政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)三種組合方式效果評估

王婭婷

(河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100)

第七次全國人口普查公報顯示，我國60歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘?8.7%，比六普時上升了5.4個百分點。在“十四五”期間，20世紀60年代第二次出生高峰所形成的更大規(guī)模人口隊列會相繼跨入老年期[1]，我國的老齡化水平也將隨之加快。有研究表明，隨著年齡的增長，老年人的患病風險會隨之增加，對基本醫(yī)療等養(yǎng)老服務(wù)的需求增加[2]。與此同時，少子化、家庭規(guī)模小型化和居住代際分離使得家庭提供照料服務(wù)的人力基礎(chǔ)被削弱，家庭照料服務(wù)成為一種稀缺資源，如何緩解養(yǎng)老服務(wù)矛盾成為亟待解決的難題，各地區(qū)為解決這一難題，紛紛開展了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)實踐。

目前對居家養(yǎng)老服務(wù)的研究可以分為理論研究和實證研究2類。居家養(yǎng)老服務(wù)的理論研究主要集中于政府購買服務(wù)的參與主體及主體間關(guān)系、合作路徑、購買模式、監(jiān)管機制等方面。在購買服務(wù)參與主體的研究中，主要包括對服務(wù)對象、政府、社會組織等不同主體的分析。戴建兵從福利輪、多中心治理理論視角入手，研究老年人參與政府購買養(yǎng)老服務(wù)的理論依據(jù)和路徑機制[3]；彭婧運用政府購買責任理論分析框架，將政府責任分為保障公眾參與和促進市場競爭2個維度，由此提出政府的4種責任類型[4]；陳競等人通過多個案例分析社會組織在居家養(yǎng)老服務(wù)中的介入作用[5]；胡春艷等人從政治問責、契約問責、管理問責和公民權(quán)力4個層面構(gòu)建主體間問責關(guān)系[6]。合作路徑主要基于部門失靈理論和跨部門理論[7]、治理理論、新制度主義等理論視角分析政府與社會組織的合作方式。購買模式主要根據(jù)購買主體間關(guān)系和購買程序的競爭程度分為形式購買模式、定向委托模式、公開競標模式和憑單購買模式等4種[8]。還有學者運用利益相關(guān)者理論分析如何矯正監(jiān)督失靈。居家養(yǎng)老服務(wù)的實證研究主要集中于服務(wù)的質(zhì)量評估、運行績效評估以及服務(wù)風險影響因素等方面。有學者通過對居家養(yǎng)老服務(wù)評估的過程和內(nèi)容予以梳理分析，從而構(gòu)建質(zhì)量評估體系；有學者基于扎根理論，通過深度訪談分析，測定政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)風險的影響因素。

已有研究為本文的研究開展提供了基礎(chǔ)，但從政策類型和生產(chǎn)主體類型的角度結(jié)合比較分析目前居家養(yǎng)老服務(wù)實施效果的文獻較少，本文基于新公共服務(wù)理論，構(gòu)建政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)效果分析框架，對3種組合方式的實踐效果進行評估分析，以期為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的未來發(fā)展提供借鑒和參考。

1 政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出的3種組合方式

1961年，蒂伯特、奧斯特羅姆和沃倫首次提出公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)分離理論，薩瓦斯對理論進行了進一步的發(fā)展。該理論核心是將公共服務(wù)供給分為提供與生產(chǎn)2個環(huán)節(jié)[9]。提供是指制定關(guān)于公共服務(wù)供給的內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，收集消費者的意見和偏好，并對公共服務(wù)供給方案做出決策，籌集資金，安排生產(chǎn)并對公共服務(wù)供給的全過程進行監(jiān)督。生產(chǎn)是指綜合運用生產(chǎn)要素，收集成本以及生產(chǎn)可能性信息，組織生產(chǎn)，把投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的過程。簡言之，提供解決是誰付費的問題，生產(chǎn)解決誰來負責具體生產(chǎn)的問題，見表1。

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)就是該理論在居家養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域中的具體實踐，根據(jù)該理論內(nèi)容并結(jié)合具體實踐成效，根據(jù)2種政策類型和2種生產(chǎn)主體，兩兩組合，可以得到以下4種組合方式：救助型政策+社會組織生產(chǎn)、救助兼福利型政策+社會組織生產(chǎn)、救助兼福利型政策+企業(yè)生產(chǎn)、救助型政策+企業(yè)生產(chǎn)。在實踐中只有前3種組合方式，尚未發(fā)現(xiàn)存在救助型政策+企業(yè)生產(chǎn)的組合方式，究其原因，救助型政策的覆蓋面窄，服務(wù)對象基本不具有購買力，盈利空間小，發(fā)現(xiàn)新盈利增長點的可能性小，難以滿足企業(yè)的逐利動機，故在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐中尚未發(fā)現(xiàn)救助型政策+企業(yè)生產(chǎn)的組合方式。

3種組合方式中，居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者均為政府，政府通過付費的方式來提供服務(wù)，避免由于“搭便車”“公共地悲劇”等市場失靈現(xiàn)象造成的公共養(yǎng)老服務(wù)資源浪費和供給不足的現(xiàn)象。政府將生產(chǎn)職能讓渡給社會組織和企業(yè)，使得政府從瑣碎社會事務(wù)中解脫出來，同時競爭機制的引入使得居家養(yǎng)老服務(wù)供給效率提高，避免政府公共服務(wù)支出規(guī)模過大等政府失靈現(xiàn)象。生產(chǎn)主體的多元化，可以避免由于社會組織的行為偏差，出現(xiàn)低效率的資源配置等志愿失靈現(xiàn)象。在第一種組合方式中，政府為困難老人負擔全部服務(wù)費用，在第二種、第三種組合方式中，政府為老人負擔部分服務(wù)費用，政府購買服務(wù)之外的部分由消費者即老人及其家庭承擔。

表1 政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的3種組合方式

2 基于新公共服務(wù)理論的效果評估分析框架

新公共服務(wù)一詞最早由帕特里夏·英格拉姆和戴維·羅森布魯姆提出，登哈特夫婦進行發(fā)展完善。新公共服務(wù)理論強調(diào)民主、公共利益和公民權(quán)。運用新公共服務(wù)的7要素理論[10]結(jié)合各地實踐，對要素結(jié)構(gòu)和順序進行調(diào)整，提出政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)效果評估分析框架，包括基礎(chǔ)條件和效果評估，其中將基礎(chǔ)條件分為理念、政策、方式、規(guī)范、機制和項目，根據(jù)這6方面要素對居家養(yǎng)老服務(wù)的3種組合方式進行對比分析得出效果評估結(jié)論。服務(wù)理念是指服務(wù)需堅持的價值觀和原則。政策是根據(jù)社會需要，為解決養(yǎng)老問題和相關(guān)事務(wù)所采取有目的、有計劃、穩(wěn)定的一系列行動，包括出臺的措施、辦法和規(guī)定等，為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)提供制度保障。方式是指為達目的所采取的手段和策略，即購買服務(wù)如何落實。服務(wù)規(guī)范包括提供服務(wù)所需具備的服務(wù)條件、服務(wù)標準和業(yè)務(wù)流程。服務(wù)機制是指購買服務(wù)中各主體間的內(nèi)在聯(lián)系，職能和作用。項目是指為滿足老人的需求而制定的可提供的服務(wù)內(nèi)容。

“理念優(yōu)于制度，制度優(yōu)于技術(shù)”[11]，科學的理念指導是制度安排、政策設(shè)計的前提。這6個要素中，服務(wù)理念是核心，是其他5個要素的形成基礎(chǔ)，具有指導作用。基于不同的服務(wù)理念，分化出了不同的服務(wù)政策和服務(wù)機制。機制是指有固定互動規(guī)律的因果關(guān)系，不同的社會結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生不同的機制[12]，不同的社會政策會產(chǎn)生相配套的社會機制，機制反過來支撐政策的落實工作，政策和機制相互作用、相輔相成。政策和機制共同決定了服務(wù)規(guī)范、服務(wù)項目和服務(wù)方式，服務(wù)規(guī)范和服務(wù)方式對服務(wù)項目落地起到支撐作用，不同的服務(wù)項目、規(guī)范、方式會呈現(xiàn)出不同的服務(wù)效果，見圖1。

圖1 政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)效果評估分析框架

3 3種組合方式效果比較分析

3.1 基礎(chǔ)條件

3.1.1 理念

服務(wù)理念可以分為3種：營利性、多樣性和普惠性。營利性是指以獲取利潤為目的，追求利潤的最大化為宗旨，其收入和利潤可以用于成員之間的分配、自身建設(shè)運營和投資等。多樣性由服務(wù)及產(chǎn)品的多樣性和服務(wù)對象的多樣性兩部分組成，針對不同老人在經(jīng)濟條件、身體狀況、年齡特征和自理能力等方面的差異，服務(wù)機構(gòu)會提供不同的服務(wù)內(nèi)容。普惠性是指基于公民身份而享有的一種權(quán)利，普惠性福利是覆蓋全體老人的一種無差別、無排斥、由政府主導的福利模式，具有人群普及性和非互惠性的特征。

3.1.1.1 救助型政策+社會組織生產(chǎn)

在救助型政策的指導下，社會組織僅為符合條件的困難老人提供免費(如助餐、助潔、助浴、助急以及家政清潔等)居家服務(wù)，服務(wù)費用由政府承擔，但服務(wù)內(nèi)容主要停留在生活照料方面，較為單一，缺乏普惠性和多樣性。

3.1.1.2 救助兼福利型政策+社會組織生產(chǎn)

社會組織為困難老人和高齡老人提供如助餐、代購、陪老人聊天以及家政清潔等生活照料類的服務(wù)項目，與救助型政策下社會組織生產(chǎn)的組合方式有所不同的是，這種組合方式多覆蓋了一個群體，即高齡老人群體，因此人群普及性大于救助型政策下社會組織生產(chǎn)的組合方式，具有多樣性。其中針對全體老年人群體而言，選擇高齡老人群體提供福利性的養(yǎng)老服務(wù)，具有選擇性的特征，是一種選擇性的社會福利；而對于高齡老人而言，則是適度普惠的社會福利，部分具有普惠性。選擇根據(jù)是基于社會保障基本價值理念中的公平性原則，高齡老人健康狀況較差且患病風險程度更高，相比中低齡老人處于較為弱勢的地位，而針對這部分高齡老人提供養(yǎng)老服務(wù)正是補償弱者的表現(xiàn)，蘊含了社會保障底線公平的思想。社會組織的資金來源主要是政府財政撥款和大眾募捐，少部分是項目收費，其收入全部用于生產(chǎn)居家養(yǎng)老服務(wù)和組織自身的維護運營，實現(xiàn)公共利益的最大化，具有非營利性。

3.1.1.3 救助兼福利型政策+企業(yè)生產(chǎn)

企業(yè)在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，還設(shè)有不同檔次的自費養(yǎng)老服務(wù)項目，旨在滿足不同特征老人群體的多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求。前者屬于福利性的居家養(yǎng)老服務(wù)，部分具有普惠性，不具有營利性；后者屬于市場化的居家養(yǎng)老服務(wù)[13]，遵循市場化原則，運用價格機制來調(diào)節(jié)服務(wù)資源的配置，具有營利性。企業(yè)為困難老人和高齡老人提供餐食、清潔、陪伴聊天和節(jié)日問候等生活照料類和精神關(guān)愛類的居家養(yǎng)老服務(wù)，此外，為有特殊需求的老人提供針對性的養(yǎng)老服務(wù)，如為高齡老人提供慢病管理、養(yǎng)生保健和更加專業(yè)化、精細化的基本醫(yī)療、康復(fù)護理等服務(wù)，具有服務(wù)及產(chǎn)品的多樣性和服務(wù)對象的多樣性，見表2。

表2 3種組合方式的特性比較

3.1.2 政策

根據(jù)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的具體實踐，可以根據(jù)政策對象的不同將政策分為救助型政策和救助兼福利型政策2種政策類型，政策對象包括政府援助和政府補助對象。

3.1.2.1 救助型政策

救助型政策僅為援助對象，即五保、低保、子女殘疾和重點優(yōu)撫對象等困難老人，政策覆蓋面較小。困難老人的經(jīng)濟狀況差因而無力承擔養(yǎng)老服務(wù)的費用，且家庭無力承擔照料責任，老人的養(yǎng)老服務(wù)需求外溢，因此政府對這部分老人履行兜底責任，屬于一種無償?shù)木戎袨?，該政策下企業(yè)的盈利空間較小，因此僅由社會組織承擔生產(chǎn)職責。該政策旨在保障困難老人的養(yǎng)老生活，避免困難老人陷入生存危機，體現(xiàn)了政府購買服務(wù)的剛性需求。救助型政策具有保障人群少、保障范圍有限的特點，屬于補救式的福利模式。

3.1.2.2 救助兼福利型政策

救助兼福利型政策的政策客體包括政府援助對象和政府補貼對象，即政府為經(jīng)濟保障和家庭照料功能雙弱化的困難老人以及經(jīng)濟保障功能強化但家庭照料功能弱化的高齡老人購買居家養(yǎng)老服務(wù)。救助兼福利型政策對比救助型政策多高齡非困難老人群體，因此在政策資金投入方面，救助兼福利型政策要高于救助型政策，具有社會救助和社會福利雙重性質(zhì)。其福利模式是在補救式的基礎(chǔ)上，對高齡老人適度普惠。政策目標是兜底困難老人，通過對高齡老人的服務(wù)補貼，激發(fā)這部分老人及家庭的購買欲望，挖掘潛在消費需求，進而推動養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，見表3。

表3 政策類型及要點匯總表

3.1.3 方式

主要從購買方式和承接方式2個方面進行對比分析。根據(jù)購買主體間的獨立性程度和購買過程的競爭性程度可以將居家養(yǎng)老服務(wù)的購買方式分為形式購買、定向委托、競標購買和憑單購買。承接方式是指購買服務(wù)的落實，包括財政支持和非財政支持。

3.1.3.1 救助型政策+社會組織生產(chǎn)

政府主要通過詢價采購、單一來源采購和項目經(jīng)費撥付等非競爭性選擇程序購買居家養(yǎng)老服務(wù)，屬于形式購買和定向委托的購買方式。方式的不同體現(xiàn)出公私合作關(guān)系的不同，定向委托中社會組織的獨立性要高于形式購買，形式購買僅在形式上實現(xiàn)了服務(wù)供給與服務(wù)生產(chǎn)相分離，社會組織對政府的依附程度較高，但這2種購買形式都缺乏競爭性和公開性。社會組織的資金來源主要有財政撥款、公益項目資金等，屬于財政支持的承接方式。

3.1.3.2 救助兼福利型政策+社會組織生產(chǎn)

在這種組合方式中，購買方式包括形式購買和定向委托2種。政府通過詢價采購、單一來源采購等非競爭性選擇程序購買居家養(yǎng)老服務(wù)，競爭性程度和市場化程度較低。在承接方式上，救助型政策和救助兼福利型政策下的社會組織生產(chǎn)的資金來源主要包括財政補貼、公益項目資金和募集基金等，與救助型政策+社會組織生產(chǎn)方式不同的是，救助兼福利型政策覆蓋的服務(wù)對象更多，因此財政補貼也會更多。

3.1.3.3 救助兼福利型政策+企業(yè)生產(chǎn)

政府主要通過公開招標、競標和評標等競爭性選擇程序選擇承接對象，屬于競標購買和憑單購買方式，競爭性水平高于形式購買和定向委托，各主體間是獨立平等的關(guān)系，在購買程序上具有公開公平性，體現(xiàn)了市場的競爭性原則。救助兼福利型政策下的企業(yè)生產(chǎn)和社會組織生產(chǎn)的經(jīng)費來源都包括政府的財政補貼，不同的是，企業(yè)生產(chǎn)方式還含有老人及其家屬購買服務(wù)的資金。

3.1.4 規(guī)范

在服務(wù)條件及服務(wù)標準方面，目前我國從國家到地方乃至行業(yè)都出臺了一系列有關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)標準的規(guī)定，其中對服務(wù)生產(chǎn)者的準入條件、資質(zhì)條件、基本職能、服務(wù)場所的使用面積、基礎(chǔ)設(shè)施、安全保障、從業(yè)人員素質(zhì)及人員配備和監(jiān)督管理等方面做出了較為明確的規(guī)定，無論救助型政策下社會組織生產(chǎn)、救助兼福利型政策下社會組織生產(chǎn)以及救助兼福利型政策下企業(yè)生產(chǎn)的組合方式都要遵守此服務(wù)標準。在業(yè)務(wù)流程方面，這3種組合方式也很相似。首先，服務(wù)對象提出申請，服務(wù)中心指定服務(wù)人員生產(chǎn)服務(wù)，在服務(wù)完成后進行回訪反饋，最后對服務(wù)進行評估結(jié)算，其中對服務(wù)的全過程均進行跟蹤監(jiān)督。

3.1.5 機制

3.1.5.1 救助型政策+社會組織生產(chǎn)

從組織機制來看，救助型政策+社會組織生產(chǎn)的組合方式中，其主管部門主要是各級民政部門，負責對社會組織的運行狀況進行檢查，履行監(jiān)督職責。從運行機制來看，政府是居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者，政府承擔了制定規(guī)則、監(jiān)督和評估的職責。社會組織是服務(wù)的生產(chǎn)者，負責組織養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)，滿足社會對居家養(yǎng)老服務(wù)的需求。社會組織是基于志愿公益性質(zhì)建立的團體，志愿者團隊具有穩(wěn)定性不強和專業(yè)性不足的特點。

3.1.5.2 救助兼福利型政策+社會組織生產(chǎn)

在組織機制方面，社會組織經(jīng)過所在行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門審批，在民政部門登記成立，由民政部門負責。在運行機制方面，政府負責社會組織的登記和注銷工作，服務(wù)中心的場地由政府提供，如南京市某街道服務(wù)中心占地面積達1300 m2，均由區(qū)民政局免費提供。服務(wù)對象和內(nèi)容均由政府決定，政府是決策者和監(jiān)管者。社會組織作為承接主體負責日常的生產(chǎn)運營工作。從人員管理機制看，即使是救助兼福利型政策，社會組織生產(chǎn)方式由于人員隊伍的不穩(wěn)定性和較高的流動性等特點，在人員管理方面還是存在一定的困難。

3.1.5.3 救助兼福利型政策+企業(yè)生產(chǎn)

在組織機制上，企業(yè)生產(chǎn)和社會組織生產(chǎn)方式的組織機制有著根本區(qū)別，企業(yè)是在市場監(jiān)督管理部門注冊登記。政府通過制定準入門檻、制定宏觀的法規(guī)和財政調(diào)控政策等措施來監(jiān)管企業(yè)的運行狀況。企業(yè)是服務(wù)的生產(chǎn)者和政府購買的承接者，負責居家養(yǎng)老服務(wù)的競標、生產(chǎn)和日常投資運營工作。在人員管理機制上，企業(yè)采用員工制的企業(yè)管理模式，通過職業(yè)技能培訓和企業(yè)文化培訓增強員工的職業(yè)認同感和歸屬感，為員工購買社會保險解決其后顧之憂，從而降低員工的離職率，培養(yǎng)穩(wěn)定的員工隊伍，利于品牌效應(yīng)的形成。

3.1.6 項目

居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容包括生活照料、基本醫(yī)療、康復(fù)護理、精神關(guān)愛和安寧療護5大方面，即5大類服務(wù)項目。

3.1.6.1 救助型政策+社會組織生產(chǎn)

在救助型政策+社會組織生產(chǎn)的組合方式下，社會組織為老人提供助餐、助潔、助浴、助急、潔面、理發(fā)以及家政清潔等生活照料類服務(wù)，主要以生活照料服務(wù)為主，輔以簡單的精神關(guān)愛類服務(wù)，例如定期組織實踐活動、節(jié)日慰問或慶生活動等方式改善老人的精神狀況。

3.1.6.2 救助兼福利型政策+社會組織生產(chǎn)

救助兼福利型政策下社會組織生產(chǎn)與救助型政策下社會組織生產(chǎn)類似，均提供生活照料類和精神關(guān)愛類服務(wù)。除去助餐、助潔和家政服務(wù)等生活照料類服務(wù)外，還會為高齡老人提供基礎(chǔ)的健康狀況檢查以及健康知識講座等基本醫(yī)療服務(wù)，如組織專業(yè)人員為老人進行體溫、血壓、血氧飽和度等基礎(chǔ)生理參數(shù)的監(jiān)測。

3.1.6.3 救助兼福利型政策+企業(yè)生產(chǎn)

在救助兼福利型政策的指導下，企業(yè)生產(chǎn)服務(wù)層次日趨豐富、服務(wù)內(nèi)容日益全面，涵蓋生活照料、基本醫(yī)療、康復(fù)護理、精神關(guān)愛以及安寧療護于一體的全方位養(yǎng)老服務(wù)，有針對性地為老人提供個性化的養(yǎng)老服務(wù)。在這種組合方式中，企業(yè)擁有具備職業(yè)資質(zhì)的專業(yè)醫(yī)生和護士團隊，通過整合醫(yī)養(yǎng)資源，為不同健康狀況的老人設(shè)計健康管理方案，提供基本醫(yī)療和康復(fù)護理服務(wù)，并對老人及其家人提供心理疏導。

3.2 效果評估

3.2.1 救助型政策+社會組織生產(chǎn)

這種組合方式屬于社會救助的范疇，政府承擔購買服務(wù)的主體責任，為困難老人的基本生活提供保障，服務(wù)覆蓋面是3種組合方式中最小的，缺乏服務(wù)對象的多樣性。這部分老人的自身經(jīng)濟條件和家庭經(jīng)濟條件都差，且子女因外出務(wù)工、自身能力不足、身體殘疾和死亡等原因無法提供家庭照料服務(wù)，家庭無力滿足老人的養(yǎng)老服務(wù)需求，因此政府承擔這部分老人養(yǎng)老服務(wù)的兜底責任。

救助型政策下的服務(wù)形式大多為無償服務(wù)、低償服務(wù)和志愿服務(wù)，利潤空間小，具有逐利動機的企業(yè)不愿意進入，生產(chǎn)主體只有社會組織，市場化程度和競爭性程度是3種組合方式中最低的，競爭機制引入困難，服務(wù)質(zhì)量難以提升，因此只是呈現(xiàn)出保障困難老人養(yǎng)老生活的初步兜底功能。

3.2.2 救助兼福利型政策+社會組織生產(chǎn)

在這種組合方式下，服務(wù)項目僅限于生活照料類和精神關(guān)愛類，服務(wù)的項目和內(nèi)容缺乏多樣性和層次性；服務(wù)人員自身專業(yè)素質(zhì)不強，服務(wù)質(zhì)量提升困難，不能開展針對性的養(yǎng)老服務(wù)，無法很好地滿足老人的深層次養(yǎng)老服務(wù)需求。

多數(shù)社會組織是在政府的倡導下成立的，對政府的依賴性較強，在組織機制、資金來源、人員管理機制等方面缺乏獨立性，往往成為政府的下屬機構(gòu)，政策的執(zhí)行工具。此外，社會組織由于組織性質(zhì)和自身條件的限制，缺乏發(fā)現(xiàn)消費者需求的主動性，服務(wù)的生產(chǎn)調(diào)整往往滯后于消費者需求的變化。這種組合方式對緩解社會養(yǎng)老矛盾有一定成效，呈現(xiàn)出對困難老人初步的兜底功能以及高齡老人生活照料、精神關(guān)愛的功能。

3.2.3 救助兼福利型政策+企業(yè)生產(chǎn)

企業(yè)的逐利動機使得其在發(fā)現(xiàn)和挖掘消費者潛在需求方面具有很高的敏銳性，可以迅速發(fā)現(xiàn)老人的普遍需求并將其轉(zhuǎn)化為有效需求，產(chǎn)生消費動機，將有效需求轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老服務(wù)消費。企業(yè)通過專業(yè)穩(wěn)定的人員隊伍和規(guī)?；瘍?yōu)勢可以提供低成本、高質(zhì)量、更專業(yè)的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)項目，從而吸引更多的消費者在政府購買服務(wù)的基礎(chǔ)上自費購買更多居家養(yǎng)老服務(wù)，因此這種組合方式下的服務(wù)覆蓋面是3種組合方式中最大的，在緩解社會養(yǎng)老服務(wù)矛盾方面是最為有效的一種方式。呈現(xiàn)出對困難老人兜底功能以及滿足高齡老人多樣化服務(wù)需求的同時，初步彰顯出了撬動養(yǎng)老服務(wù)市場的功能。

4 結(jié)論與討論

目前，居家養(yǎng)老服務(wù)仍處于探索發(fā)展時期，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)雖取得一定成效，但還需不斷發(fā)展完善。從公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)分離來看，在這3種組合方式中，政府都扮演著掌舵者的角色，是居家養(yǎng)老服務(wù)的責任主體，將生產(chǎn)過程讓渡給社會組織和企業(yè)，有利于政府簡政放權(quán)，促進政府職能的轉(zhuǎn)變和居家養(yǎng)老服務(wù)的市場化。從新公共服務(wù)理論分析框架來看，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策扶持力度不足，企業(yè)參與積極性不高，承接程序缺乏競爭性，無法形成良性的市場競爭環(huán)境。且服務(wù)項目較為單一，主要是以生活服務(wù)類為主，購買力度不足，尚未建立市場化的供給機制，市場化效果不理想。

3種組合方式中，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)都起到了對困難老人初步的兜底功能，其中救助型政策+社會組織生產(chǎn)的兜底功能并未充分有效地發(fā)揮作用。救助兼福利型政策下的2種組合方式均體現(xiàn)出對高齡老人生活照料和精神關(guān)愛的功能。此外，救助兼福利型政策+企業(yè)生產(chǎn)還初步彰顯出激發(fā)市場潛力。在面對老年人日益增加和變化的養(yǎng)老服務(wù)需求，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)需要轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，采用競爭性的購買方式，建立完善的員工管理機制，優(yōu)化服務(wù)項目和質(zhì)量，提升政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的效果。