論海上絲綢之路背景下中國與絲路沿線國家海洋空間規(guī)劃合作:動因、挑戰(zhàn)與路徑

潘琳余靜馬琛王浩宇楊湘艷陳培雄王志文

(1.中國海洋大學(xué)海洋與大氣學(xué)院 青島 266100;2.中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院 青島 266100;3.自然資源部海洋空間資源管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 杭州 310012;4.浙江省海洋科學(xué)院 杭州 310012)

0 引言

國家間海洋空間規(guī)劃合作超越以往跨界海洋空間規(guī)劃(transboundary marine spatial planning,TMSP)內(nèi)涵,既包括大尺度生態(tài)系統(tǒng)下海洋空間規(guī)劃進(jìn)程的開展,同時又包括國家間海洋空間規(guī)劃能力傳導(dǎo)與項(xiàng)目合作,本研究著重關(guān)注后者,深入探討中國海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建能力外溢機(jī)制。海洋具有連通性,一國海洋生態(tài)環(huán)境的改善或惡化,對整個海洋生態(tài)系統(tǒng)尤其是周邊國家有重大影響,充分借鑒其他國家海洋空間規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)交流與合作,有助于推動空間規(guī)劃不斷完善和效益的發(fā)揮[1]。

海洋空間規(guī)劃(marine spatial planning,MSP)最早起源于歐洲國家海運(yùn)與漁業(yè)發(fā)展需求[2],隨著人類對海洋空間開發(fā)程度的增強(qiáng),涉?？臻g規(guī)劃逐步脫離陸地規(guī)劃,成為獨(dú)立的空間規(guī)劃體系。1992年,聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀(jì)議程》提出了海岸帶綜合管理的概念[3],國外早期海洋空間規(guī)劃的主要目標(biāo)旨在保護(hù)典型海洋棲息地和生物多樣性,以海洋保護(hù)區(qū)為主要實(shí)施手段,澳大利亞大堡礁海洋公園(GBRMP)的最初分區(qū)設(shè)計被視為“MSP的先驅(qū)范例”[4]。但該時期海洋保護(hù)區(qū)的規(guī)模和選址設(shè)計多服務(wù)于社會發(fā)展和政治需求,保護(hù)意義較弱[5]。隨著海域保護(hù)與開發(fā)利用沖突頻發(fā),用海矛盾加劇以及部門管理割裂問題凸顯,海岸帶保護(hù)和管理開始重視生態(tài)系統(tǒng)完整性。2002年,世界可持續(xù)發(fā)展高峰會議針對“海洋生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能與價值的持續(xù)供給”主題,倡議開展基于生態(tài)系統(tǒng)的管理[6]。2006年,第一屆世界海洋空間規(guī)劃大會在總結(jié)現(xiàn)有海洋空間規(guī)劃、海域使用管理和海洋區(qū)劃實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出了基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃(ecosystem-based marine spatial planning,EB-MSP),將基于生態(tài)系統(tǒng)的方法由科學(xué)管理理念轉(zhuǎn)化為管理應(yīng)用實(shí)踐?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)的方法最早應(yīng)用于漁業(yè)管理領(lǐng)域,其將人類視作生態(tài)系統(tǒng)的一部分以期實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展,但依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)完整性劃定的管理邊界與傳統(tǒng)行政管理邊界相矛盾,使得該模式實(shí)現(xiàn)存在困難。海洋空間規(guī)劃在各國的明確政策授權(quán)中予以擴(kuò)展。2010年,美國針對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(EEZ)的9個區(qū)域制定了海岸帶空間計劃第13547號行政命令[7];2014年,歐洲議會發(fā)布第89號歐盟指令,授權(quán)歐盟成員國建立MSP[8]。目前,MSP政策部署已在70余個國家和地區(qū)展開,占全球EEZ面積的近27%,到2030年,全球EEZ預(yù)計至少有1/3的面積被海洋空間規(guī)劃計劃覆蓋[9]。

MSP一直是國際海洋管理領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問題,在中國,海洋功能區(qū)劃是應(yīng)用最廣泛也是最成熟的海洋空間規(guī)劃。20世紀(jì)80年代末,中國政府業(yè)已提出組織開展海洋功能區(qū)劃對海域空間進(jìn)行管理,2002年,國家海洋局將海洋功能區(qū)劃作為一項(xiàng)法律制度予以確定。經(jīng)過20年的發(fā)展,海洋功能區(qū)劃已成為各級政府制定海洋管理政策、法規(guī)、規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。2006年,“十一五”規(guī)劃提出推行全國主體功能區(qū)劃并將海洋國土空間包括其中,2015年中國正式推行《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》,海洋主體功能區(qū)劃通過分類指導(dǎo)和分區(qū)管理方式建立了更加科學(xué)高效的海洋空間開發(fā)格局。海洋主體功能區(qū)劃較海洋功能區(qū)劃出現(xiàn)時間晚,但兩者總體目標(biāo)一致,即建立合理的海洋開發(fā)利用與保護(hù)秩序,保障海岸帶地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。區(qū)別在于:海洋功能區(qū)劃僅回答了不同類型功能區(qū)可以供應(yīng)什么資源條件的問題,而海洋主體功能區(qū)劃則具體解釋了海洋國土空間開發(fā)方向和開發(fā)時序問題,屬于宏觀管理中的政策管理范疇[10]。隨著規(guī)劃發(fā)展進(jìn)一步深入,基于陸海統(tǒng)籌的海岸帶空間規(guī)劃逐漸被提上日程。20世紀(jì)70年代末,中國在進(jìn)行海岸帶和灘涂資源綜合調(diào)查時已提出海岸帶空間規(guī)劃與綜合管理的概念[11],值得注意的是,海岸帶綜合管理實(shí)施的本質(zhì)是協(xié)調(diào)不同主體間的利益分配,需要解決海域管轄權(quán)屬和利益分配等問題,這一過程必須通過具有法定效力的海岸帶空間規(guī)劃才可完成。2017年,廣東省頒布《廣東省海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃》,率先為全國開展海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃編制提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和模板。2021年7月23日,中華人民共和國自然資源部發(fā)布了《省級海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南(試行)》[12],指導(dǎo)沿海各省(自治區(qū)、直轄市)加快推進(jìn)“海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃”(簡稱“海岸帶規(guī)劃”)編制工作,這是中國第一部國家級“海岸帶規(guī)劃”編制指南,浙江、江蘇和青島等乘勢而動,相繼啟動省級和地市級“海岸帶規(guī)劃”編制工作,并發(fā)布市縣級海岸帶規(guī)劃編制指南。

中國海洋功能區(qū)劃實(shí)施30余年來,已形成了較為成熟的理論與方法體系,同時及時吸納基于生態(tài)系統(tǒng)的管理等先進(jìn)理念,向更加完善的陸海統(tǒng)籌空間規(guī)劃體系不斷邁進(jìn)。目前,中國在MSP制定和實(shí)施方面已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),如何引導(dǎo)這些優(yōu)秀成果“走出去”,實(shí)現(xiàn)中國與更多國家MSP合作,幫助更多發(fā)展中海洋國家編制符合本國特色的MSP,以海洋資源和空間為載體,發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,應(yīng)成為“海上絲綢之路”建設(shè)和構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系的重要內(nèi)容。這就要求對中國與“海上絲綢之路”沿線國家海洋空間規(guī)劃合作的原因、挑戰(zhàn)以及具體實(shí)施路徑進(jìn)行研究與探討,推動MSP合作進(jìn)一步深化。

1 加強(qiáng)中國與絲路沿線國家MSP合作的動因

加強(qiáng)與絲路沿線國家的海洋空間規(guī)劃合作,是中國對全球海洋空間規(guī)劃合作大趨勢的積極響應(yīng),應(yīng)成為“海上絲綢之路”建設(shè)和構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系的重要內(nèi)容,符合絲路沿線國家實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)與海洋資源環(huán)境健康可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求,也符合發(fā)展中國家聯(lián)合自強(qiáng),共同應(yīng)對全球性環(huán)境問題的需要。當(dāng)今世界全球治理體系正面臨百年未有之大變局,深度參與全球海洋治理,推進(jìn)海洋發(fā)展戰(zhàn)略,拓展海洋多領(lǐng)域合作,是中國參與全球海洋治理體系改革和調(diào)整,推動構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的必然選擇。

1.1 主動順應(yīng)全球海洋空間規(guī)劃合作大趨勢

國際層面,2017年3月,聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(IOC-UNESCO)和歐盟委員會海洋事務(wù)與漁業(yè)委員會(DG MARE)發(fā)布了全球海上/海洋空間規(guī)劃進(jìn)程聯(lián)合路線圖,確定了TMSP、可持續(xù)藍(lán)色增長、基于生態(tài)系統(tǒng)的MSP、能力建設(shè)和相互理解5個未來MSP發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)。為推動聯(lián)合路線圖落地實(shí)施,2018年,IOC-UNESCO和DG MARE共同發(fā)起為期3年的全球海洋空間規(guī)劃2030計劃(MSPglobal 2030),旨在支持國際MSP建設(shè)以促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,夯實(shí)已有跨界合作,促進(jìn)MSP全球覆蓋。其首要任務(wù)制定海洋空間規(guī)劃國際指南已完成并于2021年10月發(fā)布,通過總結(jié)2009年指南發(fā)布以來全球MSP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),幫助政府、合作伙伴、MSP研究者和從業(yè)人員開展MSP編制工作。

區(qū)域?qū)用?歐盟成員國在《海洋空間規(guī)劃指令》(Maritime Spatial Planning Directive)要求下完成了10余項(xiàng)TMSP項(xiàng)目,分布在北海、黑海、地中海和波羅的海等區(qū)域。2018年,東亞海協(xié)作體(The Coordinating Body on the Seas of East Asia,COBSEA)締約國政府間會議通過了《東亞海協(xié)作體戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2020)》,確定了開展基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋與海岸帶空間規(guī)劃(MCSP),為落實(shí)戰(zhàn)略內(nèi)容,COBSEA于2020年啟動了東亞海國家MCSP制度與實(shí)施評估,在對各國問卷調(diào)查和資料收集的基礎(chǔ)上,總結(jié)了相關(guān)國家MCSP政策與制度成果,系統(tǒng)梳理東亞海國家MCSP演變脈絡(luò)與發(fā)展?fàn)顟B(tài)[13]。

無論在國際、區(qū)域抑或雙邊合作層面,中國均已開始MSP合作嘗試。國際上,全球海洋空間規(guī)劃倡議(MSPglobal 2030)于2018年正式啟動,中國通過承辦MSP國際經(jīng)驗(yàn)交流會與區(qū)域咨詢會全程參與該計劃的實(shí)施與國際指南制定過程,搭建MSP國際合作平臺,分享MSP國家經(jīng)驗(yàn)。區(qū)域內(nèi),中國協(xié)助東亞海協(xié)作體開展東亞9個成員國海洋與海岸帶規(guī)劃政策評估,并就東亞MCSP達(dá)成三方面共識,包括建立MCSP合作平臺、制定MCSP技術(shù)指南以及在聯(lián)合國10年框架下發(fā)起區(qū)域MCSP項(xiàng)目(MSP評估、MSP技術(shù)支持和技術(shù)交流與培訓(xùn)等)。雙邊層面,中國海洋發(fā)展基金會設(shè)立“推行海洋空間規(guī)劃,助力藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展”海上絲路項(xiàng)目,已與泰國和馬達(dá)加斯加等18個國家以及1個國際組織(太平洋島國發(fā)展論壇)分別簽署合作協(xié)議,與泰國蘭島及柬埔寨MSP項(xiàng)目均已順利完成,空間規(guī)劃文本被確立為泰國與柬埔寨國內(nèi)的海洋領(lǐng)域指導(dǎo)性法律文件。

1.2 國家海洋事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

1.2.1 增強(qiáng)中國同沿線國家政治互信

目前,美國、印度尼西亞和印度等區(qū)域大國對“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議存在諸多誤解,引發(fā)多種負(fù)面輿論,使得沿線國家對“一帶一路”倡議的動機(jī)、程序和影響產(chǎn)生疑慮,客觀上提升了沿線國家對中國的政治安全風(fēng)險評估[14]。如何消解沿線國家對“一帶一路”倡議的誤解,降低其對中國政治安全風(fēng)險評估,是推行國家海洋戰(zhàn)略亟待解決的難題[15]。

自然資源部副部長王宏表示:“中國政府愿繼續(xù)為沿海國家,特別是海上絲綢之路沿線和島嶼國家提供人才和技術(shù)援助,為海洋空間規(guī)劃編制、實(shí)施和評估提供‘中國方案’”[16]。尤其多數(shù)海上絲路沿線國家缺乏開展海洋空間規(guī)劃的資金、人才和技術(shù),中國在海洋空間規(guī)劃領(lǐng)域的支持和引領(lǐng)對沿線國家至關(guān)重要[17],海洋空間規(guī)劃合作作為雙邊合作層面的內(nèi)在一環(huán),已形成的標(biāo)志性成果讓沿線國家切實(shí)感受到“一帶一路”倡議帶來的益處,強(qiáng)化了中國與絲路沿線國家在政治安全領(lǐng)域的互信,增信釋疑,密切中國與絲路沿線國家外交關(guān)系。以合作改善沖突是雙邊關(guān)系良性發(fā)展的重要思路,啟發(fā)絲路沿線國家深刻認(rèn)識到中國的“一帶一路”倡議意在將自身的技術(shù)資金優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為市場與合作優(yōu)勢[18],以尊重絲路沿線國家政治主權(quán),不干涉他國內(nèi)政為前提,遵循“共商、共建、共享”的方針,實(shí)現(xiàn)中國與絲路沿線國家平等互利、和平共贏。

1.2.2 深化與絲路沿線國家海洋領(lǐng)域交流合作

通過推行海洋空間規(guī)劃相關(guān)合作項(xiàng)目,一方面可以持續(xù)深化海洋科技領(lǐng)域合作,實(shí)現(xiàn)海洋觀測與探測技術(shù)、海洋數(shù)值模擬和海岸帶可持續(xù)發(fā)展等前沿科技合作,推動海洋科技不斷縱深發(fā)展;另一方面科學(xué)技術(shù)作為海洋各領(lǐng)域發(fā)展的基礎(chǔ)保障,能夠推動包括但不限于海洋環(huán)境保護(hù)、應(yīng)對氣候變化、海洋防災(zāi)減災(zāi)和海洋科學(xué)調(diào)查等方面的協(xié)同研究,為深化中國與絲路沿線國家海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作、維護(hù)海上安全合作、海洋科研文化交流以及參與全球治理合作提供重要技術(shù)支撐。通過MSP合作平臺建設(shè),以海洋空間規(guī)劃技術(shù)合作和海洋空間規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)為抓手,加強(qiáng)中國與絲路沿線國家藍(lán)色經(jīng)濟(jì)對接及產(chǎn)業(yè)合作,充分遵循習(xí)近平主席提出的“以點(diǎn)帶面,從線到片,逐步形成區(qū)域大合作”的工作思路,拓寬海上絲綢之路合作新領(lǐng)域,推動“一帶一路”海上合作建設(shè)不斷向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。

1.2.3 推動中國海洋事業(yè)邁出國門

海洋空間規(guī)劃技術(shù)合作是中國同絲路沿線國家MSP合作的落腳點(diǎn)。空間規(guī)劃技術(shù)作為中國海洋空間規(guī)劃設(shè)計的關(guān)鍵手段,也是國家海洋科研技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新性突出成果,發(fā)展水平同歐美等國家相比“各有千秋”,且中國海洋空間規(guī)劃技術(shù)體系對發(fā)展中國家適應(yīng)性強(qiáng),技術(shù)效率高,可操作性強(qiáng)[19]?；诮?jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)背景下,歐美等國家開展MSP始終對生態(tài)保護(hù)帶有傾向性,如早期MSP即以保護(hù)典型海洋棲息地和生物多樣性[20]為主要目標(biāo)。隨著人類對海洋與海岸帶服務(wù)需求的增加,人海矛盾不斷升級,基于生態(tài)系統(tǒng)的MSP成為歐美等國家首選,規(guī)劃對開發(fā)利用活動的協(xié)調(diào)需要以維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的完整性為前提,即基于生態(tài)系統(tǒng)的MSP原則是保護(hù)優(yōu)先[21]。然而對于絲路沿線多數(shù)發(fā)展中國家而言,以其當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段顯然無法做到海域功能以保護(hù)為主。同時,絲路沿線國家MSP編制資金有限、保護(hù)和發(fā)展需求迫切,循序漸進(jìn)的MSP指南(The Step-by-step MSP Guide)因耗時長、花費(fèi)大無法滿足絲路沿線國家海洋發(fā)展需要。中國針對絲路沿線國家海洋資源稟賦、生態(tài)環(huán)境狀況與開發(fā)利用需求,巧妙地將既有MSP程序與基于生態(tài)系統(tǒng)的資源管理辦法相結(jié)合,設(shè)計形成“發(fā)展目標(biāo)+功能分區(qū)+用途管控+實(shí)施引導(dǎo)+決策系統(tǒng)”的整體規(guī)劃思路以及問題導(dǎo)向型MSP方法幫助相關(guān)國家進(jìn)行MSP編制[22],重點(diǎn)在協(xié)調(diào)海洋保護(hù)和開發(fā)中存在的主要矛盾,以移除限制生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙因素,從而更有效地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的實(shí)施并解決現(xiàn)實(shí)存在的突出問題。

目前,歐美等發(fā)達(dá)國家的海洋空間規(guī)劃技術(shù)體系仍居于主導(dǎo)地位,中國的海洋空間規(guī)劃技術(shù)及優(yōu)秀合作案例因缺少有效推廣而未得到廣泛認(rèn)同。2017年6月,國家發(fā)展和改革委員會與國家海洋局發(fā)布了《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》(以下簡稱《設(shè)想》)。為推動《設(shè)想》落地,國家海洋局提出要積極推進(jìn)與“一帶一路”沿線國家海洋空間規(guī)劃的合作與交流,努力促成具有示范性與帶動性的合作項(xiàng)目[23],為以港口、臨港經(jīng)貿(mào)園建設(shè)為主要內(nèi)容的海上合作鋪路,為當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展提供巨大助力。由此可見,中國與絲路沿線國家的海洋空間規(guī)劃合作成為中國海洋事業(yè)邁出國門的關(guān)鍵一步。同時,“藍(lán)色伙伴關(guān)系”理念內(nèi)涵要求在海洋領(lǐng)域內(nèi)積極參與國際事務(wù),以密切國家間藍(lán)色事務(wù)關(guān)系為宗旨,與各國進(jìn)行廣泛交流合作[24]。MSP合作是推動構(gòu)建和深化藍(lán)色伙伴關(guān)系的具體實(shí)踐,以MSP經(jīng)驗(yàn)分享、專業(yè)人員培訓(xùn)和技術(shù)能力傳播等主要途徑助推伙伴國藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和科技水平提升等事業(yè)長足發(fā)展,進(jìn)一步密切雙邊與多邊藍(lán)色伙伴關(guān)系。

目前,中國與絲路沿線國家在政治、經(jīng)濟(jì)、安全、法律和文化等方面存在諸多差異,致使海上絲綢之路與藍(lán)色伙伴關(guān)系共建存在諸多挑戰(zhàn),共同合理開發(fā)利用海洋資源、保護(hù)海洋環(huán)境是達(dá)成一致意見的基礎(chǔ)[25]。海洋空間規(guī)劃合作可以避開敏感的政治博弈,在情況各異的國家規(guī)模、歷史傳統(tǒng)、語言文化和發(fā)達(dá)程度等方面發(fā)揮作用,以MSP合作思維打開海上交流合作,并逐步過渡到陸域?qū)用?實(shí)現(xiàn)全方位交流合作。

1.3 絲路沿線國家海洋可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

1.3.1 “藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”成為絲路沿線國家發(fā)展戰(zhàn)略選項(xiàng)

作為傳統(tǒng)海洋國家,絲路沿線國家的發(fā)展歷來與海洋息息相關(guān),海洋資源的開發(fā)利用關(guān)系到諸多國家的經(jīng)濟(jì)命脈。進(jìn)入21世紀(jì),海洋成為全球發(fā)展前沿陣地,人類認(rèn)識到可持續(xù)發(fā)展的重要性,“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”理念開始逐漸被大部分沿海國家和地區(qū)采納作為其發(fā)展海洋的目標(biāo)。如東盟各國紛紛制定并實(shí)施海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與政策[26],根據(jù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的基本原則制定法律和相關(guān)措施,并通過亞太經(jīng)合組織積極支持地區(qū)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目[27]。南亞國家如孟加拉國和巴基斯坦同樣將藍(lán)色經(jīng)濟(jì)視作發(fā)展的重要機(jī)遇,地區(qū)大國印度意欲通過與毛里求斯等相關(guān)國家合作發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)以推動印度洋地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[28]。區(qū)域組織印度洋沿岸協(xié)會(Indian Ocean Rim Association)于2017年通過《藍(lán)色經(jīng)濟(jì)雅加達(dá)宣言》以促進(jìn)各成員國的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展[29]。非洲期望通過藍(lán)色經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,作為試點(diǎn)項(xiàng)目,《北非可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)和海岸帶管理項(xiàng)目》將在世界銀行的資助下在阿爾及利亞、利比亞、摩洛哥和突尼斯展開[30]。

歐盟委員會制定的《可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)金融原則》指出:海洋空間規(guī)劃的目的是協(xié)調(diào)跨部門和跨邊界的工作以確保海上人類活動安全、有效和可持續(xù)地進(jìn)行,緩解部門間沖突,從而確保藍(lán)色經(jīng)濟(jì)有效開展[31]。歐盟出臺并相繼完善了綜合海洋政策(Integrated Maritime Policy,IMP)和《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》,其核心為海洋環(huán)境保護(hù)與海洋經(jīng)濟(jì)和海岸帶經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長?？梢奙SP一直是藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的輔助工具,是協(xié)助絲路沿線國家確保海洋保護(hù)、防止海洋資源過度開發(fā)和可持續(xù)利用海洋經(jīng)濟(jì)潛力的行之有效的方法。

1.3.2 絲路沿線國家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境存在沖突

盡管發(fā)展程度大相徑庭,但各國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的沖突卻是一個共性問題。各種人類活動及其對海洋資源的無節(jié)制利用給海洋生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境帶來無法承受的壓力,造成了海洋生物棲息地的破壞、生物多樣性的喪失和海洋生態(tài)系統(tǒng)的退化。

(1)海水養(yǎng)殖污染?！昂Ｉ辖z綢之路”沿線國家海水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。越南堅(jiān)江省集中籌集資金為網(wǎng)箱養(yǎng)魚業(yè)投入11.93萬億越盾,計劃到2030年海水養(yǎng)殖產(chǎn)量達(dá)207 190 t,網(wǎng)箱養(yǎng)魚產(chǎn)量達(dá)105 720 t[32];自2014年孟加拉國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(EEZ)擴(kuò)大以來,由于與緬甸和印度的海上邊界爭端得到解決,人們更加注重藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在孟加拉國第七個五年計劃中海水養(yǎng)殖業(yè)前景廣闊[33]。隨著海水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)規(guī)模日益擴(kuò)大,大量養(yǎng)殖餌料和治療性藥物的投入破壞了海水養(yǎng)殖簡單的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu),給養(yǎng)殖海域生態(tài)環(huán)境健康造成了巨大影響。海水養(yǎng)殖污染不僅會降低養(yǎng)殖海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,還嚴(yán)重威脅養(yǎng)殖生物質(zhì)量和食用安全。海水養(yǎng)殖正成為沿線國家近岸海域重要污染源之一,嚴(yán)重制約著海水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

(2)海岸帶地區(qū)城市擴(kuò)張。海岸帶是人類活動最密集的地區(qū)。城市建設(shè)、濱海旅游業(yè)的發(fā)展、水產(chǎn)養(yǎng)殖、港口建設(shè)和海岸帶油氣和工業(yè)的發(fā)展等帶來了陸源污染、富營養(yǎng)化、自然岸線消失、溢油、海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的破壞等問題。每年經(jīng)由海岸帶區(qū)域排放進(jìn)入海洋的垃圾和其他污染物達(dá)數(shù)十億磅,最大污染源為非點(diǎn)源污染[34]。泰國、菲律賓和印度等亞洲發(fā)展中國家沿海水域普遍存在污染,尤其是在漁船高頻活動區(qū)域和沿海水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)中,其防水涂料和殺菌劑對海洋生物及水體的污染十分嚴(yán)重[35]。2016—2018年,東盟地區(qū)的塑料垃圾進(jìn)口量增幅達(dá)到171%,數(shù)量高達(dá)226.6萬t,給當(dāng)?shù)貛砹藝?yán)重的海洋塑料污染[36]。波斯灣地區(qū)海上石油業(yè)的繁榮雖然帶來了人口和城市的發(fā)展,但填海造地和采挖等活動也造成了紅樹林的破壞、物種豐富度的下降,海岸帶生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重[37]。

(3)海上運(yùn)輸。絲路沿線國家都處在重要的海上運(yùn)輸航線上,東南亞的馬六甲海峽、西亞和北非的波斯灣和紅海歷來是海上交通運(yùn)輸要道。尤其是“中巴經(jīng)濟(jì)走廊”和“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”的海上要塞巴基斯坦瓜達(dá)爾港、斯里蘭卡科倫坡港和漢班托塔港及孟加拉國吉大港等未來必定會經(jīng)歷繁榮的發(fā)展。然而,海上運(yùn)輸帶來的溢油和外來物種入侵等問題也對海洋資源和環(huán)境造成不可忽視的威脅。

由于海洋環(huán)境中的物質(zhì)具有流動性,海水養(yǎng)殖、海岸帶城市快速擴(kuò)張以及海洋運(yùn)輸帶來的環(huán)境污染呈現(xiàn)全球蔓延趨勢,必然會跨越行政邊界。海洋污染治理作為一種全球性環(huán)境問題,不同于陸地,具有治理難度系數(shù)大、污染范圍不穩(wěn)定且廣、治理成本高等特點(diǎn),單個國家或地區(qū)不可能僅在其管轄區(qū)域內(nèi)施加影響。單獨(dú)的海事政策管理具有區(qū)域間的高度分散性和問題間的相互割離性,無法實(shí)現(xiàn)污染問題的全面性和一致性解決。且僅關(guān)注破壞后的治理不能根治海洋污染問題,MSP旨在提供一個綜合過程以有效協(xié)調(diào)零散的部門治理,管理污染致因的海事活動[38]。海洋空間規(guī)劃是一種事前行為,主要體現(xiàn)在對今后行動的預(yù)備行主觀設(shè)計,可以通過源頭控制預(yù)防海洋環(huán)境遭受污染,用以控制和引導(dǎo)海域的使用方向,保護(hù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)海洋資源的可持續(xù)利用。海洋空間規(guī)劃基于生態(tài)系統(tǒng)而非地域,旨在從整體視角方式治理海洋,可有效減少人類活動帶來的海洋環(huán)境破碎化問題,幫助絲路沿線國家建立海洋污染事前預(yù)防機(jī)制,共同防范治理全球海洋污染[39-41]。

1.3.3 多數(shù)絲路沿線國家MSP尚處于起步階段

本研究參考Nakornchai等[42]的做法對MSP實(shí)施階段劃分為0、1、2、3,共4個階段。其中0代表尚未開始MSP的國家或者沒有MSP英文信息可檢索的國家;1代表已經(jīng)啟動與MSP相關(guān)的活動并一直在為MSP的制定采取準(zhǔn)備措施的國家;2代表兩種水平的國家內(nèi)MSP進(jìn)展,一種是MSP已確定實(shí)施但在國家內(nèi)大部分區(qū)域尚未實(shí)施,或者在全部領(lǐng)海/專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)仍未實(shí)施;另一種是MSP在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的部分區(qū)域已經(jīng)完全實(shí)施;3代表在其領(lǐng)海/專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)完成全面實(shí)施MSP的國家。

通過對聯(lián)合國教科文組織-政府間海洋學(xué)委員會(IOC-UNESCO)海洋空間規(guī)劃項(xiàng)目網(wǎng)站數(shù)據(jù)進(jìn)行手動整理,獲得2009—2019年21世紀(jì)海上絲綢之路沿線地區(qū)MSP變化矩陣(表1),鑒于數(shù)據(jù)的局限性,實(shí)際數(shù)字可能有所不同。通過對2009—2019年48個絲路沿線國家的初步分析可以得出MSP發(fā)展特征如下:①沒有MSP的國家從2009年的62.5%下降到2019年的16.7%;②有MSP啟動或正在進(jìn)行的國家(第1、2階段),從2009年的37.5%增加到2019年的77%;③在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或領(lǐng)海內(nèi)完成MSP的國家(第3階段)從2009年的0%增加到2019年的6.25%。

表1 21世紀(jì)海上絲綢之路沿線地區(qū)MSP變化矩陣(按國家劃分)[43]

首先,在2009—2019年,絲路沿線國家多數(shù)在海洋管理方面做出了各種努力,部分國家的海洋管理舉措能夠與MSP相聯(lián)系,有些國家則沒有任何與MSP屬性明確相關(guān)的方案,故認(rèn)為此類國家處于0階段即沒有MSP的階段。其次,部分國家正準(zhǔn)備將MSP框架納入其管理計劃或戰(zhàn)略,其現(xiàn)有海洋政策和制度安排可支持MSP要素;此外,這些國家開始應(yīng)用海洋管理工具,如MPA季節(jié)性關(guān)閉魚類配額管理系統(tǒng)等,為納入更全面的MSP概念奠定基礎(chǔ),這些國家被視為MSP啟動階段。再次,某些國家已開始出現(xiàn)海洋和沿海空間分區(qū)、基于生態(tài)系統(tǒng)的方法、陸海界面交互和多功能使用等一系列MSP要素。因此,本研究認(rèn)為這些成員國正處于第2階段和第3階段,兩者的區(qū)別在于處于第2階段的國家MSP僅應(yīng)用于國家部分海域內(nèi),而第3階段的國家則已經(jīng)實(shí)現(xiàn)MSP在領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)全覆蓋。截至2019年,在國家領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)層面上完成規(guī)劃并落地實(shí)施的國家僅有中國、澳大利亞和美屬薩摩亞3國,其余多數(shù)沿線國家均處于MSP的準(zhǔn)備階段和初步實(shí)施階段,尚缺乏MSP編制及落地實(shí)施的完整經(jīng)驗(yàn)和成熟技術(shù)手段。

1.4 發(fā)展中國家聯(lián)合自強(qiáng),共同應(yīng)對全球性環(huán)境問題

1.4.1 全球氣候變化

氣候變化對全球生態(tài)系統(tǒng)和人類社會的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅,尤其是人口密集的沿海地區(qū)?？臻g規(guī)劃對區(qū)域和城市發(fā)展具有結(jié)構(gòu)性和長期性作用[44],因此逐漸成為各國政府應(yīng)對氣候變化和環(huán)境問題的重要政策工具[45]。

2019年9月25日,政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發(fā)布《氣候變化中海洋和冰凍圈特別報告》,指出全球氣候變化會導(dǎo)致極地冰川和冰蓋融化促使海平面加速上升,海平面上升將增加漲潮和強(qiáng)風(fēng)暴期間極端海平面事件發(fā)生的概率,若不在適應(yīng)方面進(jìn)行大力度投資,低洼島嶼和沿海地區(qū)將面臨不斷升級的洪水危險[46]。當(dāng)前世界各國的MSP正嘗試從規(guī)劃目標(biāo)、方法及內(nèi)容等方面進(jìn)行調(diào)整,以適應(yīng)不斷變化的氣候條件尤其是突發(fā)性的極端天氣[47-48]。有效的海洋保護(hù)區(qū)空間選劃必須考慮氣候變化與人類壓力雙重影響下的物種分布范圍變化,缺乏任何一種因素的考量都將導(dǎo)致大面積保護(hù)投資的效率低下[49]。探索氣候變化背景下海洋空間規(guī)劃編制技術(shù)升級,逐漸成為海洋空間規(guī)劃領(lǐng)域的前沿?zé)狳c(diǎn)問題[50]。中國在幫助絲路沿線國家開展MSP編制過程中,應(yīng)將提升海岸帶整體韌性、增強(qiáng)海域風(fēng)險抵抗能力等充分考慮在內(nèi),協(xié)助絲路沿線國家共同應(yīng)對全球性氣候變化威脅。1.4.2 生物多樣性和生態(tài)保護(hù)

海洋空間規(guī)劃對海洋生物多樣性和重要生態(tài)區(qū)域的保護(hù)主要體現(xiàn)在4個方面。①從空間規(guī)劃的目標(biāo)來看,海洋空間規(guī)劃作為一種典型的生態(tài)系統(tǒng)方法,其不同分區(qū)的設(shè)立需要確定資源利用與保護(hù)的主要目標(biāo)以及不同目標(biāo)之間的沖突;②從空間規(guī)劃的措施來看,為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),空間規(guī)劃需要識別生物多樣性和生態(tài)重要性區(qū)域、人類活動與自然之間的沖突,設(shè)計減少沖突的潛在方法,如建立海洋保護(hù)區(qū)(MPA)網(wǎng)絡(luò)等;③從TMSP角度來看,目前進(jìn)行跨界的第一步是嘗試設(shè)立優(yōu)先保護(hù)區(qū),對國際珍稀物種及瀕危物種的棲息地開展聯(lián)合防護(hù);④從海洋空間規(guī)劃的成效來看,海洋空間規(guī)劃生態(tài)效益突出,努力確保社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)以尊重環(huán)境為限,識別生物和生態(tài)重要性區(qū)域并盡力減少與人類活動發(fā)生沖突的風(fēng)險,為生物多樣性和自然環(huán)境保護(hù)分配空間。海洋空間規(guī)劃將基于生態(tài)系統(tǒng)的管理由理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐,其管理層次超越個別地點(diǎn)保護(hù)上升至整個海洋生態(tài)系統(tǒng)。尤其TMSP突破傳統(tǒng)治理邊界的束縛,真正從生態(tài)系統(tǒng)層面實(shí)現(xiàn)對海洋生態(tài)重要性或脆弱性區(qū)域的聯(lián)合保護(hù)。MSP合作能夠聯(lián)合更多、更大范圍內(nèi)的絲路沿線國家合理有序地開發(fā)海域空間,共同為海洋與海岸帶地區(qū)的生物多樣性和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等做出努力。

2 開展海洋空間規(guī)劃合作面臨的挑戰(zhàn)

2.1 缺乏穩(wěn)定的政經(jīng)合作基礎(chǔ)

絲路沿線國家政治體制各異,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化宗教信仰和法律法規(guī)千差萬別,海洋空間規(guī)劃相關(guān)體制框架存在較大差異,使得中國MSP理念、經(jīng)驗(yàn)、方案在與他國國情對接過程中不得不面臨當(dāng)?shù)卣误w制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等的約束。

(1)在政治上,政治制度架構(gòu)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性對海洋空間規(guī)劃倡議實(shí)施至關(guān)重要,MSP應(yīng)建立在對現(xiàn)有政府系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和背景全面了解的基礎(chǔ)上,因?yàn)檎畬SP行動負(fù)有主要的公共信托權(quán)利與責(zé)任[51],若政府和制度架構(gòu)不通過立法和管理政策對海洋空間規(guī)劃予以支持,那么合作的開展將困難重重。例如,2008年,在海洋航運(yùn)、石油和天然氣部門的游說下,加拿大聯(lián)邦政府退出了不列顛哥倫比亞省和沿海居民簽訂的海岸綜合管理計劃協(xié)議,導(dǎo)致太平洋北海海岸綜合管理行動破產(chǎn)。2012年,葡萄牙制定的第一個MSP國家計劃被認(rèn)定為“基線研究”并被新的規(guī)劃倡議取代,規(guī)劃生命短暫[52]。由于政治原因?qū)е碌腗SP失敗案例層出不窮[53],適用于中國政體背景的海洋空間規(guī)劃能否在絲路沿線國家發(fā)揮作用需要實(shí)踐檢驗(yàn),尤其是一些大國,如俄羅斯、印度等迄今為止對MSP興趣不大,如何增加MSP對其吸引力進(jìn)而開展雙邊規(guī)劃合作仍有待探究。

(2)在經(jīng)濟(jì)上,絲路沿線國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大,東南亞地區(qū)發(fā)展勢頭迅猛,南亞與西亞地區(qū)次之,非洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后,科技實(shí)力薄弱,東北亞及南歐屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),海洋基礎(chǔ)設(shè)施完善,產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達(dá)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在一定程度上決定了政府財政收入水平,MSP的開展正需要分配稀缺的政府財政資金,這對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的絲路沿線國家來說壓力倍增,資金支持不足客觀上增大了MSP合作過程中的不穩(wěn)定性。

2.2 MSP合作機(jī)制尚未健全

目前,中國與絲路沿線國家的MSP合作機(jī)制尚不成熟。首先,參與主體多元化程度不足。中國與絲路沿線國家開展MSP合作的參與主體以政府部門、科研院所、大學(xué)、合作組織和企業(yè)等為主,政府官方部門引導(dǎo)各主體參與MSP合作各個環(huán)節(jié),大學(xué)及科研院所承辦具體項(xiàng)目實(shí)施,作用重大。然而,MSP合作并非只局限于技術(shù)領(lǐng)域,生態(tài)環(huán)境保護(hù)及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)合作也是合作重點(diǎn),以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作與生態(tài)保護(hù)合作為主的企業(yè)、非政府組織及相關(guān)社會團(tuán)體參與數(shù)量較少,參與程度較低,無法發(fā)揮民間團(tuán)體的活力與創(chuàng)造力,MSP合作網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)規(guī)模尚未形成。其次,常態(tài)化高層次協(xié)商機(jī)制缺位。中國于2018年、2019年和2021年先后舉辦了“海上絲綢之路沿線及島嶼國家海洋空間規(guī)劃國際論壇”“藍(lán)色海洋空間規(guī)劃高級研討會”“海上絲綢之路及島嶼國家海洋空間規(guī)劃與藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展培訓(xùn)班”和“海島生態(tài)保護(hù)國際論壇”,與絲路沿線國家政府官員、部門負(fù)責(zé)人和專家學(xué)者就MSP和藍(lán)色伙伴關(guān)系等相關(guān)議題展開交流研討,然而類似的MSP高層次協(xié)商論壇并未形成常態(tài)化機(jī)制,隨機(jī)性、不確定性程度較大,無法持續(xù)、連貫地推動MSP合作項(xiàng)目平穩(wěn)、有序進(jìn)行。再次,缺乏相關(guān)國內(nèi)法與國際法遵循。中國MSP相關(guān)法律法規(guī)眾多,僅全國性法律和行政法規(guī)就多達(dá)26部,但大部分為單項(xiàng)法律法規(guī),沒有針對MSP的專項(xiàng)法律[54],中國與絲路沿線國家均未出臺法律法規(guī)對MSP國際合作進(jìn)行專門規(guī)定,導(dǎo)致相關(guān)主體在推進(jìn)MSP合作過程中缺少國內(nèi)法遵循。國際層面,MSP合作的國際法因循主要參考《聯(lián)合國海洋法公約》第一四三條“海洋科學(xué)研究”和第一四四條“技術(shù)的轉(zhuǎn)讓”,其鼓勵締約國為發(fā)展中國家和技術(shù)較不發(fā)達(dá)國家提供利益發(fā)展的各種方案,向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓海洋活動的相關(guān)技術(shù)和科學(xué)知識。但區(qū)域?qū)用嫒匀狈︶槍Α堵?lián)合國海洋法公約》關(guān)于MSP科學(xué)研究合作與技術(shù)轉(zhuǎn)讓的專門補(bǔ)充協(xié)定,區(qū)域內(nèi)MSP合作法律制度構(gòu)建缺乏依據(jù)。最后,MSP合作管理體制尚未建立。合作主體職責(zé)、合作形式、具體流程、合作內(nèi)容、成果公布和后續(xù)評估等均未形成制度化規(guī)定。

2.3 各國MSP認(rèn)知不足

對海洋空間規(guī)劃的理論基礎(chǔ)、編制技術(shù)、法律保障和監(jiān)測評估等有清晰而深刻的科學(xué)認(rèn)知是開展海洋空間規(guī)劃的重要前提,然而海上絲綢之路沿線國家對海洋空間規(guī)劃的學(xué)術(shù)研究進(jìn)展尚存在差異,MSP的認(rèn)知水平區(qū)別明顯。如表2所示,2003—2019年絲路沿線國家MSP領(lǐng)域發(fā)文量差距較大,特別是絲路沿線發(fā)展中國家的發(fā)文量大致保持在0~10篇的水平上,學(xué)術(shù)討論度不僅在中國(10~30)之下,相較美國(>100)、英國(>100)、澳大利亞(30~100)、加拿大(30~100)等更是差距懸殊。MSP發(fā)文量可以在一定程度上表征一國MSP領(lǐng)域研究進(jìn)展程度,結(jié)果表明絲路沿線發(fā)展中國家在MSP開展的必要性、MSP設(shè)計的系統(tǒng)性等方面認(rèn)知尚且不足,客觀上增大了合作難度。

表2 絲路沿線國家2003-2019年MSP領(lǐng)域發(fā)文量[55]

2.4 合作數(shù)據(jù)管理困難

大體量海洋數(shù)據(jù)獲取與處理是開展MSP的前提,中國協(xié)助絲路沿線國家開展MSP建設(shè)需要及時了解和獲取當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)海洋科學(xué)與人文社會數(shù)據(jù)。但首先,不同國家的海洋空間規(guī)劃進(jìn)程不同,功能定位不同,在數(shù)據(jù)管理的發(fā)展水平上存在差異,導(dǎo)致數(shù)據(jù)管理工具、數(shù)據(jù)屬性、坐標(biāo)系和文件格式等不同,使得中國在協(xié)助其開展MSP編制時通常無法獲得滿足技術(shù)要求的數(shù)據(jù)體量和質(zhì)量。此外,南海等區(qū)域國家出于保護(hù)自身利益選擇對某些關(guān)鍵數(shù)據(jù)保密,導(dǎo)致海洋空間規(guī)劃合作在推進(jìn)過程中遭遇重重阻力。

3 推進(jìn)海洋空間規(guī)劃合作實(shí)施路徑

3.1 立足自身:構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的空間規(guī)劃體系

中國海洋空間規(guī)劃國際合作的開展首先應(yīng)立足自身,推動空間規(guī)劃體系日臻完善,這是引領(lǐng)者角色的直觀體現(xiàn)和首要要求。2017年黨的十九大報告明確提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌,加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”,表明實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌管理是目前中國國土空間規(guī)劃的當(dāng)務(wù)之急。2019年5月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》印發(fā)實(shí)施,此次規(guī)劃變革的顯著變化是將陸地與海洋兩大空間單元納入“一張圖”中,真正從頂層設(shè)計層面確定了國土空間規(guī)劃的陸海統(tǒng)籌。海洋空間規(guī)劃體系作為新國土空間規(guī)劃的重要組成部分,改革進(jìn)程全面啟動,中國海洋空間規(guī)劃進(jìn)入新時期的探索和建設(shè)階段。

結(jié)合已有研究,本研究認(rèn)為構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的國土空間規(guī)劃體系應(yīng)從4個方面著手。①技術(shù)層面,確定空間規(guī)劃的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和范圍,以最新海島測繪岸線和大潮平均高潮線修正“三調(diào)”海陸邊界線,建立海岸線定期更新機(jī)制;有效銜接陸域與海域“雙評價”,將陸海資源利用條件、生態(tài)重要性和災(zāi)害風(fēng)險3項(xiàng)指標(biāo)按照鄰近等級較高者進(jìn)行相應(yīng)提檔,修正原有“雙評價”結(jié)果。②空間分區(qū)層面,宏觀上要實(shí)現(xiàn)陸海主體功能協(xié)調(diào)統(tǒng)一,深刻分析海洋在地區(qū)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位,明確海岸帶空間主導(dǎo)屬性;中觀上,以“雙評價”為基礎(chǔ)開展空間規(guī)劃分區(qū)與用途管制規(guī)則制定,保證陸海空間整體功能協(xié)調(diào);微觀上,統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)等各類空間需求,實(shí)現(xiàn)陸?？臻g有序利用。③管控層面,進(jìn)一步細(xì)化海洋生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)準(zhǔn)入的人類活動類型,明確生態(tài)紅線范圍內(nèi)的旅游活動強(qiáng)度;加快實(shí)施海岸帶保護(hù)與利用立法,提出在近岸海域環(huán)境整治、海岸線退縮線制度、海岸帶保護(hù)與修復(fù)等方面的建議。④部門層面,建立陸海部門聯(lián)席會議機(jī)制,統(tǒng)籌陸海產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源開發(fā)和生態(tài)共治等方面的工作,提升管理效能,優(yōu)化應(yīng)急管理體系。

3.2 密切紐帶:打造藍(lán)色伙伴關(guān)系重要抓手

藍(lán)色伙伴關(guān)系是中國立足自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn),積極與世界各國和國際組織在海洋領(lǐng)域構(gòu)建開放包容、具體務(wù)實(shí)、互利共贏的友好關(guān)系。構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系是在海洋治理領(lǐng)域踐行構(gòu)建全方位伙伴關(guān)系總體思路的有力舉措。MSP合作是推動構(gòu)建和深化藍(lán)色伙伴關(guān)系的重要實(shí)踐,同時藍(lán)色伙伴關(guān)系也可反向助推MSP合作達(dá)成。

較為密切的藍(lán)色伙伴關(guān)系可為MSP合作提供穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)合作環(huán)境。當(dāng)前,藍(lán)色伙伴關(guān)系構(gòu)建主要側(cè)重于外交與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,一方面,其作為新型全球海洋治理體系中政治與外交層面的表達(dá)[56],可以讓沿線國家聽到并了解中國在全球海洋治理中的積極作為,推動絲路沿線國家逐漸熟悉中國海洋治理體系框架,促進(jìn)政治認(rèn)同,降低政治壁壘,進(jìn)而帶動其嘗試低敏感領(lǐng)域的MSP合作;另一方面,藍(lán)色伙伴關(guān)系更能推動各國不同層次的海洋資源管理主體開展廣泛且深入的交流與合作,激發(fā)雙邊海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力,促進(jìn)絲路沿線國家海洋經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展,為MSP的開展奠定良好的資金基礎(chǔ)。

3.3 擴(kuò)充主體:構(gòu)建“三位一體”主體布局

海洋空間規(guī)劃合作是海洋公共外交的一種具體表現(xiàn)形式。陳杰[57]認(rèn)為海洋公共外交是一國政府或代表其利益的相關(guān)行為體為維護(hù)國家海洋權(quán)益、促進(jìn)國際合作、提升海洋軟實(shí)力而面向國外公眾開展的信息或觀念傳播活動的總和。中國與絲路沿線國家的海洋空間規(guī)劃合作體現(xiàn)了以和平性、包容性與合作性為特征的中國海洋公共外交理念,生動詮釋了“合作、一體化與和平”的海洋命運(yùn)共同體價值追求。因此,從根本上來看,海洋空間規(guī)劃合作要以服務(wù)于構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體為最終價值旨?xì)w和最高理念遵循,其實(shí)施主體方面應(yīng)走一條社會化與多元化之路。

(1)發(fā)揮政府部門在空間規(guī)劃合作中的領(lǐng)導(dǎo)地位。與其他行為體相比,政府擁有更廣泛的國際影響力和權(quán)威性,擁有更多可調(diào)配的資源,這些均為開展海洋空間規(guī)劃合作的優(yōu)勢。加強(qiáng)中國與絲路沿線國家政府部門尤其是高層交往,有利于夯實(shí)MSP合作的雙邊政經(jīng)基礎(chǔ)。建立政府部門集體對話機(jī)制與定期峰會機(jī)制,加強(qiáng)中國與絲路沿線國家政府部門就空間規(guī)劃、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)和氣候變化等涉海領(lǐng)域的對話協(xié)商。政府部門及官員可通過媒體、網(wǎng)絡(luò)和國際會議等平臺落實(shí)合作意圖,適時推動MSP合作項(xiàng)目。

(2)深化海洋智庫在空間規(guī)劃合作中的主體地位。加強(qiáng)中國涉海智庫對海洋空間規(guī)劃國際合作問題的關(guān)注和研究,整合現(xiàn)有海洋空間規(guī)劃研究力量,如自然資源部第一海洋研究所和中國海洋大學(xué)等一批科研院所籌建海洋空間規(guī)劃合作專業(yè)智庫。智庫可與絲路沿線國家聯(lián)合舉辦空間規(guī)劃國際會議,面向國外同行發(fā)布課題,積極邀請絲路沿線國家海洋官員和學(xué)者到國內(nèi)開展交流,用外文及時發(fā)布海洋空間規(guī)劃合作成果,通過多種方式傳遞中國“海洋空間規(guī)劃”的理論、技術(shù)和成功經(jīng)驗(yàn)。

(3)強(qiáng)化非政府組織(NGO)在海洋空間規(guī)劃合作中的支撐地位。中國海洋發(fā)展基金會是中國海洋領(lǐng)域第一個經(jīng)民政部注冊成立的公募性質(zhì)基金會,也是中國開展海洋空間規(guī)劃國際合作唯一非政府組織,其資金支持對空間規(guī)劃合作項(xiàng)目的開展意義重大。應(yīng)豐富NGO參與主體,號召國內(nèi)一批優(yōu)秀海洋類型NGO,如海南藍(lán)絲帶、上海仁渡和香港海洋保護(hù)協(xié)會等,以及國際非政府組織(INGO),如世界自然基金會(WWF)、國際海洋學(xué)院(IOI)和大自然保護(hù)協(xié)會(TNC)等參與到MSP合作項(xiàng)目中來。以中國海洋發(fā)展基金會為核心,搭建多元NGO主體參與網(wǎng)絡(luò),通過多樣NGO參與強(qiáng)化非政府組織在MSP合作中的支撐地位。

3.4 構(gòu)建機(jī)制:引領(lǐng)規(guī)劃合作常態(tài)化發(fā)展

(1)構(gòu)建海洋聯(lián)合科學(xué)考察與數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理機(jī)制。中國海洋空間規(guī)劃研究院成員單位、其他涉海研究單位積極牽頭,聯(lián)合合作國家定期對相關(guān)海域進(jìn)行踏勘和海上調(diào)查,不斷豐富規(guī)劃區(qū)域的海洋物理化學(xué)、生物地質(zhì)和人文社會等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)資料。在取得合作國家同意的前提下,利用中國海洋動力環(huán)境、海洋水色和海洋監(jiān)視監(jiān)測三大系列海洋衛(wèi)星組成的海洋空間監(jiān)測網(wǎng),幫助絲路沿線國家開展廣泛的海洋資源環(huán)境監(jiān)測。建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)收集、儲存、傳輸標(biāo)準(zhǔn)和整體可利用的數(shù)據(jù)庫,并通過搭建數(shù)字信息共享平臺方便雙邊國家及時獲取和管理相關(guān)信息,以解決跨界數(shù)據(jù)獲取與管理難題。

(2)建立相關(guān)單位與合作國家相關(guān)政府部門、科研機(jī)構(gòu)的日常工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制。設(shè)立海洋空間規(guī)劃合作工作小組,組織開展“海洋空間規(guī)劃合作”主題論壇及專題研討活動,召開MSP合作研討會和邊會。

(3)推動構(gòu)建MSP合作法律機(jī)制和管理機(jī)制。①完善國內(nèi)涉海法律,對MSP合作予以保障;②倡議絲路沿線國家共同訂立MSP合作協(xié)定,主導(dǎo)沿線區(qū)域內(nèi)MSP合作法律制度構(gòu)建;③以規(guī)章形式對MSP合作主體職責(zé)、合作形式、具體流程、合作內(nèi)容、成果公布、后續(xù)評估和管理部門等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)化固定,設(shè)立MSP合作專門管理機(jī)制。

(4)建立人才培訓(xùn)與交流機(jī)制。組織開展針對合作國家相關(guān)政府部門、科研機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體等方面的人員培訓(xùn),運(yùn)用新技術(shù)、新形式、新方法進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn),使其充分了解“一帶一路”內(nèi)涵、藍(lán)色伙伴關(guān)系、海上絲路項(xiàng)目具體內(nèi)容以及海洋治理的中國方案;有計劃有目標(biāo)地招收合作國家的學(xué)生到中國學(xué)習(xí),培養(yǎng)成碩士、博士等專業(yè)人才和中外合作友好使者;多組織國際交流宣傳展示海上絲路項(xiàng)目的成果。以人才培育交流帶動絲路沿線國家民眾提升對海洋環(huán)境保護(hù)、資源合理利用以及空間合理配置的認(rèn)知水平,為后續(xù)海洋空間規(guī)劃在絲路沿線國家的進(jìn)一步開展奠定基礎(chǔ)。

(5)建立健全海洋空間規(guī)劃合作金融保障機(jī)制。MSP國際合作的正常開展不僅需要政策保障,更需要金融支持,其為各項(xiàng)活動的開展提供資金保障。絲路沿線國家多為落后的發(fā)展中國家,MSP資金保障困難,中國可利用中國海洋發(fā)展基金會組建經(jīng)驗(yàn)幫助絲路沿線國家成立類似的資金募集組織,面向全社會乃至全球募集MSP資金。同時中國金融企業(yè)也可為合作國家提供MSP專項(xiàng)貸款,并給予一定政策優(yōu)惠,幫助解決其資金難題。

(6)建立中國企業(yè)對外投資保障機(jī)制。與絲路沿線國家開展海洋空間規(guī)劃合作,幫助絲路沿線國家合理開發(fā)利用海洋資源,充分發(fā)揮“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”的能動性。及時將合作國家的優(yōu)勢要素(資源、區(qū)位和勞動力等)告知中國有意愿進(jìn)行對外投資興業(yè)的企業(yè),邀請相關(guān)企業(yè)參與海洋產(chǎn)業(yè)布局及空間規(guī)劃編制工作。經(jīng)常組織合作國家的招商活動,組織中國相關(guān)企業(yè)到合作國家考察,了解投資環(huán)境。要為中國有意愿到合作國家投資、正在投資建設(shè)和已投資運(yùn)營的企業(yè)做好服務(wù)。

(7)參與構(gòu)建海洋空間規(guī)劃的相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)。①要統(tǒng)一空間規(guī)劃推廣的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),形成對外推廣標(biāo)準(zhǔn)體系。②培養(yǎng)國際化海洋空間規(guī)劃人才,參與國際組織空間規(guī)劃推廣,參與國際海洋空間規(guī)劃指南編制工作,將中國規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)寫入國際規(guī)則,引領(lǐng)國際相關(guān)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)制定。