節(jié)地技術(shù)與模式及其評(píng)價(jià)體系研究進(jìn)展

宋家寧，劉 陽(yáng)，鄖宛琪，楊洪濤

（自然資源部人力資源開發(fā)中心，北京 100860）

人多地少是中國(guó)的基本國(guó)情。然而，全國(guó)建設(shè)用地使用粗放，工業(yè)農(nóng)業(yè)爭(zhēng)地、城鎮(zhèn)農(nóng)村爭(zhēng)地、生活生產(chǎn)生態(tài)爭(zhēng)地不斷加劇，土地資源長(zhǎng)期約束的局面日益凸顯。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，提出了建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”的戰(zhàn)略思想，要求“實(shí)施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略”“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”。生態(tài)文明背景下的節(jié)約集約理念作為黨和國(guó)家大政方針之一，如何更好地推進(jìn)資源節(jié)約集約利用，是落實(shí)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)重大戰(zhàn)略的必答題。在此背景下，為深化完善土地節(jié)約集約研究，學(xué)界對(duì)節(jié)地技術(shù)與模式的研究、土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)、政策效果等方面不斷探索。本研究聚焦中國(guó)學(xué)界關(guān)于土地節(jié)約集約利用的研究進(jìn)展，梳理節(jié)地技術(shù)與模式的應(yīng)用及其評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的新方法、新內(nèi)容，歸納研究存在的問(wèn)題，探討未來(lái)可以深入探究的重點(diǎn)內(nèi)容，以期為后續(xù)相關(guān)研究及實(shí)際應(yīng)用提供參考。

1 節(jié)地技術(shù)與模式

節(jié)地技術(shù)是用于節(jié)約土地、提高土地利用率進(jìn)而減少土地資源浪費(fèi)的方法手段；而節(jié)地模式則是一系列節(jié)地技術(shù)、政策和管理手段經(jīng)理論凝練和優(yōu)化組合后形成?；跁r(shí)空維度，節(jié)地模式包括錯(cuò)時(shí)利用、周轉(zhuǎn)利用、立體開發(fā)、復(fù)合共用和減需增效等模式[1］。

伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，土地資源從增量利用模式逐漸向存量挖潛模式轉(zhuǎn)變，各地在土地資源資產(chǎn)化和資本化的過(guò)程中逐漸形成了一批立足于用地節(jié)約集約原則的技術(shù)和模式[2-4］。如農(nóng)業(yè)的立體種植技術(shù)、工業(yè)的“零增地技改”、交通道路建設(shè)的立交技術(shù)、水利工程建設(shè)的垂直防滲墻技術(shù)等，均起到有效節(jié)約土地的作用[1，5，6］。有研究總結(jié)了從時(shí)間和空間兩個(gè)維度上促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的技術(shù)和措施，其中，基于空間的節(jié)地技術(shù)有地上空間開發(fā)（立交橋、橋下車位）、地下空間開發(fā)（地下車庫(kù)、垃圾房、廣場(chǎng)）、農(nóng)地立體利用（稻田養(yǎng)鴨、養(yǎng)魚）、城住宅用地及其指標(biāo)循環(huán)利用；基于時(shí)間的節(jié)地技術(shù)有土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)、農(nóng)田輪作等[7］。2017 年1 月，《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030 年）》（國(guó)發(fā)〔2017〕3 號(hào)）要求通過(guò)控制建設(shè)用地的總量和強(qiáng)度，推行節(jié)地技術(shù)與模式，提高土地利用效率，到2030 年，將國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度控制在4.62%以內(nèi)。自然資源部（原國(guó)土資源部）分別于2017 年11 月、2020 年1 月和2022 年2 月發(fā)布了3 批《節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式推薦目錄》，通過(guò)推廣成熟高效的節(jié)地技術(shù)和模式來(lái)提高土地資源利用水平。其中，第一批包括停車場(chǎng)（樓）、工礦倉(cāng)儲(chǔ)和耕地3 類共6 種節(jié)地技術(shù)；第二批包括交通運(yùn)輸、停車場(chǎng)（樓）、城鎮(zhèn)區(qū)片綜合開發(fā)和工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地4 類共11 種節(jié)地模式；第三批評(píng)選的節(jié)地技術(shù)有工業(yè)廠房、基建和新能源環(huán)保節(jié)地技術(shù)，節(jié)地模式有農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約挖潛、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和空間綜合開發(fā)節(jié)地模式，典型案例合計(jì)23 個(gè)。事實(shí)表明，節(jié)地技術(shù)與模式作為土地管理創(chuàng)新探索的載體之一，是實(shí)現(xiàn)土地利用效率效益有效提升的重要措施。這些節(jié)地技術(shù)與模式在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中起到了很重要的引領(lǐng)示范效應(yīng)，尤其在存量資源再開發(fā)和利用的前提下，對(duì)支撐地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了很重要的作用[8-10］。

中共十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記明確提出了生態(tài)文明的治國(guó)理政思路，結(jié)合中國(guó)過(guò)去20 年城市化發(fā)展過(guò)程中土地資源開發(fā)利用粗放浪費(fèi)的現(xiàn)象，利用更加科學(xué)的方法篩選應(yīng)用效果好、推廣價(jià)值大的節(jié)地技術(shù)與模式，并在適宜可行的范圍內(nèi)推廣應(yīng)用，將成為生態(tài)文明背景下節(jié)約集約理念縱深發(fā)展的重要手段與路徑。

2 節(jié)地技術(shù)與模式的適宜性評(píng)價(jià)

2.1 指標(biāo)選取：?jiǎn)我坏蕉嘣?/h3>

將典型節(jié)地技術(shù)與模式進(jìn)行推廣應(yīng)用的前提是分析和評(píng)價(jià)其適宜性。因此，如何開展節(jié)地技術(shù)與模式的適宜性評(píng)價(jià)是土地節(jié)約集約利用的一個(gè)重要課題。評(píng)價(jià)既是一種技術(shù)，又是一種保障措施。在指標(biāo)體系選擇方面，多數(shù)評(píng)價(jià)從土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵來(lái)選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要包括土地利用的結(jié)構(gòu)指標(biāo)、強(qiáng)度指標(biāo)、效益指標(biāo)和可持續(xù)性指標(biāo)等[11-13］。譚勇等[12］從建設(shè)用地利用強(qiáng)度、用地投入、土地利用結(jié)構(gòu)、利用效益選用評(píng)價(jià)指標(biāo)；也有研究者在分析湖南省、海東市、福鼎市等建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際從利用狀況、投入產(chǎn)出、土地績(jī)效角度確定11 個(gè)指標(biāo)來(lái)構(gòu)建指標(biāo)體系[14-16］。隨后，有研究在土地利用相關(guān)指標(biāo)的基礎(chǔ)上引入生態(tài)環(huán)境指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)集約利用水平[17］。高艷麗等[18］從城市的投入水平、土地利用水平、土地產(chǎn)出效益及其土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量4 個(gè)層面選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)。此外，還有學(xué)者進(jìn)一步從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)3 個(gè)角度來(lái)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。如將生態(tài)荷載能力與經(jīng)濟(jì)投入產(chǎn)出水平、人地關(guān)系、區(qū)域關(guān)系等相結(jié)合實(shí)證分析城市土地的集約利用程度[19］；還有將反映城鎮(zhèn)化水平的指標(biāo)、人口就業(yè)承載力引入評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建中[20-22］。在貴州省9 個(gè)市的用地集約評(píng)價(jià)研究中，將集約度（包括人口、能源、經(jīng)濟(jì)方面）引入評(píng)價(jià)體系，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和人口是集約利用的內(nèi)在動(dòng)力，技術(shù)、政策和規(guī)劃屬于外部動(dòng)力[23］。

學(xué)者們對(duì)土地節(jié)約集約利用的本質(zhì)和內(nèi)涵有著不同的理解，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也不斷調(diào)整和完善。多元指標(biāo)的引入有利于更加貼合研究區(qū)域的實(shí)際情況，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性，但仍需考慮如何更好地平衡評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的普適性和針對(duì)性。

2.2 評(píng)價(jià)方法：定性到定量

中國(guó)的土地節(jié)約集約評(píng)價(jià)工作開展較早，其評(píng)價(jià)方法也逐漸從定性轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ远肯嘟Y(jié)合的方式。如南安市的城市建設(shè)用地定性分析表明該市的土地利用為粗放趨勢(shì)型，建設(shè)用地消耗對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的匹配度低。這種定性分析方法適用于缺少準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的地區(qū)從全局的角度分析集約節(jié)約利用程度。而隨著土地利用科學(xué)化發(fā)展，基于定量分析的評(píng)價(jià)方法逐漸應(yīng)用其中，其類型多樣，大致可以分為兩類，一類是采用多指標(biāo)線性加權(quán)模型，包括多因素綜合評(píng)價(jià)法[24-26］、主成分分析法[27］等；另一類是采用非線性加權(quán)模型，包括人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)[28，29］、模糊綜合評(píng)價(jià)法等[30］。此外，權(quán)重的確定是評(píng)價(jià)工作的關(guān)鍵問(wèn)題之一，主要方法包括層次分析法、德爾菲法、主成分分析法、熵值法、模糊數(shù)學(xué)等[31，32］。

主成分分析法通過(guò)降維處理高維數(shù)據(jù)，以減少統(tǒng)計(jì)分析的工作量，降低分析難度。在土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)中采用主成分分析法可以消除多指標(biāo)之間的相互影響，使綜合評(píng)價(jià)結(jié)果惟一且合理[6，33］。聚類分析通過(guò)計(jì)算變量之間的親疏關(guān)系或相似程度（用一個(gè)度量值表示），并按照相似程度的度量值大小進(jìn)行分類得到一個(gè)大小不同的分類系統(tǒng)，最后以一個(gè)圖形直觀地描述出來(lái)。聚類分析在不同類型城市節(jié)地模式的適用性分析中具有重要作用[34，35］。多維尺度分析是一組用于信息可視化和降維的相關(guān)排序技術(shù)，可以把數(shù)據(jù)庫(kù)中案例的相似性進(jìn)行可視化表達(dá)。典型相關(guān)分析用于剖析兩組變量之間相互關(guān)系，在評(píng)價(jià)實(shí)踐中，該方法主要用于探討影響評(píng)價(jià)結(jié)論的不同因素變量之間相關(guān)關(guān)系的表達(dá)方式和強(qiáng)弱的度量[36］。人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)（ANN）是一種模擬生物神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)信息處理的數(shù)學(xué)模型，在識(shí)別、優(yōu)化計(jì)算、模擬與預(yù)測(cè)等方面具有較強(qiáng)適應(yīng)性，對(duì)土地集約節(jié)約利用現(xiàn)狀和影響因素分析具有較高的精確度和可信性[28，37］?；疑P(guān)聯(lián)分析法是將比較數(shù)列代表的曲線與參考數(shù)列代表曲線間的幾何相似程度加以量化，通過(guò)量化結(jié)果來(lái)描述兩組數(shù)列間的關(guān)聯(lián)程度，可用于分析影響土地利用績(jī)效的因子關(guān)系[38］。

這些方法廣泛地用于定性或定量評(píng)價(jià)土地節(jié)約集約利用水平，對(duì)用地節(jié)約集約化發(fā)展和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有促進(jìn)作用[13，39-41］。由于每種方法各有優(yōu)點(diǎn)與不足，選擇時(shí)應(yīng)結(jié)合具體的研究目標(biāo)和研究?jī)?nèi)容，采用一種或多種方法交叉的方式，從而得到更加科學(xué)有效的評(píng)價(jià)結(jié)果。基于評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法的選擇，構(gòu)建“節(jié)地技術(shù)與模式宏觀適應(yīng)性評(píng)價(jià)變量體系”來(lái)衡量各地節(jié)地技術(shù)與模式的質(zhì)量與效果，不僅能為相關(guān)地區(qū)的節(jié)地技術(shù)推廣應(yīng)用和節(jié)地模式客觀適用性問(wèn)題解決提供技術(shù)支撐，還能節(jié)省行政成本，提高推廣效率。

3 展望

國(guó)內(nèi)主流的建設(shè)用地節(jié)約集約評(píng)價(jià)思路是通過(guò)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、選擇定量模型，評(píng)價(jià)具體城市的建設(shè)用地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀及潛力。學(xué)者對(duì)土地節(jié)約集約利用研究逐漸從靜態(tài)走向動(dòng)態(tài)、從單一目標(biāo)走向多目標(biāo)綜合評(píng)價(jià)、從定性研究走向定量研究，但在評(píng)價(jià)上并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，如何將生態(tài)、社會(huì)、政策變量合理有效納入土地節(jié)約集約綜合評(píng)價(jià)，在指標(biāo)體系構(gòu)建、評(píng)價(jià)方法選取、理想值確定、技術(shù)推廣與預(yù)驗(yàn)證上值得深入研究?，F(xiàn)有的節(jié)地評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題如下：第一，對(duì)節(jié)約集約的內(nèi)涵理解有待深化。當(dāng)前研究多關(guān)注經(jīng)濟(jì)學(xué)層面的土地資源投入產(chǎn)出水平，缺乏對(duì)人地關(guān)系和區(qū)域關(guān)聯(lián)屬性的結(jié)合，選取的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系無(wú)法全面表達(dá)其內(nèi)涵[42］。第二，缺乏城市節(jié)約集約利用水平的空間分異研究。中國(guó)城市土地節(jié)約集約利用水平與其資源稟賦、區(qū)位、城市規(guī)模等有關(guān)，在指標(biāo)體系選取、標(biāo)準(zhǔn)值等方面應(yīng)體現(xiàn)差異性，而目前對(duì)于不同類型、不同區(qū)域城市集約利用評(píng)價(jià)空間分異研究的比較、歸納、提煉還不夠[43］。第三，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城市土地功能結(jié)構(gòu)的關(guān)注。目前評(píng)價(jià)關(guān)注的重點(diǎn)是規(guī)模、密度以及效益，對(duì)土地利用形態(tài)合理性和功能的完善還缺乏表達(dá)。第四，應(yīng)用性不夠，應(yīng)加強(qiáng)評(píng)價(jià)體系在低效用地開發(fā)、開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地退出、土地規(guī)劃和計(jì)劃管控等實(shí)際工作中的運(yùn)用，以及推廣成熟節(jié)地技術(shù)與模式的前期測(cè)試與驗(yàn)證應(yīng)用。

現(xiàn)階段在生態(tài)文明建設(shè)背景下，中國(guó)土地節(jié)約集約利用已經(jīng)由追求經(jīng)濟(jì)最大化轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠼?jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三大綜合效益的最大化。多元和諧共生，可持續(xù)發(fā)展逐步達(dá)成共識(shí)，成為土地節(jié)約集約利用的目標(biāo)。因此，未來(lái)土地利用節(jié)約集約利用研究也將從單一關(guān)注土地轉(zhuǎn)向反映生態(tài)環(huán)境要素的指標(biāo)。同時(shí)，篩選全國(guó)東、中、西部不同地區(qū)的典型節(jié)地技術(shù)與模式，在形成節(jié)地技術(shù)與模式宏觀適應(yīng)性評(píng)價(jià)變量體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行實(shí)證推廣，對(duì)所選區(qū)域進(jìn)行節(jié)地技術(shù)與模式應(yīng)用推廣的預(yù)評(píng)估，結(jié)合長(zhǎng)期跟蹤調(diào)查，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)“節(jié)地技術(shù)與模式宏觀適應(yīng)性評(píng)價(jià)變量體系”的實(shí)證模擬與修正，從宏觀背景到具體條件形成其推廣應(yīng)用的體系性成果。