產(chǎn)業(yè)政策、國家能力與發(fā)展意愿
——盧旺達(dá)發(fā)展型國家模式初探（1994年至今）*

姜 璐 祝若琰

內(nèi)容提要：21世紀(jì)以來，不少撒哈拉以南非洲國家為應(yīng)對“有增長無轉(zhuǎn)型”的問題開始倡導(dǎo)通過產(chǎn)業(yè)政策來促進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。這當(dāng)中，盧旺達(dá)獨辟蹊徑，探索了一條以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型道路，并取得了明顯的發(fā)展成效，被公認(rèn)為近年來較為成功的非洲國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展案例。本文在“發(fā)展型國家”及相關(guān)理論基礎(chǔ)上提出“政策—能力—意愿”分析框架，用來分析發(fā)展型國家對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效干預(yù)的條件，并嘗試運用這一框架對盧旺達(dá)這一典型案例予以解釋。筆者認(rèn)為，出眾的國家能力與強(qiáng)烈的發(fā)展意愿是盧旺達(dá)政府通過既定的產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵性因素。本文特別對常被忽視的“發(fā)展意愿”維度進(jìn)行了重點闡釋，認(rèn)為其執(zhí)政黨意識形態(tài)、權(quán)力格局和腐敗治理對塑造盧旺達(dá)的發(fā)展意愿發(fā)揮了重要作用。

當(dāng)人們在討論第四次產(chǎn)業(yè)革命的時候，撒哈拉以南非洲（以下簡稱“非洲”）絕大多數(shù)國家至今仍未完成從以傳統(tǒng)農(nóng)礦業(yè)為主向以制造業(yè)為代表的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變——“有增長無轉(zhuǎn)型”成為21世紀(jì)以來非洲國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著特征之一。鑒于此，近十年間非洲大陸從非盟、地區(qū)再到國家層面均將結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心任務(wù)之一，大有掀起第二輪結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型浪潮之勢。①非洲大陸在20世紀(jì)六七十年代曾有過一輪以“進(jìn)口替代工業(yè)化”為特征的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型嘗試，但在多重原因作用下均以失敗告終。參見：姜璐：《撒哈拉以南非洲的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型探索（1960s—2010s）》，載《非洲結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及中非經(jīng)濟(jì)合作》，人民出版社2021年版，第1—28 頁。越來越多的非洲國家開始積極謀求通過產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，并結(jié)合自身國情選擇了由不同核心產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型路徑。盧旺達(dá)作為一個東非內(nèi)陸小國，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)增長成績，被公認(rèn)為近些年為數(shù)不多、較為成功的非洲國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展案例。不同于其他大多數(shù)非洲國家選擇的“工業(yè)化”路徑，盧旺達(dá)政府明確將發(fā)展以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為導(dǎo)向的知識型經(jīng)濟(jì)作為轉(zhuǎn)型目標(biāo)，以產(chǎn)業(yè)政策為手段，積極扶持包括信息與通信技術(shù)、旅游業(yè)等在內(nèi)的一些重點行業(yè)，取得了較大成績。

本文聚焦盧旺達(dá)這一案例，并嘗試運用在“發(fā)展型國家”及相關(guān)理論基礎(chǔ)上提出的“政策—能力—意愿”分析框架，從比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對該國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型成效予以解釋。其中，本文對常被忽視的“發(fā)展意愿”維度進(jìn)行了重點闡釋。我們認(rèn)為，盧旺達(dá)之所以在過去二十余年間取得了較好的發(fā)展成績，其出眾的國家能力與強(qiáng)烈的發(fā)展意愿在其中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。特別在發(fā)展意愿方面，盧旺達(dá)是少數(shù)幾個被國內(nèi)外商業(yè)及發(fā)展合作伙伴公認(rèn)為高度致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的國家。本文認(rèn)為，其執(zhí)政黨民族主義自力更生的意識形態(tài)直接塑造了政府的發(fā)展意愿，而集中性的權(quán)力格局及良好的腐敗治理則為這種發(fā)展意愿的落實奠定了基礎(chǔ)。

一、政策、能力與意愿：發(fā)展型國家有效干預(yù)的條件

“發(fā)展型國家”的概念最早由美國學(xué)者查默斯·約翰遜在1982年出版的《通產(chǎn)省與日本奇跡》一書中提出。繼約翰遜后至21世紀(jì)初，一大批學(xué)者對，具有政府干預(yù)特征且取得突出發(fā)展績效的東亞國家和地區(qū)進(jìn)行了研究。20世紀(jì)90年代以來，對發(fā)展型國家模式的研究熱潮擴(kuò)展到東亞之外。學(xué)者們將目光投向其他新興工業(yè)化國家乃至歐洲發(fā)達(dá)國家。21世紀(jì)以來，隨著非洲的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇及新一輪結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的興起，發(fā)展型國家理論又越來越多地被用來分析非洲國家的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。這些研究進(jìn)一步豐富了“發(fā)展型國家”的理論內(nèi)涵。

本研究在既有發(fā)展型國家及相關(guān)文獻(xiàn)基礎(chǔ)上提出一種有關(guān)“發(fā)展型國家”有效干預(yù)條件的解釋框架。其中，“發(fā)展型國家”在本文中被界定為“試圖通過積極的政府干預(yù)推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的國家”。發(fā)展型國家能夠?qū)?jīng)濟(jì)進(jìn)行有效干預(yù)，進(jìn)而實現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。它受制于三方面的條件：產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展意愿與國家能力（見圖1）。其中，產(chǎn)業(yè)政策是中間變量，發(fā)展意愿與國家能力是核心變量。換言之，發(fā)展意愿與國家能力被認(rèn)為通過產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行，最終決定轉(zhuǎn)型成效。也就是說，在發(fā)展意愿與國家能力兩者之間，發(fā)展意愿是前提條件。如若缺乏發(fā)展意愿，國家能力難以被充分調(diào)動和發(fā)揮。對發(fā)展意愿的強(qiáng)調(diào)與闡釋也是本文研究框架與案例分析的突破口。①限于篇幅，本文未能對“發(fā)展型國家”文獻(xiàn)綜述及作者所提出的“政策—能力—意愿”分析框架進(jìn)行全面展開。

圖1 決定發(fā)展型國家有效干預(yù)的三要素

二、另辟蹊徑的探索：盧旺達(dá)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

盧旺達(dá)是東非一個內(nèi)陸小國，于1962年實現(xiàn)國家獨立。獨立初期，盧國內(nèi)族群矛盾突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。1973年，哈比亞利馬納上將推翻了卡伊班達(dá)政府，成立第二共和國。在其任內(nèi)（1973—1994年），盧旺達(dá)政局漸趨穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)也得到一定程度的發(fā)展。期間，盧旺達(dá)與很多非洲國家一樣，政府也實行了“進(jìn)口替代工業(yè)化”政策，但成果有限。20世紀(jì)90年代上半葉，隨著流亡國外的圖西族人“武裝返盧”，盧旺達(dá)國內(nèi)族群矛盾再度激化，并于1994年發(fā)生了震驚世界的“盧旺達(dá)大屠殺”事件。2003年，盧旺達(dá)通過了新憲法，進(jìn)入一個相對和平時期。1994年至今，保羅·卡加梅一直擔(dān)任盧旺達(dá)國家領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)。在最近一次大選（2017年）中卡加梅再度勝出，開始了其自2000年以來的第三個總統(tǒng)任期（2017—2024）。盧旺達(dá)政府提出了一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方案，取得了較為突出的發(fā)展成效。

（一）轉(zhuǎn)型路徑：現(xiàn)代服務(wù)業(yè)導(dǎo)向的知識型經(jīng)濟(jì)

得益于日趨穩(wěn)定的政治形勢，盧旺達(dá)政府全心致力于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，先后于2000年和2016年頒布了《遠(yuǎn)景2020》及《遠(yuǎn)景2050》，旨在帶領(lǐng)盧旺達(dá)在2020年、2035年及2050年依次邁入中低、中高及高收入國家行列。在此背景下，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型再度成為盧旺達(dá)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，并且現(xiàn)代服務(wù)業(yè)被明確列為發(fā)展重點。如盧旺達(dá)政府在《遠(yuǎn)景2020》中提出，“服務(wù)業(yè)將成為盧旺達(dá)經(jīng)濟(jì)最重要的引擎”。①Republic of Rwanda,Rwanda: Vision 2020 (Revised 2012),Kigali,2012,pp.6-7.2017年頒布的《國家轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略I》中也明確指出，盧旺達(dá)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的首要目標(biāo)在于“加速以私人部門、知識及自然資源為基礎(chǔ)的包容性經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展”，以使“盧旺達(dá)發(fā)展成為具有全球競爭力的知識型經(jīng)濟(jì)?！雹赗epublic of Rwanda,National Strategy for Transformation I (NST-1),Kigali,2017,pp.3-4.

在當(dāng)前非洲第二輪結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的浪潮中，不同國家依據(jù)自身的國情選擇了不同的轉(zhuǎn)型路徑，但大體仍以推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和礦業(yè)向現(xiàn)代制造業(yè)轉(zhuǎn)型為主，即典型的工業(yè)化道路。③姜璐：《當(dāng)前時期撒哈拉以南非洲的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，載《非洲經(jīng)濟(jì)評論》，2018年第七輯，第51—66 頁。此間，盧旺達(dá)著力倡導(dǎo)的以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的知識經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略則獨樹一幟。④盡管近年來出于緩解就業(yè)壓力的考慮，盧旺達(dá)也提出了諸如“盧旺達(dá)制造”這樣的倡議， 但盧旺達(dá)并不認(rèn)為自身在制造業(yè)發(fā)展方面具備比較優(yōu)勢。同時，從其宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及具體產(chǎn)業(yè)政策 來看，制造業(yè)也并未被作為重中之重。參見：Pritish Behuria,“Twenty-first Century Industrial Policy in a Small Developing Country: The Challenges of Reviving Manufacturing in Rwanda,” Development and Change.Vol.50,No.4,2019,pp.1033-1062; UNECA,Transformative Industrial Policy for Africa,Addis Ababa,2016,pp.71-73.對于這樣的路徑選擇，卡加梅總統(tǒng)進(jìn)行了如下解釋。

我們向信息與通信技術(shù)（ZCT）行業(yè)及知識經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的決定根植于盧旺達(dá)國內(nèi)所面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，也是出于對發(fā)展趨勢的考慮，以便使盧旺達(dá)在全球經(jīng)濟(jì)中有能力與他國競爭。正如之前由鐵路與高速公路網(wǎng)所推動的增長一樣，21世紀(jì)的增長與發(fā)展是由數(shù)字高速公路和ICT 主導(dǎo)的高附加值服務(wù)業(yè)所決定和推進(jìn)的。在非洲，我們已然錯失了農(nóng)業(yè)和工業(yè)革命的機(jī)遇。在盧旺達(dá)，我們決心搭上數(shù)字革命的快車。這場革命意味著最重要的不再是你在哪里，而是你在做什么。這對傳統(tǒng)上被邊緣化的地區(qū)和地理上被孤立的人群大有裨益。在盧旺達(dá)，數(shù)字革命也使我們能夠充分利用自身最重要也最豐富的資源——我們的人民。①Republic of Rwanda,National Information Communication Infrastructure I (NICI I),Kigali,preface.

由此可知，盧旺達(dá)沒有按照傳統(tǒng)，而是突破常規(guī)，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。我們認(rèn)為，盧旺達(dá)的這一選擇并非只是野心的驅(qū)使，而與其人多地狹、資源匱乏、身居內(nèi)陸等不利于制造業(yè)發(fā)展的客觀國情有關(guān)。②Republic of Rwanda,Rwanda: Vision 2020 (Revised 2012),Kigali,2012,pp.6-7.相反，通過政府對基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的投資，其地處東非中心的位置及豐富的人口反而可能成為發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的加分項。這一轉(zhuǎn)型路徑的選擇并非出于對自身既有或靜態(tài)比較優(yōu)勢的考慮，③盡管盧旺達(dá)政府有時也強(qiáng)調(diào)自身具有豐富的人力資源，但受到教育和科技水平的限制，這樣的人力資源遠(yuǎn)未達(dá)到足以支撐現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢的地步。而是結(jié)合國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期，試圖通過人為努力建立自身的比較優(yōu)勢。同時，由產(chǎn)業(yè)政策手段推動扶持新興產(chǎn)業(yè)成長的思路也符合漢密爾頓和李斯特等經(jīng)濟(jì)學(xué)家所倡導(dǎo)的幼稚產(chǎn)業(yè)學(xué)說。④UNECA,Transformative Industrial Policy for Africa,Addis Ababa,2016,pp.38-39.

（二）產(chǎn)業(yè)政策：以信息與通信技術(shù)（ICT）和旅游行業(yè)為例

在推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程中，盧旺達(dá)政府強(qiáng)調(diào)了公共部門及產(chǎn)業(yè)政策的必要與重要性，認(rèn)為“鑒于公共資源的有限性及不同行業(yè)或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展限制……沒有公共部門的介入，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不可能實現(xiàn)”。⑤Republic of Rwanda,Economic Development and Poverty Reduction Strategy II (EDPRS II),Kigali,2012,p.19.在這方面，盧旺達(dá)認(rèn)為。政府應(yīng)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮積極作用。轉(zhuǎn)型成功并無統(tǒng)一路徑，一些快速發(fā)展的國家所采用的恰恰是一些具有爭議性的本土方案。除了一般性的激勵政策與穩(wěn)定的營商環(huán)境之外，政府有針對性和優(yōu)先性地選擇發(fā)展行業(yè)是重要的。⑥Ibid,pp.18-19.秉承這一思路，盧旺達(dá)不僅將服務(wù)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大方向，還進(jìn)一步將ICT 和旅游業(yè)等作為服務(wù)業(yè)內(nèi)的重點行業(yè)，中采取了一系列扶持性的產(chǎn)業(yè)政策。

1.信息與通信技術(shù)（ICT）

現(xiàn)代ICT 在盧旺達(dá)的發(fā)展最早啟動于1998年，并且很快成為國家向知識型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的支柱性產(chǎn)業(yè)。在前述盧旺達(dá)國家發(fā)展的長期規(guī)劃與中期計劃中，ICT都被列為優(yōu)先發(fā)展的重點行業(yè)。從2001年起，盧旺達(dá)政府正式啟動“國家信息與通信基礎(chǔ)設(shè)施”（NICI）計劃，以五年為一期，2020年共實行了四期（即NICI I，NICI II，NICI III 及SRMP）。2013年盧旺達(dá)又提出“ICT 行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃”（ICT-SSP I）及“國家寬帶政策”。2017年，卡加梅總統(tǒng)第三任期開始后，政府繼而推出以“通往數(shù)字經(jīng)濟(jì)”為主題的二期ICT 行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃（ICT-SSP II）（見表1）。近年來，隨著行業(yè)發(fā)展的不斷深入，盧旺達(dá)將“成為東非乃至非洲的ICT 中心”作為自身的發(fā)展目標(biāo)。①Republic of Rwanda,Smart Rwanda Master Plan (SRMP),Kigali,2015,p.24; Republic of Rwanda,ICT Sector Strategic Plan (2018-2024),Kigali,2017,p.14.

表1 盧旺達(dá)ICT 產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展軌跡（2001—2024年）

（續(xù)表）

2.旅游業(yè)

21世紀(jì)以來，盧旺達(dá)政府頒布的各種中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中，旅游業(yè)始終被置于優(yōu)先地位。不過，盧旅游業(yè)的發(fā)展歷史更久，可以追溯到獨立初期。①Hannah Nielsen and Anna Spenceley,“The Success of Tourism in Rwanda: Gorillas and More,” in Puman Chuhan-Pole and Manka Angwafo,eds.,Yes Africa Can: Success Stories from Dynamic Continent,World Bank,2011,p.232.1994年大屠殺結(jié)束后，盧旺達(dá)開始致力于改善國內(nèi)旅游環(huán)境。1999年，盧旺達(dá)政府首次召開與私人部門的聯(lián)席會議，共同商討如何促進(jìn)國內(nèi)旅游業(yè)發(fā)展，并于2001年正式成立包含公私部門在內(nèi)的旅游業(yè)工作組。2002年，盧旺達(dá)通過了，《盧旺達(dá)旅游業(yè)戰(zhàn)略》，2009年又進(jìn)一步出臺了《盧旺達(dá)旅游業(yè)政策》及《盧旺達(dá)旅游業(yè)總體規(guī)劃》。

自20世紀(jì)70年代開始，觀看大猩猩一直是盧旺達(dá)最具特色且成功的旅游子產(chǎn)業(yè)。①Hannah Nielsen and Anna Spenceley,“The Success of Tourism in Rwanda: Gorillas and More,” pp.232-233.21世紀(jì)以來，在保持這一傳統(tǒng)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，盧旺達(dá)開始積極探索新興子產(chǎn)業(yè)，以進(jìn)一步挖掘國內(nèi)旅游業(yè)的發(fā)展?jié)摿ΑＴ?007年的《盧旺達(dá)旅游業(yè)戰(zhàn)略》中，盧旺達(dá)政府正式提出多元化發(fā)展思路，并將國際會議及觀鳥作為新的核心產(chǎn)業(yè)。2016年底，盧旺達(dá)就“文化旅游”專門推出“五年戰(zhàn)略規(guī)劃”。除了支持多元化的發(fā)展，盧旺達(dá)政府還明確將“高端生態(tài)旅游”作為發(fā)展重點，將生態(tài)旅行者、探險者及商人等“高端游客”作為目標(biāo)客戶群。其中，具有代表性的是盧旺達(dá)政府對會展旅游業(yè)（MICE）②MICE 為“Meetings,Incentives,Conferences and Events”縮寫。的積極推動。這一產(chǎn)業(yè)自2010年起被列為優(yōu)先支持的旅游業(yè)部門。2014年，盧旺達(dá)提出了《國家MICE 旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略》，并成立盧旺達(dá)會展局（Rwanda Convention Bureau,RCB），專門管理這一新興旅游產(chǎn)業(yè)。

（三）發(fā)展成效：充滿前景的轉(zhuǎn)型探索

在過去二十年，盧旺達(dá)的GDP 的平均增長率達(dá)到7.8%，成為非洲乃至全球增長最快的經(jīng)濟(jì)體之一。③World Bank Database,https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=RW,訪問日期：2022年5月5日。據(jù)世界銀行及非洲開發(fā)銀行預(yù)測，這一增長趨勢在未來幾年中仍會延續(xù)。④Julius Bizimungu,“Rwanda’s Economic Prospects for 2020 Brightest in the Region,” The New Times,January 10,2020,https://www.newtimes.co.rw/news/rwandas-economic-prospects-2020-brightest-region-worldbank; African Development Bank,“Rwanda Economic Outlook,” 2020,https://www.afdb.org/en/countries/eastafrica/rwanda/rwanda-economic-outlook,訪問日期：2022年5月5日。值得一提的是，不同于文章開頭所述非洲“有增長無轉(zhuǎn)型”的大體趨勢，在“向以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的知識型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”的方針指導(dǎo)下，盧旺達(dá)的服務(wù)業(yè)，特別是被作為重點行業(yè)的ICT 及旅游業(yè)，實現(xiàn)了較為全面快速的增長，并對國內(nèi)生產(chǎn)總值、出口貿(mào)易及外匯獲取、就業(yè)與減貧等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)發(fā)揮了積極的帶動作用。如圖2所示，1998—2018年，在盧旺達(dá)三大國民經(jīng)濟(jì)部門中，工業(yè)比重基本持平，農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)則呈現(xiàn)出明顯的替代性增長趨勢。就行業(yè)年增長率而言，服務(wù)業(yè)的平均增速也高于其他兩個部門，對國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長帶動明顯（見圖3）。

圖2 盧旺達(dá)三大產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中占比（1998—2018年）

圖3 盧旺達(dá)三大產(chǎn)業(yè)及國內(nèi)生產(chǎn)總值增速（1998—2018年）

我們ICT 和旅游業(yè)兩個重點行業(yè)為例進(jìn)行說明。在ICT 方面，盧旺達(dá)的ICT基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展迅速，截至2017年12月底，盧旺達(dá)已鋪設(shè)4000 公里光纖電纜，互聯(lián)網(wǎng)滲透率從2001年的不到1%上升到2018年的52%； 2011—2017年，盧手機(jī)使用量從64 萬臺增長到970 萬臺，手機(jī)支付業(yè)務(wù)使用者從64 萬人增長到970萬人。①Republic of Rwanda,ICT Sector Investment Profile,Rwanda Development Board,Kigali,2016,p.19;ICT Sector Strategic Plan/SSP (2018-2024),Ministry of ICT,Kigali,2017,pp.9-10; ICT Sector Profile 2018,Ministry of ICT and Innovation,Kigali,2018,pp.8-9.2000—2018年，盧旺達(dá)ICT 行業(yè)生產(chǎn)總值增長了近10 倍，年均增長率達(dá)14.2%，高于農(nóng)業(yè)、工業(yè)及服務(wù)業(yè)的同期水平。ICT 行業(yè)在服務(wù)業(yè)中占比也從2000年1.8%增長到2018年3.8%。②Republic of Rwanda,GDP National Account 2018,National Institute of Statistics of Rwanda,Kigali,2018.更為重要的是，由于盧旺達(dá)政府積極推動ICT 行業(yè)與其他服務(wù)行業(yè)乃至農(nóng)業(yè)、工業(yè)部門的緊密結(jié)合，其對相關(guān)行業(yè)的增長亦起到積極的帶動作用。③Republic of Rwanda,ICT Sector Investment Profile 2018,p.5.近兩年，在新冠疫情背景下，盧旺達(dá)多年以來對ICT的投資得以充分顯現(xiàn)，無論在網(wǎng)上教學(xué)、居家辦公、電子政務(wù)、數(shù)字金融等方面均得到廣泛應(yīng)用。④IMF,“ Rwanda Harnesses Technology to Fight Covid-19,Drive Recovery,” 6 Aug 2020,https://www.imf.org/en/News/Articles/2020/08/06/na080620-rwanda-harnesses-technology-to-fight-covid-19-drive-recovery,訪 問日期：2022年5月5日; Emmanuel Ntirenganya,“ Kagame Commends ICT-backed Justice Delivery During Covid-19,” The New Times,September 7,2020,訪問日期：2022年5月5日.

從行業(yè)的地區(qū)競爭力來看，盧旺達(dá)幾乎從零起步。當(dāng)前，ICT 行業(yè)的綜合發(fā)展指數(shù)已達(dá)到非洲中等水平。以2017年為例，盧旺達(dá)ICT 行業(yè)綜合發(fā)展指數(shù)為2.18，在非洲排第21 位，在東非地區(qū)落后于肯尼亞、贊比亞及烏干達(dá)。然而，在包括手機(jī)寬帶使用率、3G 覆蓋率、LTE/WiMAX 覆蓋率、個人使用互聯(lián)網(wǎng)比例等在指標(biāo)上，盧旺達(dá)均超過非洲平均水平，乃至處于地區(qū)領(lǐng)先位置。⑤International Telecommunication Union,Measuring the Information Society Report 2017,2017,Vol.1,pp.63-72; Vol.2,pp.154-155.值得一提的是，2019年盧旺達(dá)本土企業(yè)瑪哈集團(tuán)（Mara Group）首次推出由非洲制造的兩款智能手機(jī)，使盧旺達(dá)朝著“成為非洲ICT 中心”的目標(biāo)前進(jìn)。⑥Clement Uwiringiyimana,“Rwanda launches first ‘Made in Africa’ smartphones,” Reuters,October 8,2019,https://www.reuters.com/article/us-rwanda-telecoms/rwanda-launches-first-made-in-africa-smartphonesidUSKBN1WM1TN,訪問日期：2022年5月5日。

在旅游業(yè)方面，前往盧旺達(dá)的游客年呈持續(xù)增長趨勢，從2013年的112 萬人次增長到2017年的157 萬人次；酒店數(shù)量從2011年的360 家增加到2017年的486 家。①Republic of Rwanda,Rwanda Statistical Yearbook 2019,National Institute of Statistics of Rwanda,Kigali,pp.114-116.對國民經(jīng)濟(jì)的影響而言，2018年盧旺達(dá)旅游業(yè)生產(chǎn)總值為6.23 億美元，約占國內(nèi)生產(chǎn)總值6.5%。旅游業(yè)共為17 萬人提供就業(yè)，約占就業(yè)總?cè)丝诘?.4%。②World Economic Forum,“Rwanda: Travel & Tourism Competitiveness Index 2019,” 2019,http://reports.weforum.org/travel-and-tourism-competitiveness-report-2019/country-profiles/#economy=RWA,訪問日期：2022年5月5日.2010—2017年，旅游業(yè)在盧旺達(dá)出口總額中平均占比約30.6%，在服務(wù)貿(mào)易中所占比重接近一半，成為盧旺達(dá)最大的出口部門與最主要的外匯來源。③World Bank,“International Tourism,receipts (% of total exports): Rwanda,” https://data.worldbank.org/indicator/ST.INT.RCPT.XP.ZS?locations=RW,訪問日期：2022年5月5日.旅游業(yè)還是盧旺達(dá)重要的投資部門。2015—2018年，旅游業(yè)吸引（國內(nèi)外）投資額平均在10 億美元左右，同期帶動就業(yè)人數(shù)從1.15 萬人增長到2.49 萬人。包括Morriot、Raddison Blue 等國際知名星級酒店也選擇投資盧旺達(dá)。④Republic of Rwanda,Rwanda Statistical Yearbook 2019,Kigali,p.117.

在地區(qū)競爭力方面，2019年，盧旺達(dá)的旅行業(yè)競爭力綜合指數(shù)評分為3.2，在環(huán)境及政策條件方面得分較高，高于非洲平均水平。其中，盧旺達(dá)的地面及港口基礎(chǔ)設(shè)施明顯優(yōu)于非洲平均水平。⑤World Economic Forum,“Rwanda: Travel & Tourism Competitiveness Index 2019”.會展旅游業(yè)（MICE）的成績則更為突出。2009—2018年，盧旺達(dá)年均承辦國際會議數(shù)量從3 場迅速增長到26 場。在非洲排名僅次于南非和肯尼亞，其首都基加利則成為非洲第二大國際會議承辦城市。⑥African Society of Association Executives,“ICCA Rankings: What They Mean for Africa,” Event Africa,Issue 4,2019,pp.26-27.MICE 產(chǎn)業(yè)收入從2008年的1500 萬美元增長到2017年的4200 萬美元，增長了180%，在盧旺達(dá)，旅游業(yè)總收入中占比約為10%，是發(fā)展速度最快的產(chǎn)業(yè)之一。⑦Republic of Rwanda,RDB Annual Report 2017,Rwanda Development Board (RDB),Kigali,2017,p.27;International Monetary Fund,“Open for Business,” Finance & Development,June 2019,pp.48-49.

三、轉(zhuǎn)型成效的關(guān)鍵：出色的國家能力與聯(lián)商能力

通過對盧旺達(dá)案例的詳細(xì)考察，我們認(rèn)為，盧旺達(dá)政府表現(xiàn)出了出眾的國家能力與較強(qiáng)的聯(lián)商能力，對其產(chǎn)業(yè)政策的制定與有效執(zhí)行起到積極促進(jìn)作用。這也是盧旺達(dá)在非洲能夠脫穎而出，取得實質(zhì)性成效的重要因素。

（一）國家能力

國家能力在本文中被界定為一國政府推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面的能力。國家能力主要體現(xiàn)在公務(wù)員制度和機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)兩個方面。

1.公務(wù)員制度

自1997年起，包括卡加梅在內(nèi)的政府高層開始將提升治理能力提上議事日程。不久后，盧旺達(dá)對標(biāo)新加坡，正式啟動國內(nèi)公務(wù)員系統(tǒng)改革，以期建立一個高效政府。①David Hausman,“ Rebuilding the Civil Service after War: Rwanda after the Genocide,1998-2009,” ISS(Innovations for Successful Societies) Policy Note,2011.例如，在公務(wù)員錄用機(jī)制方面，盧旺達(dá)一方面通過嚴(yán)格的法律規(guī)定及配套的正式機(jī)制保證公務(wù)員考試的公開公正，進(jìn)而確保公務(wù)員能夠從優(yōu)錄?。涣硪环矫?，盧旺達(dá)致力于精簡機(jī)構(gòu)、整合資源以保障公務(wù)員能夠得到體面的工資待遇。②Benjamin Chemouni,The Politics of State Effectiveness in Burundi and Rwanda: Ruling Elite Legitimacy and the Imperative of State Performance,PhD Dissertation 2016,London: London School of Economics and Political Science,pp.166-175.在評估機(jī)制方面，與盧旺達(dá)制定的各種戰(zhàn)略政策相互配合，這些政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度進(jìn)而成為評估盧旺達(dá)公務(wù)員表現(xiàn)及影響其晉升的重要因素。政府通過一系列頗具盧旺達(dá)特色的本土機(jī)制（Home-grown Solutions）③例如，Imihigo 及年度全國對話(annual national dialogue)制度。參見：Brederick Golooba-Mutebi,“Politics,Political Settlements and Social Change in Post-Colonial Rwanda,” ESID Working Paper No.24,2013,pp.20-22; Stephan Klingebiel,et al.,“Where Tradition Meets Public Sector Innovation: A Rwandan Case Study for Results- based Approaches,” Third World Quarterly,Vol.40,No.7,pp.1345-1351.Tim Kelsall,Business,Politics,and The State in Africa: Challenging the Orthodoxies on Growth and Transformation, London: Zed Books,2013,p.126.層層督評從總統(tǒng)到底層公務(wù)員的表現(xiàn)。其中，中高層官員被評估與問責(zé)的壓力尤其之大，他們因此工作格外勤奮。④Benjamin Chemouni,The Politics of State Effectiveness in Burundi and Rwanda,pp.181-189.

歷經(jīng)持續(xù)改革，盧旺達(dá)的官僚能力得到較大提升。盧旺達(dá)在政府有效性方面⑤世界銀行“全球治理指數(shù)（WGI）”指標(biāo)之一，旨在衡量受訪者對公共服務(wù)的質(zhì)量、官僚機(jī)構(gòu)的質(zhì)量及其獨立于政治影響的程度、政治制定與執(zhí)行的質(zhì)量及政府對制定政策所做承諾的可信度。的排名在2009—2019年不斷前進(jìn)，其排名情況不僅明顯高于非洲平均水平，而且與亞太地區(qū)平均水平也不相上下，甚至有趕超的趨勢（見圖4）。我們再以“國家政策與制度評估”指數(shù)①世界銀行“國家政策與制度評估（CPIA）”指數(shù)，旨在綜合評價相關(guān)國家在經(jīng)濟(jì)管理、結(jié)構(gòu)性政策、社會包容與平等及公共部門管理與制度方面的表現(xiàn)。為例，2018年在被評估的38 個撒哈拉以南非洲國家中，盧旺達(dá)繼續(xù)位列首位。②World Bank,“CPIA Africa: Assessing Africa’s Policies and Institutions,” July 2019,p.11.同時，眾多與盧旺達(dá)政府官員有過接觸的國際援助或咨詢機(jī)構(gòu)人士大都對其官員的致力程度（commitment）、實現(xiàn)目標(biāo)的決心、工作負(fù)荷、職業(yè)道德、改良意愿、工作效率等給予了高度評價，并認(rèn)為它與非洲其他國家形成了鮮明的對比。③Benjamin Chemouni,The Politics of State Effectiveness in Burundi and Rwanda: Ruling Elite Legitimacy and the Imperative of State Performance,PhD Dissertation 2016,London: London School of Economics and Political Science,pp.181-189.

圖4 “政府有效性”指標(biāo)對比情況

2.機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)

在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的政策背景下，我們進(jìn)一步考察了盧旺達(dá)ICT 和旅游這兩個重點行業(yè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與沿革。從圖5 和圖6 中我們可以看出，經(jīng)過幾次調(diào)整后，兩個部門形成一個既包含政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工協(xié)作，也涉及與外部私人部門及公民社會有機(jī)結(jié)合互動的、較為完備的治理體系。就核心機(jī)構(gòu)而言，盧旺達(dá)ICT 行業(yè)以技術(shù)創(chuàng)新部（MINICT）為決策機(jī)構(gòu)，以盧旺達(dá)信息協(xié)會管理局（RISA）為執(zhí)行及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其中，RISA 是最核心的實際主管部門之一，成立于2017年，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)所有ICT 項目的落實、研究、基建及創(chuàng)新，并協(xié)調(diào)與其他相關(guān)政府部門及外部合作伙伴的關(guān)系，肩負(fù)“領(lǐng)導(dǎo)盧旺達(dá)數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的使命（見表1 和圖5）。

在旅游業(yè)方面，盧旺達(dá)國家公園辦公室（ORTNP）曾是旅游業(yè)的主管部門。盡管人員有限，但它仍被認(rèn)為是一個高效有為的機(jī)構(gòu)。①Hannah Nielsen and Anna Spenceley,“The Success of Tourism in Rwanda: Gorillas and More,” in Puman Chuhan-Pole and Manka Angwafo,eds.,Yes Africa Can: Success Stories from Dynamic Continent, World Bank,2011,p.234.2010年以后，旅游業(yè)劃歸盧旺達(dá)開發(fā)局（RDB）管理。該局下設(shè)的旅游部負(fù)責(zé)盧旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、旅游資源管理及市場營銷等，尤其在招商引資領(lǐng)域發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用（見圖6）。此外，如前所述，為促進(jìn)MICE 產(chǎn)業(yè)發(fā)展，盧旺達(dá)于2014年專門設(shè)立了盧旺達(dá)會展局（RCB）。這一部門的建立直接導(dǎo)致會展游客翻倍，收入也從2960 萬美元增長到4700 萬美元。②World Bank,Creating Markets in Rwanda: Transforming for the Jobs of Tomorrow-Country Private Sector Diagnostic,New York,2019,p.80.此外，RDB 在盧旺達(dá)ICT 和旅游業(yè)發(fā)展過程中扮演了重要角色（見圖5 和圖6）。③如前所述，盧旺達(dá)政府機(jī)構(gòu)改革的對標(biāo)國家是新加坡，RDB 正是模仿新加坡經(jīng)濟(jì)開發(fā)局（EDB）設(shè)立的，以促進(jìn)與管理國內(nèi)外私人部門投資為己任。

圖5 盧旺達(dá)ICT 行業(yè)管理機(jī)構(gòu)示意圖

圖6 盧旺達(dá)旅游業(yè)管理機(jī)構(gòu)示意圖

（二）聯(lián)商能力

聯(lián)商能力指政府機(jī)構(gòu)通過各種可能的方式與商業(yè)部門形成緊密合作，以便共同實現(xiàn)國家結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型目標(biāo)的能力，由政商之間的權(quán)力及互動關(guān)系共同決定。

1.權(quán)力關(guān)系

卡加梅時期的盧旺達(dá)政府始終高度強(qiáng)調(diào)私人部門和更廣泛的商業(yè)部門①本文所指的商業(yè)部門（business sector）泛指各種市場性力量。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引擎的地位，將其視作解決資金、人才、技術(shù)等發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵所在。盧旺達(dá)存在著至少三種形式的商業(yè)部門力量：外資私人企業(yè)、本土私人企業(yè)及（準(zhǔn)）公有企業(yè)。其中，得益于政府積極的政策承諾與推動，外商投資在盧旺達(dá)的增長尤其迅速。盧旺達(dá)本土私人企業(yè)仍然較為孱弱，絕大多數(shù)盧旺達(dá)本土企業(yè)具有年輕、非正式、規(guī)模小的特點，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)來提升競爭力，對就業(yè)的貢獻(xiàn)相對有限。包括基礎(chǔ)設(shè)施、能源、融資、土地、創(chuàng)業(yè)水平、技能、營商環(huán)境和市場在內(nèi)的多方面限制性因素制約了盧旺達(dá)本土私人企業(yè)的發(fā)展。②World Bank,Creating Markets in Rwanda: Transforming for the Jobs of Tomorrow-Country Private Sector Diagnostic,New York,2019,pp.3-18.

此外，盧旺達(dá)還存在一類（準(zhǔn)）公有企業(yè)。所謂“（準(zhǔn)）公有企業(yè)”①也有學(xué)者將其統(tǒng)稱為“投資集團(tuán)”。參見：Pritish Behuria,“Between Party Capitalism and Market Reforms: Understanding Sector Differences in Rwanda,” Journal of Modern African Studies,Vol.53,No.3,2015,pp.422-423.在盧旺達(dá)有多種形式：第一類為典型的國有企業(yè)（SOEs），即由盧旺達(dá)政府（通常由其財政和經(jīng)濟(jì)計劃部）擁有全部或部分所有權(quán)的企業(yè)，如Ngali Holdings。②參見：Republic of Rwanda,National Investment Policy,Ministry of Finance and Economic Planning,Kigali,2017,p.3.此前盧旺達(dá)還存在一類特殊的國有企業(yè)，即由盧旺達(dá)軍方實際控制的企業(yè)，如 Horizon Group。近些年，軍方的股份已轉(zhuǎn)移至盧旺達(dá)財政部。第二類為黨有企業(yè)，由盧旺達(dá)執(zhí)政黨（盧旺達(dá)愛國陣線）實際控制，比較典型的企業(yè)有Tri-Star/CVL 和Prime Holdings。第三類則是一些雖為私人所有但出于不同原因以國家目標(biāo)為投資指向的企業(yè)，如盧旺達(dá)投資集團(tuán)（RIG）。這幾類（準(zhǔn)）公有企業(yè)在盧國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮不可忽視的作用，不僅介入諸如金融、能源、交通、通信等有關(guān)國計民生的戰(zhàn)略部門，也廣泛涉及包括農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、旅游業(yè)、建筑與房地產(chǎn)、批發(fā)零售及科教文衛(wèi)等生產(chǎn)及社會性部門。③World Bank,Creating Markets in Rwanda: Transforming for the Jobs of Tomorrow-Country Private Sector Diagnostic,New York,2019,pp.101-102.

我們以ICT 及旅游業(yè)為例進(jìn)行分析。ICT 行業(yè)內(nèi)唯一一家國有企業(yè)Rwandatel在數(shù)年前完成了私有化。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年12月底，在盧旺達(dá)注冊的ICT 企業(yè)約有5400 余家，但規(guī)模及盈利水平較高的創(chuàng)業(yè)只是少數(shù)私人企業(yè)，它們大多數(shù)由外資控制。④United Nations Conference on Trade and Development,Service Policy Review,New York,2014,p.31.如盧旺達(dá)主要的通信及網(wǎng)絡(luò)運營商主要為MTN、Airtel、Liquid Telecom 等，它們由外資企業(yè)掌控。⑤Ibid,p.49; Republic of Rwanda,Rwanda Statistical Yearbook 2019,Kigali,p.105.在旅游業(yè)方面，目前盧旺達(dá)約有數(shù)十家旅行社、近500 家酒店，大部分是盧旺達(dá)本土私人企業(yè)，但規(guī)模較小。資本化程度、生產(chǎn)率水平及盈利能力等較強(qiáng)的仍以外資企業(yè)為主，并且出現(xiàn)由少數(shù)大型企業(yè)寡頭控制的局面。⑥Republic of Rwanda,Rwanda Statistical Yearbook 2019,p.116; World Bank,Creating Markets in Rwanda: Transforming for the Jobs of Tomorrow-Country Private Sector Diagnostic,New York,2019,p.80.此外，各類（準(zhǔn)）公有企業(yè)在ICT 及旅游這兩大重點服務(wù)業(yè)領(lǐng)域中也占據(jù)重要地位（見表2）。

表2 盧旺達(dá)ICT 及旅游行業(yè)的（準(zhǔn)）公有企業(yè)情況

由上文分析可知，盧旺達(dá)不同類型商業(yè)力量的發(fā)展程度、資金技術(shù)水平及所有制等方面的差異決定了其自身實力，這也進(jìn)一步影響了政府對不同類型企業(yè)的聯(lián)結(jié)策略與能力。首先，外商企業(yè)是盧旺達(dá)政府想要積極爭取的力量，但它們實力雄厚、與政府的議價能力也相應(yīng)較高。其次，本土私人企業(yè)由于整體實力較弱，政府對其有較大影響力，但其投資能力有限，短期內(nèi)未被作為政府聯(lián)結(jié)的重點。最后，就國內(nèi)各類（準(zhǔn)）公有企業(yè)而言，其與政府存在緊密的聯(lián)系，一方面可以獲得額外支持，另一方面也使其參與到政府有意重點扶持的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中。我們從下文分析中可以看到，盧旺達(dá)政府事實上也充分挖掘了其對這類企業(yè)的聯(lián)結(jié)能力。

2.互動關(guān)系

在政商互動方面，盧旺達(dá)政府不同的政策手段與制度安排，動員相關(guān)商業(yè)部門加入ICT 和旅游業(yè)的投資乃至產(chǎn)業(yè)政策的制定與完善過程中。例如，針對前文提及的三種不同類型的商業(yè)部門，盧旺達(dá)政府采取了不同的動員策略——大力吸引外資，充分利用（準(zhǔn)）公有企業(yè)，有選擇性地扶持本土企業(yè)。

首先，盧旺達(dá)政府十分注重吸引外資。根據(jù)《盧旺達(dá)投資法》，盧旺達(dá)所有部門均向私人投資者開放。投資于政府設(shè)定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)（如ICT 與旅游業(yè)）的國內(nèi)外投資者，還可在企業(yè)所得稅和關(guān)稅等方面享受優(yōu)惠待遇。在吸引外資的制度化安排方面，RDB 扮演著重要角色，其主要職責(zé)體現(xiàn)在：為私人部門提供投資便利、政策激勵、日常幫助、爭端解決等。①Republic of Rwanda,The Law on Investment Promotion and Facilitation,Rwanda Development Board,Kigali,2015,p.19.對應(yīng)不同的職責(zé)要求，RDB 進(jìn)一步建立了二級機(jī)構(gòu)，如營銷部（Marketing Division）和大客戶管理（KAM）、客戶關(guān)系管理（CRMS）等。②Republic of Rwanda,The Law on Investment Promotion and Facilitation,Rwanda Development Board,p.19;Republic of Rwanda,Rwanda Private Sector Development Strategy 2013-18,Kigali,2013,pp.66-67.此外，盧旺達(dá)政府還通過合資企業(yè)（JV）或公私伙伴關(guān)系（PPP）等與國內(nèi)外私人部門共同投入、共擔(dān)風(fēng)險的方式來促進(jìn)投資。盧旺達(dá)于2017年通過了《國家投資法》，以法律形式確定了對相關(guān)投資的制度安排，如原則、機(jī)構(gòu)、決策與管理等。③Republic of Rwanda,National Investment Policy,Ministry of Finance and Economic Planning (MINECOFIN),Kigali,2017.

在此背景下，盧旺達(dá)吸引外商直接投資（FDI）總額在過去十余年間增長迅猛，并且增速明顯高于非洲平均水平（見表3）。具體到ICT 和旅游業(yè)，根據(jù)盧旺達(dá)政府公布的數(shù)據(jù)，ICT 行業(yè)接受外國直接投資存量從2008年的4690 萬美元增長到2018年的6.6 億美元。ICT 行業(yè)成為FDI 增長最快且存量最多的行業(yè)。旅游業(yè)吸引FDI 的存量也達(dá)到總額的8.7%。④Republic of Rwanda,Foreign Private Capital Series 2018,Rwanda Bureau of Statistics,Kigali,2018.

表3 盧旺達(dá)外國直接投資（FDI）概覽

其次，對于本土私人企業(yè)，除了一般支持，盧旺達(dá)政府還對具有一定實力的龍頭企業(yè)進(jìn)行重點扶持，以培育本土私人部門力量并使其在國家優(yōu)先產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮作用。以ICT 行業(yè)為例，本土私人企業(yè)Mara 公司成功出產(chǎn)的第一款非洲制造的智能手機(jī)，充分顯示了盧旺達(dá)政府對私人部門的吸引和扶持。Mara 集團(tuán)成立于1996年，由印裔盧旺達(dá)人阿施施·撒卡爾（Ashish Thakkar）創(chuàng)辦，近年來該公司開始涉足非洲智能手機(jī)領(lǐng)域，并得到政府的積極扶持。據(jù)盧旺達(dá)ICT 與創(chuàng)新部部長透露，在這一過程中，盧旺達(dá)政府使用了稅收刺激的手段，同時協(xié)助企業(yè)對接市場，匹配勞動力的供需等，以便能為Mara 創(chuàng)造一個理想的市場進(jìn)入條件。①Collins Mwai,“Kagame: The Mara Phone is a Milestone for Rwanda,” The New Times,October 8,2019,https://www.newtimes.co.rw/news/kagame-mara-phone-milestone-rwanda,訪問日期：2022年5月5日.2019年10月7日，Mara 手機(jī)上線，卡加梅總統(tǒng)親自為其剪彩并致辭，贊譽(yù)其對盧旺達(dá)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有“里程碑”意義。②Mara 手機(jī)的生產(chǎn)銷售也打破了盧旺達(dá)（乃至非洲）智能手機(jī)市場為外商壟斷的局面。在此之前，這一市場一直由傳音（中國）、三星及華為三家企業(yè)控制。

最后，在國內(nèi)外私人部門缺乏投資的能力或意愿時，盧旺達(dá)政府還積極使用各類“準(zhǔn)”公有企業(yè)，直接投身或帶動私人部門對重點部門進(jìn)行投資。以ICT 行業(yè)為例，在二十年前，當(dāng)盧旺達(dá)政府剛開始推動ICT 行業(yè)發(fā)展的時候，國內(nèi)只有一家從事固定電話及電報業(yè)務(wù)的國有企業(yè)（Rwandatel），移動通信十分落后。加之對盧旺達(dá)市場的不樂觀判斷，包括MTN 等在內(nèi)的國際移動通信運營商對進(jìn)入盧旺達(dá)并無興趣。在這一背景下，為吸引MTN 進(jìn)入盧旺達(dá)，黨企Tri-Star/CVL起到至關(guān)重要的作用。該企業(yè)入股65%，成為最大股東，通過幫助MTN 承擔(dān)可能的風(fēng)險成功吸引MTN 進(jìn)入盧旺達(dá)。此后，Tri-Star/CVL 則主動進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，不斷減少股份。截至2011年12月底，該企業(yè)占股僅有20%，MTN 集團(tuán)反而成為最大股東。③David Booth and Frederick Golooba-Mutebi,“Developmental Patrimonialism?” African Affairs,Vol.111,Issue 444,p.398.再如，2014年，盧旺達(dá)政府與韓國電信（Korea Telecom）建立，合資公司KTRN，共同建設(shè)盧旺達(dá)4G/LTE 移動互聯(lián)網(wǎng)。截至2018年12月底，盧旺達(dá)國內(nèi)的4G/LTE 網(wǎng)絡(luò)普及率達(dá)到95%，遠(yuǎn)超非洲平均水平。④International Telecommunication Union (ITU),Measuring the Information Society Report 2017,Volume 2,Geneva: ITU,p.154; World Bank,Creating Markets in Rwanda: Transforming for the Jobs of Tomorrow-Country Private Sector Diagnostic,New York,2019,p.75.

類似的案例也見于盧旺達(dá)旅游行業(yè)。例如，在遭到國際援助方反對的情況下，盧旺達(dá)政府動員黨企Prime Holdings 及投資集團(tuán)RIG 共同投資了兩家大型酒店，以推動其旅游業(yè)的發(fā)展。①Pritish Behuria,“Between Party Capitalism and Market Reforms: Understanding Sector Differences in Rwanda,” Journal of Modern African Studies,Vol.53,No.3,2015,p.423.

四、持續(xù)轉(zhuǎn)型的動力：強(qiáng)烈的發(fā)展意愿

盧旺達(dá)政府向國際社會所展現(xiàn)出的對于發(fā)展的強(qiáng)烈意愿在非洲大陸的背景之下并不多見。這一方面從盧旺達(dá)出臺的一系列發(fā)展戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)政策可見一斑。我們認(rèn)為，盧旺達(dá)的發(fā)展意愿是理解其政府能夠較為有效地推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型過程中不能忽視的重要因素，因為這一明確而強(qiáng)烈的發(fā)展意愿幫助盧旺達(dá)極大地動員了國內(nèi)外各種發(fā)展資源和力量。

發(fā)展意愿是指一國政府（特別是其領(lǐng)導(dǎo)層）追求國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型目標(biāo)的動力。這一動力的來源，既有研究大多數(shù)從“內(nèi)外壓力論”和“權(quán)力格局論”角度進(jìn)行闡釋。例如，穆提必（Brederick Golooba-Mutebi）認(rèn)為，1994年以來的盧旺達(dá)政府之所以如此操作，是為在民眾之中建立新政府的可信度與合法性。②Brederick Golooba-Mutebi,“Collapse,War and Reconstruction in Rwanda: An Analytical Narrative on State-making,” Crisis States Research Centre,Working Paper No.28,2008,pp.31-32; David Booth and Frederick Golooba-Mutebi,“Developmental Patrimonialism?” African Affairs,Vol.111,Issue 444,p.391.曼恩（Laura Mann）和貝里（Marie Berry）則沿用“系統(tǒng)脆弱性”的思路來解釋盧旺達(dá)的發(fā)展意愿，將盧旺達(dá)政府的發(fā)展動力歸結(jié)于其所面臨的多重威脅。③這些威脅既包括國內(nèi)胡圖族分裂主義勢力和日益增多的政敵、有組織的持不同政見者等；也包括可能來自鄰國剛果（金）的前盧旺達(dá)國防軍（FAR）的殘部入侵，以及國際社會的譴責(zé)和對援助的削減。他們認(rèn)為，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財政獨立性，可使盧旺達(dá)政府積聚力量、加強(qiáng)控制進(jìn)而抵御國內(nèi)外的安全隱患。④Laura Mann and Marie Berry,“Understanding the Political Motivations That Shape Rwanda’s Emergent Developmental State,” New Political Economy,Vol.21,Issue 1,2016,pp.125-30.此外，從權(quán)力格局角度出發(fā)，凱爾薩爾（Tim Kelsall）認(rèn)為，盧旺達(dá)高度集中的政治體制，使其能夠采取有利于長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理模式。⑤Tim Kelsall,Business,Politics,and The State in Africa: Challenging the Orthodoxies on Growth and Transformation,London: Zed Books,2013,pp.120-144.

上述研究在一定程度上有助于我們理解盧旺達(dá)政府的發(fā)展意愿，但同時也存在一定的局限性。例如，盡管學(xué)者們提出的各種內(nèi)外壓力確實存在，但本文不認(rèn)為這些壓力已嚴(yán)重到威脅政權(quán)的存亡，并且應(yīng)對這些壓力并不必然要求領(lǐng)導(dǎo)層以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為手段。此外，盡管盧旺達(dá)確實屬于集中性的權(quán)力格局，但這只是其發(fā)展意愿的實現(xiàn)條件。結(jié)合本研究對發(fā)展意愿決定因素的探索（見表1），本文認(rèn)為盧旺達(dá)的發(fā)展意愿是由其執(zhí)政黨自力更生的意識、集中性的權(quán)力分布格局和高度的清廉狀況等因素共同塑造的。

（一）執(zhí)政黨的意識

盧旺達(dá)愛國陣線（Rwandan Patriotic Front,RPF）成立于1987年，其前身盧旺達(dá)全國統(tǒng)一聯(lián)盟（Rwandan Alliance for National Unity,Ranu）由流亡國外的盧旺達(dá)圖西族人組建。盧旺達(dá)愛國陣線（下文簡稱“愛陣”）歷來是一個堅決秉承民族主義和自力更生（self-reliance）意識形態(tài)的政黨。同時，這種意識被認(rèn)為同時混雜著包括尊嚴(yán)、例外論（exceptionalism）、對愛陣之外一切人與事的不信任等復(fù)雜情緒。①Filip Reyntiens,“(Re-)imagining a Reluctant Post-Genocide Society: The Rwandan Patriotic Front’s Ideology and Practice,” Journal of Genocide Research,Vol.18,Issue 1,2016,pp.69-71.愛陣的這一意識與其政黨經(jīng)歷密切相關(guān)。首先，圖西族人曾長期作為盧旺達(dá)的精英統(tǒng)治階層，對外部干預(yù)勢力深惡痛絕，②Rene Lemarchand,Rwanda and Burundi,London Pall Mall Press,1970,p.159; Fran?ois Soudan,Kagame: Conversations with the President of Rwanda,Enigma Books and Nouveau Monde éditions,2015.對內(nèi)則堅持自己代表的是全體盧旺達(dá)人。強(qiáng)調(diào)泛族群的盧旺達(dá)人國民身份。此外，包括卡加梅等在內(nèi)的愛陣領(lǐng)袖在流亡時期被各國排斥③Wm.Cyrus Reed,“Exile,Reform,and the Rise of the Rwandan Patriotic Front,” The Journal of Modern African Studies,Vol.34,No.3,1996,pp.479-501.以及在烏干達(dá)參與穆塞韋尼（Yoweri Museveni）領(lǐng)導(dǎo)的全國抵抗運動（National Resistance Movement）的武裝斗爭經(jīng)歷，對塑造愛陣民族主義、自力更生④Filip Reyntiens,“(Re-)imagining a Reluctant Post-Genocide Society: The Rwandan Patriotic Front’s Ideology and Practice,” Journal of Genocide Research,Vol.18,Issue 1,2016,pp.69-71.及其政黨自身的使命感、果決品格和集體身份等都產(chǎn)生了重要影響。⑤Phil Clark,“After Genocide: Democracy in Rwanda,20 Years On,” Juncture,Vol.20,No.4,2014,p.309.最后，慘絕人寰的大屠殺更使愛陣充分認(rèn)識到民族整合與自立的重要性，并進(jìn)一步累積了對外部勢力的不信任感。①Harry Verhoeven,“Nurturing Democracy or into the Danger Zone? The Rwandan Patriotic Front,Elite Fragmentation and Post-liberation Politics,” in Maddalena Campioni and Patrick Noack eds.,Rwanda Fast Forward: Social,Economic,Military and Reconciliation Prospects.Palgrave Macmillan,2012.

結(jié)合愛陣的經(jīng)歷及由之塑造的高度民族主義、堅持自力更生的意識，也就不難理解由愛陣所領(lǐng)導(dǎo)的盧旺達(dá)政府之所以如此強(qiáng)國的動因。例如，盡管外部援助是盧旺達(dá)重要的資金來源之一，但盧旺達(dá)政府曾在眾多場合公開表達(dá)援助的弊端和擺脫援助依賴的意愿。②Jonanthan R.Beloff,Foreign Policy in Post-Genocide Rwanda: Elite Perceptions of Global Engagement,Routledge,2021.同時，如前文所述，盧旺達(dá)政府不僅通過持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)政策致力于推進(jìn)本國的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更對自身的改造充滿信心。③Malin Hasselskog,“Rwandan Developmental ‘Social Engineering’: What Does it Imply and How Is It Displayed?” Progress in Development Studies,Vol.15,Issue 2,2015,pp.154-169; Filip Reyntiens,“(Re-)imagining a Reluctant Post-Genocide Society: The Rwandan Patriotic Front’s Ideology and Practice,” Journal of Genocide Research,Vol.18,Issue 1,2016,pp.71-74.此外，即使在外部壓力之下，盧旺達(dá)政府仍能堅持己見，絕不妥協(xié)。④Filip Reyntiens,“(Re-)imagining a Reluctant Post-Genocide Society: The Rwandan Patriotic Front’s Ideology and Practice,” pp.69-71.例如，盧旺達(dá)政府不懼怕特朗普政府取消其享受《非洲增長與機(jī)會法案》（AGOA）所規(guī)定的優(yōu)惠權(quán)資格，仍堅持對進(jìn)口二手服裝加增關(guān)稅。⑤Pritish Behuria,“Twenty-first Century Industrial Policy in a Small Developing Country: The Challenges of Reviving Manufacturing in Rwanda,” Development and Change,Vol.50,Issue 4,pp.1050-1051.

筆者認(rèn)為，作為政黨領(lǐng)袖的卡加梅個人與其所屬愛陣政黨之間有著重要的互相塑造作用。一方面，卡加梅是各種動蕩的直接見證者，這些經(jīng)歷一定程度上塑造了卡加梅突出的個人特質(zhì)不惜一切代價維護(hù)國家穩(wěn)定，堅定不移地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，鑒于盧旺達(dá)的威權(quán)體制傳統(tǒng)⑥Filip Reyntjens,“Understanding Rwandan Politics through the Longue Durée: from the Precolonial to the Post-genocide Era,” Journal of Eastern African Studies,Vol.12,No.3,2018,pp.514-532.和作為大屠殺后第一代領(lǐng)導(dǎo)人的個人權(quán)威，卡加梅的個人特質(zhì)進(jìn)而對塑造整個執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)層產(chǎn)生反向塑造作用。

（二）權(quán)力格局

權(quán)力格局是學(xué)者闡釋盧旺達(dá)發(fā)展意愿是一個常見視角。筆者并不認(rèn)為權(quán)力格局是促使盧旺達(dá)產(chǎn)生發(fā)展意愿的根本性因素，認(rèn)同集中性的權(quán)力格局客觀上確實可以減少其執(zhí)政黨遭遇的阻力，有助于其發(fā)展意愿的“落地”。關(guān)于盧旺達(dá)集中性權(quán)力格局的判定在學(xué)界已是一種共識。這既表現(xiàn)在橫向?qū)用妗獙φh政治的嚴(yán)格限制使盧旺達(dá)國內(nèi)不存在能與愛陣相抗衡的競爭性政黨，也表現(xiàn)在縱向?qū)用?。盡管從21世紀(jì)以來開始推行去中心化政策，但盧旺達(dá)中央政府對地方政府具有較高程度的管控，地方政府的自主性十分有限。①Tim Kelsall,Business,Politics,and The State in Africa: Challenging the Orthodoxies on Growth and Transformation, London: Zed Books,2013,p.123,p.126.Pritish Behuria and Tom Goodfellow,“The Disorder of ‘Miracle Growth’ in Rwanda: Understanding the Limitations of Transitions to Open Ordered Development” in Lant Pritchett et al.,eds.,Deals and Development: The Political Dynamics of Growth Episodes,Oxford: Oxford University Press,2008; Benjamin Chemouni,“Explaining the Design of the Rwandan Decentralization: Elite Vulnerability and the Territorial Repartition of Power,” Journal of Eastern African Studies,Vol.8,Issue 2,2014,pp.246-262.

（三）腐敗治理

盧旺達(dá)在腐敗治理方面的表現(xiàn)十分突出。消除腐敗從建黨之初便為愛陣列為“八點方案”之一。②Rwandan Patriotic Front Website,https://rpfinkotanyi.rw/index.php?id=371,訪問日期：2022年5月5日。政府對腐敗的“零容忍”和嚴(yán)厲打擊，使盧旺達(dá)成為非洲腐敗程度極低的國家。③Brederick Golooba-Mutebi,“Collapse,War and Reconstruction in Rwanda: An Analytical Narrative on State-making,” Crisis States Research Centre,Working Paper No.28,2008,p.31; David Booth and Frederick Golooba-Mutebi,“Developmental Patrimonialism?” African Affairs,Vol.111,Issue 444,p.392; Jean de Dieu Basabose,Anti-corruption Education and Peacebuilding: The Ubupfura Project in Rwanda,Switzerland: Springer,2019,pp.121-156.根據(jù)“透明國際”2020年發(fā)布的“腐敗感知指數(shù)”（Corruption Perception Index），盧旺達(dá)以53 分的得分（撒哈拉非洲平均得分為32）排在塞舌爾、博茨瓦納、佛得角之后，位居非洲第四位。④Transparency International,“ CPI 2019: Sub-Saharan Africa,” https://www.transparency.org/en/news/cpi-2019-sub-saharan-africa#,January 23,2020,訪問日期：2022年5月5日.我們再以“腐敗控制指標(biāo)”（Control Of Corruption Index）指標(biāo)為例，盧旺達(dá)的表現(xiàn)出眾，不僅明顯高于非洲平均水平，甚至超過亞太地區(qū)平均水平（見圖4）。

綜上所述，由執(zhí)政黨的自力更生意識產(chǎn)生的對通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展實現(xiàn)強(qiáng)國自立的意愿，在盧旺達(dá)高度集中的權(quán)力格局下變得更加強(qiáng)烈，而對腐敗的嚴(yán)厲打擊進(jìn)一步削弱了其發(fā)展動力被私欲吞噬的可能性。我們認(rèn)為，正是這三方面因素的共同作用，盧旺達(dá)政府在過去20 余年中始終保持一種強(qiáng)烈的發(fā)展意愿，并由此深刻推動了其國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

五、結(jié)語

21世紀(jì)以來，盧旺達(dá)政府積極探索出了一條頗具特色的、由現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之路，并取得了令人矚目的成就。我們認(rèn)為，與其他非洲國家相比，盧旺達(dá)出眾的國家能力與強(qiáng)烈的發(fā)展意愿是支撐其取得較為明顯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型成效的關(guān)鍵因素。首先，在國家能力方面，一方面，較為完善的公務(wù)員制度及機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)體系塑造了盧旺達(dá)政府較高的官僚水平；另一方面，盧旺達(dá)政府因勢利導(dǎo)，動員商業(yè)部門參與國內(nèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。盧旺達(dá)政府通過優(yōu)化與強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了積極的影響。

不過，單一的國家能力不足以完整解釋盧旺達(dá)政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)成效。在盧旺達(dá)的案例中，其領(lǐng)導(dǎo)層在過去20 余年間所表現(xiàn)出為國際社會所公認(rèn)的、對經(jīng)濟(jì)發(fā)展極大的熱情與努力起到了重要作用。不同于常見的“內(nèi)外壓力”或“權(quán)力格局”的解釋路徑，筆者認(rèn)為其執(zhí)政黨自力更生的意識對其領(lǐng)導(dǎo)層的發(fā)展意愿起到了重要的塑造作用。集中性的權(quán)力格局和有效的腐敗治理則進(jìn)一步保證了這一發(fā)展意愿能夠較為持久地發(fā)揮效力。