全球范圍內(nèi)行政區(qū)劃調(diào)整實證研究的述評
——主題、理論與發(fā)現(xiàn)

何鑒孜

這些對國外行政區(qū)劃調(diào)整的研究帶出了一系列重要的問題。首先，如果把關(guān)于發(fā)展中國家行政區(qū)劃調(diào)整的研究也包括在內(nèi)，所有相關(guān)文獻會呈現(xiàn)出怎樣的理論圖景？其次，關(guān)于公共管理中學(xué)者更關(guān)心、也是相關(guān)研究最密集的行政區(qū)劃調(diào)整的影響問題，當(dāng)前國際上都在討論哪些主要的理論命題？哪些命題的爭論更大？哪些命題目前已有較為一致的發(fā)現(xiàn)？爭論背后的原因可能有哪些？最后，對比國內(nèi)外的相關(guān)實證研究，我們能得到哪些新的啟示？

從上述問題出發(fā)，本文系統(tǒng)收集了2000—2020年間發(fā)表在英文學(xué)術(shù)期刊上的總共120篇相關(guān)實證研究，并對其中82篇著眼于比較和評估以行政區(qū)的合并或拆分為代表的區(qū)劃調(diào)整所帶來影響的論文進行了深入分析，歸納了這些論文的主題，在此基礎(chǔ)上總結(jié)和評述了相關(guān)的理論假說。最后，本文回到中國行政區(qū)劃調(diào)整這個立足點上，對中外研究進行了對比，同時探討了其中若干個重要的問題。

一、文獻收集

行政區(qū)劃調(diào)整是一個涉及政治學(xué)、公共管理、城市規(guī)劃、經(jīng)濟學(xué)等眾多學(xué)科的重要問題。這種跨學(xué)科屬性使得相關(guān)研究散落在不同領(lǐng)域的期刊上。根據(jù)我國2018年頒布的行政區(qū)劃管理條例，行政區(qū)劃調(diào)整涵蓋行政區(qū)的設(shè)立和撤銷、變更隸屬關(guān)系或行政區(qū)域的界線、變更人民政府駐地、變更行政區(qū)劃名稱等多種形式。此外，其他國家還存在著一些以自下而上的方式推動的建制或非建制的行政區(qū)變更。除去單純的名稱、政府駐地和隸屬關(guān)系的變更，絕大多數(shù)行政區(qū)劃調(diào)整在空間上都表現(xiàn)為具體行政區(qū)域的合并或拆分。為了使文獻梳理不至于過分零散，同時一定程度上減輕研究工作量，本文進一步把視角收縮到行政區(qū)的合并與拆分這兩類最有代表性的區(qū)劃調(diào)整方式上?？紤]到措辭的簡潔性，下文仍以“行政區(qū)劃調(diào)整”作為對轄區(qū)合并與拆分現(xiàn)象的統(tǒng)稱。

在文獻的搜集方式上，本文主要借助Web of Science進行關(guān)鍵詞檢索，同時結(jié)合重要論文的參考文獻的析出和滾雪球式的積累。文獻搜集的時間跨度為2000—2020年。2000年之前雖也有一些行政區(qū)劃調(diào)整的研究，但這些研究往往較為依賴直觀的對比分析，與近20年里日益強調(diào)數(shù)據(jù)支撐和因果識別技術(shù)的研究取向差異明顯。因此，本文把關(guān)注點設(shè)置在了新世紀。為了方便搜集和分析，本文只選用英文期刊上的研究，以其他語言發(fā)表的期刊以及會議論文不被計入。此外，為了更集中地呈現(xiàn)國外行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)驗與理論爭論，以下進行的文獻梳理工作也暫不計入關(guān)于中國本土的行政區(qū)劃調(diào)整研究。中外文獻的對比將在總結(jié)完國外文獻之后進行。

在檢索文獻的過程中，筆者使用了不同類型的學(xué)術(shù)概念，既包括英文語境里指代轄區(qū)合并或擴張的“merger”“annexation”“consolidation”和“amalgamation”，也包括了用于描述行政區(qū)拆分或地方政府?dāng)?shù)量擴張的“split”“fragmentation”和“proliferation”。此外，所使用的關(guān)鍵詞還包括“邊界變動”(boundary change)、“領(lǐng)地改革”(territorial reform)、“區(qū)劃調(diào)整”(administrative division adjustment)以及城市地理研究者經(jīng)常使用的“空間重構(gòu)”(rescaling)等概念。利用關(guān)鍵詞匹配到論文之后，筆者進一步通過研讀文章的方式過濾掉那些實際內(nèi)容并不相關(guān)、純綜述性質(zhì)或并不依托實際的行政區(qū)合并或拆分案例的純理論研究。例如，有文獻通過博弈論模型來討論行政區(qū)劃調(diào)整背后的政治，卻并不涉及真正的區(qū)劃調(diào)整實例(Dur &Staal，2008)；也有文獻通過問卷調(diào)查，從純假設(shè)層面研究影響居民支持行政區(qū)劃調(diào)整的因素(Strandberg &Lindell，2020)；還有文獻通過面板數(shù)據(jù)，在不存在區(qū)劃調(diào)整的場景下，分析地方政府的碎片化程度與公共治理績效之間的關(guān)系(Dowding &Mergoupis，2003)。上述研究均不屬于本文所聚焦的內(nèi)容，故均不做錄用(1)筆者一共發(fā)現(xiàn)了13篇上述類型的論文，并將它們?nèi)窟^濾。。

經(jīng)過收集和整理，筆者一共找到了120篇相關(guān)實證研究。從發(fā)表時間上看，相關(guān)研究在2010年之前相對較少，但在最近10年里數(shù)量明顯增加。從地域上看，這些研究涉及來自歐洲、亞太和非洲的國家，共計36個。其中歐洲國家最多，并且涵蓋西歐、北歐、南歐等不同亞區(qū)域(如圖1所示)。從政治制度上看，除去越南、烏干達、布基納法索之外，上述36個國家多實行多黨競爭下的議會制或總統(tǒng)制民主體制。從國家結(jié)構(gòu)形式上看，實行單一制政府的國家相對較多，共有26個。在這些國家里，日本市級政府合并的改革最受關(guān)注，相關(guān)文獻一共有18篇，位居所有被統(tǒng)計到的國家之首。此外，普遍實行單一制的北歐國家在文獻里也有相對突出的可見度。而在聯(lián)邦制國家里，來自澳大利亞和美國的相關(guān)文獻最多，分別有15和12篇。以經(jīng)濟水平而論，文獻涉及的國家里有近六成是發(fā)達國家，與之對應(yīng)的案例無一例外為區(qū)劃合并；而余下的15個國家為發(fā)展中或新興市場國家，它們所對應(yīng)的幾乎全為行政區(qū)劃的拆分。

(a)研究發(fā)表的時間分布

在上述研究里，共有38篇討論行政區(qū)劃調(diào)整背后的政治動機或調(diào)整的政治過程，另外82篇則著眼于比較和評估行政區(qū)劃調(diào)整所帶來的影響。由于既有的中文文獻對發(fā)達國家地方政府合并背后的動機和過程已有過相當(dāng)系統(tǒng)的評述(李瑞昌、趙俊，2014；楊宇澤、葉林，2020)，而美國政治學(xué)研究者對于發(fā)展中國家行政區(qū)拆分現(xiàn)象的政治動因也有不少分析(Malesky，2009;Grossman &Lewis，2014;Grossman et al.，2017;Pierskalla，2019)，本文接下來只針對行政區(qū)劃的拆分和合并所帶來的影響進行文獻的歸納和評析。

二、主題歸類

行政區(qū)劃調(diào)整對內(nèi)會直接影響當(dāng)?shù)卣囊?guī)模、運轉(zhuǎn)和資源稟賦，對外則會通過公共服務(wù)以及其他公共政策的途徑，作用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展以及居民的生活福利水平。除此之外，政府轄區(qū)規(guī)模和屬地政府的改變也必然或多或少地影響著政府與社會之間的互動關(guān)系。雖然在現(xiàn)實世界里這三個方面是動態(tài)統(tǒng)一、相互作用的(2)例如區(qū)劃調(diào)整后，地方政府所掌握的資源的多寡直接影響其公共服務(wù)，公共服務(wù)的質(zhì)量又影響著當(dāng)?shù)鼐用衽c政府的關(guān)系。而在一定條件下，這種關(guān)系又可能進一步為行政區(qū)劃的再調(diào)整創(chuàng)造前提。，但無論影響的機制如何，因果鏈條有多長，實證研究總是需要錨定其中某一個具體的環(huán)節(jié)進行探究?；诖?，本文就從下面三個方面來對文獻內(nèi)容進行歸納。

(一)對政府內(nèi)部的影響

地方財政的健康和政府支出的效率問題是這類研究關(guān)注的重點。事實上，節(jié)省地方政府的財政開支通常是西方城市政府合并最核心的訴求(Blom-Hansen et al.，2016;Swianiewicz，2018)。在這個大背景下，因行政區(qū)劃合并而可能產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)(economy of scale)備受關(guān)注。規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)泛指固定成本隨著生產(chǎn)規(guī)模的增加而被稀釋的現(xiàn)象。從理論上講，由單個政府來統(tǒng)一提供公共服務(wù)確實可能要比由若干個政府分別提供更經(jīng)濟實惠。因此，通過實證研究，評估行政區(qū)劃合并是否真的帶來了規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)就理所當(dāng)然地成為一個熱點問題。不過，這些研究在具體的關(guān)注點上也存在差異：一部分學(xué)者更關(guān)心規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)在諸如教育、應(yīng)急響應(yīng)等具體公共服務(wù)提供上的體現(xiàn)(如Haneda et al.，2012;McQuestin et al.，2017)，另一些學(xué)者聚焦于當(dāng)?shù)厝司斦С鍪欠裣陆祷虻胤秸斦罩欠褛呌谄胶獾膯栴}(如Hansen et al.，2014;Blesse &Roesel，2019)，此外，還有學(xué)者側(cè)重于考察行政區(qū)劃大小與行政成本之間的聯(lián)系(如Blom-Hansen et al.，2014)。

另一個被相對集中關(guān)注到的財政問題是地方政府在合并前夕可能出現(xiàn)的不負責(zé)的開支或舉債行為。由于政府合并意味著一定程度上的財政兜底，這就軟化了單個行政區(qū)政府所面臨的預(yù)算約束，容易誘使財力相對較弱、在合并之后不必為共同的債務(wù)承擔(dān)全部責(zé)任的個體組織趁機增加開支(Jordahl &Liang，2010)。這種可被通稱為財政“搭便車”的現(xiàn)象屬于公共經(jīng)濟學(xué)和財稅聯(lián)邦制理論的交叉熱點(Tullock，1959;Weingast et al.，1981)，因而引發(fā)了經(jīng)濟學(xué)家的興趣。在最近20年里，日本和北歐的研究者對此行為傾向展開了不少實證研究(如Hinnerich，2009;Nakagawa，2018;Hansen &Kjaer，2020)。

此外，還有一些相對零散的研究分別關(guān)注了地方政府合并如何影響組織的運轉(zhuǎn)(Andrews &Boyne，2012)，組織內(nèi)行政人員的工作狀態(tài)與目標感有無變化(Takagishi et al.，2012;Wallaceet al.，2019)，轄區(qū)內(nèi)各公共管理機構(gòu)如何聯(lián)系與協(xié)作(Faithimath，2017)，政府人員的專業(yè)化程度是否受到影響(Steiner &Kaiser，2017)等問題。不過，上述相對微觀和組織化視角的研究整體數(shù)量有限，內(nèi)容上的交叉性也較低。

(二)對社會經(jīng)濟的外部影響

試圖在區(qū)劃變動與社會經(jīng)濟發(fā)展之間建立聯(lián)系的研究多來自于發(fā)展中國家。這些研究所考察的具體“因變量”既包括地區(qū)基礎(chǔ)教育入學(xué)率、清潔水源可獲得性、產(chǎn)婦死亡率等社會發(fā)展性指標(如Lewis，2017;Grossman et al.，2017;Halimatusa’diyah，2020)，也包括當(dāng)?shù)厣鐣姆€(wěn)定程度(如Pierskalla，2016;Pierskalla &Sack，2017)。這在一定程度上反映了這些國家的發(fā)展水平以及社會對于地方政府的核心關(guān)切。與之相比，以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長和就業(yè)機會為聚焦點的研究目前主要集中在美國、澳大利亞和日本等發(fā)達國家(如Savitch et al.，2010;Suzuki &Sakuwa，2016;Hall et al.，2019)。

在上述研究中，一個特別值得注意的問題是：區(qū)劃調(diào)整所涉及的子單元往往在社會經(jīng)濟發(fā)展水平上并不一致。而由于區(qū)劃調(diào)整通常伴隨著區(qū)域內(nèi)政治權(quán)力和經(jīng)濟資源在空間上的重新配置，這種內(nèi)在的發(fā)展水平差異也會隨著區(qū)劃調(diào)整而發(fā)生變化。從研究設(shè)計上看，這意味著基本研究單元是整片區(qū)劃調(diào)整所涉及的區(qū)域，還是單個被直接調(diào)整的子區(qū)域的問題會影響所得到的結(jié)論。舉例來說，在行政區(qū)合并的案例中，合并后行政區(qū)內(nèi)總體的發(fā)展水平并不一定能很好地反映單個子行政區(qū)的狀況。相反，拆分行政區(qū)的改革也可能會對各個取得相對獨立自治權(quán)的子區(qū)域產(chǎn)生不同的影響，而這些差異性無法直接反映在以原本行政區(qū)為基本分析單元的研究里。近年來，不少研究者開始更有意識地處理上述研究單元的選取問題，同時更多地關(guān)注這種區(qū)劃調(diào)整過程中潛在的空間不均衡性(如Suzuki &Sakuwa，2016;Grossman et al.，2017;Yamada，2018)。

(三)對政府-社會關(guān)系的影響

這類研究主要關(guān)注在地方選舉制下，當(dāng)?shù)剡x民參與投票的熱情以及他們和當(dāng)?shù)卣蛘渭业穆?lián)系。西方理論界一直存在著對小轄區(qū)政府的某種青睞。因為在理論上，小轄區(qū)可以帶來更緊密的“官民關(guān)系”，有助于增進選民和政治家之間的了解與信任；同時還能方便選民在選舉和其他公共參與過程中表達自己的偏好(Dahl &Tufte，1973)。相反，大轄區(qū)的選民由于淹沒在人海里，因此不容易感受到自己的參與和地方政府實際運轉(zhuǎn)之間的關(guān)聯(lián)(Remmer，2010;Lassen &Serritzlew，2011)。對于謀求在選舉中勝出的政治家而言，他們也需要考慮如何更有選擇性地回應(yīng)選民的偏好。于是，轄區(qū)越大，選民越多樣，就越可能出現(xiàn)少數(shù)派選民的聲音被忽視的情況。而這種情況又會進一步影響這些選民對政府的信任以及對參與公共事務(wù)的信心，最終抑制當(dāng)?shù)厣鐣恼螀⑴c度。

基于這樣的理論假定，不同國家的研究者在行政區(qū)劃調(diào)整的背景下，進行了針對當(dāng)?shù)剡x民政治心理以及政治參與行為的實證研究(如Hansen，2013;Heinisch et al.，2018;Ebinger et al.，2019)，通過實證數(shù)據(jù)檢驗轄區(qū)擴大對地方民主和政治信任可能帶來的副作用。此外，由于區(qū)劃調(diào)整也可能意味著選區(qū)地圖的重新規(guī)劃，這會影響不同政黨、政治家對于地方選票的掌控，進而帶來參選者政治優(yōu)勢的此消彼長，因此，還有一些研究從更宏觀的視角討論區(qū)劃調(diào)整如何影響更大范圍的政治過程(如Shimizu，2012;Malesky，2009)。

三、文獻里的共識與爭論

行政區(qū)劃調(diào)整的相關(guān)實證研究在上述三個方面都有一系列精彩的對話與觀點交鋒。從既有的文獻中看，國際上的研究者們對于有些問題已經(jīng)取得了相當(dāng)程度的共識，而對于另一些問題則存在著明顯的分歧。筆者忽略了那些較為零散的研究，針對研究者們相互對話的理論命題展開了進一步的梳理，試圖總結(jié)基本結(jié)論、共識與分歧點。根據(jù)前面劃分的主題，筆者整理了相關(guān)的重要理論命題，統(tǒng)計了支持和質(zhì)疑每個重要命題的文獻數(shù)量以及這些文獻所涉及的國家(見表1)。

(一)對政府內(nèi)部的影響

從文獻上看，一方面，行政區(qū)劃調(diào)整的內(nèi)部成本-收益比并不理想，尤其在針對發(fā)達國家的城市政府合并的文獻中，研究者整體持一種相對謹慎甚至是懷疑的態(tài)度，認為這些變動本身消耗資源和精力，卻往往不能取得預(yù)期的成效(Swianiewicz，2010;Dollery &Yamazaki，2018)。對于區(qū)劃合并而言，實施調(diào)整的前前后后會對組織的內(nèi)部運轉(zhuǎn)產(chǎn)生顯著的干擾(Andrews &Boyne，2012)，并可能帶來行政人員在工作中目標感的迷失和心理壓力的加重(Takagishi et al.，2012)。而在另一方面，區(qū)劃合并是否能夠真正帶來規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)卻面臨著很大爭議。在筆者搜集到的文獻中，六成左右(64.29%)的研究發(fā)現(xiàn)，在行政區(qū)合并之后，行政開支下降顯著；一半的文獻(50%)發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)的效率在區(qū)劃合并之后上升；而找到政府總財政開支下降的證據(jù)的研究更少，只有四成左右(41.18%)。

另外，即使在發(fā)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的文獻里，相當(dāng)數(shù)量的研究者也傾向于認為區(qū)劃變動和財政支出之間并非是簡單的線性關(guān)系，而是存在著臨界點的：一旦政府轄區(qū)超過了一定規(guī)模，進一步合并行政區(qū)就不會帶來所謂的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)(Hanes，2015;Drew et al.，2017;Miyazaki，2018;Turley et al.，2018)，反而可能因為協(xié)調(diào)上的困難而導(dǎo)致公共服務(wù)供給上的規(guī)模不經(jīng)濟(Drew et al.，2017)。還有一些研究者質(zhì)疑這種在區(qū)劃調(diào)整和財政支出或公共服務(wù)效率之間找簡單數(shù)理關(guān)系的做法，并嘗試把討論的重點移到別的因素上。例如，一些研究暗示政府間的關(guān)系問題才是考慮政府財政支出變化的重點(如Hofman &Rother，2019;Mughan，2019)；Tran等(2019)指出，對規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的研究需要更多地考慮區(qū)域內(nèi)的人口密度分布，而不是只考慮轄區(qū)內(nèi)的總?cè)丝谝?guī)模。此外，行政區(qū)劃調(diào)整本身是否合理、合并過程在多大程度上是強行推動的等因素也可能會在某種程度上對行政成本的變化產(chǎn)生中介性影響(Blesse &Baskaran，2016;Drew et al.，2017;Mughan，2019)。事實上，即使在歐洲發(fā)達國家內(nèi)部，城市政府合并改革也有的激進有的保守，行政程序和社會阻力差異很大，存在著所謂的“北歐模式”“南歐模式”等不同路徑(Wollmann，2000;De Ceuninck et al.，2010)。這些制度文化背景上的差異以及改革推進過程的不同，勢必會影響政府財政開支的變化。

與規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)問題的爭論不同，研究者對區(qū)劃合并前夕的地方政府潛在的財政“搭便車”傾向倒有相當(dāng)一致的看法，在2000—2020年間的相關(guān)研究均不同程度上證實了這種行為機制的存在(3)當(dāng)然，最新的來自Goto等(2021)的研究顯示，地方政府的這種機會主義行為是可以通過有針對性的上級監(jiān)管來加以遏制的。。例如，Saarimaa和Tukianinen(2015)基于芬蘭的研究，顯示了地方政府在合并后所承擔(dān)的財政責(zé)任越小，其在合并前夕的支出增長就越明顯。Hansen(2019)通過研究丹麥2007年市政府合并的案例，發(fā)現(xiàn)這種機會主義行為只出現(xiàn)在不會連任的市長身上。類似的證據(jù)同樣出現(xiàn)在日本，研究者發(fā)現(xiàn)合并前的政府通常會加大對包括道路和公園在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的投資(Nakazawa，2018;Hirota &Yunoue，2017)。

(二)對社會經(jīng)濟的外部影響

從整體上看，通過區(qū)劃合并追求社會經(jīng)濟發(fā)展的策略在國外文獻里缺乏證據(jù)支持，而過于激進的區(qū)劃拆分改革很可能會對當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展造成直接的抑制。關(guān)于前者，唯一對區(qū)劃合并持相對肯定態(tài)度的研究，來自Raymond和Menifield(2011)對于美國孟菲斯和納什維爾兩個城市的區(qū)劃合并案例的對比(4)這種肯定也是相對于單純的城市兼并案例而言的。。其余的研究要不沒有發(fā)現(xiàn)明顯的經(jīng)濟增長現(xiàn)象(Savitch et al.，2010)，要不甚至觀察到了當(dāng)?shù)毓ぷ鳈C會減少、地方經(jīng)濟停滯等負效應(yīng)(如Wallace &Dollery，2018;Hall et al.，2019)。而關(guān)注發(fā)展中國家區(qū)劃拆分改革的研究者卻共同看到了過小的轄區(qū)設(shè)置對政府提供基本公共服務(wù)能力的傷害。例如，Billing(2019)關(guān)注布基納法索上世紀末的一級區(qū)劃拆分，發(fā)現(xiàn)新產(chǎn)生的行政機構(gòu)的財政資源不足以滿足地方發(fā)展的需要，從夜光強度看這些地區(qū)的發(fā)展水平，發(fā)現(xiàn)其顯著下降了。Halimatusa’diyah(2020)以印度尼西亞為考察對象，她通過實地研究，發(fā)現(xiàn)新拆分出來的地方政府在提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面的能力不足，因此導(dǎo)致了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)婦死亡率的上升。類似的討論也出現(xiàn)在對東歐地區(qū)的相關(guān)研究里(Swianiewicz，2010)。這些研究從實證層面印證了政府轄區(qū)規(guī)模存在著下限的理論命題(Sharpe，1995;Bardhan &Mookherjee，2006;Treisman，2007)。

而關(guān)于區(qū)劃調(diào)整影響的空間不均衡性，研究者們的觀點非常一致：區(qū)劃拆分可能使新獨立的子區(qū)域受益，而區(qū)劃合并則更可能不利于其中人口較少、經(jīng)濟和政治上較弱勢的子區(qū)域。這是因為相對獨立的子區(qū)域往往對應(yīng)著較高的社會同質(zhì)性以及在縱向府際關(guān)系里更高的可見度，因而比較可能為自己爭取到相對多的公共資源。而原本弱勢的子區(qū)域一旦合并就容易被邊緣化，進而阻礙當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展。針對區(qū)劃拆分現(xiàn)象，Grossman等人(2017)在非洲發(fā)現(xiàn)，拆分行政區(qū)會讓此前被邊緣化的子區(qū)域得到更多的公共服務(wù)。Pierskalla(2016)及其同事(Pierskalla &Sack，2017)在印度尼西亞發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)行政區(qū)拆分的地方，種群沖突的概率也顯著地降低了。而在著眼于日本城市政府合并的研究里，Suzuki和Sakuwa(2016)發(fā)現(xiàn)，相對規(guī)模較小的市在合并之后，普遍面臨人口增長的放緩；Pickering等(2020)還發(fā)現(xiàn)合并之后，人口稀疏的農(nóng)村地帶得到的公共支出份額減少了，更多資源流向了選民更多的市區(qū)。Hall等(2019)在美國也看到了類似的現(xiàn)象。

(三)對政府-社會關(guān)系的影響

在政府與地方社會的政治互動方面，七成以上(75%)的相關(guān)研究都看到了轄區(qū)變大之后的副作用。這種下降表現(xiàn)在多個方面，包括公民的政治信任以及對政府的滿意度(Hansen，2013;2015)，對自我政治效能的感知以及參與投票的行為(如Lassen &Serritzlew，2011;Heinisch et al.，2017;2019;Roesel，2017;Blesse &Roesel，2019)，對立法機構(gòu)合法性的感知(Suzuki &Ha，2018)，等等。在已收集到的文獻里，爭論僅僅存在于這種副作用是否顯著以及持續(xù)多久(如Koch &Rochat，2017;Rodrigues &Tavares，2020)。在目前搜集到的文獻里，尚無研究者認為區(qū)劃合并會促進地方民主和公民的政治參與。這在一定程度上說明，對社區(qū)公共生活與地方民主品質(zhì)的追求，確實對行政區(qū)劃的擴張構(gòu)成了某種限制(Dahl &Tufte，1973;Pierskalla，2019)。

另外，區(qū)劃變動對政府-社會關(guān)系的影響同樣存在空間上的不均衡性。研究者普遍注意到在人口相對較少、地位相對弱勢的子區(qū)域內(nèi)，公民的政治參與效能和參與程度會隨區(qū)劃合并而明顯降低。例如，Lapointe等(2018)在芬蘭發(fā)現(xiàn)，市區(qū)合并后投票率下降的現(xiàn)象更容易出現(xiàn)在合并前規(guī)模相對較小的地區(qū)。Rodrigues和其合作者(Rodrigues &Meza，2018;Rodrigues &Tavares，2020)基于葡萄牙的研究顯示，區(qū)劃合并對當(dāng)?shù)赝镀甭实呢撁嬗绊懺谵r(nóng)村地區(qū)尤為嚴重。在捷克，Voda和Svacinova(2020)則發(fā)現(xiàn)政治和經(jīng)濟方面更強勢的地區(qū)以及體量更大的地區(qū)更容易在合并后的市政府委員會里占據(jù)更多的代表席位。

四、中外研究對比與延伸討論

(一)對政府內(nèi)部的影響

國內(nèi)學(xué)者對于區(qū)劃調(diào)整內(nèi)部影響的研究同樣多從財政視角切入。例如，張光(2005)及其合作者(如張光、唐燦明，2006)較早分別針對包括福建、湖南等省份的縣域規(guī)模和人均財政支出進行了研究，探討提高行政效率、節(jié)約行政成本的途徑；胡德仁等(2010)基于四川省的縣級政府?dāng)?shù)據(jù)，研究了縣域面積和人均財力之間的關(guān)系，進而討論合理的地方政府轄區(qū)規(guī)模；郭慶旺和賈俊雪(2010)采用全國縣級面板數(shù)據(jù)，探討撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革對縣級政府支出規(guī)模的影響。更晚近的研究則聚焦于撤縣設(shè)區(qū)改革對地方財力和收支結(jié)構(gòu)的影響。例如，吉黎和鄒埴埸(2019)討論了撤縣設(shè)區(qū)之后的地級政府財力是否增強；錢金保和邱雪情(2019)基于廣東省內(nèi)的面板數(shù)據(jù)，研究撤縣設(shè)區(qū)改革如何影響區(qū)縣一級的財政收支；楊建坤(2022)通過在城市之間劃定處理組和對照組的方法，探究了撤縣設(shè)區(qū)對于地方政府財政的動態(tài)效應(yīng)，并在東部和中西部之間進行了比較。不過，筆者尚未看到國內(nèi)關(guān)于合并前夕地方政府在財政上“搭便車”問題的研究，尚不確定該理論命題是否適用于中國的地方政府。這是值得國內(nèi)財政問題的研究者留意的問題。

此外，對比從財政問題切入的中外研究，可以看到國內(nèi)學(xué)者并沒有那么強的壓縮政府開支的理論訴求。與之相比，如何更好地激勵地方政府、更好地協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，做大地方的財政基礎(chǔ)才是國內(nèi)研究者關(guān)注的重點。正如Aulich等(2014)在研究中所指出的，行政區(qū)劃規(guī)?？梢赞D(zhuǎn)化為地方政府的“戰(zhàn)略能力”(strategic capacity)，以擴展政府調(diào)度資源和進行統(tǒng)一規(guī)劃的戰(zhàn)略空間。也正因為如此，越來越多的國內(nèi)學(xué)者把尺度重構(gòu)(rescaling)理論應(yīng)用到相關(guān)研究上來(如黃柔柔、洪世鍵，2020)。而國內(nèi)學(xué)者對于區(qū)劃調(diào)整案例中社會公共服務(wù)供給問題的關(guān)注大致從2010年開始(如羅小龍等，2010；葉林、楊宇澤，2018)。在近些年的撤縣設(shè)區(qū)研究里，何韻文和郭符林(2017)關(guān)注了地方政府在民生性財政結(jié)構(gòu)的調(diào)整，段龍龍和王林梅(2019)考察了撤縣設(shè)區(qū)如何影響地方政府在教育、醫(yī)療和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的行為方式。談?wù)摵徒忉尣煌咐姓憩F(xiàn)的差異性將會是未來相關(guān)研究可以著力的方向。

(二)對社會經(jīng)濟的外部影響

國內(nèi)研究者非常關(guān)注行政區(qū)劃調(diào)整的外部影響。毫不夸張地說，從研究議題上看，行政區(qū)劃調(diào)整在國內(nèi)主要被當(dāng)成了一種協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的手段。相關(guān)的中文實證研究不僅數(shù)量很多，而且在技術(shù)路線上也相對更為精密。值得注意的另一點是,國內(nèi)研究者總體上都肯定了區(qū)劃合并對于地方經(jīng)濟的推動作用(5)當(dāng)然，文獻里也存在著一些保留意見。例如，葉林和楊宇澤(2018)認為，由于模糊的績效和制度黏性，國內(nèi)區(qū)劃合并至少在短期內(nèi)并不必然促進經(jīng)濟增長。(張蕾、張京祥，2007；李開宇等，2007；呂凱波、劉小兵，2014；李郇、徐現(xiàn)祥，2015；金中坤、徐偉，2015；于志強等，2016；王豐龍、張傳勇，2017；游士兵、祝培標，2017；邵朝對等，2018；萬陸、李璐瑤，2018)。這種中外研究興趣和結(jié)論上的差異顯然與各自社會對于地方政府職能的定義密切相關(guān)。在多數(shù)西方國家中，“市”以及更基層的政府機構(gòu)多以提供基本公共服務(wù)為存在的主要目的，在推動經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的職能相對較弱；與之相比，中國包括省在內(nèi)的地方政府卻是區(qū)域經(jīng)濟最主要的參與者和最直接的推動者。這種職能屬性以及區(qū)劃調(diào)整背后所承載的政策目標上的不同在多大程度上意味著中國區(qū)劃調(diào)整案例的獨特性，這是值得深入探究的。

區(qū)劃調(diào)整在不同子區(qū)域之間的不均衡影響也被不少國內(nèi)研究者所觸及。例如，羅震東(2008)討論了區(qū)劃調(diào)整可能會帶來虛假的城市化，并導(dǎo)致對農(nóng)村、農(nóng)民問題的進一步忽視；劉豫萍等(2015)針對湖南省華容縣沿江鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的個案研究也發(fā)現(xiàn)了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))在區(qū)劃合并后加速衰退的現(xiàn)象；王頻等(2018)基于成都市撤縣設(shè)區(qū)改革的研究顯示，在區(qū)域經(jīng)濟競爭中處于弱勢地位的城市面臨著“馬太效應(yīng)”；匡貞勝(2020a)基于全國范圍的計量分析，證實了中國的撤縣設(shè)區(qū)呈現(xiàn)出強地級市-弱縣級市的模式，工商業(yè)經(jīng)濟實力較弱的縣更可能被兼并；韓永輝等(2014)基于對廣東省的研究，發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)使中心城區(qū)獲得經(jīng)濟增長，但新增城區(qū)并沒有相同程度的受益；李郇和徐現(xiàn)祥(2015)基于全國范圍內(nèi)撤縣設(shè)區(qū)對于經(jīng)濟發(fā)展影響的研究，也注意到了中心城市與被撤并地區(qū)的差別。此外，不少個案研究都注意到了主城區(qū)和新增城區(qū)居民在戶籍權(quán)利以及各種相關(guān)的公共服務(wù)和社會保障方面存在“同城不同待遇”的問題(吳曉林、李詠梅，2016；葉林、楊宇澤，2018)?？镓憚俸陀蓐?2020)則進一步指出了撤縣設(shè)區(qū)對于縣域政區(qū)發(fā)展權(quán)限可能造成的傷害，并結(jié)合具體案例分析了市-區(qū)之間的矛盾。這些不平等因素解釋了我們在一些案例里看到的地方社會對于中心城市所提出的撤并計劃的拒絕甚至是抵抗(嚴則金等，2020)。同時，利益矛盾也進一步催生了名不副實的區(qū)劃合并，帶來了所謂的“不完全的再領(lǐng)域化”(羅小龍等，2010)和“制度黏性”(葉林、楊宇澤，2018)等本土問題。這些基于基層調(diào)研的洞見值得做進一步的理論延申和國際對話。

(三)對政府-社會關(guān)系的影響

相對而言，行政區(qū)劃調(diào)整對政府-社會關(guān)系的影響是國內(nèi)有待加強的研究領(lǐng)域。具體來說，國內(nèi)研究者需要更多地探究行政區(qū)劃調(diào)整究竟如何影響本地居民的心理認同以及生活的質(zhì)量(葉林、楊宇澤，2017)。雖然在中國自上而下的體制里，行政區(qū)劃調(diào)整并不需要像很多西方國家那樣，必須建立在當(dāng)?shù)鼐用竦氖跈?quán)或當(dāng)?shù)亓⒎C構(gòu)審議批準的基礎(chǔ)上，但了解當(dāng)?shù)厣鐣绾慰创齾^(qū)劃調(diào)整以及在多大程度上從中受益仍然非常重要。一些個案表明，當(dāng)?shù)鼐用竦牡赜蛘J同乃至他們對于區(qū)劃調(diào)整如何影響當(dāng)?shù)匕l(fā)展的看法是有可能影響到區(qū)劃調(diào)整過程的，甚至還可能會誘發(fā)群體性事件(嚴則金等，2020)。

五、展望

通過對比國內(nèi)外關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整影響的文獻，我們能夠清楚地看到國情和政府模式的不同所帶來的研究興趣和研究結(jié)論上的差異，也能夠看到目前國內(nèi)相關(guān)研究的薄弱之處。除此之外，筆者還希望在文末提供三點關(guān)于進一步推動行政區(qū)劃調(diào)整研究的想法。

首先，國內(nèi)需要更有針對性的行政區(qū)劃調(diào)整跨國案例比較研究。在很多西方國家，地方政府主要以提供基本公共服務(wù)為存在的目的，主流的政治文化也通常并不喜歡龐大的政府機構(gòu)。因此直接在中西行政區(qū)劃調(diào)整的研究之間做對比，所能得到的啟示有限。相對而言，發(fā)生在近鄰日本和韓國的市區(qū)合并值得國內(nèi)研究者更多的重視。在日本的區(qū)劃調(diào)整中，我們能夠看到中央政府通過行政和財稅手段對地方政府的激勵和引導(dǎo)(Noda，2016;Yamada，2016)，也能看到地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上相對積極的身影(Dollery &Yamazaki，2018)。這些都與中國的地方政府有相似之處。此外，日、韓兩國的地方政府也面臨著人口老齡化和人口向中心都市圈不斷集中的現(xiàn)實。兩國城市合并的經(jīng)驗對于思考我國的撤縣設(shè)區(qū)改革更有借鑒意義。

其次，中國廣袤的領(lǐng)土和不同省份之間迥異的社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實意味著我們需要更細致地分類討論行政區(qū)劃調(diào)整的影響。例如，同為撤縣設(shè)區(qū)改革，發(fā)生在省會或區(qū)域中心城市與發(fā)生在一般地級市是否會帶來不同的影響？發(fā)生在沿海發(fā)達地區(qū)和發(fā)生在內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)的區(qū)劃調(diào)整呢？不少研究者注意到中國各省內(nèi)部的城市關(guān)系以及市縣關(guān)系存在明顯的差異(如Jaros，2019；匡貞勝，2020b)。同時，積極推進“省管縣”改革的省政府與試圖“撤縣設(shè)區(qū)”的地市一級政府在對縣的管理權(quán)問題上又存在著一定的矛盾(如Lu &Tsai，2019；王禹澔、張恩，2021)。這種行政權(quán)力在空間上的異質(zhì)性分布很可能會使看似形式相同的行政區(qū)劃調(diào)整在不同地區(qū)呈現(xiàn)出不同的特點和效應(yīng)。這值得研究者進行更深入的挖掘和對比。此外，雖然大部分撤縣設(shè)區(qū)改革都發(fā)生在人口增長的背景下，但也有一定數(shù)量的市區(qū)合并發(fā)生在當(dāng)?shù)乜側(cè)丝谳^上一年下降的年份。同樣地，有城市在GDP下降的年份反而擴大了市轄區(qū)的空間(6)根據(jù)筆者收集的數(shù)據(jù)，自2010年后全國共有18宗撤縣設(shè)區(qū)改革發(fā)生在當(dāng)?shù)厝丝谙陆档谋尘跋拢?2宗發(fā)生在當(dāng)?shù)谿DP下降的背景下。。這種人口流入和流出的對比以及地區(qū)間經(jīng)濟形勢的反差很可能會隨著城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進而被放大。因此，把區(qū)劃調(diào)整與城鎮(zhèn)化的背景相結(jié)合，再進行分類別的討論也是很有必要的。

最后，關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整的研究還需要思考空間正義的問題。既然行政區(qū)劃調(diào)整會帶來受益的不均和利益關(guān)系的重新調(diào)整，那么我們應(yīng)該如何從決策程序上盡量保證調(diào)整的公正合理性？在調(diào)整之后，我們又應(yīng)該如何通過財政和行政手段促進公共服務(wù)的均等化？黨在十九屆四中全會的決議中明確強調(diào)，要“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”?？梢灶A(yù)見，這種面向更大空間尺度的市級行政區(qū)整合趨勢仍將繼續(xù)。如何讓行政區(qū)劃的設(shè)置與共同富裕的目標相協(xié)調(diào)將會是一個越來越重要的問題。