高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題研究
——基于全面預(yù)算績(jī)效管理視角

韓德余，楊 晶，封偉毅，白雪峰

（1.長(zhǎng)春理工大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處，吉林長(zhǎng)春，130022；2.長(zhǎng)春理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130022；3.長(zhǎng)春理工大學(xué)審計(jì)處，吉林長(zhǎng)春，130022）

一、研究背景

我國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在2021年3月份發(fā)布2020年的全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為1 015 986億元，比2019年增長(zhǎng)了2.3%。2021年4月份教育部發(fā)布了全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)快報(bào)，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到42 891億元。數(shù)據(jù)顯示，2020年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP達(dá)到了4.22%，從2012年開(kāi)始，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)已經(jīng)連續(xù)9年占GDP比例超過(guò)4%。同時(shí)，全國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)總投入為13 999億元，比2019年增長(zhǎng)3.99%，高等教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)率跑贏了GDP的增長(zhǎng)率［1］。黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視教育事業(yè)，2020年是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）的結(jié)束之年，其中明確指出“要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的體制，大幅度增加教育投入”。通過(guò)數(shù)據(jù)可以看出，十年間，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)逐年增長(zhǎng)，投入機(jī)制逐步健全，支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，有力推動(dòng)了教育事業(yè)的全面發(fā)展。

隨著我國(guó)教育事業(yè)的高速發(fā)展，教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模不斷擴(kuò)大，“重硬件輕軟件、重支出輕績(jī)效”等問(wèn)題逐漸凸顯。2018年8月17日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕82號(hào)），提出“牢固樹(shù)立‘花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)’的理念”和“建立健全體現(xiàn)教育行業(yè)特點(diǎn)的績(jī)效管理體系”。高校教育經(jīng)費(fèi)是教育經(jīng)費(fèi)的重要組成部分，近幾年，高校教育經(jīng)費(fèi)的利益相關(guān)者（財(cái)政部門(mén)、教育部門(mén)、高校管理者、社會(huì)群體等）持續(xù)關(guān)注高校經(jīng)費(fèi)的使用效果，財(cái)政、教育和相關(guān)主管部門(mén)陸續(xù)發(fā)布諸多文件落實(shí)高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)，取得了一些成績(jī)。但是，績(jī)效評(píng)價(jià)方將焦點(diǎn)過(guò)于集中在績(jī)效評(píng)價(jià)上，沒(méi)有從全面預(yù)算績(jī)效管理的視角綜合考慮績(jī)效評(píng)價(jià)，導(dǎo)致高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效指標(biāo)設(shè)置和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的效果不太理想，進(jìn)而影響高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效得到客觀、公正的評(píng)價(jià)。

在這種背景下，2018年9月1日《中共中央、國(guó)務(wù)院辦公室關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》發(fā)布，其中明確提出“構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局、建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條、完善全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系”。教育部為貫徹落實(shí)上述部署，在2019年12月10日發(fā)布《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（教財(cái)〔2019〕6號(hào)），指出“結(jié)合教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理模式，強(qiáng)化目標(biāo)管理，做好過(guò)程監(jiān)控，推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)，注重結(jié)果應(yīng)用”和“各單位要將預(yù)算收支全部納入績(jī)效管理，以預(yù)算資金為主線，開(kāi)展年度績(jī)效自評(píng)”。高校教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模較大，受關(guān)注度較高，從全面預(yù)算績(jī)效管理視角開(kāi)展高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于完善我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理具有重要意義。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)及預(yù)算績(jī)效管理的含義及邏輯關(guān)系

績(jī)效評(píng)價(jià)（Performance Evaluation）是指評(píng)價(jià)主體依據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序，通過(guò)制定全面客觀的評(píng)價(jià)方案，構(gòu)建有效合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的收集，并運(yùn)用合適的評(píng)價(jià)方法進(jìn)行分析和判斷，得到的結(jié)果對(duì)評(píng)價(jià)目標(biāo)的完成度進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)的過(guò)程。高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)是將績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用到高校教育經(jīng)費(fèi)的產(chǎn)出結(jié)果中，得到對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、實(shí)效性（Effective?ness）和效率性（Effecency）的有效評(píng)價(jià)。

預(yù)算（Budget）是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，預(yù)算包含預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督等環(huán)節(jié)。預(yù)算績(jī)效管理則是將績(jī)效和管理的理念帶入到預(yù)算中，是完善績(jī)效評(píng)價(jià)的方法和手段，包含績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理等環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政資金使用效益的一種預(yù)算管理模式［2］。全面預(yù)算績(jī)效管理突出“全面性”，即全過(guò)程、全方位和全覆蓋，包含部門(mén)、單位、政策及項(xiàng)目績(jī)效管理，高校教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算績(jī)效管理則屬于單位預(yù)算績(jī)效管理的一部分［3］。

高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理客觀上要求對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的收入和支出開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算績(jī)效管理的邏輯關(guān)系在于：績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)，聯(lián)結(jié)預(yù)算績(jī)效管理的全流程（見(jiàn)圖1）。事前績(jī)效管理階段，在預(yù)算編制時(shí)內(nèi)置績(jī)效目標(biāo)管理，完成績(jī)效目標(biāo)審核；事中績(jī)效管理階段，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中嵌入績(jī)效監(jiān)控管理，評(píng)價(jià)高校教育經(jīng)費(fèi)預(yù)期效益實(shí)現(xiàn)程度；事后績(jī)效管理階段，完成高校教育經(jīng)費(fèi)產(chǎn)出結(jié)果評(píng)價(jià)，并且對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行有效應(yīng)用，最終提高高校教育經(jīng)費(fèi)使用效益。學(xué)界對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效的評(píng)價(jià)主要停留在產(chǎn)出指標(biāo)體系構(gòu)建上，未能從系統(tǒng)性和流程性視角來(lái)研究績(jī)效評(píng)價(jià)，所以不能對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)的實(shí)際效果進(jìn)行有效衡量。

圖1 高校教育經(jīng)費(fèi)全面預(yù)算績(jī)效管理框架

三、高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的意義

第一，從高校自身角度出發(fā)，開(kāi)展教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于促進(jìn)高?，F(xiàn)代化管理水平，推動(dòng)高校內(nèi)涵式發(fā)展，充分發(fā)揮高校職能。落實(shí)到高校個(gè)體，通過(guò)教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化產(chǎn)出效果，提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效益，在實(shí)踐中完善教育經(jīng)費(fèi)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，促進(jìn)教育資源的優(yōu)化配置，提高高校管理“內(nèi)功”，切實(shí)履行高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)、文化傳承與創(chuàng)新及國(guó)際合作交流等職能，形成以質(zhì)量提升為核心、辦學(xué)規(guī)模與質(zhì)量協(xié)調(diào)推進(jìn)的內(nèi)涵式發(fā)展模式。

第二，從高校外部角度出發(fā)，開(kāi)展教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于提高公眾滿意度，落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)。教育經(jīng)費(fèi)是財(cái)政支出的最大項(xiàng)目，高等教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模連年擴(kuò)大，公眾的關(guān)注點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到“上好學(xué)”和“公平性”，基于公平性、效益性和以公眾滿意度為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系必然會(huì)回應(yīng)公眾關(guān)切，提高公眾滿意度。同時(shí)，國(guó)辦和教育部分別發(fā)布落實(shí)實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)，高校作為預(yù)算單位主體，開(kāi)展教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)是落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理的價(jià)值工具，有利于頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)。

四、高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）透視宏觀背景，高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的法律制度體系有待健全

建立健全高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的法律制度體系為高校提高預(yù)算績(jī)效管理水平、提升高?，F(xiàn)代化治理能力提供了外在動(dòng)力。2014年新修訂的《預(yù)算法》和2020年頒布的《預(yù)算法實(shí)施條例》為高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)奠定了法律基礎(chǔ)。2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，以此為開(kāi)端，2004—2013年中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門(mén)、財(cái)政部相繼出臺(tái)了多項(xiàng)部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，其中以《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)［2013］53號(hào)）為代表，這一階段是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的初步探索階段，逐步建立了正確的績(jī)效評(píng)價(jià)觀念。從2011年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院決定在北京等六地開(kāi)展地方政府績(jī)效管理試點(diǎn)，同時(shí)也將專項(xiàng)工作、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)和政府預(yù)算資金作為績(jī)效管理的試點(diǎn)，這一階段，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)入到了試點(diǎn)和調(diào)整階段。2017年黨的十九大以來(lái)，《中共中央、國(guó)務(wù)院辦公室關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的發(fā)布標(biāo)志預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)入了新時(shí)代。

經(jīng)過(guò)將近二十年的發(fā)展，高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的法律制度體系得到了一定程度的完善，但是還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。首先，缺乏針對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)的具體法律制度體系。2020年2月25日，財(cái)政部頒布了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)），此辦法將政府預(yù)算管理所有項(xiàng)目支出作為評(píng)價(jià)對(duì)象，針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用及公開(kāi)進(jìn)行了共性的規(guī)定。高校教育經(jīng)費(fèi)雖然屬于政府預(yù)算資金，但是高校預(yù)算績(jī)效在具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)結(jié)果等方面有其獨(dú)特性，雖然專家和學(xué)者對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究頗多，但是還不能上升為法律制度層次，造成不能對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行有效評(píng)價(jià)。其次，第三方績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏操作性規(guī)范文件。2021年1月28日，財(cái)政部頒布了《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2021〕6號(hào)），補(bǔ)齊了高?？梢晕械谌絽⑴c預(yù)算績(jī)效管理的法治化“短板”，但是第三方參與預(yù)算績(jī)效管理的具體操作規(guī)范文件還有待進(jìn)一步規(guī)范，使《意見(jiàn)》更具操作性，使第三方機(jī)構(gòu)參與高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)定實(shí)實(shí)在在落地。再次，設(shè)立高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的程序有待法治化規(guī)范。財(cái)政部門(mén)和教育部門(mén)負(fù)責(zé)構(gòu)建共性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，教育部門(mén)和高校負(fù)責(zé)構(gòu)建個(gè)性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，但是教育部門(mén)和高校在構(gòu)建個(gè)性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，基于對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有利驅(qū)動(dòng)，個(gè)性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)往往不能真實(shí)反映現(xiàn)實(shí)的高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效水平，由于指標(biāo)構(gòu)建程序上的不規(guī)范，造成評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不能滿足科學(xué)性和民主性。

（二）審視中觀體制，高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的組織框架有待整合和協(xié)同

從全面預(yù)算績(jī)效管理角度審視高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)近二十年的績(jī)效評(píng)價(jià)工作的推進(jìn)，高校已經(jīng)逐步接受績(jī)效管理的理念，但要使預(yù)算績(jī)效管理和高校戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)現(xiàn)高度融合，需要高校校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層和各職能部門(mén)成立專門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)框架，在筆者的調(diào)研中，大多數(shù)高校沒(méi)有成立專門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，一些高校財(cái)務(wù)預(yù)算部門(mén)雖然負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理工作，但還存在整合和協(xié)同性不足的問(wèn)題。審視中觀體制，高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)組織框架有待整合和協(xié)同，首先，高校組織機(jī)構(gòu)接收全面預(yù)算績(jī)效管理理念的廣度和深度略顯不足。組織設(shè)立，理念先行，高校財(cái)務(wù)部門(mén)往往被認(rèn)為是預(yù)算績(jī)效管理的牽頭部門(mén)，但是資產(chǎn)部門(mén)、教務(wù)部門(mén)、人事部門(mén)、后勤部門(mén)、科技部門(mén)等職能部門(mén)以及各學(xué)院都應(yīng)該成為預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的主體，現(xiàn)實(shí)是財(cái)務(wù)部門(mén)擂高“績(jī)效”鼓聲，其他部門(mén)不能有效理解“績(jī)效”鼓點(diǎn)，不能形成合力，最后只能使預(yù)算績(jī)效管理流于形式，不能有效完成對(duì)教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效的評(píng)價(jià)，徒增財(cái)務(wù)部門(mén)“虛浮績(jī)效”工作量。其次，預(yù)算績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)人才相對(duì)匱乏。高校預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)復(fù)雜的專業(yè)性工作，需要掌握專業(yè)的預(yù)算績(jī)效管理知識(shí)體系，目前高校財(cái)務(wù)預(yù)算部門(mén)人員是預(yù)算績(jī)效管理的主體人員，需要完成預(yù)算績(jī)效目標(biāo)評(píng)估、預(yù)算執(zhí)行評(píng)估、預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果及應(yīng)用反饋等工作，但是很多人員未掌握預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)知識(shí)，不能很好地將高校的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算績(jī)效管理協(xié)同和整合。再次，高校全面預(yù)算績(jī)效管理信息化系統(tǒng)建設(shè)有待完善。高校預(yù)算目標(biāo)設(shè)立、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)價(jià)需要與之相匹配的信息化系統(tǒng)，隨著高校校園信息一體化的推進(jìn)，高校財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、教學(xué)和科研等職能部門(mén)基本實(shí)現(xiàn)信息化建設(shè)，但是很多高校職能部門(mén)的信息化建設(shè)是各自獨(dú)立的系統(tǒng)單元，系統(tǒng)之間不能實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，形成了“信息壁壘”，制約高校開(kāi)展全面預(yù)算績(jī)效管理。

（三）規(guī)劃微觀操作，高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的流程管理和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系有待加強(qiáng)

高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的流程管理思路可以從全面預(yù)算績(jī)效管理角度審視，具體到操作層面，還面臨著以下難題：

首先，績(jī)效目標(biāo)設(shè)立不夠科學(xué)?？?jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理流程的起點(diǎn)，科學(xué)、合理的績(jī)效目標(biāo)是提高預(yù)算績(jī)效管理的前提和基礎(chǔ)。大多數(shù)高校教育經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)目標(biāo)都由預(yù)算學(xué)院和相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行設(shè)立，而出于有利于完成考評(píng)的目標(biāo)，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)一般會(huì)設(shè)立較低或?qū)⒛繕?biāo)集中在無(wú)法量化的定性指標(biāo)上，而財(cái)務(wù)部門(mén)不具備專業(yè)能力來(lái)審核目標(biāo)的科學(xué)合理性，造成績(jī)效目標(biāo)流于形式。同時(shí)將高校總體的績(jī)效目標(biāo)分解成為各個(gè)學(xué)院和職能部門(mén)的相互獨(dú)立的次級(jí)績(jī)效目標(biāo)，覆蓋面不足，容易造成高?？傮w績(jī)效目標(biāo)代替學(xué)院或職能部門(mén)次級(jí)績(jī)效目標(biāo)的情況，導(dǎo)致后期績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)法進(jìn)行。

其次，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建不夠健全?？?jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而構(gòu)建一套科學(xué)合理的高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是績(jī)效評(píng)價(jià)管理的核心，在實(shí)際操作中，很多高校參照本地財(cái)政部門(mén)和教育部門(mén)設(shè)計(jì)的一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)，在三級(jí)指標(biāo)增加了一部分的獨(dú)特性，按照指標(biāo)的完成度進(jìn)行打分，通過(guò)加權(quán)匯總，評(píng)出預(yù)算項(xiàng)目的優(yōu)良等級(jí)，這些指標(biāo)充分考慮了教育經(jīng)費(fèi)的收入、產(chǎn)出、成本等經(jīng)濟(jì)效益性，但是卻忽略了指標(biāo)的生態(tài)效益性、可持續(xù)影響性和服務(wù)對(duì)象滿意性，總體指標(biāo)體系覆蓋面較小。另外，指標(biāo)權(quán)重設(shè)置一般經(jīng)過(guò)專家參與論證，通過(guò)層次分析法得到指標(biāo)權(quán)重，但高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)爝€沒(méi)有完全建立，擁有財(cái)政學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)知識(shí)的專家比較缺乏，造成同級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)合成時(shí)，權(quán)重設(shè)置不符合客觀情況，這樣評(píng)價(jià)結(jié)果也難以真正反映高校教育經(jīng)費(fèi)支出的實(shí)際效果。

再次，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用存在局限性。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績(jī)效管理的最終目的，評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用能繼續(xù)作用于深層次的績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等預(yù)算績(jī)效管理全流程?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是學(xué)界研究的熱門(mén)課題之一，但很多還停留在理論層面，實(shí)際評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用還存在局限性。一方面，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果部門(mén)與高校的戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算目標(biāo)未能深度融合，未能形成評(píng)價(jià)結(jié)果與戰(zhàn)略規(guī)劃動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制；另一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)和問(wèn)責(zé)機(jī)制結(jié)合度不足，教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果往往反饋于財(cái)政部門(mén)、教育部門(mén)和高校自身，公眾監(jiān)督和公開(kāi)機(jī)制存在感不強(qiáng)，同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果問(wèn)責(zé)不具備科學(xué)性，高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果往往只是靜態(tài)的事后反映，有時(shí)不能反映績(jī)效結(jié)果的全貌，但高校主管部門(mén)卻將重點(diǎn)停留在簡(jiǎn)單粗暴的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，沒(méi)有達(dá)到全面預(yù)算績(jī)效管理的總體要求。

五、高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）構(gòu)建完備的財(cái)政法律制度體系，為高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)提供法律制度保障

提升我國(guó)高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)水平需要完備的法律制度體系。首先，需要一套專門(mén)針對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的法律制度體系。行業(yè)、領(lǐng)域不同，影響績(jī)效評(píng)價(jià)的因素也會(huì)不同，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系也千差萬(wàn)別，績(jī)效評(píng)價(jià)需要一把統(tǒng)一“度量衡”的“標(biāo)尺”，許多國(guó)家在進(jìn)行分行業(yè)預(yù)算績(jī)效管理時(shí)高度重視立法機(jī)關(guān)的參與，逐步構(gòu)建法律驅(qū)動(dòng)型的公共支出績(jī)效管理模式，我國(guó)也可以實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績(jī)效管理分行業(yè)，分領(lǐng)域的法律制度體系，這也是“全面”的應(yīng)有之義。高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)法律制度體系需要合理規(guī)劃和實(shí)踐檢驗(yàn)，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制定部門(mén)規(guī)章，并為立法奠定基礎(chǔ)。

其次，各級(jí)財(cái)政部門(mén)逐步制定委托第三方參與預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)管理制度?！蛾P(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2021〕6號(hào)）已經(jīng)規(guī)范了委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的工作重點(diǎn)、范圍、禁止事項(xiàng)和方式等，為盡快落實(shí)文件要求，讓高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)可以更規(guī)范化地引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要結(jié)合本地工作需要，出臺(tái)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的管理辦法、實(shí)施細(xì)則或操作指引，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估流程、檔案管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和保密管理等行為進(jìn)行進(jìn)一步明確。

再次，財(cái)政部門(mén)要制定制度規(guī)范高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)制定程序。同時(shí)，高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定不僅僅需要財(cái)政部門(mén)、教育部門(mén)和高校的參與，還需要高校領(lǐng)域內(nèi)的專家和立法機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)，在評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)初步形成后對(duì)外公開(kāi)公示，征求各行各業(yè)公眾意見(jiàn)，逐步使績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系科學(xué)化、民主化。

（二）構(gòu)建層次分明的高校預(yù)算績(jī)效管理組織體系，為高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)提供組織執(zhí)行保障

《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（教財(cái)〔2019〕6號(hào)）中指出，預(yù)算單位貫徹落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、隊(duì)伍建設(shè)和信息化建設(shè)，為了評(píng)價(jià)高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效水平，高校從組織體系角度應(yīng)該做到以下三點(diǎn)：首先，由高校校領(lǐng)導(dǎo)組成預(yù)算績(jī)效管理委員會(huì)，校長(zhǎng)擔(dān)任主席，全面負(fù)責(zé)學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理工作；財(cái)務(wù)預(yù)算部門(mén)成立預(yù)算績(jī)效管理辦公室，依據(jù)高校戰(zhàn)略規(guī)劃編制預(yù)算績(jī)效方案并進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行評(píng)估、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋及對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)；其他職能部門(mén)會(huì)同財(cái)務(wù)部門(mén)成立預(yù)算績(jī)效專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，依據(jù)高校總體戰(zhàn)略規(guī)劃和各部門(mén)的管理權(quán)限編制績(jī)效目標(biāo)，并對(duì)績(jī)效目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解、執(zhí)行和評(píng)價(jià)（見(jiàn)圖2）。只有科學(xué)設(shè)定以上預(yù)算績(jī)效管理組織體系，各組織機(jī)構(gòu)協(xié)同整合，科學(xué)設(shè)定預(yù)算績(jī)效管理流程，才能有效開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)。其次，加強(qiáng)高校預(yù)算績(jī)效管理人才隊(duì)伍建設(shè)。高校應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行人員配置，加強(qiáng)績(jī)效管理專業(yè)性，為工作人員提供多種形式的預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)，提高績(jī)效管理意識(shí)和水平。再次，加強(qiáng)高校預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)，建立基于大數(shù)據(jù)的績(jī)效數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，打破“信息孤島”，將各職能部門(mén)的預(yù)算績(jī)效數(shù)據(jù)有效銜接，互聯(lián)互通，使預(yù)算績(jī)效管理組織體系間充分獲取和分析利用有效信息，為高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效科學(xué)評(píng)價(jià)提供支持［4］。

圖2 高校預(yù)算績(jī)效管理組織體系

（三）構(gòu)建教育行業(yè)績(jī)效流程管理及指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系，為高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)提供實(shí)施保障

高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效取決于高校預(yù)算評(píng)價(jià)管理組織框架對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任落實(shí)和能動(dòng)性發(fā)揮。教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)是高校落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)，全面預(yù)算績(jī)效管理促進(jìn)高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)模式升級(jí)，使績(jī)效評(píng)價(jià)從打分加權(quán)匯總升級(jí)為“對(duì)預(yù)算績(jī)效管理”的評(píng)價(jià)，即高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)不僅僅是靜態(tài)的結(jié)果評(píng)價(jià)，還應(yīng)該擴(kuò)展為績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及應(yīng)用管理的全流程管理。

首先，科學(xué)設(shè)立績(jī)效目標(biāo)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，高校設(shè)置整體績(jī)效目標(biāo)、政策績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，各職能部門(mén)和各學(xué)院在將高校整體績(jī)效目標(biāo)細(xì)化、分解成次級(jí)績(jī)效目標(biāo)引入績(jī)效專家決策機(jī)制時(shí)，一方面可以借助獨(dú)立客觀的專業(yè)力量評(píng)價(jià)次級(jí)績(jī)效目標(biāo)的合理性，避免設(shè)立值過(guò)高或過(guò)低；另一方面，引入的績(jī)效專家可以指導(dǎo)績(jī)效目標(biāo)細(xì)化后覆蓋面更加全面和完整，增強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)性、合理性和可衡量性。

其次，構(gòu)建健全、科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系。一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)遵從行業(yè)共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)規(guī)則，同時(shí)將指標(biāo)覆蓋面由產(chǎn)出和成本指標(biāo)擴(kuò)展到社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度等績(jī)效指標(biāo)，兼顧構(gòu)成規(guī)則和指標(biāo)覆蓋面［5］；另一方面引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與績(jī)效指標(biāo)構(gòu)建過(guò)程，充分發(fā)揮其專業(yè)、獨(dú)立、客觀性的優(yōu)勢(shì)，建立指標(biāo)構(gòu)成層次合理、構(gòu)建過(guò)程科學(xué)，權(quán)重設(shè)置客觀、定性定量適中、動(dòng)態(tài)靜態(tài)靈活、共享機(jī)制健全的具有高校教育經(jīng)費(fèi)特點(diǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系。

再次，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。一方面，建立高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與高校中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)兩者深度融合，在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)時(shí)反饋到各職能部門(mén)和學(xué)院，在中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的指引下，分析績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，找出績(jī)效水平較低的原因，進(jìn)而調(diào)整措施，逐步提高教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效水平；另一方面，將全面預(yù)算績(jī)效管理理念應(yīng)用到教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用中，將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用在預(yù)算管理的全流程，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)，但落腳點(diǎn)不應(yīng)該只是問(wèn)責(zé)，要通過(guò)合理的信息公開(kāi)和公眾監(jiān)督，使高校明晰自身預(yù)算績(jī)效管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，從而真正提高高校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效水平，促進(jìn)高?，F(xiàn)代化管理水平。