生態(tài)保護(hù)紅線與保護(hù)地重疊特征及協(xié)同管控研究
——以寧德古田為例

林偉鵬LIN Wei-peng

（福建省古田縣國土資源局地籍與規(guī)劃測繪管理股，古田 352200）

0 引言

隨著工業(yè)化建設(shè)與城市化建設(shè)進(jìn)程不斷深入推進(jìn)，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷提升，與此同時(shí)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也受到了嚴(yán)重影響，導(dǎo)致氣候變暖等自然災(zāi)害發(fā)生頻率呈攀升狀況。政府部門在時(shí)代建設(shè)的過程中越發(fā)注重自然生態(tài)保護(hù)工程，不斷出臺相關(guān)政策條例增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效，并提高社會各界對于生態(tài)環(huán)保工作的重視性。結(jié)合保護(hù)地發(fā)展現(xiàn)狀與生態(tài)保護(hù)紅線系統(tǒng)理論內(nèi)容，對保護(hù)地自然環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行深入研究分析，以此對保護(hù)地與生態(tài)保護(hù)紅線協(xié)同管理體系構(gòu)建提供一定參考。

1 生態(tài)保護(hù)紅線概述

對于生態(tài)保護(hù)紅線，不同部門對其基礎(chǔ)概念具有不同的定義，比如水利部門、林業(yè)部門以及海事部門等分別依據(jù)自身實(shí)際情況制定了具有不同性質(zhì)的生態(tài)保護(hù)紅線，對自身部門開展環(huán)境相關(guān)工作時(shí)進(jìn)行規(guī)范性約束。在此背景下，我國環(huán)境部門于2014 年對生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵概念進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)解釋，即利用有效措施進(jìn)行環(huán)境保護(hù)或者對保護(hù)用資資源進(jìn)行規(guī)范的明確界限。生態(tài)保護(hù)紅線是一種新型自然生態(tài)管控模式，同時(shí)也是一種系統(tǒng)性社會管理工程。生態(tài)保護(hù)紅線主要是我國為確保社會可持續(xù)發(fā)展以及區(qū)域范圍自然生態(tài)安全，為人們提供健康優(yōu)質(zhì)的生活空間而制定的創(chuàng)新型制度。面對全球各種各樣的環(huán)境問題，為維護(hù)我國生態(tài)環(huán)境健康，提高生態(tài)質(zhì)量，我國先后多次出臺相關(guān)規(guī)定政策。比如，在2011 年中央下發(fā)的文件中首次提到了“生態(tài)紅線”，并在2013 年舉辦的十八屆三中全會中將其完善為生態(tài)保護(hù)紅線。

2 生態(tài)保護(hù)紅線和保護(hù)地之間的關(guān)系分析

關(guān)于保護(hù)地相關(guān)管理工作在統(tǒng)籌制度政策推廣實(shí)施前存在多方管理、管理目標(biāo)分散以及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)模糊等問題，需要在制度執(zhí)行中逐漸完善解決。生態(tài)保護(hù)紅線作為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的重要底線之一，雖然與保護(hù)地相關(guān)工作存在一定的相似性，但是兩者在管理需求以及管理思路等方面存在較大的差異性。保護(hù)地主要從生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)角度進(jìn)行考慮，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)在保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的同時(shí)對生態(tài)資源進(jìn)行適當(dāng)索取應(yīng)用，可以劃分成國家級、省級、市級和縣級等多個(gè)級別；依據(jù)種類不同又可以分為森林公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景區(qū)、國家級公園、地質(zhì)公園以及濕地公園等。從內(nèi)部功能角度分析可以劃分為自然生態(tài)恢復(fù)、嚴(yán)格保護(hù)管理以及合理應(yīng)用等不同區(qū)域，是一種級別化、區(qū)域化以及種類化的綜合管理控制模式。

現(xiàn)階段，各級政府部門在制度改革優(yōu)化的過程中并未針對生態(tài)保護(hù)紅線成立專業(yè)的管理部門，因此生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)工作只能依據(jù)現(xiàn)有部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范管理，而保護(hù)地作為各級政府部門重點(diǎn)管理對象，是生態(tài)保護(hù)紅線能夠有效進(jìn)行的關(guān)鍵載體?；谏鷳B(tài)保護(hù)紅線和保護(hù)地對生態(tài)環(huán)境安全開展保障工作是現(xiàn)階段人們重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容，基于管理工作的差異化能夠?qū)ι鷳B(tài)保護(hù)紅線和保護(hù)地之間的重疊內(nèi)容進(jìn)行明確，具體情況如圖1 所示。

圖1 生態(tài)保護(hù)紅線與自然保護(hù)地體系的差異性與重疊內(nèi)容

3 概況分析研究

3.1 寧德古田縣概述

寧德古田縣屬于福建省下轄縣，處于福建東北地帶，與閩江相鄰，同時(shí)古田溪貫穿全縣。古田縣總面積約為237282hm2，其中林地面積約為164489hm2，占據(jù)全縣總面積的70%左右。古田縣整體地形多為丘陵地勢，山地與丘陵面積約為總面積的88.6%，整體地勢程西南地帶相對較低的情況，縣內(nèi)河流主要包括閩江、古田溪、武步溪以及霍口溪等，流域總面積為1498.7km2。保護(hù)地包括翠屏湖、仙山牧場、臨水宮以及溪山書畫院等。

3.2 分析方法

本次研究主要利用定量以及定性結(jié)合分析的方法。定量分析主要采用ArcGIS 開展研究，對保護(hù)地中圖斑信息利用專業(yè)的分析工具進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，以此得到生態(tài)保護(hù)紅線和保護(hù)地重疊的各類型用地?cái)?shù)量以及面積數(shù)據(jù)信息定性分析采用資料數(shù)據(jù)調(diào)研方法，對福建省與中央政府部門出臺的相關(guān)生態(tài)保護(hù)紅線以及保護(hù)地政策規(guī)定與法律條例內(nèi)容進(jìn)行整合分析。

3.3 結(jié)果分析

本次研究經(jīng)過數(shù)據(jù)收集分析后能夠得出保護(hù)地與生態(tài)保護(hù)紅線重疊情況，具體重疊情況如表1 所示。

表1 寧德古田縣保護(hù)地與生態(tài)保護(hù)紅線重疊信息表

通過對上述表中數(shù)據(jù)進(jìn)行研究分析能夠發(fā)現(xiàn)，林地資源、飲用水保護(hù)區(qū)、森林公園等是古田縣生態(tài)保護(hù)紅線中面積以及數(shù)量占比較多的重要類型，部分保護(hù)地重疊存在數(shù)量與面積占比不匹配的現(xiàn)象，則說明古田縣各種類保護(hù)地相對比較分散，貫通性與系統(tǒng)性還有待提高。造成這一現(xiàn)象的主要原因在于古田縣地形多以丘陵山嶺為主，其生態(tài)系統(tǒng)多以森林、水源類型為主。在生態(tài)保護(hù)紅線劃定時(shí)并未針對保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化。同時(shí)在生態(tài)保護(hù)紅線的劃定主要是采用了由上到下和由下到上相結(jié)合的模式，在實(shí)際執(zhí)行過程中會存在一定人為操作失誤。同時(shí)，山嶺和地質(zhì)災(zāi)害區(qū)等類型雖然存在于生態(tài)保護(hù)紅線中，但是其并不屬于保護(hù)地中類型，因此在實(shí)際劃定時(shí)導(dǎo)致重疊問題逐漸復(fù)雜化。

對現(xiàn)有生態(tài)法律進(jìn)行分析能夠發(fā)現(xiàn)，政府部門制度改革后針對保護(hù)地以及生態(tài)保護(hù)紅線等相關(guān)內(nèi)容較少，大多數(shù)法律條例依然在沿用傳統(tǒng)的自然環(huán)境相關(guān)法律，這些規(guī)程內(nèi)容相對落后，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)階段生態(tài)保護(hù)管控需求。國家與福建省政府部門出臺且有效實(shí)施的保護(hù)地管理和生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)政策文件數(shù)量為81份，其中法律性文件占據(jù)15.86%，福建省政策文件占據(jù)34.49%，部委及以上政策文件占據(jù)47.65%。部委、部門規(guī)章、法律等文件以及福建省地方性規(guī)程文件數(shù)量比較多，各政策文件類型數(shù)量差別不大。通過分析能夠發(fā)現(xiàn)，自然保護(hù)區(qū)、林地以及公益林保護(hù)地種類政策數(shù)量相對較多，而濕地公園、水產(chǎn)資源保護(hù)等文件數(shù)量相對較少。以2017 年生態(tài)保護(hù)紅線出臺為時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行分析，對整改修訂政策規(guī)章數(shù)量進(jìn)行整理能夠發(fā)現(xiàn)，改動(dòng)政策文件有11 份，占據(jù)總政策數(shù)量的15.42%，即保護(hù)地相關(guān)政策改革變動(dòng)情況并不理想，同時(shí)能夠發(fā)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)、森林公園、文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)以及濕地等保護(hù)區(qū)缺少健全完善的法律管控。相關(guān)管理規(guī)章未能得到有效更新，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)階段保護(hù)地管理需求。保護(hù)地與生態(tài)保護(hù)紅線協(xié)同管理等只是發(fā)布了指示性文件，僅有《生態(tài)保護(hù)紅線（試行）》和《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定了管理要求，但是與之相匹配的法律法規(guī)等尚未出臺。

對古田縣生態(tài)保護(hù)紅線與保護(hù)地協(xié)同管控現(xiàn)狀進(jìn)行分析能夠發(fā)現(xiàn)，生態(tài)部門主要負(fù)責(zé)對生態(tài)環(huán)境管理制度進(jìn)行健全優(yōu)化，對重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)籌管理以及監(jiān)督下屬部門執(zhí)行法律等工作；自然資源部門負(fù)責(zé)對相關(guān)自然資源進(jìn)行空間用途管制，構(gòu)建空間規(guī)劃系統(tǒng)并對相關(guān)文件的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督管理，同時(shí)負(fù)責(zé)空間生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；林業(yè)部門負(fù)責(zé)對森林資源、草地資源以及濕地資源等監(jiān)督管理；水利部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)水域資源、水利工程等水資源管理。古田縣在機(jī)構(gòu)改革前存在以下管理重疊問題：林業(yè)部門與自然資源部門對于森林資源、濕地資源等資源管理重疊；自然資源部門與文化旅游部門對于自然生態(tài)資源、文化遺產(chǎn)資源以及風(fēng)景名勝區(qū)等資源的管控重疊；生態(tài)環(huán)境部門與水利部門對于河湖資源與飲用水資源管理重疊。在制度改革后顧天翔相關(guān)資源保護(hù)管理工作主要集中在林業(yè)部門與自然資源部門，由生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行統(tǒng)籌管理規(guī)劃。在生態(tài)保護(hù)紅線與保護(hù)地協(xié)同管控后，福建省對林業(yè)部門、生態(tài)環(huán)境環(huán)境以及自然資源部門進(jìn)行整合管理，構(gòu)建了專業(yè)的工作班組，同時(shí)加強(qiáng)省級部門與下屬部門之間的溝通交流度，以此加強(qiáng)對于古田縣實(shí)際生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的了解，從全局角度制定相關(guān)政策，加強(qiáng)保護(hù)地管理質(zhì)量與效率。

4 生態(tài)保護(hù)紅線和保護(hù)地協(xié)同管控措施

4.1 運(yùn)用信息化技術(shù)構(gòu)建全面的監(jiān)管系統(tǒng)

在生態(tài)保護(hù)紅線和保護(hù)地協(xié)同管理制度構(gòu)建的過程中可以積極運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)，以此強(qiáng)化監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)際應(yīng)用效率與檢測質(zhì)量，依據(jù)具體的評估結(jié)果對現(xiàn)階段保護(hù)地自然生態(tài)情況進(jìn)行科學(xué)判斷分析，同時(shí)依據(jù)生態(tài)保護(hù)發(fā)展規(guī)劃中的階段性目標(biāo)對現(xiàn)階段制度措施進(jìn)行全新調(diào)整優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化全面監(jiān)管。構(gòu)建包括林地資源、草地、自然水源等生態(tài)要素的全面監(jiān)管系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)積極引用現(xiàn)代化先進(jìn)技術(shù)，包括計(jì)算機(jī)技術(shù)、GPS 系統(tǒng)、云端控制系統(tǒng)等構(gòu)建一體化生態(tài)監(jiān)測模式，從而能夠及時(shí)有效的快速觀測到相關(guān)監(jiān)測資源數(shù)據(jù)信息，生成保護(hù)地相關(guān)數(shù)據(jù)信息，并且與生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管系統(tǒng)相結(jié)合，構(gòu)建包括兩項(xiàng)生態(tài)資源信息在內(nèi)的大數(shù)據(jù)庫，以此為相關(guān)管理部門開展環(huán)境保護(hù)工作或相關(guān)生態(tài)決策提供良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。依據(jù)信息化技術(shù)構(gòu)建保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺，并定期開展區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境的實(shí)際情況，依據(jù)有效數(shù)據(jù)進(jìn)行分析評估與監(jiān)測調(diào)查，從而實(shí)現(xiàn)對保護(hù)區(qū)與生態(tài)保護(hù)紅線的高效協(xié)同管理，對分析調(diào)查過程匯總發(fā)現(xiàn)的生態(tài)問題進(jìn)行專業(yè)評估研究，并針對其可能引發(fā)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)問題制定有效的解決方案，同時(shí)向相關(guān)管理部門發(fā)出警示，以此方便有關(guān)部門及時(shí)開展生態(tài)環(huán)境治理工作，加強(qiáng)對保護(hù)地以及生態(tài)保護(hù)紅線環(huán)境的保護(hù)質(zhì)量與效率。

4.2 利用政策手段強(qiáng)化自然生態(tài)修復(fù)

針對現(xiàn)階段保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)級別相對較低、法律觀點(diǎn)相對落實(shí)、立法形式比較分散、不同法律之間存在沖擊矛盾以及法律實(shí)際應(yīng)用效果低下等問題，需要從全局角度看待問題，利用整體性思想促進(jìn)保護(hù)地相關(guān)法律體系的完善優(yōu)化，同時(shí)充分考慮到生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)法律條例，以此實(shí)現(xiàn)對法律的有效整合管理。在實(shí)際應(yīng)用中可以將《自然生態(tài)空間用途管制法》作為基礎(chǔ)法律內(nèi)容，同時(shí)針對生態(tài)保護(hù)紅線、保護(hù)地、國家公園、森林公園、飲用水保護(hù)地等重要空間資源構(gòu)建具有針對性和合理性的相關(guān)法律條例作為主要法律內(nèi)容，從而起到“1+1＞2”的良好作用。同時(shí)還需要加強(qiáng)和法律政策之間的銜接力度，對濕地區(qū)域、飲用水保護(hù)區(qū)以及自然生態(tài)保護(hù)地等進(jìn)行專業(yè)法律條例制定，以此凸顯出古田縣境內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線和保護(hù)地的高效運(yùn)用成果。同時(shí)，在實(shí)際工作中推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線和各類保護(hù)地相關(guān)法律的實(shí)施推廣以及執(zhí)行效率，通過完善健全的保護(hù)法律實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌管理的生態(tài)理念，同時(shí)還需要注重將重點(diǎn)保護(hù)生態(tài)區(qū)域和生態(tài)資源作為優(yōu)先處理對象，以此保障生態(tài)保護(hù)紅線和保護(hù)地協(xié)調(diào)管控政策法律能夠真正落實(shí)，為古田縣生態(tài)環(huán)境建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)貢獻(xiàn)一份力量。

4.3 明確保護(hù)地功能，建立標(biāo)準(zhǔn)的分類規(guī)定

在生態(tài)保護(hù)紅線和保護(hù)地協(xié)調(diào)管控制度制定的過程中，首先需要對保護(hù)地建立的核心目的進(jìn)行研究分析，即確保自然生態(tài)的豐富性、生態(tài)系統(tǒng)的安全性以及生態(tài)資源的多樣性，從而實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展和自然生態(tài)之間和諧相處共同發(fā)展的目的，以此促進(jìn)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。依據(jù)專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)規(guī)范，針對保護(hù)地的具體功能和作用進(jìn)行功能區(qū)域劃分，從而實(shí)現(xiàn)范圍區(qū)域性的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境發(fā)展。依據(jù)保護(hù)地范圍內(nèi)的植物種類、水資源、礦山資源、生物多樣性以及土地資源具體利用情況等基礎(chǔ)信息，明確保護(hù)地和生態(tài)保護(hù)紅線協(xié)同管控發(fā)展的實(shí)際需求，對保護(hù)區(qū)域內(nèi)各生態(tài)資源的系統(tǒng)承載力進(jìn)行明確規(guī)定。與此同時(shí)，對保護(hù)地進(jìn)行生態(tài)功能劃分，將相關(guān)區(qū)域生態(tài)資源劃入到生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，同時(shí)依據(jù)實(shí)際情況制定科學(xué)合理的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)督管理系統(tǒng)，對相應(yīng)措施進(jìn)行分級劃定并認(rèn)真落實(shí)。除此之外，需要依據(jù)生態(tài)價(jià)值以及生態(tài)保護(hù)強(qiáng)度等對保護(hù)地進(jìn)行區(qū)域劃分，制定嚴(yán)謹(jǐn)權(quán)威的分類標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)不同區(qū)域內(nèi)的不同定位，對相應(yīng)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整修改，對各級分類進(jìn)行全面整理，從而形成不同類型、不同級別的保護(hù)地管理標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線和保護(hù)地之間的融合度，增強(qiáng)保護(hù)地綜合管理效果。

4.4 加強(qiáng)建設(shè)力度，推動(dòng)保護(hù)地自然生態(tài)發(fā)展

首先，可以成立保護(hù)地生態(tài)環(huán)境研究專項(xiàng)基金，同時(shí)積極引進(jìn)專業(yè)人才與相關(guān)先進(jìn)技術(shù)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究系統(tǒng)的構(gòu)建質(zhì)量，對保護(hù)地范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)科研力量進(jìn)行整合集中，以此開展專業(yè)的、科學(xué)的、先進(jìn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)研究工作。其次，可以依據(jù)保護(hù)范圍內(nèi)不同區(qū)域范圍具體資源分布情況以及可持續(xù)發(fā)展研究性能，針對不同生態(tài)區(qū)域構(gòu)建針對性的研究項(xiàng)目，同時(shí)對這些項(xiàng)目內(nèi)容可能會對生態(tài)環(huán)境造成的相關(guān)影響進(jìn)行全面嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貙I(yè)評估，將可能會對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)面影響的項(xiàng)目扼殺在萌芽中，同時(shí)針對已經(jīng)成立的會對生態(tài)環(huán)境造成不利影響的項(xiàng)目進(jìn)行有序清除，逐漸引導(dǎo)相關(guān)不良項(xiàng)目退出保護(hù)地范圍。引導(dǎo)各區(qū)域研究部門針對自身研究范圍進(jìn)行特色功能發(fā)展研究，為其提供充足的研究資金保障，構(gòu)建區(qū)域性特色生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以此推動(dòng)相關(guān)特色產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與優(yōu)化調(diào)整。除此之外，還需要對生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行統(tǒng)籌管理，針對保護(hù)度范圍內(nèi)受到干擾影響的對象開展一定程度的有效補(bǔ)償，比如，積極引導(dǎo)保護(hù)地范圍內(nèi)的山民以及牧民等開展生態(tài)環(huán)境移民工程。確保各項(xiàng)生態(tài)相關(guān)補(bǔ)償政策以及生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)工程能夠落實(shí)到具體實(shí)處，以此防止過度開展地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)而導(dǎo)致當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)地受到嚴(yán)重影響干擾，最終實(shí)現(xiàn)對生態(tài)保護(hù)紅線和保護(hù)地協(xié)同管控的目的。

5 結(jié)論

為加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐，人們在社會發(fā)展中過度開采自然資源的行為導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)受到嚴(yán)重的影響破壞。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，我國對生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工程越來越重視，不斷出臺相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策提高生態(tài)監(jiān)管效率和質(zhì)量，以此緩解社會建設(shè)對自然生態(tài)系統(tǒng)造成的壓力。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)時(shí)，對生態(tài)保護(hù)紅線和保護(hù)地進(jìn)行協(xié)同管控是十分重要的管理措施，能夠在保護(hù)自然生態(tài)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域性劃分管理，同時(shí)引用信息化技術(shù)構(gòu)建健全完善的監(jiān)管制度，加強(qiáng)對保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)督管控，以此實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和人類社會發(fā)展和諧共存的目的。