項目制下央地政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給行為及對策研究
——基于隨機演化博弈模型

劉世煒，孫明茜

（1.成都大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，成都 610000；2.四川大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，成都 610000）

一、問題提出

習(xí)近平總書記指出：“應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，必須著眼國家戰(zhàn)略需要，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤、做好‘三農(nóng)’工作，措施要硬，執(zhí)行力要強，確保穩(wěn)產(chǎn)保供，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展。”[1]穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤、做好“三農(nóng)”工作，要進一步優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品是指具有完全或者一定程度的非競爭性和非排他性，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活共同需要的產(chǎn)品。根據(jù)不同的分類標(biāo)準，農(nóng)村公共產(chǎn)品可以分為不同的類別：按照基本特征，可以分為純農(nóng)村公共產(chǎn)品和準農(nóng)村公共產(chǎn)品，前者具有完全的非競爭性和非排他性，后者具有一定程度的非競爭性和非排他性；按照收益范圍的大小，可以分為全國性農(nóng)村公共產(chǎn)品和地區(qū)性農(nóng)村公共產(chǎn)品；按照存在形態(tài)，可以分為實物形態(tài)的農(nóng)村公共產(chǎn)品和非實物形態(tài)的農(nóng)村公共產(chǎn)品。實際上，在我國農(nóng)村大量存在的是具有一定程度的非競爭性和非排他性的準公共產(chǎn)品。例如農(nóng)村公路，盡管在使用過程中難以排他，但是具有一定的競爭性，也就是當(dāng)使用者達到一定程度時，會出現(xiàn)擁堵的情況[2]。本文研究的農(nóng)村公共產(chǎn)品，主要是全國性農(nóng)村準公共產(chǎn)品。當(dāng)前，我國主要采取項目制的方式向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品，然而項目制在實踐中出現(xiàn)了諸多問題，其中最為突出的是供給效率問題。因此，各級政府如何發(fā)揮自身優(yōu)勢，不斷提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率，還需要深入研究。本文基于隨機演化博弈模型，圍繞如何提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率，研究項目制下央地政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的行為選擇，以進一步豐富該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)成果，并提出相應(yīng)的政策建議。

二、文獻綜述

對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要性，曲延春認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對于經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要價值，是改善農(nóng)村落后面貌的關(guān)鍵措施，是促進農(nóng)村社會發(fā)展的主要手段，是擴大國內(nèi)消費需求的重要途徑[2]。吳其陽認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵節(jié)點，也是實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵所在[3]。從存在的問題來看，目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要有供給主體過于集中、激勵機制尚未完善、投資模式有待改進、使用效率急需提高等問題[3]。進一步來看，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要涉及供給資源的來源和資源的使用效率兩大問題[4]。項目制以專項轉(zhuǎn)移支付的方式，保障了項目資金的穩(wěn)定來源，向農(nóng)村地區(qū)輸入了大量的項目資源，這在很大程度上解決了第一個問題，但并不意味著第二個問題也迎刃而解。有的學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，雖然國家加大了對“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入和支持力度，但農(nóng)村公共產(chǎn)品卻存在著供給過量和有效供給不足的結(jié)構(gòu)性失衡問題[5-6]。從政策層面看，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率問題與地方政府的行為選擇緊密相關(guān)；從實踐層面看，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給一開始就特別重視供給側(cè)管理，強調(diào)從供給端入手觀察和分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率[7]。因此，改善我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給局面的關(guān)鍵在于提升其供給效率。

學(xué)術(shù)界的大量研究將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率問題歸因于自上而下的決策體制[8-10]。項目制就是這種決策體制的典型表現(xiàn)。項目制通過國家財政的專項轉(zhuǎn)移支付手段，突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制市場體制所造成的分化效應(yīng)，加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入[11]。項目制通過一整套規(guī)范化和技術(shù)化的程序，將項目評估和管理過程標(biāo)準化，能夠在一定程度上遏制下級政府挪用、侵占財政資金，保證項目專項化順利進行[12]。但是，項目制也使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策方式發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，即由民主式?jīng)Q策轉(zhuǎn)向集中式?jīng)Q策[13]。我國采用政府單向式的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式，這種模式存在供給決策的政府壟斷性、供給的低回應(yīng)性和供給滯后性等弊端，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品無法克服政府主導(dǎo)型的供需錯位、結(jié)構(gòu)性失衡和供給滯后與供給過剩并存等無效或低效供給問題[14]。項目制在很大程度上將基層組織和農(nóng)民參與排除在外，這就在無形中強化了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給自上而下的決策機制，進而引發(fā)了主體性缺失、供需錯位、“最后一公里”等問題[15-16]。

已有的研究注意到了建立自下而上的需求表達機制對于完善項目制的重要性。李祖佩指出，為了保證項目有效落實，應(yīng)完善農(nóng)村基層組織自治功能，滿足絕大多數(shù)村民的利益訴求[17]。田孟認為，以制度內(nèi)集中式供給為基本特征的項目制，難以滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品需求，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新和變革當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制機制[13]。陳志、李子貢指出，應(yīng)當(dāng)在項目制供給模式的基礎(chǔ)上，通過立法明確界定相關(guān)組織的職責(zé)權(quán)限，推進決策程序規(guī)范化建設(shè)，建立有效的農(nóng)民需求表達機制[18]。李鋒認為，健全村民表達集體偏好的公共選擇機制、完善項目鏈上各主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、創(chuàng)新項目資金多元組合的運作機制、構(gòu)建農(nóng)民體驗主導(dǎo)的多維評估機制，是使項目走出“內(nèi)卷化”困境的現(xiàn)實路徑[19]。金江峰指出，在鄉(xiāng)村治理中，控制權(quán)的靜態(tài)維度包括目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和激勵分配權(quán)等，動態(tài)實踐則是不同屬性控制權(quán)在委托方與代理方之間的靜態(tài)分配所產(chǎn)生的控制權(quán)博弈過程。項目下鄉(xiāng)中控制權(quán)的靜態(tài)配置規(guī)則，因各委托方與代理方之間權(quán)責(zé)利的非均衡分布，陷入動態(tài)博弈的鏈式陷阱，造成項目制委托－代理關(guān)系異化和項目治村實踐意外等[20]。這些研究討論了政府自上而下供給農(nóng)村公共產(chǎn)品帶來的問題，尤其是強調(diào)了村莊自下而上響應(yīng)能動性的影響，卻忽略了項目制自身獨特的運行機制對供給效率的作用效果。毋庸置疑，項目制的供給績效與項目進村的實施效果密切相關(guān)，但是項目制對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效的影響不僅僅局限于最后環(huán)節(jié)，同時也導(dǎo)致了各級政府行為邏輯的變化，這也是影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的因素之一。因此，探討項目制下從中央到地方各級政府的行為邏輯就顯得十分重要。

在以項目制提供農(nóng)村公共產(chǎn)品上，各級政府有著不同的行為邏輯，特別是上下級政府之間存在著復(fù)雜的博弈關(guān)系。從中央政府來看，通常是通過項目規(guī)劃與資源分配來實現(xiàn)一定的經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、社會治理等目標(biāo)，在項目管理上有著明確而嚴格的制度和政策規(guī)范。但是從地方政府來看，在提供和實施農(nóng)村公共產(chǎn)品項目的過程中，卻涉及到復(fù)雜的條塊關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)意志等問題，牽扯面極為廣泛。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的核心問題是供給效率問題。就提高農(nóng)村公共產(chǎn)品項目供給效率而言，主要涉及到上下級政府之間的博弈關(guān)系。對此，本文擬用適當(dāng)?shù)牟┺哪Ｐ蛠砟M上下級政府之間在項目制框架下提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的行為邏輯。演化博弈是分析項目制下各級政府策略行為的一個重要方法，Smith最早提出了演化博弈、演化穩(wěn)定策略等概念[21-22]。由于演化博弈突破了傳統(tǒng)博弈模型的完全理性和完全信息假設(shè)，強調(diào)了有限理性下的動態(tài)均衡，其應(yīng)用研究發(fā)展迅速。為了使研究更加切合實際，一些學(xué)者將隨機系統(tǒng)引入演化博弈模型，以考察博弈雙方在外界隨機干擾下的策略變化[23-25]。本文基于演化博弈模型，著重探討項目制下從中央到地方各級政府的行為邏輯及其對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的影響，并引入高斯隨機干擾，通過數(shù)值仿真定量分析相關(guān)參數(shù)變化對主體演化穩(wěn)定策略的影響，在此基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題提出相應(yīng)的政策啟示。本文可能的邊際貢獻在于：一是為更好地刻畫在現(xiàn)實情況下不確定因素對博弈主體策略選擇的影響，將隨機干擾因素引入央地政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的博弈行為研究，構(gòu)建雙方的隨機演化博弈模型，探討其策略行為背后的邏輯機理；二是通過數(shù)值模擬檢驗博弈雙方均衡策略穩(wěn)定條件，從中央政府治理的角度，分析相關(guān)變量對地方政府演化策略的影響，以期為決策部門提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率提供參考。

三、理論框架

（一）問題描述

項目制是目前我國政府向農(nóng)村供給公共產(chǎn)品的主要方式。為了提高項目資金的使用效率，保障項目順利落地，項目制依托現(xiàn)有的科層制，建立起一整套自上而下分級動員的運作機制，呈現(xiàn)出中央“發(fā)包”—地方“打包”—村莊“抓包”的線性行動關(guān)系[26]。具體而言，中央政府通過“發(fā)包”項目，自上而下地向地方政府傳達改善民生、推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的意圖，依托項目輸入動員地方財政完成專項投入。地方政府可以借助國家提供的專項財政資金，以“打包”的方式將多個項目進行整合和捆綁，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。在項目實施的“最后一公里”，村莊通過“抓包”的方式自下而上地爭取項目資源，響應(yīng)國家的戰(zhàn)略意圖和政策取向。雖然項目由中央政府統(tǒng)一發(fā)包，但就項目供給的效率而言，地方政府的作用尤為重要。按照我國政府的職能范圍界定，縣市政府擁有相對完整的財政權(quán)和自主權(quán)，主要負責(zé)“農(nóng)政”事務(wù)。此外，雖然農(nóng)村公共產(chǎn)品的最后落實主體依然是村莊，但是村莊不能決定項目的形式和內(nèi)容。在項目實施過程中，縣市政府承擔(dān)著各類項目在村莊的分配與對接工作，并對項目進行運作與管理。地方政府出于自利性，可能會利用“打包”機制，削弱中央政府的控制，導(dǎo)致項目在執(zhí)行過程中偏離了初衷。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率有賴于地方政府的行為選擇，本文就中央政府和地方政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品中的博弈行為進行分析。

從理論上來講，假如中央政府能夠制定科學(xué)合理的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，并嚴格執(zhí)行規(guī)劃和管理項目，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給就會有效。但是在項目制下，中央政府自上而下地向農(nóng)村輸入項目資源，與地方政府構(gòu)成“委托-代理”關(guān)系。中央政府作為項目委托方，為了把握下級政府的動機和行為，保障項目順利實施，必須對地方政府的代理行為進行監(jiān)管。只有監(jiān)管程序足夠嚴格，才能保障中央政府決策的有效落實，但監(jiān)管也存在一定的成本。監(jiān)管過嚴會削弱地方政府實施項目的積極性，造成地方政府激勵不足，影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。地方政府作為項目代理方，由于信息不對稱和中央政府的監(jiān)管能力有限等，可能會出于自利性而消極地執(zhí)行中央政府的“委托”工作，使項目偏離了中央政府的預(yù)設(shè)目標(biāo)。已有的實踐和研究表明，農(nóng)村公共產(chǎn)品項目往往實施周期較長，資金回收較慢。為了盡快做出“政績”，地方政府“理性”選擇的一個主要表現(xiàn)是整合資金進行集中輸入，激勵相關(guān)部門集中資源打造“亮點工程”，這實際上是一種消極的應(yīng)對方式，背離了項目的初衷。

（二）研究假設(shè)

根據(jù)當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品項目供給的實際情況，提出如下假設(shè)：

假設(shè)1：中央政府和地方政府均為有限理性，且博弈目標(biāo)均為追求自身利益最大化。

假設(shè)2：出于自身利益考慮，中央政府的策略集合為“寬松管理”和“嚴格管理”，中央政府“寬松管理”的行為概率為p（t），則“嚴格管理”的行為概率為1-p（t），0≤p（t）≤1；在中央政府的“委托”下，地方政府的策略集合為“消極執(zhí)行”和“積極執(zhí)行”，地方政府“消極執(zhí)行”的行為概率為q（t），則“積極執(zhí)行”的行為概率為1-q（t），0≤q（t）≤1。

假設(shè)3：中央政府的管理成本為αd，其中，α為中央政府對地方政府的監(jiān)管力度，0≤α≤1，當(dāng)中央政府嚴格管理時，α＝1，即中央政府執(zhí)行嚴格管理策略的成本為d；r為地方政府采取積極態(tài)度時中央政府的整體獲益，若地方政府采取消極態(tài)度，則中央政府的整體獲益為δr，其中，δ為項目目標(biāo)的實現(xiàn)程度，0＜δ≤1，當(dāng)?shù)胤秸扇》e極執(zhí)行策略時，δ＝1。

假設(shè)4：地方政府的執(zhí)行成本為βc，其中，β為地方政府消極應(yīng)對時的執(zhí)行力度，0＜β≤1，當(dāng)?shù)胤秸x擇積極執(zhí)行時，β＝1，即地方政府執(zhí)行積極應(yīng)對策略的成本為c。

假設(shè)5：在分稅制下，地方政府獲得了相對獨立的自主決策權(quán)，而政績考核和職務(wù)晉升則保證了中央政府對地方政府的控制激勵。通過設(shè)定政績考核評價體系中經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)和民生保障指標(biāo)的權(quán)重比例，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給帶來的經(jīng)濟效益和民生福祉可以影響地方政府的執(zhí)行力度。設(shè)m1、s1分別為地方政府消極執(zhí)行時農(nóng)村的經(jīng)濟收益和民生效益，m2、s2分別為地方政府積極執(zhí)行時農(nóng)村的經(jīng)濟收益和民生效益，k1、k2分別為經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)和民生保障指標(biāo)的權(quán)重比例，0＜k1＜1，0＜k2＜1。

假設(shè)6：為了在項目前期鼓勵地方政府積極執(zhí)行，中央政府會給予一定的獎勵補貼e，若地方政府消極執(zhí)行被中央政府發(fā)現(xiàn)，則會遭受處罰w。地方政府的補貼收益和處罰損失分別為ρe和ρw，其中，ρ為地方政府的實施行為被中央政府抽查的概率。若中央政府實施嚴格監(jiān)管策略，地方政府積極執(zhí)行中央政策，中央政府還會獲得額外的公信力n。

（三）模型構(gòu)建

根據(jù)上述問題描述和研究假設(shè)，可以得到作為博弈雙方的中央政府和地方政府在各自策略行為上的收益矩陣，如表1所示。

表1 博弈雙方的收益矩陣

中央政府采取寬松管理和嚴格管理策略的期望收益U11和U12分別為：

則中央政府的平均期望收益為：

根據(jù)Malthusian方程，中央政府選擇寬松管理策略的概率隨時間t的變化率為：

同樣，地方政府選擇消極執(zhí)行和積極執(zhí)行的期望收益U21和U22分別為：

則地方政府的平均期望收益為：

地方政府采取消極執(zhí)行策略的概率隨時間t的變化率為：

由于1-p（t）和1-q（t）非負，不會對演化結(jié)果產(chǎn)生影響[25]。為簡化分析，將式（4）和式（8）轉(zhuǎn)化為：

式（10）中，Δ1=m1-m2，Δ2=s1-s2，Δ1、Δ2分別表示相對于積極執(zhí)行，地方政府消極執(zhí)行時所獲得的經(jīng)濟和民生收益的變動。

在現(xiàn)實經(jīng)濟中，中央政府和地方政府之間的博弈具有較多不確定因素。一方面，由于自利性訴求，博弈雙方都存在不同策略選擇的可能性；另一方面，經(jīng)濟領(lǐng)域具有復(fù)雜性和不確定性，博弈主體也具有投機心理，情緒性格、預(yù)期變化和個體偏好等因素都會影響決策者的策略行為。在外界隨機擾動的影響下，個體判斷會發(fā)生分歧，從而導(dǎo)致群體策略選擇出現(xiàn)波動。然而，確定性演化博弈模型難以展現(xiàn)現(xiàn)實經(jīng)濟中不確定因素的影響。為了使博弈過程能夠更好地符合現(xiàn)實經(jīng)濟的運行情況，本文在上述模型中引入隨機過程，通過高斯白噪聲來分析外部環(huán)境多樣性和復(fù)雜性的影響。

引入高斯白噪聲后的演化動力系統(tǒng)為：

式中，σ代表系統(tǒng)受到的隨機干擾強度，σ≥0；ω（t）服從一維標(biāo)準布朗運動，dω（t）代表高斯白噪聲，滿足正態(tài)分布N（0，h）。式（11）和式（12）分別表示中央政府和地方政府受到干擾后的演化復(fù)制動態(tài)方程。

若在博弈的初始時刻，p（t）=0或q（t）=0，即一方參與人提出方案，另一方接受方案。此時，由式（11）和式（12）可知，dω（t）│t=0=ω（t）dt│t=0=0，方程至少存在零解，這表明，在不存在外界干擾的前提下，系統(tǒng)會一直保持這種穩(wěn)定狀態(tài)。然而，現(xiàn)實經(jīng)濟是復(fù)雜多變的，由于各種不確定因素的干擾，系統(tǒng)的穩(wěn)定性難以維持。因此，在博弈過程中，應(yīng)引入隨機擾動因素以探討現(xiàn)實經(jīng)濟中博弈雙方策略選擇的穩(wěn)定性。根據(jù)隨機微分方程的判定性定理，可以判定參與雙方演化復(fù)制動態(tài)方程的穩(wěn)定性。

引理：給定一個隨機微分方程：

假設(shè)存在連續(xù)函數(shù)V(t,x)及正常數(shù)c1、c2，使得：

（1）如果存在正常數(shù)γ，使得LV(t,x)≤-γV(t,x)，則式（13）的零解p階矩指數(shù)穩(wěn)定，且E│x（t,x0）│P≤（c2/ c1）≤│x0│Pe-γt成立；

（2）如果存在正常數(shù)γ，使得LV(t,x)≥-γV(t,x)，則式（13）的零解p階矩指數(shù)不穩(wěn)定，且E│x（t,x0）│P≥（c2/ c1）≤│x0│Pe-γt成立；

由以上引理可以得到式（11）和式（12）零解穩(wěn)定性的判斷條件。定理1：根據(jù)式（11），令c2= c1=1，P=1，γ=1；V(t,x）= p（t）。

證明：針對式（11），取c2= c1=P=γ=1，且

根據(jù)引理，當(dāng)滿足LV(t,x)≤-γV(t,x)時，式（11）的零解矩指數(shù)穩(wěn)定，可得：

又p（t）∈[0，1]，則：

解之，即可得到穩(wěn)定條件。

當(dāng)滿足LV(t,x)≥-γV(t,x)時，式（11）的零解矩指數(shù)不穩(wěn)定，可得：

解之，即可得到不穩(wěn)定條件。

定理2：根據(jù)式（12），令c1= c2=1，P=1，γ=1；V(t,x）=q（t）。

證明：類似定理1的證明。

定理1表明，中央政府在滿足定理1的條件（1）時，經(jīng)過與地方政府多次博弈后，最終會選擇嚴格管理策略，但是在定理1的條件（2）的情況下，往往會選擇寬松管理策略。定理2表明，地方政府在滿足定理1的條件（1）時，經(jīng)過與中央政府的多次博弈后，最終會選擇積極執(zhí)行策略，但是在定理2的條件（1）的情況下，往往會選擇消極執(zhí)行策略。綜合來看，當(dāng)同時滿足定理1的條件（1）和定理2的條件（1）時，存在ESS（1，1）演化均衡點，即在隨機擾動下，中央政府和地方政府通過多次博弈最終會選擇（嚴格管理，積極執(zhí)行）策略；當(dāng)同時滿足定理1的條件（2）和定理2的條件（2）時，存在ESS（0，0）演化均衡點，即博弈雙方的策略選擇集合會傾向于（寬松管理，消極執(zhí)行）。

四、實證分析

為了直觀地說明央地政府的策略選擇過程，本部分運用MATLAB進行數(shù)值仿真，重點討論基準均衡路徑以及在現(xiàn)實環(huán)境下相關(guān)因素對演化過程的影響。

（一）央地政府基準演化路徑模擬

按照委托-代理理論，中央政府因信任地方政府會積極執(zhí)行而降低管理力度是模型的理想均衡，但是在現(xiàn)行項目制框架下，這樣的理想均衡并不穩(wěn)定。為了保證項目資金的使用效率，在現(xiàn)實經(jīng)濟中，中央政府會傾向于嚴格管理以確保地方政府會采取積極執(zhí)行策略。因此，本文的基準演化均衡為中央政府嚴格管理且地方政府積極執(zhí)行，即ESS（1，1）。

為了更好說明現(xiàn)實經(jīng)濟中博弈雙方的基準演化均衡過程，本文通過改變σ的數(shù)值，模擬現(xiàn)實經(jīng)濟的不確定性和波動性，觀察博弈雙方的策略選擇變動。假定相關(guān)變量的基準取值如下：α＝0.1，β＝0.5，ρ＝0.8，k1＝0.4，k2＝0.1，Δ1＝20，Δ2＝－40，d＝20，c＝100，e＝30，w＝100，n＝25[25，27-28]。變量賦值同時滿足定理1和定理2的條件（1），即滿足零解矩指數(shù)穩(wěn)定條件。

令σ分別為0、1、2，此時，系統(tǒng)仿真模擬結(jié)果如圖1所示，其中p（t）、q（t）分別表示中央政府采取寬松管理策略和地方政府采取消極執(zhí)行策略的概率，t表示時間。

圖1 中央政府和地方政府達到（嚴格管理，積極執(zhí)行）策略的演化過程

由圖1可知，在相同的干擾強度下，中央政府策略選擇的波動幅度更大。進一步觀察還可以發(fā)現(xiàn)，隨著外界干擾強度的增大，中央政府和地方政府到達均衡的過程均會加快，但是中央政府演化至嚴格管理策略的時間會明顯縮短。這表明，項目制供給農(nóng)村公共產(chǎn)品是一種以中央政府為主導(dǎo)的自上而下的決策機制，外界干擾對中央政府策略選擇的影響較大，對地方政府策略選擇的影響則較小。

從理論上講，盡管財政分權(quán)改革后，中央政府給予了地方政府較多的自主行動空間，但是中央政府擁有的績效考核和組織調(diào)整等權(quán)力確保了央地關(guān)系的主線仍然是“政治集中、經(jīng)濟放權(quán)”[29]。“政府間收入分享機制不公”問題仍亟待解決[30]。項目制作為一種專項轉(zhuǎn)移支付制度，其政策目的在很大程度上也是為了控制和規(guī)范地方政府的行為。農(nóng)村公共產(chǎn)品項目承載著國家政策取向，中央政府通過限定資金用途以及嚴格的立項、申報、考核、驗收、評估等程序，確保地方政府的行為符合規(guī)范，從而保證項目專項化的順利進行。

另外，在不同的干擾強度下，地方政府往往會先于中央政府演化至均衡策略狀態(tài)。其主要原因在于，雖然項目制呈現(xiàn)出自上而下的行動邏輯，但是項目的推動實施需要鄉(xiāng)村基層單位的參與配合。項目制的實施鏈條過長會加劇信息不對稱，地方政府直面農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的末端組織——鄉(xiāng)村基層單位，因此，相較于中央政府，地方政府的信息優(yōu)勢使其能夠更快到達均衡策略，這也是難以實現(xiàn)理想均衡（寬松管理，積極執(zhí)行）的一個重要原因。由于地方政府掌握著更多的信息，當(dāng)中央政府放松監(jiān)管、執(zhí)行項目的成本過高或激勵不足時，地方政府可能會選擇性地執(zhí)行上級政府分配的任務(wù)，使得項目落實失效。

（二）地方政府行為的敏感性分析

周雪光研究指出，基層政府在執(zhí)行來自上級部門特別是中央政府的各種指令政策時，常常采取“上有政策、下有對策”的各種手段來應(yīng)付這些政策要求[31]。地方政府的選擇性執(zhí)行導(dǎo)致了項目制在推行過程中發(fā)生了偏離與變異，以下對地方政府行為進行敏感性分析。本文主要考察執(zhí)行成本c、監(jiān)管力度α、民生保障考核指標(biāo)k2對地方政府策略選擇的影響，仿真結(jié)果如圖2至圖4所示。

圖2分別列出了c＝100，c＝150，c＝200的情形。仿真結(jié)果表明，執(zhí)行成本c的增大會推移地方政府選擇積極執(zhí)行策略的時間。對于地方政府而言，如果中央政府不予以監(jiān)管或作出強有力的鼓勵支持，隨著執(zhí)行成本c的增大，選擇積極執(zhí)行策略的傾向會明顯減弱，也就會出現(xiàn)圖2所示的情形。

圖2 執(zhí)行成本c對地方政府策略選擇的影響

圖3分別列出了α＝0.1，α＝0.5，α＝0.9的情形。仿真結(jié)果表明，中央政府監(jiān)管力度的加大會縮短地方政府演化至均衡策略的時間。若中央政府考慮成本因素而放松對地方政府的監(jiān)管，則隨著監(jiān)管力度的調(diào)整和雙方行為邏輯的差異，地方政府也會相應(yīng)地改變自身的行為策略，其行為具有一定的短期性和變通性。

圖3 監(jiān)管力度α對地方政府策略選擇的影響

圖4分別列出了k2＝0.1，k2＝0.3，k2＝0.5的情形。仿真結(jié)果表明，中央政府民生保障考核指標(biāo)比例的增大會降低地方政府演化至均衡策略的時間。提高民生保障考核指標(biāo)k2可以激發(fā)地方政府落實項目制的主動性和積極性，中央政府不必加大監(jiān)管力度同樣可以實現(xiàn)對地方政府的激勵，積極執(zhí)行成為地方政府的演化穩(wěn)定策略。

圖4 民生保障考核指標(biāo)k2對地方政府策略選擇的影響

（三）主要結(jié)論

通過基準演化路徑的仿真模擬和對地方政府行為的敏感性分析，可以得出如下主要結(jié)論：

第一，央地政府事權(quán)和財責(zé)清晰是農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的前提。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展導(dǎo)向和委托－代理的供給邏輯下，地方政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品中存在選擇性執(zhí)行問題，而這又使得項目制在實施中偏離了初衷。為了防止地方政府選擇性執(zhí)行，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率，必須明確各級政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的事權(quán)和財責(zé)。

第二，地方政府在動態(tài)博弈中往往先于中央政府達到均衡策略。由于項目制自上而下的控制邏輯，相較于中央政府，地方政府的行動策略受到外界干擾的影響較小。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品需要落實到農(nóng)村基層，其行政鏈條較長，地方政府往往掌握著更多關(guān)于項目實施的具體信息，因而在博弈中能夠先于中央政府到達均衡策略。

第三，項目執(zhí)行成本的增大會推移地方政府選擇積極執(zhí)行策略的時間。雖然項目制在一定程度上解決了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的來源問題，但同時也強化了自上而下的決策機制，弱化了農(nóng)民的需求表達能力。農(nóng)民的需求得不到有效的表達，農(nóng)村公共產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡，導(dǎo)致一些項目在實施過程中遇到阻力，從而增大了執(zhí)行成本，推移了地方政府選擇積極執(zhí)行策略的時間。

第四，監(jiān)管力度的加大會縮短地方政府演化至均衡策略的時間。中央政府擔(dān)負著農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的總體責(zé)任，加強項目監(jiān)管是其推動地方政府履行職責(zé)的重要手段。項目制的監(jiān)管依托于既有的科層體制，強調(diào)規(guī)范化的程序管理和技術(shù)控制，監(jiān)管力度較小，不利于提高地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性。而監(jiān)管力度的加大，則會縮短地方政府演化至均衡策略的時間。

第五，民生保障考核指標(biāo)的強化會加速地方政府演化至均衡策略。提供公共產(chǎn)品是政府的一項重要職責(zé)，但是在以經(jīng)濟增長為主要導(dǎo)向的政績考核體制下，地方政府的行為選擇缺乏提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)在動力，而項目制作為分稅制改革的一種派生制度，為中央政府和地方政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品上創(chuàng)造了較大的博弈空間。如果中央政府強化對地方政府民生保障的考核，就會加速地方政府演化至均衡策略。

五、政策建議

盡管近年來我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量增長較快，但是從整體上來看供給效率并不高，在主體結(jié)構(gòu)、決策機制、供給模式等方面都還存在一些問題，多元供給主體未能形成強大合力，重復(fù)供給與供給缺位現(xiàn)象并存。擴大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，必須以提高供給效率為基礎(chǔ)。根據(jù)前述研究結(jié)論和當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主要問題，建議從以下幾個方面著手，加大改革力度，完善相關(guān)體制機制，切實提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率。

（一）明確央地政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品基本責(zé)任

以經(jīng)濟增長為核心的非均衡發(fā)展模式，是理解我國央地關(guān)系發(fā)展變化的關(guān)鍵，分稅制、項目制是這一發(fā)展邏輯的結(jié)果[32]。分稅制改革后，央地政府財政收支分化明顯，各級政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的責(zé)任不明確。而地方政府由于財力不足、經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向等，缺乏提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)生動力。對此，各級政府要從貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的要求，從鞏固和拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、扎實推進共同富裕取得實質(zhì)性進展的高度，深刻認識提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的重要性。從制度上加強頂層設(shè)計，按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，科學(xué)劃分各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的基本責(zé)任。根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對象和供給內(nèi)容的類別、層次等，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、運行順暢的多級分工體系。改革和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，繼續(xù)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為各級政府一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域。建立常態(tài)化的財政資金直達機制，中央財政要將更多資金納入直達范圍，省級財政也要加大對市縣的支持。繼續(xù)加大專項轉(zhuǎn)移支付力度，拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品項目資金來源，增強地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)生動力和保障能力。

（二）健全農(nóng)村公共產(chǎn)品項目供給信息共享機制

根據(jù)貝葉斯博弈理論，當(dāng)相關(guān)部分的信息沒有被所有參與人共享時，不完全信息經(jīng)常會發(fā)生；當(dāng)一些（或所有）個體排他地知道他們各自的支付函數(shù)時，往往會出現(xiàn)這種情形[33]。也就是說，如果信息沒有被所有參與人共享，就會產(chǎn)生信息不對稱。因此，健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給項目信息共享機制，對于推動地方政府盡快達到均衡策略，降低供給成本，提高供給效率，具有重要意義。要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品項目共享機制，加強農(nóng)村公共產(chǎn)品項目信息共享頂層設(shè)計，健全項目信息歸集、查詢、對接、反饋等機制和標(biāo)準，加強各級政府和相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。建立健全各級政府和相關(guān)部門向市場主體開放農(nóng)村公共產(chǎn)品項目信息的體制機制，使項目信息本身也成為公共產(chǎn)品，有效降低市場交易成本。構(gòu)建反映農(nóng)村公共產(chǎn)品供給動態(tài)的大數(shù)據(jù)、云計算、“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息共享體系，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品項目信息共享平臺和長效機制，加強供給鏈上相關(guān)主體的信息溝通，為項目的實施和監(jiān)管提供有效的信息支撐。

（三）推動農(nóng)村基層組織深度參與公共產(chǎn)品項目

近年來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要是沿襲“自上而下”的集中統(tǒng)一的行政供給模式。這種模式容易忽視農(nóng)民的實際需求，所提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品難以起到應(yīng)有的作用。項目制仍然是各級政府向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的基本形式，因此應(yīng)該在項目制的框架內(nèi)進行優(yōu)化，尤其是要拓寬和暢通農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求表達渠道。要從發(fā)展全過程人民民主、提高社會治理能力的維度，建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的農(nóng)村基層治理體系，健全鄉(xiāng)村自治組織，使其能夠有效地為農(nóng)民表達公共產(chǎn)品項目需求。及時總結(jié)和推廣村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民群眾等參與鄉(xiāng)村建設(shè)項目的有效做法，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，提高農(nóng)民群眾參與公共產(chǎn)品項目建設(shè)的積極性和有效性，從而降低項目執(zhí)行成本，提高項目供給效率。

（四）完善農(nóng)村公共產(chǎn)品項目實施監(jiān)督管理機制

在農(nóng)村公共產(chǎn)品項目的財政撥付中，由于存在資金被截留、擠占、挪用等問題，實際用于項目建設(shè)的資金較為缺乏，從而限制了基層政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的財政能力。對此，要建立農(nóng)村公共產(chǎn)品項目實施督查、問責(zé)、追究等制度體系，扎牢項目實施的制度籠子。按照多管齊下、全程監(jiān)管、形成合力的思路，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品項目實施監(jiān)管機制。建立農(nóng)村公共產(chǎn)品項目資金風(fēng)險預(yù)防、跟蹤、消除機制，嚴格監(jiān)控項目資金的撥付、分配、使用，及時發(fā)現(xiàn)問題，防止違規(guī)使用、挪用、侵占項目資金。制定項目資金專項監(jiān)管制度，實行專賬專管，確保?？顚Ｓ?，提高使用效率。強化績效導(dǎo)向，堅持“資金跟著項目走”，深化預(yù)算績效管理改革，增強預(yù)算的約束力和透明度。借助大數(shù)據(jù)、“云計算”等現(xiàn)代信息技術(shù)，加強項目招投標(biāo)、資金使用、質(zhì)量標(biāo)準、運營管護等過程監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。

（五）建立地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品考核機制

最優(yōu)化的公共產(chǎn)品供給過程是在不損害任何群體境況的前提下，通過供給資源的優(yōu)化配置，使公共產(chǎn)品的受眾方能夠享有最大化的滿意度，實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。但是，我國非均衡性發(fā)展的邏輯決定了無論是中央政府還是地方政府在政策執(zhí)行上都具有選擇性特征。在以委托－代理方式提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的情況下，地方政府更是存在著選擇性執(zhí)行問題。對此，要改革和完善政績考核制度，健全考核指標(biāo)體系，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給情況在基層政府政績考核中的比重。建立各級政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的保障標(biāo)準、績效目標(biāo)、評價標(biāo)準和監(jiān)測體系，并對其進行動態(tài)管理。建立包括上級政府、社會組織、廣大農(nóng)民在內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效果考核機制，對地方政府農(nóng)村公共產(chǎn)品項目的實施內(nèi)容、資金用途、責(zé)任人員、目標(biāo)要求、完成期限、驗收記錄等進行嚴格監(jiān)測，使其成為評價地方政府績效的重要內(nèi)容，將評價結(jié)果作為地方政府獲取后續(xù)項目資金支持、官員職務(wù)升遷的重要依據(jù)。