基于國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制的思考

文／盧斌 湖南省勘測設計院有限公司 湖南長沙 410000

1、項目背景

國土空間規(guī)劃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類用地開發(fā)保護建設的依據(jù)?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》標志著國土空間規(guī)劃編制工作的全面開展。《若干意見》指出，全國建立“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系，按照“一級政府、一級事權、一級規(guī)劃”的原則，國土空間總體規(guī)劃分為“全國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五個層級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)上聯(lián)城市、下接鄉(xiāng)村，作為五級國土空間規(guī)劃體系的最基本單元，是生態(tài)文明建設指引、全域綜合管控及鄉(xiāng)村發(fā)展的落腳點，承擔著由上傳導、中間管控、向下指導的重要作用。

2、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制所需要解決的問題

2.1 各類規(guī)劃類型各自為政

原鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃比較復雜，重戰(zhàn)略引領、理念思路；沿用城市總規(guī)的技術框架，但“重鎮(zhèn)區(qū)建設而輕全域統(tǒng)籌”；原鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃比較簡要，強調指標的分解、管控、落實，剛性管控有余，但精細化管理不足；新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制應該是“合一”的，是以生態(tài)文明的新思想、新理念、新理論指導編制的規(guī)劃。更需要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)空間、農業(yè)、生態(tài)空間的發(fā)展質量，促進發(fā)展方式、生活方式、生態(tài)保護及治理方式的轉變。然而，實現(xiàn)高質量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與建設，僅靠上層次縣市層面的國土空間規(guī)劃是達到的，需要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況因地制宜、深化細致的規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，各專業(yè)、各部門需要協(xié)調共同來完成。

2.2 工作組織與技術統(tǒng)籌難，自成體系

國土空間規(guī)劃是重構型規(guī)劃，是過去模塊性規(guī)劃的梳理、整合與優(yōu)化。

因機構整合，規(guī)劃管理職責由原來分散在國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保等部門向自然資源部門集中統(tǒng)一，必然需要重新梳理新的業(yè)務體系，與此同時原規(guī)劃人還必須掌握農業(yè)、林草、測繪等陌生領域的知識。此外，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃如何銜接市區(qū)國土空間規(guī)劃的要求，這些無疑增強了工作組織的統(tǒng)籌難度。

2.3 數(shù)據(jù)治理的問題

國土空間規(guī)劃所需數(shù)據(jù)分散在原國土、規(guī)劃、林業(yè)、測繪、發(fā)改等多個部門以及各部門內部科室，并且都是按照原來部門管理邏輯和標準建設，導致不少數(shù)據(jù)在坐標體系、概念內涵、格式等方面不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)真實性和質量難以保證，數(shù)據(jù)處理的工作量非常高。如“三調”數(shù)據(jù)轉換為國土空間規(guī)劃用途分類，數(shù)據(jù)整理處理存在技術盲點，同時各類原始數(shù)據(jù)真實性和轉換數(shù)據(jù)的合法性誰來認定也無相關依據(jù)和標準。

2.4 國土空間開發(fā)與保護平衡的矛盾

首先開發(fā)與保護的平衡。生態(tài)文明發(fā)展要求，必須統(tǒng)籌處理好開發(fā)與保護的關系。劃為生態(tài)空間，很可能將失去發(fā)展的機會，劃為開發(fā)建設地區(qū)，必然將有更多的發(fā)展機會，如何平衡這一關系，除了技術層面協(xié)調，更需要制度和政策的設計，如三線的統(tǒng)籌劃定、科學劃定。其次層級博弈、上下協(xié)同。未來土地增量空間供給是自上而下的有效配置，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的使命是向上要爭取、向下要說理。從國家到省到地市到縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指標控制與分配，體現(xiàn)的是資源管控和供給側改革思路，是規(guī)劃發(fā)展權的空間和時間分配。

3、國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制策略的思路

3.1 總體構思

總體分四個階段，一是夯實基礎，摸清家底、算好國土空間一本賬；二是落實要求，約束性指標、控制底線；三是做實藍圖，謀劃自身發(fā)展、形成可落地、可實施的空間治理藍圖；四是扎實實施，建立規(guī)劃傳導、謀劃近期項目、形成政策清單。

3.2 技術路線

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃技術路線，主要分為基礎分析、確定目標、規(guī)劃體系、實施保障四大部分。主要從現(xiàn)狀和規(guī)劃評估兩大方面進行現(xiàn)狀特征和問題總結，并在相關案例的基礎上提出總體的定位與目標。規(guī)劃體系是從國土空間格局、控制線管控、自然資源規(guī)劃、鎮(zhèn)村體系與空間規(guī)劃引導、專項支撐體系、集中建設區(qū)規(guī)劃、全域土地整治與生態(tài)修復、近期重點建設項目規(guī)劃等8 大方面。最后提出分析實施與行動計劃。（圖1）

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃技術路線圖

3.3 技術方法

（1）多規(guī)合一

按照多規(guī)合一的要求，協(xié)調對接各個規(guī)劃，包括縣市國土空間規(guī)劃、綜合交通等各種規(guī)劃的有效銜接，以第三次國土調查土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為依據(jù)，確保各種規(guī)劃確定的保護性空間、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等重要參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制體系。

（2）統(tǒng)籌規(guī)劃，突出項目重點

統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)內的國土空間，優(yōu)化調整鄉(xiāng)村各類用地布局，合理安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)內的各類設施，重點解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)內的用途管制、與綜合整治、生態(tài)保護修復、村民建房等問題。

（3）生態(tài)優(yōu)先，強化管控

落實上位縣市國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”，對接生態(tài)紅線和公益林區(qū)域，保護山水林湖；保護耕地、嚴守基本農田；嚴格控制建設用地，并制定相應的管制措施。

（4）以人為本，尊重民意

堅持以人為本，尊重民意，認真做好調研、村民訴求傾聽等基礎工作，保障村民的訴求的權利，維護村民各種權益。（圖2）

圖2 技術方法

3.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的編制重點問題探討

（1）強化落實——建體系、落指標

確定“定位目標、國土空間格局優(yōu)化、控制線落實、土地整治和生態(tài)修復”等十大內容體系，調整劃定“三條控制線”，確定規(guī)劃分區(qū)與用途管制，明確城鎮(zhèn)村體系和城鄉(xiāng)居民點布局，構建實用性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃體系。

首先落實上位國土空間規(guī)劃各項指標，其次要結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身發(fā)展需要，提出合理的控制指標，銜接上位規(guī)劃。落實生態(tài)保護紅線、耕地保有量、基本農田等約束性指標，提出鎮(zhèn)域與集鎮(zhèn)人口規(guī)模等預期性指標。

（2）生態(tài)優(yōu)先——控底線、促修復

以雙評價為前提，識別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空間本底底數(shù)與發(fā)展條件，明確森林草原、河湖水系、耕地、礦產(chǎn)資源等自然資源要素空間和保護要求，確定鎮(zhèn)域國土空間規(guī)劃分區(qū)，統(tǒng)籌、優(yōu)化和確定“三區(qū)三線”。

（3）全域統(tǒng)籌——構格局、優(yōu)空間

構建國土空間開發(fā)保護總體格局，按照上位規(guī)劃劃定的農業(yè)、生態(tài)、歷史文化等重要保護區(qū)，構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體發(fā)展的規(guī)劃結構。合理規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)空間和以及開放廣場、重大公共空間及交通基礎設施等重要節(jié)點，因地制宜地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間保護、開發(fā)、利用、修復、治理的總體格局。統(tǒng)籌三生空間規(guī)劃，以農業(yè)用地為主，布局生態(tài)空間、建設用地和生活空間用地。

（4）精明發(fā)展——謀發(fā)展、提品質

落實上位國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略和目標任務，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、歷史文化特色和城鄉(xiāng)發(fā)展訴求等，確定不同時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展定位和目標。明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊禁止和限制發(fā)展產(chǎn)業(yè)目錄，引導產(chǎn)業(yè)空間高效集聚利用，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。打造宜業(yè)宜居的產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)，切實平衡發(fā)展與保護的關系。

首先合理引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民建房、公共建筑和生產(chǎn)建筑，保持村莊的整體風貌協(xié)調，體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域特色。充分考慮當?shù)亟ㄖ幕厣途用裆盍晳T，重點提升集鎮(zhèn)空間品質和農村人居環(huán)境品質。

其次是優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色空間，結合河流的水域、文化廣場、公園等重要公共空間及景觀節(jié)點，營造賦予地域特色濃厚的標志性公共空間；統(tǒng)籌歷史文化保護及傳承，尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村原有格局及脈絡，順應鄉(xiāng)村山體、水體等環(huán)境要素，延續(xù)鄉(xiāng)村原有的空間格局、街巷肌理等。

（5）村莊發(fā)展——重分類、促振興

根據(jù)縣域村莊分類和布局成果，按照村莊發(fā)展類型及發(fā)展狀況從設施配套、特色保護、鄉(xiāng)土環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面提出引導性要求，合理編制的實用性的村莊規(guī)劃，或單元類詳細規(guī)劃，促進鄉(xiāng)村—二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，加快實用性鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃及建設。

（6）結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況，促進“三生并舉，平衡發(fā)展”

從環(huán)境策略、經(jīng)濟策略、社會策略三個方面入手，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊的發(fā)展要點，確定相關實施措施，得出詳細的工作思路。（圖3）

圖3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)三生空間融合發(fā)展分析

（7）強調公眾參與性，充分尊重群眾主體意愿

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃將“公眾參與”作為保障規(guī)劃實施的組織機制中的重要組成部分，貫穿至規(guī)劃編制的各個程序和階段。

扎實做好基礎準備、入戶調查、村民討論、集體審議等主體性工作，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃成果。充分利用各種媒體做好宣傳工作，建立規(guī)劃宣傳和交流互動機制。

（8）建平臺，搭系統(tǒng)

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間信息平臺的建設，整合各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間關聯(lián)數(shù)據(jù)，建設市鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土規(guī)劃“一張圖”的監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，是基于國土空間基礎信息平臺構建的一個應用系統(tǒng)，旨在開展國土空間規(guī)劃的動態(tài)監(jiān)測評估預警，加強規(guī)劃實施監(jiān)管。該系統(tǒng)主要包括“一張圖”的應用、分析與評價、成果審查及管理、監(jiān)測評估及預警、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警和指標模型管理等六大功能。同時應根據(jù)地方特色和實際管理需要，在基礎模塊上靈活增添擴展應用，以更好地為當?shù)匾?guī)劃管理服務。

（9）廣連通，促服務

依托自然資源政務管理與服務平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)省、市、縣共享，為各級系統(tǒng)建設提供數(shù)據(jù)支撐，更好服務地方工作。同時，實現(xiàn)自然資源“一張圖”系統(tǒng)與其他職能部門業(yè)務的協(xié)同，拓展系統(tǒng)應用，通過系統(tǒng)內外連接，實現(xiàn)跨部門的信息共享及業(yè)務協(xié)調。

3.5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃難點及對策

（1）工作組織——如何加強規(guī)劃編制工作的組織領導？

因機構整合，規(guī)劃管理職責由原來分散在國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保等部門向自然資源部門集中統(tǒng)一，必然需要重新梳理新的業(yè)務體系，與此同時原規(guī)劃人還必須掌握農業(yè)、林草、測繪等陌生領域的知識。此外，需要關注專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃如何銜接總體規(guī)劃的要求，這些無疑增加了工作組織的統(tǒng)籌難度。

對策措施：建立部門協(xié)調機制、通力推進國土空間

加強規(guī)劃編制工作的組織領導。強化組織領導，成立編制工作領導小組以及技術專責小組，通過強有力的領導模式，加快規(guī)劃編制進度，及時研究審議和協(xié)調解決規(guī)劃編制中的重大布局、重大事項；建立部門協(xié)調機制，通力推進國土空間規(guī)劃編制工作扎實開展。

（2）如何在“現(xiàn)狀建設用地超建”的前提條件下，盤活用地的存量，激活土地潛力，妥善解決新增建設的用地迫切需要？

對策措施：通過盤活空心房，低效用地再利用

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊存在的空心房占用的建設用地，清退空心房，復墾或復綠或做建設用地；梳理閑置用地（主要包括廢棄工廠和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、廢棄養(yǎng)殖場用地），針對各類型用地因地制宜，科學劃定建設用地區(qū)域與復墾（綠）區(qū)域，提高土地利用效率和生態(tài)效益；充分利用存量用地（現(xiàn)狀建設用地），“見縫插針” 式合理提高建筑密度。

（3）如何在土地整治和設施提升的同時延續(xù)鄉(xiāng)村脈絡，保留鄉(xiāng)土風情？

對策措施：通過采用微創(chuàng)式用地布局優(yōu)化，營造地域化鄉(xiāng)土景觀

習總書記在談到鄉(xiāng)村規(guī)劃中，曾經(jīng)指出，“慎砍樹、禁挖山、不填湖、少拆房”。這就是說要尊重地域鄉(xiāng)土風貌。規(guī)劃將延續(xù)當?shù)匚拿}，不做大拆大建，在延續(xù)鄉(xiāng)村原有發(fā)展脈絡的基礎上，針對現(xiàn)狀問題與發(fā)展訴求，以微創(chuàng)式的方式展開規(guī)劃整治。采用微創(chuàng)式用地布局優(yōu)化，國土空間布局方面，延續(xù)村莊原有格局，尊重村莊自組織演化規(guī)律，采納村民意見，以就近安置和屋場共建的方式，組織用地布局與村莊形式；營造地域化鄉(xiāng)土景觀，在人居環(huán)境整治方面，規(guī)劃注重鄉(xiāng)土景觀的延續(xù)與營造。

（4）尊重原鄉(xiāng)本底，挖掘村莊深層特色，印刻村莊原始肌理

對策措施：挖掘村莊的特色資源，給鄉(xiāng)村注入文化底蘊

挖掘各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個村莊的內涵，發(fā)現(xiàn)村莊的深層資源、文化等特色，利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息手段，更加科學的分析村莊的優(yōu)勢資源與開發(fā)潛力，找準村莊發(fā)展的個性定位，形成有吸引力的村莊特色。挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)的歷史文化，促進文化傳承與發(fā)展，提出歷史人文與空間規(guī)劃結合的策略，發(fā)現(xiàn)村莊的深層資源，形成更加豐富且獨具特色的鄉(xiāng)土文化，給鄉(xiāng)村注入靈魂。

（5）如何增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的可實施性？如何堅持村民主導的參與式規(guī)劃？

對策措施：注重公眾參與，充分尊重群眾主體意愿

近年來，雖然全國各地持續(xù)推動鄉(xiāng)村建設行動，然而由于規(guī)劃主體的錯位，加之傳統(tǒng)的規(guī)劃方法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的適應性較差，村民參與規(guī)劃的自主意識較為模糊，公眾介入推動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃相對滯后，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃成果的實施性和可行性較低。只有實現(xiàn)村民主體地位的回歸，才能增強規(guī)劃的落地性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃空間需融合村民的歷史記憶、鄉(xiāng)土知識，承載過去的發(fā)展脈絡，以及對未來的美好生活的向往。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃從單純的空間規(guī)劃轉向參與規(guī)劃，村民主體由原來自上而下的“被動式”接受轉向自下而上的“主導式”參與，我們規(guī)劃師則扮演“參謀”的角色，需保證村民主體在規(guī)劃中的利益。

結語：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是五級空間規(guī)劃中的最后一級，是城之尾，村之首，也是“多規(guī)沖突”最直接的交匯點，規(guī)劃需要尊重村民意愿，需要兼顧上位規(guī)劃和村民的訴求，權衡的社會性問題。為此，規(guī)劃需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃的問題、重點、難點進行研究，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃需要解決的問題，合理判斷新時代空間規(guī)劃的特點和內涵，如實具體化的反應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的編制上，需要編制實用性鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃，用于指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展與建設。