城市軌道交通TOD開(kāi)發(fā)熱潮背后的策略演變研究

王 琦， 周 揚(yáng)， 陳澤生

(1.北京宇恒未來(lái)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司深圳分公司， 深圳 518110； 2.中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院西部分院， 重慶 401120)

1 TOD熱潮的基本背景

圖2 香港九龍站TOD項(xiàng)目[4]

20世紀(jì)90年代初，美國(guó)新城市主義規(guī)劃師彼得·卡爾索普首次提出TOD(Transit Oriented Development，TOD)理念，強(qiáng)調(diào)以公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展，以替代美國(guó)城市郊區(qū)化蔓延的發(fā)展模式. TOD模式是一種由交通基礎(chǔ)設(shè)施帶動(dòng)土地增值、土地增值又反哺城市發(fā)展的土地開(kāi)發(fā)模式[1]，鼓勵(lì)以公共交通、步行和非機(jī)動(dòng)車交通為主要交通出行方式，在公共交通站點(diǎn)周圍400～800 m(即5～10 min步行距離)范圍內(nèi)，建立集工作、商業(yè)、文化、教育、居住、旅游等功能于一體的、有活力、多樣化的宜居社區(qū)[2]. 以日本東京、中國(guó)香港等地為代表的東亞城市，受限于土地資源緊張，較早開(kāi)始探索TOD發(fā)展模式，形成了東京澀谷站、香港九龍站等軌道交通TOD項(xiàng)目. 2021年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，明確提出要“推進(jìn)以公共交通為導(dǎo)向的城市土地開(kāi)發(fā)模式”，進(jìn)一步推動(dòng)了TOD模式的實(shí)踐與探索.

根據(jù)交通運(yùn)輸部發(fā)布的《2020年城市軌道交通運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)速報(bào)》，截至2020年12月31日，全國(guó)(不含港澳臺(tái))共有44個(gè)城市開(kāi)通城市軌道交通線路，運(yùn)營(yíng)線路合計(jì)233條，設(shè)置車站4 660座，線網(wǎng)規(guī)模位居全球第1. 另一方面，由于新增建設(shè)用地指標(biāo)逐步收緊，高效的土地資源利用模式逐漸成為城市開(kāi)發(fā)、更新的熱點(diǎn). 作為TOD模式代表的城市軌道交通TOD項(xiàng)目，不僅有望在土地融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施投資之間形成良性循環(huán)，同時(shí)還能促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和活力的提升，在近幾年逐漸形成了一股開(kāi)發(fā)熱潮.

2 城市軌道交通TOD項(xiàng)目的設(shè)計(jì)理念和內(nèi)涵

2.1 城市軌道交通TOD項(xiàng)目的設(shè)計(jì)理念

區(qū)別于以往以機(jī)動(dòng)車為導(dǎo)向的規(guī)劃理念，TOD理念指導(dǎo)下的城市軌道交通綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)基于人的需求來(lái)布局站點(diǎn)內(nèi)部及周邊的綜合開(kāi)發(fā). 宏觀上，通過(guò)科學(xué)合理的城市用地、城市軌道交通線網(wǎng)布局，鼓勵(lì)軌道站點(diǎn)周邊混合業(yè)態(tài)開(kāi)發(fā)、混合人群居住，從而緩解職住不平衡帶來(lái)的城市通勤壓力；微觀上，通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)的公共交通服務(wù)、宜人的步行空間和豐富的商業(yè)活動(dòng)來(lái)吸引客流，疏解地面交通壓力，從而減少交通用地需求，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市空間資源、組織秩序的深度管控.

2.2 TOD、TID、TAD項(xiàng)目的內(nèi)涵與差異

雖然TOD項(xiàng)目常表現(xiàn)為圍繞公共交通站點(diǎn)的高強(qiáng)度綜合開(kāi)發(fā)，但并不是所有站點(diǎn)附近的高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)都等同于TOD. 由于內(nèi)部設(shè)計(jì)缺乏聯(lián)系性或不恰當(dāng)?shù)耐恋乩媒Y(jié)構(gòu)，有些公共交通站點(diǎn)附近的綜合開(kāi)發(fā)無(wú)法促進(jìn)公共交通的使用，或提升站點(diǎn)附近的物業(yè)價(jià)值[1]. 因此城市軌道交通TOD項(xiàng)目并不等同于“地鐵上蓋(TID)”或“地鐵附近開(kāi)發(fā)(TAD)”，TOD更強(qiáng)調(diào)以促進(jìn)公共交通使用為核心的主導(dǎo)理念，來(lái)高效整合公共交通基礎(chǔ)設(shè)施和城市功能，從而引導(dǎo)城市空間有序增長(zhǎng)，具體內(nèi)容如下：

2.2.1 TOD(Transit oriented development，TOD)

以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式. 一般需要以公共交通站點(diǎn)為核心，輻射多個(gè)街區(qū)，擁有更完善的換乘接駁、物業(yè)體系、慢行系統(tǒng)、垂直空間整合、網(wǎng)狀街區(qū)、以人為本的開(kāi)發(fā)等.

2.2.2 TID(Transit integrated development，TID)

與公共交通站點(diǎn)整合的發(fā)展模式. 一般表現(xiàn)為站場(chǎng)上蓋物業(yè)綜合開(kāi)發(fā).

2.2.3 TAD(Transit adjacent development，TAD)

公共交通站點(diǎn)鄰近發(fā)展模式. 一般表現(xiàn)為在公共交通站點(diǎn)附近的物業(yè)開(kāi)發(fā)，沒(méi)有過(guò)多與站點(diǎn)樞紐進(jìn)行慢行系統(tǒng)的整合和業(yè)態(tài)復(fù)合.

圖3 TID、TAD、TOD項(xiàng)目的區(qū)別示意圖[5]

3 軌道交通TOD建設(shè)面臨的兩難問(wèn)題

區(qū)別于中國(guó)香港、東京等城市在大規(guī)模建設(shè)城市軌道交通之前就從政策上確立了公共交通優(yōu)先地位，國(guó)內(nèi)的許多城市發(fā)展軌道交通的初衷是為了緩解機(jī)動(dòng)車的出行壓力，軌道交通建設(shè)通常滯后于城市發(fā)展. 因此在車站設(shè)計(jì)上，以實(shí)現(xiàn)交通功能為主，較少考慮與城市功能的融合；在資金來(lái)源上，其建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼一般由政府財(cái)政來(lái)承擔(dān)，側(cè)重于公益性而非經(jīng)營(yíng)性. 盡管城市軌道交通對(duì)提升城市公共交通供給質(zhì)量和效率、緩解城市交通擁堵、引導(dǎo)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局、改善城市環(huán)境起到了重要作用，但快速增長(zhǎng)的線網(wǎng)規(guī)模也加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，從長(zhǎng)期看有不可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn).

3.1 城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施與城市融合力度小

從居民的角度來(lái)說(shuō)，由于大部分城市軌道交通以實(shí)現(xiàn)單一交通功能為主，導(dǎo)致居民在選擇使用城市軌道交通出行時(shí)經(jīng)常面臨“最后1 km”的接駁難題，降低了城市軌道交通的吸引力. 由于城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施具有使用壽命長(zhǎng)、空間排他性的特征，其建成后將在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)影響城市的產(chǎn)業(yè)、居住等空間布局. 在城市“存量更新”的發(fā)展趨勢(shì)下，這種鎖定效應(yīng)[6]將會(huì)愈發(fā)明顯. 不合理的線網(wǎng)規(guī)劃和站點(diǎn)布局將降低城市軌道交通的吸引力，抑制其分擔(dān)地面交通壓力的潛力，難以保障承載未來(lái)更大規(guī)模人口的城市出行需求，從而限制城市未來(lái)的發(fā)展.

3.2 城市軌道交通項(xiàng)目加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)

從政府的角度來(lái)說(shuō)，城市軌道交通項(xiàng)目在資金上面臨不可持續(xù)發(fā)展的難題. 一方面，軌道交通企業(yè)僅負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，建設(shè)投資由政府財(cái)政負(fù)責(zé)，后期更新改造、折舊以及追加投資費(fèi)用完全依賴財(cái)政補(bǔ)貼[7]，地方政府往往為發(fā)展城市軌道交通而背上了巨額債務(wù)；另一方面，“地鐵一響，黃金萬(wàn)兩；地鐵一通，房?jī)r(jià)漲瘋”，盡管城市軌道交通站點(diǎn)開(kāi)通對(duì)周邊土地有非常明顯的升值作用，但是在城市軌道交通和沿線物業(yè)未有效整合的傳統(tǒng)發(fā)展模式下，這部分由城市軌道交通帶來(lái)的巨額增值效益難以反哺投資方. 為了解決這個(gè)矛盾，一部分地市開(kāi)始嘗試城市軌道交通TOD項(xiàng)目. 但由于國(guó)家層面尚未形成1套規(guī)范清晰的支持TOD開(kāi)發(fā)和管理的政策標(biāo)準(zhǔn)，受限于供地方式、投融資利益分配及項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體等政策模糊瓶頸，大部分城市仍對(duì)TOD項(xiàng)目持觀望心態(tài).

4 城市軌道交通TOD項(xiàng)目相關(guān)策略演變

相比于傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目，城市軌道交通TOD項(xiàng)目一般具有開(kāi)發(fā)規(guī)模龐大、開(kāi)發(fā)類型復(fù)雜、建設(shè)周期跨度較長(zhǎng)的特點(diǎn). 這導(dǎo)致在審批和實(shí)施軌道交通TOD項(xiàng)目的過(guò)程中，政府和開(kāi)發(fā)商面臨著許多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn). 近年來(lái)，國(guó)內(nèi)陸續(xù)從政策標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施主體、設(shè)計(jì)導(dǎo)則、資金保障等方面出臺(tái)了一系列措施，以支持和促進(jìn)圍繞軌道交通站點(diǎn)的TOD開(kāi)發(fā)項(xiàng)目. 從政策演進(jìn)和城市覆蓋程度看，可大致分為3個(gè)階段：

4.1 第1階段(2009—2014年)

為了解決運(yùn)營(yíng)虧損問(wèn)題，較早開(kāi)通軌道交通的一線城市開(kāi)始探索“軌道+物業(yè)”開(kāi)發(fā)模式. 廣州明確了“地鐵+物業(yè)”開(kāi)發(fā)體系，上海針對(duì)軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)提出了實(shí)施意見(jiàn)和管理導(dǎo)則，深圳率先提出將國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資政策在市地鐵集團(tuán)等公司先行先試，并引領(lǐng)貴陽(yáng)、蘭州等城市效仿. 同時(shí)，國(guó)家層面上，從開(kāi)發(fā)模式、土地利用、投融資機(jī)制等方面出臺(tái)了一系列政策，鼓勵(lì)城市對(duì)軌道交通場(chǎng)站及周邊土地實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)利用.

4.2 第2階段(2015—2017年)

城市軌道交通迎來(lái)快速發(fā)展新時(shí)期，各地普遍出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)入不敷出現(xiàn)象. 截至2017年末，內(nèi)地共計(jì)34個(gè)城市開(kāi)通城市軌道交通并投入運(yùn)營(yíng)，邁入“百城同謀城軌交通”的大規(guī)模發(fā)展新階段. 由于城市軌道交通在體制上分屬多個(gè)部門管理，實(shí)質(zhì)性事務(wù)又由市級(jí)政府負(fù)責(zé)，這種分部門管理體制造成綜合管理的缺失. 同時(shí)由于軌道交通建設(shè)涉及消防、人防、鐵路、水利、電力、環(huán)保等多個(gè)行業(yè)，亟需上位法對(duì)各行業(yè)之間的法律銜接予以規(guī)范[8]. 在上位法缺失的情況下，各地政府相繼出臺(tái)地方性政策，進(jìn)一步探索TOD開(kāi)發(fā)模式：上海、廣州繼續(xù)完善軌道交通TOD開(kāi)發(fā)政策，成都在2017年下半年陸續(xù)出臺(tái)一系列政策，確立了成都軌道交通建設(shè)資金籌集和TOD綜合開(kāi)發(fā)的頂層設(shè)計(jì). 國(guó)家層面上，國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)了“城市軌道交通投融資機(jī)制創(chuàng)新研討會(huì)”，圍繞資源開(kāi)發(fā)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)以及政策機(jī)制等方面的創(chuàng)新做法，推動(dòng)各地交流借鑒，破局軌道交通投融資難題.

4.3 第3階段(2018年～至今)

城市軌道交通線路規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，并逐步進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化階段. 同時(shí)，資金不足、前期工作深度不夠等矛盾日益突出，各地方政府密集出臺(tái)政策支持圍繞城市軌道交通站點(diǎn)的綜合開(kāi)發(fā)，并從頂層制度上明確這一前進(jìn)方向. 這一階段成都明確要求全市13個(gè)區(qū)縣(市)都要打造TOD綜合開(kāi)發(fā)標(biāo)桿項(xiàng)目，為軌道交通TOD綜合開(kāi)發(fā)的有序推進(jìn)提供了引導(dǎo)和支持. 國(guó)家層面上，國(guó)務(wù)院提高了申報(bào)建設(shè)軌道交通的城市準(zhǔn)入門檻，防范因城市軌道項(xiàng)目建設(shè)新增地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)鼓勵(lì)各地學(xué)習(xí)軌道交通地上地下空間綜合開(kāi)發(fā)利用節(jié)地經(jīng)驗(yàn)，提高土地利用效率.

表1 國(guó)家層面出臺(tái)的有關(guān)軌道交通TOD項(xiàng)目的政策匯總

5 結(jié)論

近年來(lái)，在房地產(chǎn)企業(yè)的宣傳下，TOD理念隨著TOD樓盤、TOD商圈等概念逐漸被人們所熟知. 由于國(guó)外典型的TOD項(xiàng)目大多以地鐵上蓋商業(yè)的形式出現(xiàn)，內(nèi)地許多城市初期在探索TOD項(xiàng)目時(shí)也采用了地鐵上蓋開(kāi)發(fā)的形式，并在有些項(xiàng)目上取得了較好成果.

相比于以圍繞站點(diǎn)高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)為代表的東京、香港等地，內(nèi)地許多開(kāi)通城市軌道交通的城市面臨的問(wèn)題往往不是“缺地少人”，而是人口、產(chǎn)業(yè)資源過(guò)于集中在中心區(qū)，城市各區(qū)之間發(fā)展不平衡的問(wèn)題. TOD理念在不同國(guó)家地區(qū)應(yīng)該發(fā)展出不同模式，簡(jiǎn)單照搬國(guó)外項(xiàng)目的建設(shè)方案，而忽視了其背后對(duì)TOD理念與國(guó)情、市情的融合所進(jìn)行的思考，可能會(huì)導(dǎo)致TOD項(xiàng)目水土不服，難以助力城市長(zhǎng)遠(yuǎn)更好發(fā)展.