中小城市公交優(yōu)先發(fā)展策略研究

彭道月

(安徽省道路運輸管理服務(wù)中心，安徽 合肥 230001)

0 引言

中國在第75屆聯(lián)合國大會提出2030年前碳達峰、2060年前碳中和目標(biāo)。交通運輸[1]是碳排放的重要領(lǐng)域之一，大力優(yōu)先發(fā)展公共交通，是推動交通運輸領(lǐng)域做好碳達峰、碳中和[2-3]相關(guān)工作，推動交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

中小城市[4-5]在我國城市體系中占比大、絕對數(shù)量多，是優(yōu)先發(fā)展公共交通的重要陣地。經(jīng)過多年發(fā)展，中小城市公共交通在車輛規(guī)模、線路里程、客運量、信息化建設(shè)等方面均取得了較大成績，為城鄉(xiāng)居民提供了便捷高效的公交出行服務(wù)。中小城市具有城市規(guī)模小、居民出行距離短等特點，公共交通出行優(yōu)勢不明顯，同時私人機動車保有量快速增加，又面臨網(wǎng)約車、共享單車等出行方式直接競爭，使得中小城市公共交通發(fā)展面臨較大壓力，公交出行分擔(dān)率和公交客運量持續(xù)下降，公共交通優(yōu)先發(fā)展面臨困境。

目前針對中小城市公共交通優(yōu)先發(fā)展策略的研究偏重于公共交通規(guī)劃和路權(quán)優(yōu)先層面，包括公交線網(wǎng)優(yōu)化布局[6]、公交線網(wǎng)分層分級、提高城鄉(xiāng)公交線網(wǎng)覆蓋、公共交通與慢行交通接駁設(shè)計[7]、增設(shè)公交樞紐站[8]、提高公交發(fā)車頻率和準(zhǔn)點率[9]、基于TOD的公交線網(wǎng)與樞紐布局規(guī)劃[10]、公交專用道規(guī)劃與路權(quán)保障措施[11-12]等，對中小城市公交發(fā)展資金短缺、公交運營投入產(chǎn)出比低、運營企業(yè)積極性低、公交資產(chǎn)利用率低等發(fā)展困境缺乏深入分析并未提出針對性的解決措施。本研究以中小城市公交可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，綜合考慮中小城市公共交通“開得通”和“留得住”，從規(guī)劃、運營、體制機制等方面多角度研究中小城市公共交通優(yōu)先發(fā)展策略，探尋一條適合中小城市特點的公共交通優(yōu)先發(fā)展之路。

1 中小城市公交發(fā)展問題分析

1.1 城市規(guī)模偏小導(dǎo)致公交出行優(yōu)勢不足

居民出行方式一般受城市規(guī)模、交通供給、出行成本及出行偏好等因素影響，其中城市規(guī)模決定了城市交通需求量的大小，城市規(guī)模越大，居民出行距離將增加，對機動車的依賴性增強，反之則降低[13]。根據(jù)安徽省部分城市居民出行調(diào)查結(jié)果，常規(guī)公交優(yōu)勢出行距離為3.5～10 km，如圖1及表1所示。而在中小城市中這種出行距離占比較少，出行距離在1～5 km所占比例最大，其中1～3 km占30%～35%，平均出行距離基本在3～4.5 km，短距離出行需求導(dǎo)致中小城市公交吸引力不足，如表2所示。

圖1 各出行方式不同出行距離的出行比例趨勢

表1 各出行方式優(yōu)勢距離表

表2 部分中小城市居民出行距離

1.2 多元出行方式降低公交分擔(dān)率

近年來，中小城市的網(wǎng)約車、順風(fēng)車、共享單車等新型出行方式滲透率不斷提高[14]，出行方式多元化對公共交通產(chǎn)生持續(xù)沖擊。通過對安徽省典型中小城市居民出行調(diào)查結(jié)果分析，公交分擔(dān)率整體偏低，且逐年下降趨勢明顯，如表3所示。

表3 典型中小城市出行方式結(jié)構(gòu)

1.3 公交的公益屬性與效益訴求難以平衡

公共交通具有明顯的公益屬性，各地普遍采用低票價政策，同時對虧損部分進行財政補貼。各地針對不同類型運營主體的財政補貼方式有所差異，由本地政府所有的國有公交企業(yè)運營一般采用財政兜底補貼方式，通過市場化招標(biāo)方式確定的公交企業(yè)運營一般采用定額補貼或成本規(guī)制補貼方式。中小城市公交企業(yè)在運營過程中普遍存在公益屬性和效益訴求難以平衡，一種類型是成本控制意識不強[15]，提升公交客流意愿不強，強調(diào)公交服務(wù)質(zhì)量和運營安全，造成財政補貼總量不斷增加，財政負擔(dān)重，公交運力浪費，性價比低；另一種類型是過于強調(diào)成本控制，通過縮減班次、減少運營車輛等降低公交服務(wù)水平的方式來控制成本，造成公交客流和服務(wù)水平持續(xù)下降的惡性循環(huán)。

1.4 公交服務(wù)基礎(chǔ)難以支撐高質(zhì)量發(fā)展需求

(1)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。公交場站設(shè)施建設(shè)滯后、公交首末站數(shù)量少、中途?？空驹O(shè)置不規(guī)范、設(shè)施簡陋、居民出行安全及舒適性得不到保障。外圍城區(qū)公交線網(wǎng)覆蓋空白區(qū)域多，公交站點步行5 min覆蓋率在60%～75%，如圖2所示。根據(jù)問卷調(diào)查，步行時間超過3 min時公交選擇意愿快速下降，中小城市居民至公交站點步行時間超過5 min時，公交出行意愿僅為10.2%，如圖3所示。

圖2 公交站點5 min步行覆蓋率圖

圖3 步行時間與公交選擇意愿圖

(2)線網(wǎng)布局與出行需求不一致。公交線路按照發(fā)展初期“哪里客流多走哪里”的設(shè)置思路，由核心區(qū)向外放射，導(dǎo)致核心區(qū)線路重復(fù)系數(shù)高，外圍城區(qū)公交線路少，外圍組團之間無直達公交線路，居民公交出行換乘多。抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分中小城市日需換乘居民高達56.7%，其中需2次換乘的達26.2%，如圖4所示。根據(jù)問卷調(diào)查，中小城市居民換乘2次時公交選擇意愿不足25%，如圖5所示。

圖4 換乘次數(shù)占比分布

圖5 換乘次數(shù)與公交選擇意愿關(guān)系圖

(3)平峰期空載率高。中小城市居民出行時間分布特征明顯，高峰時段出行需求高度集中，平峰時段出行需求小，特別是外圍城區(qū)和開發(fā)區(qū)尤為明顯。公共交通在運營過程中未針對中小城市出行特點，在發(fā)車間隔、車輛安排、線路設(shè)置上提供差異化服務(wù)，導(dǎo)致部分公交線路高峰時段超飽和、平峰時段空載。以一條中小城市服務(wù)經(jīng)開區(qū)公交線路為例，該線路車輛座位數(shù)39個，高峰期發(fā)車間隔6 min，平峰期10 min，首末班時間6:00—20:00，配車數(shù)11臺，該線路某一周工作日的分時段客流分布如圖6所示，一周內(nèi)最高客流時段為周一7:00—8:00，車輛平均載客率高達1.38，最低客流時段為周四15:00—16:00，車輛平均載客率低至0.1。

圖6 開發(fā)區(qū)公交線路周客流分時段分布

(4)公交信息化處于起步階段。中小城市基本建成智能公交調(diào)度、公交ERP等系統(tǒng)，可實現(xiàn)運營調(diào)度和日常管理的無紙化，但同時存在公交信息化擴展性差、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不互通、新技術(shù)應(yīng)用少、大數(shù)據(jù)分析挖掘能力弱的問題，無法有效支撐公交線網(wǎng)評價與優(yōu)化調(diào)整、定制化公交服務(wù)需求，難以滿足當(dāng)前和今后公共交通發(fā)展的需求。

2 中小城市城鄉(xiāng)一體化公交優(yōu)先發(fā)展策略

2.1 與城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交一體化

中小城市城區(qū)人口少、規(guī)模小，不利于公共交通優(yōu)勢的發(fā)揮，通過打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，將城市公交延伸至周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交一體化運營。從政策層面來看，是響應(yīng)城區(qū)20 km范圍內(nèi)的農(nóng)村客運線路公交化運營要求；從空間規(guī)劃層面來看，利用TOD模式引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間發(fā)展，可實現(xiàn)公共交通與城鄉(xiāng)人居、環(huán)境、結(jié)構(gòu)功能的共存共促；從公交運營層面來看，城市公交與城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)互動，有效拓展了公交服務(wù)空間，充分發(fā)揮公交的中短途優(yōu)勢，擴大了公交在出行距離上的優(yōu)勢，同時促進城鄉(xiāng)人員流動和商貿(mào)流通，為公交運營提供了穩(wěn)定客流。以安徽省天長市為例，原3路公交僅服務(wù)于城區(qū)，線路長度7.5 km，中途站點20個，日均客流約6 600人次；現(xiàn)由城區(qū)延伸至鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)永豐鎮(zhèn)后，線路總長10.8 km，中途站點30個，線路日客流高達1.2萬人次；通過對延伸前后單車斷面客流進行分析，至鄉(xiāng)鎮(zhèn)站點客流接近50%，如圖7所示，開通城鄉(xiāng)公交線路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)日均出行次數(shù)比開通前增加0.8次/人。

圖7 城鄉(xiāng)公交線路延伸前后單車斷面客流分布對比

2.2 積極響應(yīng)定制公交出行需求，實現(xiàn)服務(wù)品質(zhì)化

為有效響應(yīng)通勤、通學(xué)公交高質(zhì)量出行需求，減少步行距離和換乘次數(shù)，減少運力浪費，需要以公交信息化為支撐，大力發(fā)展企業(yè)通勤、學(xué)校通學(xué)定制公交線路，有效提升公交服務(wù)水平。定制公交依靠智能化信息系統(tǒng)，依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，通過出行需求征集、聚類分析[16]、線路生成與評價、線路發(fā)布和預(yù)售、線路開通運營等流程，完成定制公交線路開通[17-18]，如圖8所示。

圖8 定制公交流程

(1)出行需求征集。通過智能公交APP、微信小程序、二維碼等方式發(fā)布出行需求征集鏈接，由個人或企業(yè)組織員工進行填寫。填寫內(nèi)容包括出行起點、出行終點、出行時間、聯(lián)系方式等信息，出行起點和終點基于地圖標(biāo)點形式進行錄入。

(2)聚類分析。按照出行起終點、出行時間進行聚類分析，通過出行時間選定同一時間段的出行需求，按出行方向?qū)Τ鲂衅瘘c和終點進行向量轉(zhuǎn)換，結(jié)合公交站點位置和步行距離，將出行起點和終點向量建立初始化CF樹，進行初步篩選和歸并后，采用Kmeans算法對全部葉節(jié)點進行聚類分析，將得到的CF樹的所有CF質(zhì)心作為初始質(zhì)心點，對所有樣本點按距離遠近進行聚類，最終將出行起點和終點分別聚類成若干類別和各類相應(yīng)的聚類中心。

(3)線路生成與評價。根據(jù)聚類結(jié)果統(tǒng)計分析出行起終點之間的需求量，采用遺傳算法生成定制路線，結(jié)合道路等級、公交專用道、歷史擁堵指數(shù)、沿途公交出行需求等道路交通條件進行調(diào)整，迭代優(yōu)化線路，最終確定中途?？空尽⒕€路走向和發(fā)車時間等，生成推薦定制公交線路。根據(jù)乘客平均步行時長、公交平均運行速度、全程通行時間等指標(biāo)對線路進行預(yù)評價，評分達到設(shè)定閾值的定制公交線路方列為待開行線路進行發(fā)布。

(4)線路發(fā)布和預(yù)售。將待開行線路的線路走向、停靠站點、發(fā)車時刻表發(fā)布至微信小程序、APP，并依據(jù)線路長度制定票價，進行乘客招募和預(yù)售，預(yù)付費乘客數(shù)量達到開行標(biāo)準(zhǔn)時，正式開通該定制公交線路。

(5)線路開通運營。將定制公交線路信息通過微信、短信、通知等渠道推送給預(yù)付費乘客，按1人1座繼續(xù)進行預(yù)售，納入公交智能調(diào)度系統(tǒng)進行公交車輛調(diào)度和人員排班，確定最終運營方案。

針對部分偏遠農(nóng)村地區(qū)信息化滲透率低、公交需求總量小等特點，城鄉(xiāng)公交創(chuàng)新采用農(nóng)村出租運營方式，通過電話預(yù)約方式，采用小汽車、商務(wù)車等小型車輛，靈活解決城鄉(xiāng)公交“村村通”難題。

2.3 通過精細靈活成本規(guī)制，力求公交的公益與效益平衡

公共交通行業(yè)具有公益屬性，普遍采用低于運營成本的低票價，票價與運營成本的差額必然需要給予相應(yīng)的財政補貼才能保持公交服務(wù)供給的連續(xù)性。常用的補貼政策有差額兜底補貼、成本規(guī)制補貼、定額補貼與單項補貼的組合補貼等。通過對安徽省典型市縣調(diào)查走訪和分析，發(fā)現(xiàn)在成本費用規(guī)制范圍、規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值確定、補貼撥付流程以及成本費用節(jié)約激勵機制等方面仍需予以完善，從而充分調(diào)動公交企業(yè)的積極性，增強其管理效能及競爭力。

通過對比分析，定額與單項組合補貼方式兼顧精細化和靈活性，是較為有效的補貼政策。定額補貼是指將公交公司正常經(jīng)營性成本費用項目，如人員工資及工資性附加、燃料費、修理費、輪胎消耗費、固定資產(chǎn)折舊、其他直接運營費用、管理費用、財務(wù)費用等與公交運營成本相關(guān)的成本費用，根據(jù)公交企業(yè)成本項目近年平均合理數(shù)據(jù)，結(jié)合相關(guān)管理規(guī)定和實際情況，確定成本定額，在公交穩(wěn)定發(fā)展階段成本定額可3 a再行調(diào)整。定額補貼測算相對簡單，補貼可以在年中按時撥付，同時列支一定比例作為考核補貼，與考核結(jié)果掛鉤。定額補貼可有效激勵公交企業(yè)進行成本節(jié)支，強化運營指標(biāo)和服務(wù)質(zhì)量考核，為城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)質(zhì)的公交出行服務(wù)。單項補貼是指對屬于公交企業(yè)不可控的政府政策、指令事項，對公交企業(yè)成本影響較大的項目，如乘車優(yōu)惠、冷僻線路、信息化建設(shè)等，通過政府購買服務(wù)的方式單獨計算給予補貼，實施靈活方便。定額和單項組合補貼方式也便于政府控制總體補貼規(guī)模。

2.4 探索“客貨并舉”與“運游一體”，實現(xiàn)多元公交持續(xù)發(fā)展

針對中小城市公共交通客運量規(guī)模小、運力不充分、可持續(xù)發(fā)展能力弱等問題，交通運輸部及各級運輸部門密集發(fā)布相關(guān)政策文件和實施意見，鼓勵并支持“客貨并舉”和“運游一體”，從場站設(shè)施、運輸網(wǎng)絡(luò)、信息平臺多個層面將城鄉(xiāng)公交與農(nóng)村物流、鄉(xiāng)村旅游緊密結(jié)合。

(1)場站建設(shè)多站合一。安徽省在城鄉(xiāng)公交一體化推進過程中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級大力推行交通運輸綜合服務(wù)站建設(shè)，如圖9所示，將公交站、物流站、充電站、公共停車場等多種功能集中設(shè)置，并在功能分區(qū)、交通流線上相對獨立，實現(xiàn)客流、物流、信息流有效融合，并以此為平臺開展客貨并舉、運游一體、農(nóng)村電商的具體實踐，擴大場站自身經(jīng)營造血功能，實現(xiàn)了以站養(yǎng)站的發(fā)展新模式。

圖9 交通綜合服務(wù)站功能布局

(2)“三網(wǎng)”融合發(fā)展。推進場站設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、綜合運輸網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)村電商網(wǎng)絡(luò)“三網(wǎng)”融合發(fā)展，如圖10所示，可有效促進資源集約利用和物流成本降本增效，暢通下鄉(xiāng)和進城雙向流通網(wǎng)絡(luò)。場站設(shè)施網(wǎng)絡(luò)采用由縣級中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)站、村級服務(wù)點構(gòu)成的三級網(wǎng)絡(luò)體系，以集中倉儲為共同運輸提供前提條件，通過場站設(shè)施網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)客流、物流、信息流的有效融合。綜合運輸網(wǎng)絡(luò)以客運網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，城區(qū)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的客貨運網(wǎng)絡(luò)基本分離，貨運網(wǎng)絡(luò)采用共用配送的貨運班線形式，為多家快遞公司、商貿(mào)服務(wù)公司提供共同的貨運配送服務(wù)，鎮(zhèn)村線路推行客貨融合運輸，采用“公交幫你帶”等形式，將量少、件小的貨物通過鎮(zhèn)村公交網(wǎng)絡(luò)進行配送。農(nóng)村電商網(wǎng)絡(luò)聚焦于農(nóng)產(chǎn)品和特色產(chǎn)品進城，依托場站設(shè)施網(wǎng)絡(luò)進行農(nóng)產(chǎn)品和特色產(chǎn)品的收集、分揀、包裝，依托綜合運輸網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品和特色產(chǎn)品的低成本快速上行，農(nóng)村電商網(wǎng)絡(luò)一方面對接本地商超、酒店，在本地進行銷售，另一方面對接京東、天貓、供銷e家等電商平臺，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品全網(wǎng)銷售。通過“三網(wǎng)”融合發(fā)展，農(nóng)村電商網(wǎng)絡(luò)所產(chǎn)生的收益可以反哺場站設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和綜合運輸網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)農(nóng)民增收，促進城鄉(xiāng)公交的可持續(xù)健康發(fā)展。

圖10 “三網(wǎng)”融合體系架構(gòu)圖

(3)建設(shè)交通綜合信息平臺。中小城市客貨運運輸整體規(guī)模小，不宜將智能公交平臺、農(nóng)村物流信息化平臺等信息化平臺分開建設(shè)，建設(shè)交通綜合信息平臺，將客運服務(wù)、快遞服務(wù)、旅游服務(wù)融為一體，可以實現(xiàn)人、車、貨、站、線、點的智能匹配和運力資源的柔性配置，激活客流、物流、信息流的微循環(huán)，搭建客貨同網(wǎng)、資源共享的城鄉(xiāng)一體化交通運輸服務(wù)體系。

3 結(jié)論

中小城市公共交通發(fā)展面臨的痛點和難點與大城市相比具有較大差異，探索符合中小城市特點的公交優(yōu)先發(fā)展策略，是中小城市公共交通可持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。本研究結(jié)合各地在實踐中形成的可復(fù)制推廣的發(fā)展經(jīng)驗，提出了一系列中小城市公交優(yōu)先發(fā)展策略。在網(wǎng)絡(luò)布局方面，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)與城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)互動，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共交通網(wǎng)絡(luò)；在公交服務(wù)方面，借助信息化技術(shù)提供公交定制化服務(wù)，提高公交在時間和空間上的覆蓋率，提升公交服務(wù)品質(zhì)；在公交運營效益方面，提出定額與單項組合補貼方式，兼顧補貼政策的精細化與靈活性，探索“客貨并舉”、“運游一體”的跨業(yè)融合發(fā)展模式，提升公交資產(chǎn)利用率，提高公交企業(yè)造血功能，破解中小城市公交發(fā)展面臨的資金困局。本研究從規(guī)劃、運營、體制機制等方面多角度提出中小城市公共交通優(yōu)先發(fā)展策略，有利于推動中小城市公共交通全面優(yōu)先發(fā)展，落實交通運輸領(lǐng)域碳達峰要求，支撐鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的實施。