(lǐng)域的能力。2022年，美國(guó)將通過(guò)新的伙伴關(guān)系建設(shè)，加大對(duì)印太地區(qū)的投資規(guī)模，加強(qiáng)數(shù)字互聯(lián)互通，以拓展在該地區(qū)的影響力。目前，太平洋島國(guó)依然是印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為薄弱的國(guó)家，隨著“印太戰(zhàn)略”出臺(tái)，太平洋島國(guó)短時(shí)間可能會(huì)迎來(lái)美國(guó)援助和投資的高潮，但是拜登政府的真實(shí)戰(zhàn)略目的并非時(shí)幫助其建設(shè)，而是想使其淪為美國(guó)進(jìn)行大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的前沿陣地。

小島嶼國(guó)家雖小，但是它們并不希望成為大國(guó)博弈中的棋子，而是希望能夠在日益激烈的大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中保持獨(dú)立自主，保持在地區(qū)及國(guó)際事務(wù)中的戰(zhàn)略平衡，與所有大國(guó)構(gòu)建友好關(guān)系，在實(shí)現(xiàn)等距離外交的同時(shí)，借助大國(guó)力量在事關(guān)本國(guó)生存與發(fā)展的海洋治理、可持續(xù)發(fā)展以及應(yīng)對(duì)氣候變化等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)合作共贏。這是小島嶼國(guó)家在面對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)的外交智慧，也是能夠做到安身立命的基本外交選擇。

新形勢(shì)分析

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”明確指出，未來(lái)十年要通過(guò)與盟友和伙伴的集體行動(dòng)“界定國(guó)際秩序的基本特征”，并借此在大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中占得先機(jī)。美國(guó)一是通過(guò)強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)，不斷夯實(shí)與盟友和伙伴關(guān)系的“價(jià)值觀基礎(chǔ)”，強(qiáng)化軟性的影響力平衡。二是通過(guò)強(qiáng)調(diào)規(guī)范，塑造所謂的基于規(guī)則的印太地區(qū)秩序，從而強(qiáng)化其對(duì)周邊熱點(diǎn)議題的話語(yǔ)權(quán)。

印太地區(qū)已然成為美國(guó)重塑?chē)?guó)際秩序、引領(lǐng)未來(lái)世界體系發(fā)展的主要著力點(diǎn)。將盟友伙伴都拉入其打造的印太戰(zhàn)略框架將成為美國(guó)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。而以太平洋島國(guó)為代表的小島嶼國(guó)家在此框架之中占據(jù)著重要的位置。小島嶼國(guó)家的政策選擇不僅將事關(guān)其生存發(fā)展，也將影響到大國(guó)在印太地區(qū)，尤其是南太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)。

雖然美國(guó)深受新冠肺炎疫情、局勢(shì)動(dòng)蕩等內(nèi)外沖擊，2022年第一季度經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，但是其發(fā)展韌性仍在，而且2021年剛剛經(jīng)歷過(guò)37年以來(lái)最強(qiáng)勁的年均增長(zhǎng)。不論是從經(jīng)濟(jì)總量、軍事實(shí)力、科技實(shí)力、創(chuàng)新能力等硬實(shí)力衡量，還是從文化軟實(shí)力層面評(píng)估，美國(guó)無(wú)疑仍是世界上最強(qiáng)大的國(guó)家。這是小島嶼國(guó)家認(rèn)知美國(guó)、接觸美國(guó)甚至對(duì)接美國(guó)的基本前提。目前美國(guó)依然是世界多個(gè)地區(qū)和國(guó)家的最大外資來(lái)源國(guó)和重要貿(mào)易伙伴，“印太戰(zhàn)略”行動(dòng)計(jì)劃中的10項(xiàng)內(nèi)容正是其地區(qū)野心的體現(xiàn)。

當(dāng)今世界面臨著前所未有的大變局，小島嶼國(guó)家在與美國(guó)這個(gè)巨人打交道時(shí)一方面會(huì)更加謹(jǐn)慎，另一方面也會(huì)根據(jù)自身的利益尋求與美國(guó)的更多合作。不過(guò)，包括太平洋島國(guó)在內(nèi)的小島嶼國(guó)家長(zhǎng)期被美國(guó)忽視。正如《所羅門(mén)星報(bào)》所言，美國(guó)自二戰(zhàn)后就徹底遺忘了所羅門(mén)群島，如今突然“想起來(lái)了”。當(dāng)美國(guó)逼迫這些小島嶼國(guó)家放棄與其他大國(guó)的合作時(shí)，卻忽視了這些國(guó)家雖小，但是已不再是“幼兒園學(xué)生”，而是有權(quán)決定自己命運(yùn)的“海洋國(guó)家”。

未來(lái)，小島嶼國(guó)家會(huì)更加注重利用多邊機(jī)制推進(jìn)合作。在經(jīng)濟(jì)合作中，雙邊機(jī)制是較為高效的合作方式，但是在面對(duì)全球性議題尤其是安全關(guān)切時(shí)，脆弱而敏感的小島嶼國(guó)家會(huì)更傾向于多邊機(jī)制以抱團(tuán)取暖。不論是在東盟還是在太平洋島國(guó)合作機(jī)制下，小國(guó)都希望可以與大國(guó)在多邊框架下實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，一方面可以化解其面對(duì)大國(guó)時(shí)的脆弱性和焦慮感，尋求更多的戰(zhàn)略支撐，另一方面則可以依托多邊機(jī)制，提升小國(guó)在地區(qū)和國(guó)際事務(wù)中的集體話語(yǔ)權(quán)。

所羅門(mén)群島

小島嶼國(guó)家的政策選擇對(duì)印太局勢(shì)影響深遠(yuǎn)

如今，美國(guó)先后拋出“印太戰(zhàn)略”和印太經(jīng)濟(jì)框架，試圖拼湊“小圈子”、組建“小集團(tuán)”、形成“小陣營(yíng)”。面對(duì)這一咄咄逼人的框架所表現(xiàn)出的競(jìng)爭(zhēng)性、對(duì)抗性和敵對(duì)性，包括太平洋島國(guó)在內(nèi)的小島嶼國(guó)家并不認(rèn)同美國(guó)的戰(zhàn)略理念，也不想?yún)⑴c其中，而是希望能夠在大國(guó)之間維系一種穩(wěn)定的、良性的平衡，在聯(lián)通印太地區(qū)不同節(jié)點(diǎn)、維護(hù)和平穩(wěn)定地區(qū)秩序的互動(dòng)中扮演更為有效和積極的角色。所以要推動(dòng)與小島嶼國(guó)家的可持續(xù)性合作，只有換位思考，以更為包容的視角真正理解其利益關(guān)切，才能贏得其信任、支持和民心。