內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的辦學(xué)自主權(quán)：運(yùn)行困境與法治保障

周國(guó)平

內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的辦學(xué)自主權(quán)：運(yùn)行困境與法治保障

周國(guó)平

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的辦學(xué)自主權(quán)運(yùn)行存在立法保障體系松散、行政服務(wù)機(jī)制不善、糾紛解決方式單一等問(wèn)題，對(duì)內(nèi)地與港澳高等教育的深度合作有所掣肘。根據(jù)法的運(yùn)行理論，可從立法、行政、法律救濟(jì)三個(gè)維度提供法治保障。首先，從完善綜合性授權(quán)立法制度、制定專門性文件以及推進(jìn)跨境合作辦學(xué)的常態(tài)化規(guī)劃等路徑健全立法保障體系。其次，從強(qiáng)化行政支持力度以及建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制等方式完善行政管理機(jī)制。最后，綜合運(yùn)用教育申訴、復(fù)議、訴訟制度健全法律救濟(jì)機(jī)制。

內(nèi)地與港澳；合作辦學(xué)；辦學(xué)自主權(quán)；高等教育

內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校是促進(jìn)港澳融入國(guó)家發(fā)展大局的重要平臺(tái)，歷來(lái)是中央、內(nèi)地有關(guān)省市及港澳地區(qū)重點(diǎn)關(guān)注的議題。2008年出臺(tái)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》[1]與2010年頒布的《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》補(bǔ)充協(xié)議七[2]均將內(nèi)地與港澳教育合作列為粵港澳合作的“先行先試”舉措，進(jìn)一步放寬了內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的權(quán)限，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)。2019年出臺(tái)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》亦再次重申“支持粵港澳高校合作辦學(xué)”[3]。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)不同于中外合作辦學(xué)，是指內(nèi)地教育機(jī)構(gòu)與香港、澳門教育機(jī)構(gòu)依法以設(shè)立教育機(jī)構(gòu)或舉辦項(xiàng)目的方式主要招收中國(guó)公民，在內(nèi)地合作開展的教育教學(xué)活動(dòng)。由于歷史文化與地緣經(jīng)濟(jì)等原因，內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校目前集中在廣東省，包括北京師范大學(xué)—香港浸會(huì)大學(xué)聯(lián)合國(guó)際學(xué)院（2005年設(shè)立）、香港中文大學(xué)（深圳）（2014年設(shè)立）、香港科技大學(xué)（廣州）（籌）（2019年獲批）。香港城市大學(xué)（東莞）、香港都會(huì)大學(xué)（肇慶）已于2020年向教育部提出籌設(shè)申請(qǐng)，香港大學(xué)、香港理工大學(xué)、澳門城市大學(xué)、澳門科技大學(xué)等其他港澳高校亦在積極籌備赴內(nèi)地辦學(xué)?？偟膩?lái)說(shuō)，內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校已初具規(guī)模，但辦學(xué)自主權(quán)的運(yùn)行機(jī)制亟需規(guī)范化。

辦學(xué)自主權(quán)是調(diào)和教育行政部門與合作辦學(xué)高校內(nèi)在張力的平衡器。通過(guò)法治化的方式保障合作辦學(xué)高校的辦學(xué)自主權(quán)，有助于厘清教育行政部門與合作辦學(xué)高校各自的定位與作用，也有助于保障合作辦學(xué)中合作主體的合法權(quán)益。然而，諸多的實(shí)踐訴求與當(dāng)前理論資源供給不足之間矛盾凸顯。從宏觀層面而言，高校辦學(xué)自主權(quán)研究一直是我國(guó)高等教育改革領(lǐng)域的熱點(diǎn)，涉及到政策變遷[4]、運(yùn)行邏輯[5]、與學(xué)生權(quán)利的緊張關(guān)系[6]等多維度研究，但研究場(chǎng)域主要局限于內(nèi)地普通高校。從中觀層面而言，近年來(lái)，有不少學(xué)者陸續(xù)從學(xué)生管理自主權(quán)[7]、糾紛解決機(jī)制[8]、綜合性法律規(guī)制[9]等角度探索中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題，研究對(duì)象主要為中國(guó)與外國(guó)高校的合作關(guān)系，不宜將內(nèi)地與港澳高校的特殊合作關(guān)系混為一談。關(guān)于內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的專門性文獻(xiàn)較少[10]，其辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題的著述更是鮮見(jiàn)。從同質(zhì)性的角度而言，宏觀和中觀層面的理論資源可為內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校運(yùn)行提供指導(dǎo)，但此類高校在辦學(xué)實(shí)踐上既與內(nèi)地普通高校不同，更與中外合作辦學(xué)高校存在差異。按照《中外合作辦學(xué)條例》第59條規(guī)定，內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的運(yùn)作也參照該條例的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。然而，將內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校視作規(guī)范上的“中外關(guān)系”無(wú)疑是違憲違法，在教育效果層面也容易造成港澳地區(qū)與祖國(guó)內(nèi)地的離心效應(yīng)，無(wú)助于鞏固提升港澳教育界的國(guó)家認(rèn)同感，因而有必要為內(nèi)地與港澳合作高?！傲可矶ㄗ觥?，探討構(gòu)建一套相適應(yīng)的辦學(xué)自主權(quán)運(yùn)行機(jī)制。

一、法治于內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校辦學(xué)自主權(quán)的制度理性

辦學(xué)自主權(quán)涉及公共利益，保障辦學(xué)自主權(quán)不是忽視乃至拋棄政府管理。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題的關(guān)鍵是在政府的適度干預(yù)與高校自主辦學(xué)之間尋求平衡，法治是平衡二者關(guān)系、保障辦學(xué)自主權(quán)的重要基石。

1．法治是明確合作辦學(xué)高校辦學(xué)自主權(quán)的制度基礎(chǔ)

法治賦權(quán)是高校自主辦學(xué)正式確立的標(biāo)志，不僅涉及政府對(duì)高等教育事業(yè)的“去行政化”，還會(huì)涉及政府與高校彼此間法律關(guān)系的調(diào)適問(wèn)題。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校辦學(xué)自主權(quán)的核心在于厘清政府與高校的權(quán)力邊界，法治可在此過(guò)程中提供合適的衡量功能。第一，法治為內(nèi)地與港澳高校合作辦學(xué)提供制度支持。如果辦學(xué)自主權(quán)依賴政府授權(quán)，那么辦學(xué)自主權(quán)具有很大的不確定性，影響合作辦學(xué)各方主體特別是港澳高校的積極性。通過(guò)法律規(guī)范明確合作辦學(xué)高校的權(quán)利義務(wù)，有助于推動(dòng)內(nèi)地與港澳高校積極開展合作辦學(xué)。第二，法治為內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的運(yùn)行提供規(guī)范依據(jù)。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校是我國(guó)高等教育運(yùn)行的一種特殊的媒介，既與普通高校存在差異，又與一般性的中外合作辦學(xué)高校不同，有必要通過(guò)法治的方式確立專門的法律規(guī)范予以規(guī)制，從而有助于合作辦學(xué)高校的常態(tài)化運(yùn)作。

2．法治是明確政府管理權(quán)限的制度依據(jù)

法治可以促使政府管理方式的轉(zhuǎn)變，明確內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校辦學(xué)自主權(quán)的范圍和政府的管理權(quán)限，進(jìn)而保障合作辦學(xué)高校依法自主辦學(xué)。法治要求政府由“內(nèi)部微觀管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠亢暧^管理”。外部管理的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以法規(guī)明確規(guī)定的權(quán)力為界限，促進(jìn)高校協(xié)調(diào)穩(wěn)定地發(fā)展。第一，法治要求政府營(yíng)造相應(yīng)的自主辦學(xué)制度環(huán)境。目前，合作辦學(xué)過(guò)程中政府作為重要的參與方，承擔(dān)著提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的責(zé)任。明確政府提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的責(zé)任，建立多樣化的撥款制度，可以防止合作辦學(xué)項(xiàng)目因投入不足而終止合作。第二，法治要求政府提供有序的外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。規(guī)范教育市場(chǎng)是高校本身無(wú)法解決的，而政府作為公共利益的代表，可以健全與高等教育有關(guān)的市場(chǎng)體系，如教師人才市場(chǎng)，保障合作辦學(xué)高校教師人才隊(duì)伍穩(wěn)定。政府有義務(wù)為高校發(fā)展提供信息、決策咨詢等服務(wù)。積極組織協(xié)調(diào)內(nèi)地與港澳高校之間的聯(lián)系與合作，可以實(shí)現(xiàn)高校的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既可以實(shí)現(xiàn)高校與政府的良性互動(dòng)，又可以為高校辦學(xué)自主權(quán)營(yíng)造良好的社會(huì)發(fā)展環(huán)境。第三，法治要求內(nèi)地與港澳政府部門完善協(xié)調(diào)機(jī)制。內(nèi)地與港澳地區(qū)行政協(xié)調(diào)機(jī)制尚待完善，而三地教育行政部門共同參加的常態(tài)化的教育工作議事機(jī)制更是欠缺。暢通法治機(jī)制有助于增進(jìn)內(nèi)地與港澳政府合作，促進(jìn)教育管理體制的有效銜接，打破合作辦學(xué)高校面臨的三地之間制度壁壘。

3．法治是強(qiáng)化合作辦學(xué)高校辦學(xué)自主權(quán)的制度保障

法治可以推進(jìn)制度創(chuàng)新，有效提高高校行使辦學(xué)自主權(quán)的積極性。受到現(xiàn)行管理體制的影響，高校并不愿與政府發(fā)生沖突，因此在辦學(xué)自主權(quán)受到侵害時(shí)不會(huì)積極尋求救濟(jì)。而法治可以建立相應(yīng)的保障機(jī)制，強(qiáng)化高校辦學(xué)自主權(quán)。第一，增強(qiáng)政府的依法治教理念。法治可以明確高校是獨(dú)立的辦學(xué)主體，而不是政府的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，高校內(nèi)部的事項(xiàng)由高校自主處理。第二，明確高校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)施保障細(xì)則。由于內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的特殊性，除了適用《高等教育法》等規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善實(shí)施細(xì)則，保障高校的辦學(xué)自主權(quán)。第三，改變高校現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)模式。明確侵犯高校辦學(xué)自主權(quán)的行為要予以法律制裁，完善國(guó)家的救濟(jì)手段和救濟(jì)方式，促進(jìn)高校主動(dòng)尋求救濟(jì)。高?？梢酝ㄟ^(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等各種法定途徑維護(hù)自身的合法權(quán)益。

二、內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校辦學(xué)自主權(quán)的運(yùn)行困境

近年來(lái)，筆者對(duì)已經(jīng)建成辦學(xué)的內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)（包括香港中文大學(xué)（深圳）、北京師范大學(xué)—香港浸會(huì)大學(xué)聯(lián)合國(guó)際學(xué)院）進(jìn)行了大量的實(shí)地調(diào)研，對(duì)已進(jìn)入行政許可程序的香港科技大學(xué)（廣州）（籌）、香港城市大學(xué)（東莞）（籌）和香港都會(huì)大學(xué)（肇慶）所依據(jù)的法律規(guī)范、訂立的合作辦學(xué)協(xié)議和章程（草案）也進(jìn)行了案例分析。上文業(yè)已論證法治對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的重要價(jià)值。法治是一個(gè)從創(chuàng)制、實(shí)施到實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程主要包括法律制定、法律遵守、法律執(zhí)行等環(huán)節(jié)，亦即立法、守法、執(zhí)法[11]。本文主要按照法的運(yùn)行理論框架，對(duì)內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校辦學(xué)自主權(quán)的運(yùn)行困境進(jìn)行分析。

1．立法保障體系松散

（1）高校辦學(xué)自主權(quán)的上位法仍不完善?！督逃ā贰陡叩冉逃ā芬?guī)定了高校辦學(xué)自主權(quán)的主要內(nèi)容，可為普通高校的辦學(xué)自主權(quán)提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，然而，其過(guò)于籠統(tǒng)且缺乏具體的解釋；現(xiàn)有法律法規(guī)在高校辦學(xué)自主權(quán)方面針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，沒(méi)有考慮合作辦學(xué)高校與其他不同類型高校之間的差異；目前我國(guó)高等教育以出臺(tái)政策代替立法的現(xiàn)象還比較普遍，很多穩(wěn)定性的政策規(guī)定未上升到法律層面。（2）中外合作辦學(xué)的專門法律規(guī)范體系仍待健全。為了規(guī)范調(diào)整中外合作辦學(xué)高校的辦學(xué)活動(dòng)，國(guó)家出臺(tái)了《中外合作辦學(xué)條例》《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法”）等行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，形成中外合作辦學(xué)的法律體系。然而，這一法律體系存在著諸多問(wèn)題：一是合作辦學(xué)高校的“一國(guó)性”與法律規(guī)范的“國(guó)別性”相矛盾。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的運(yùn)行主要參照適用《中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法，但這兩個(gè)法律文件的立法目的在于規(guī)制外國(guó)學(xué)校來(lái)華合作事宜，而港澳地區(qū)同屬中國(guó)，故其不能成為內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的法律依據(jù)，其合法性、持續(xù)性均受影響。二是相關(guān)法律文件分散且位階較低。規(guī)制合作辦學(xué)的法律文件的最高位階僅為行政法規(guī)（即《中外合作辦學(xué)條例》），尚無(wú)全國(guó)人大及其常委會(huì)制訂的法律對(duì)合作辦學(xué)予以規(guī)制。三是合作辦學(xué)高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定缺失或不具體?！吨型夂献鬓k學(xué)條例》依照上位法對(duì)合作辦學(xué)的舉辦、辦學(xué)、管理作出相關(guān)規(guī)定。總體來(lái)看，科研自主權(quán)、社會(huì)服務(wù)自主權(quán)和對(duì)外交流權(quán)未得到確認(rèn)，其他相關(guān)自主權(quán)需要進(jìn)一步界定。（3）內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的政策法規(guī)缺位。合作辦學(xué)實(shí)踐中，港澳高校影響甚至主導(dǎo)在內(nèi)地的合作辦學(xué)高校的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)，然而在港澳地區(qū)作為其法律依據(jù)的港澳教育法規(guī)卻不能在內(nèi)地適用，與現(xiàn)實(shí)辦學(xué)需要不相適應(yīng)，進(jìn)而影響到內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)機(jī)制本身的實(shí)效性及操作性。此外，內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)在地域和學(xué)科、專業(yè)上的總體布局的宏觀調(diào)控有待加強(qiáng)，各級(jí)政府整體規(guī)劃性文件針對(duì)性和可操作性不夠。

2．行政服務(wù)機(jī)制不善

政府行政部門難以擺脫傳統(tǒng)的高校管理模式，要么過(guò)度滲入行政因素，要么難以發(fā)揮正常的監(jiān)管權(quán)能，制約合作辦學(xué)高校的辦學(xué)自主權(quán)，具體問(wèn)題包括：（1）政府的教育支持力度仍有待提高。一方面表現(xiàn)為合作辦學(xué)高校的發(fā)展建設(shè)經(jīng)費(fèi)緊缺。目前若干合作辦學(xué)項(xiàng)目因?yàn)辇嫶蟮霓k學(xué)投入陷入僵局。另一方面表現(xiàn)為港澳高校在粵辦學(xué)需繳納高昂的稅費(fèi)。在調(diào)研過(guò)程中，多個(gè)合作辦學(xué)高校的管理人員反映：根據(jù)現(xiàn)行辦學(xué)規(guī)定和法律制度，合作大學(xué)作為“民辦非企業(yè)單位”，執(zhí)行的所得稅政策與“內(nèi)資企業(yè)”相似，需要交納25%企業(yè)所得稅等，學(xué)校發(fā)展過(guò)程中稅收負(fù)擔(dān)沉重。（2）教育主管部門對(duì)內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的管理處于摸索階段，實(shí)踐中重文件審批而輕后續(xù)管理，配套政策跟進(jìn)滯后，系統(tǒng)、完善的質(zhì)量評(píng)價(jià)與監(jiān)管體系尚未形成。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的參與各方的職責(zé)在合作辦學(xué)協(xié)議、章程中合作辦學(xué)協(xié)議內(nèi)容過(guò)于寬泛，可操作性往往不強(qiáng)。政府按照相關(guān)政策法規(guī)強(qiáng)調(diào)的教育和管理要求，如高校黨建工作和思想政治教育等，在目前已正式開辦的兩所學(xué)校的協(xié)議及章程中體現(xiàn)不夠，幾無(wú)相關(guān)規(guī)定。（3）中央和地方之間、地區(qū)之間和各部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通，亟需建立順暢貫通的工作機(jī)制。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)存在制度壁壘, 行政部門協(xié)調(diào)機(jī)制未能有效建立。

3．糾紛解決方式單一

要完善辦學(xué)自主權(quán)的保障體系，建立健全糾紛解決機(jī)制是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最后一道屏障。從我國(guó)目前的教育實(shí)踐來(lái)看，侵害辦學(xué)自主權(quán)的行為很大程度上來(lái)自政府行政部門。依據(jù)權(quán)利救濟(jì)概念，高?？梢圆扇∫欢ǖ木葷?jì)方式，但這種主動(dòng)救濟(jì)的狀況并不理想，缺乏保障機(jī)制。高校為了避免引發(fā)更多的不利影響，并不愿與作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的教育行政部門發(fā)生沖突。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校在辦學(xué)過(guò)程中同樣面臨類似的問(wèn)題。在實(shí)踐中，合作辦學(xué)高校涉及的行政糾紛鮮有通過(guò)行政復(fù)議的方式解決。受“民不與官斗”思想的影響，高校擔(dān)心通過(guò)行政復(fù)議解決行政糾紛會(huì)引發(fā)教育行政部門后續(xù)的消極行為，進(jìn)而影響了維權(quán)質(zhì)量，風(fēng)險(xiǎn)太大。與此同時(shí)，教育行政部門與合作辦學(xué)高校的內(nèi)部互動(dòng)也存在一定的張力。據(jù)調(diào)研，某省教育行政部門曾針對(duì)合作辦學(xué)高校制訂了內(nèi)部管理規(guī)定，但是該規(guī)定并非依照現(xiàn)行法規(guī)制定的規(guī)范性文件，合作辦學(xué)高?？赡芤虼硕岢鲂姓?fù)議甚至行政訴訟，導(dǎo)致該內(nèi)部管理規(guī)定難以實(shí)施。

三、內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校辦學(xué)自主權(quán)的法治保障

1．健全合作辦學(xué)的立法保障體系

內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校已經(jīng)觸發(fā)立法供給需求，而立法供給的精準(zhǔn)回應(yīng)更要契合現(xiàn)代法治，即立良法。

（1）完善綜合性授權(quán)立法的制度。從本文的語(yǔ)境而言，綜合性授權(quán)立法制度是指在全國(guó)人大或其常委會(huì)依照憲法、基本法等憲制性文件規(guī)定，通過(guò)綜合授權(quán)事項(xiàng)清單的方式授予地方立法機(jī)關(guān)依法制定內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)事項(xiàng)的立法文件的授權(quán)立法制度。在大灣區(qū)建設(shè)背景下，中央可授權(quán)廣東省在珠三角九市先行試點(diǎn)改革，而后在其實(shí)踐成功的基礎(chǔ)上，放寬對(duì)其他地方的綜合性授權(quán)立法。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)關(guān)涉三地政府的合作問(wèn)題，授權(quán)立法的主體應(yīng)為全國(guó)人大或其常委會(huì)。一方面，授權(quán)區(qū)域立法協(xié)作有其直接的規(guī)范依據(jù)，另一方面，全國(guó)人大或其常委會(huì)的既往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可提供示范，如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)香港特別行政區(qū)對(duì)深圳灣口岸港方口岸區(qū)實(shí)施管轄的決定》。通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)授予三地可就合作辦學(xué)事宜進(jìn)行立法的決定，能夠推動(dòng)區(qū)域事務(wù)合作，為內(nèi)地與港澳之間的合作提供法律基礎(chǔ)，化解法律適用難題[12]。授權(quán)立法的具體內(nèi)容應(yīng)圍繞放寬港澳高校在廣東省內(nèi)合作辦學(xué)的條件，賦予有意愿合作辦學(xué)的港澳高校更多的自主權(quán)、決策權(quán)。主要內(nèi)容包括：第一，大灣區(qū)范圍內(nèi)的內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校在遵從現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)被賦予先行先試的權(quán)利。在《高等教育法》規(guī)定的七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確并增加高校辦學(xué)自主權(quán)[13]，如明確招生自主權(quán)、專業(yè)及學(xué)科設(shè)置自主權(quán)、教學(xué)及科研自主權(quán)等的范圍和標(biāo)準(zhǔn)；為推動(dòng)港澳赴內(nèi)地辦學(xué)，擴(kuò)大辦學(xué)主體范圍，特別是明確“政府+”的辦學(xué)模式。第二，擴(kuò)大對(duì)廣東省政府的教育行政立法權(quán)。廣東省政府的高等教育管理權(quán)范圍十分有限，影響內(nèi)地與港澳高校合作辦學(xué)進(jìn)入實(shí)質(zhì)發(fā)展階段。第三，全國(guó)人大或其常委會(huì)可依據(jù)大灣區(qū)國(guó)際教育示范區(qū)發(fā)展的需要，授予香港、澳門以及廣東省包括珠三角九市在內(nèi)的地方政府相應(yīng)的立法協(xié)作權(quán)力，建立健全三地高校合作辦學(xué)的協(xié)調(diào)實(shí)施機(jī)制。

（2）制定內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的專門性法律文件。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)區(qū)別于中外合作辦學(xué)，因此應(yīng)當(dāng)制定專門性法律文件，為合作辦學(xué)提供法律依據(jù)。第一，修訂《中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法和其他有關(guān)法規(guī)。由于《中外合作辦學(xué)條例》及其實(shí)施辦法和其他有關(guān)法規(guī)直接影響內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的常態(tài)化規(guī)劃，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)其修訂進(jìn)而為內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)提供規(guī)范依據(jù)。首先，不再參照適用“外國(guó)教育機(jī)構(gòu)”的相關(guān)規(guī)定，而是修改第一條立法目的條款為“規(guī)范中外及其他合作辦學(xué)活動(dòng)”，使得內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)可以直接適用條例相關(guān)條款。其次，將第二章“設(shè)立”的現(xiàn)有條款進(jìn)行分節(jié)，增加專門一節(jié)，規(guī)定內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的設(shè)立，對(duì)其申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的前置條件、申請(qǐng)主體、審批機(jī)關(guān)等進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，與其他中外合作辦學(xué)高校的設(shè)立相區(qū)分。再次，在其他各章相應(yīng)地增加內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的相關(guān)規(guī)定，特別需要增加有關(guān)內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的辦學(xué)層次、辦學(xué)主體、辦學(xué)規(guī)模等具體規(guī)定。最后，《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等重要立法做出相應(yīng)立法規(guī)劃，增設(shè)關(guān)于內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的原則性規(guī)定。第二，制定《內(nèi)地與港澳臺(tái)合作辦學(xué)管理?xiàng)l例》。為保障內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的辦學(xué)自主權(quán)，需制定統(tǒng)一的內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校立法文件。面對(duì)“一國(guó)兩制三法域”的特殊法制環(huán)境，建議教育部以部門規(guī)章的效力位階在《中外合作辦學(xué)條例》基礎(chǔ)上制定《內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)管理辦法》，待到該實(shí)施辦法形成一定的立法實(shí)踐后，制定《內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)管理?xiàng)l例》。

（3）推進(jìn)內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的常態(tài)化規(guī)劃。目前并無(wú)法律法規(guī)明確內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)形式，因此對(duì)其適用業(yè)界通稱的軟法治理方式，即訴諸規(guī)劃、綱要和協(xié)議等軟法載體保障當(dāng)前內(nèi)地與港澳的合作辦學(xué)。第一，從國(guó)家層面規(guī)劃看，建議以《推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展規(guī)劃》為基礎(chǔ)，把內(nèi)地與港澳高校合作辦學(xué)作為推動(dòng)我國(guó)高等教育范式改革、促進(jìn)合作辦學(xué)繁榮發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，整體納入國(guó)家教育發(fā)展規(guī)劃，從而形成具有中國(guó)特色的合作辦學(xué)新模式。第二，從地方層面規(guī)劃看，內(nèi)地與港澳相關(guān)規(guī)劃的制度設(shè)計(jì)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)方案。內(nèi)地以廣東省為例，省政府應(yīng)緊緊圍繞建設(shè)粵港澳大灣區(qū)和深圳中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的背景，突出教育綜合改革試點(diǎn)省的先行優(yōu)勢(shì)，根據(jù)各地實(shí)際，綜合研判擬引進(jìn)教育資源的優(yōu)質(zhì)性和契合性、教育資源承受力等相關(guān)因素，分類施策引導(dǎo)各地、各高校舉辦合作辦學(xué)活動(dòng)，有序推進(jìn)落實(shí)相關(guān)規(guī)劃。香港澳門特區(qū)政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)各自高校的發(fā)展前景，并結(jié)合橫琴粵澳深度合作區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)建設(shè)的政策規(guī)劃，推進(jìn)港澳高校與內(nèi)地高校合作辦學(xué)，推動(dòng)各地區(qū)高校高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)合作雙贏。第三，從專門的配套性規(guī)劃而言，探索設(shè)置內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，尤其是質(zhì)量評(píng)估機(jī)制；同時(shí)，設(shè)計(jì)內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的執(zhí)法和處罰機(jī)制，為地方立法提供標(biāo)準(zhǔn)參考和適用，加強(qiáng)與前述立法的適配性。

2．完善合作辦學(xué)的行政管理機(jī)制

法律執(zhí)行是法律實(shí)施和實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，在我國(guó)執(zhí)行主體是狹義上的政府行政機(jī)關(guān)。內(nèi)地與港澳三地行政機(jī)關(guān)的行政級(jí)別不一，若沒(méi)有統(tǒng)一的行政管理體制進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，必然影響內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的推進(jìn)落實(shí)效率和質(zhì)量，難以擴(kuò)大和落實(shí)內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的辦學(xué)自主權(quán)，因此，完善行政管理機(jī)制勢(shì)在必行。

（1）強(qiáng)化行政支持力度。強(qiáng)化行政支持力度側(cè)重強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)并支持內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)，從性質(zhì)上看可歸屬于行政指導(dǎo)，而非強(qiáng)調(diào)公權(quán)力介入的行政管理。第一，創(chuàng)造良好的辦學(xué)環(huán)境，發(fā)揮服務(wù)型政府的作用。首先，政府積極為內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校提供辦學(xué)信息、招生建議、政策咨詢等服務(wù)，使高校更好地面向社會(huì)發(fā)展進(jìn)行自主辦學(xué)。其次，政府應(yīng)是高校與社會(huì)的“聯(lián)絡(luò)者”。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校在積極融入市場(chǎng)的發(fā)展過(guò)程中，政府為高校提供與社會(huì)聯(lián)結(jié)的途徑，例如推動(dòng)高校與企業(yè)合作、與行業(yè)協(xié)會(huì)交流等。最后，政府應(yīng)采取有效措施主動(dòng)規(guī)制不利于內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)。第二，尊重高校自主。政府尊重內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校辦學(xué)自主權(quán)也是加大行政支持力度的舉措之一。首先，尊重高校章程的法律地位。行政機(jī)關(guān)負(fù)有維護(hù)高校章程地位的職責(zé)，政府應(yīng)當(dāng)肯定其法律效力，并據(jù)以保障內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)高校自主管理內(nèi)部事務(wù)。其次，以間接性行政手段擴(kuò)大對(duì)高校自主的支持力度。間接性行政要求弱化行政管理職能，尤其是教育主管部門應(yīng)當(dāng)在宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上放權(quán)，落實(shí)“放管服”，可考慮采取稅收、簽證、獎(jiǎng)學(xué)金、就業(yè)等方面的政策和制度[14]。最后，政府應(yīng)當(dāng)為合作辦學(xué)高校提供評(píng)估指導(dǎo)，推動(dòng)建立起一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并借此對(duì)內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的質(zhì)量進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。

（2）建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制。跨境高等教育的合作辦學(xué)離不開不同地區(qū)、部門之間的協(xié)作。成立兼具權(quán)威性和專業(yè)性的內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)協(xié)調(diào)委員會(huì)作為三地高等教育合作的常設(shè)機(jī)構(gòu)。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)協(xié)調(diào)委員會(huì)主要職責(zé)為統(tǒng)籌負(fù)責(zé)內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)事宜。具體成員配置建議由教育部牽頭，會(huì)同港澳特別行政區(qū)的教育主管部門組成，并在內(nèi)地設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)及專門辦公地點(diǎn)，港澳特區(qū)教育行政部門分別派駐行政人員專職負(fù)責(zé)具體合作事宜。

3．健全多渠道法律救濟(jì)機(jī)制

辦學(xué)自主權(quán)既表現(xiàn)出權(quán)力的特征，也有權(quán)利的性質(zhì)。從法學(xué)權(quán)利視角出發(fā)，權(quán)利始終存在被侵犯的可能，在“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”下，在法律適用環(huán)節(jié)建立完善多渠道法律救濟(jì)機(jī)制，及時(shí)制止權(quán)利侵害，回應(yīng)辦學(xué)自主權(quán)的本原面貌很有必要。在我國(guó)內(nèi)地，教育領(lǐng)域法律救濟(jì)制度主要包括教育申訴、復(fù)議、仲裁和訴訟制度。

（1）完善教育申訴制度?！督逃ā返诙藯l第八款規(guī)定，高校有權(quán)拒絕任何組織和個(gè)人對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)的非法干涉。建立高校辦學(xué)自主權(quán)的教育申訴機(jī)制，必須解決好以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，明確教育申訴的對(duì)象。法律層面的教育申訴對(duì)象為原處理機(jī)關(guān)或法定的其他專門機(jī)關(guān)。合作辦學(xué)高校的有效管理涉及教育、科技、公安、外事、工商、稅務(wù)、海關(guān)等多個(gè)部門的協(xié)調(diào)和配合，然而有關(guān)各部門協(xié)同的制度規(guī)定尚不夠完善，政策法規(guī)的執(zhí)行不到位，往往使合作辦學(xué)高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)受阻。鑒于我國(guó)現(xiàn)行辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定有待完善，向原處理機(jī)關(guān)提出申訴仍為實(shí)際可行途徑。為確保教育申訴的公正有效性，建議組成包括教育專家、教育行政部門人員和社會(huì)專業(yè)人士在內(nèi)的申訴臨時(shí)處理小組，專門負(fù)責(zé)處理高校辦學(xué)自主權(quán)方面的相關(guān)申訴。第二，厘清教育申訴的范圍。受到侵害的辦學(xué)自主權(quán)理應(yīng)是我國(guó)《教育法》《高等教育法》和合作辦學(xué)專門法規(guī)等賦予的權(quán)能，但鑒于我國(guó)目前高等教育改革不斷深化，高校辦學(xué)自主權(quán)得以不斷擴(kuò)大和落實(shí)，一些權(quán)能在下放過(guò)程中可能尚未被立法所涵蓋，在遵循權(quán)利法定的原則下，基于保護(hù)高校辦學(xué)自主權(quán)的目的出發(fā)，應(yīng)當(dāng)將內(nèi)地與港澳高校辦學(xué)自主權(quán)的申訴范圍作一定程度的擴(kuò)大理解、處理[15]。第三，規(guī)定申訴的處理時(shí)間。參照我國(guó)行政復(fù)議的處理時(shí)間，并根據(jù)案件復(fù)雜程度予以適當(dāng)調(diào)整。第四，教育申訴的審理與決定。專門的申訴機(jī)關(guān)對(duì)申訴案件按照正當(dāng)?shù)某绦蜻M(jìn)行審理，在審理中可以適當(dāng)引進(jìn)聽(tīng)證制度。

（2）完善教育復(fù)議制度。教育復(fù)議作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督、糾錯(cuò)和救濟(jì)的非訴訟性質(zhì)手段，在制度建設(shè)上相較于教育申訴要完善很多，且行政復(fù)議成本低、靈活性高，是一種行之有效的法律救濟(jì)渠道。就辦學(xué)自主權(quán)保障而言，政府干預(yù)自主權(quán)的行為既有具體行政行為，又有抽象行政行為。如教育行政機(jī)關(guān)違法出臺(tái)政策、通知乃至內(nèi)部規(guī)定，侵犯高校在教學(xué)、科研上的自主權(quán)，高校可以就此提出行政復(fù)議，要求受理申請(qǐng)的機(jī)關(guān)就該規(guī)定一并審查，最大限度糾正錯(cuò)誤。建立合作辦學(xué)高校辦學(xué)自主權(quán)的教育復(fù)議機(jī)制，要明確以下問(wèn)題：第一，教育行政復(fù)議以解決高校辦學(xué)自主權(quán)爭(zhēng)議為對(duì)象。引發(fā)復(fù)議的前提是在教育行政管理過(guò)程中，高?；谧陨韺?duì)行政行為合法性、適當(dāng)性的理解，認(rèn)為政府逾越權(quán)力邊界干涉自主權(quán)，因而申請(qǐng)對(duì)此行為進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)。第二，復(fù)議是一種依申請(qǐng)啟動(dòng)的行政行為。高校必須向法定機(jī)關(guān)提起復(fù)議，而作為管理者的政府部門擁有單方、強(qiáng)制性的行政處理權(quán)，無(wú)須借助復(fù)議手段。第三，教育復(fù)議同時(shí)也是對(duì)教育申訴的救濟(jì)。教育申訴和教育復(fù)議是相互銜接的救濟(jì)途徑，教育申訴未得到妥善處理的情況下，高校還可以申請(qǐng)啟動(dòng)教育行政復(fù)議。第四，教育行政復(fù)議大多數(shù)情況下并不終局。我國(guó)現(xiàn)行合作辦學(xué)本科高校按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)主管”的原則屬教育部主管，按照屬地管理原則也由省級(jí)、市級(jí)教育行政部門進(jìn)行日常管理。此類高校的教育行政復(fù)議決定并非終局裁決，還可以提起教育行政訴訟。

（3）完善教育訴訟制度。區(qū)別于申訴和復(fù)議，教育訴訟是借助司法機(jī)關(guān)的力量糾正政府對(duì)辦學(xué)自主權(quán)的不當(dāng)干涉，是教育司法保障的體現(xiàn)。我國(guó)教育法律法規(guī)中對(duì)于教育訴訟的相關(guān)規(guī)定與教育行政復(fù)議大體一致。不同的是，教育行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種糾錯(cuò)行為，兼具合法性與合理性審查，而進(jìn)入訴訟，則只涉及法院對(duì)教育行政行為“合法性”的審查，即司法對(duì)行政的合法合規(guī)審查。司法審查是當(dāng)事人請(qǐng)求法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的事實(shí)行為或法律適用裁決是否符合現(xiàn)行法律規(guī)定進(jìn)行審查的一類訴訟活動(dòng)。在司法審查中，合法性審查原則是我國(guó)行政訴訟制度的基石，在明晰司法權(quán)與行政權(quán)權(quán)力邊界上具有重要意義，貫穿于立案、審理、裁判、執(zhí)行全過(guò)程，應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期堅(jiān)持[16]。解決辦學(xué)自主權(quán)糾紛，人民法院要按照法定程序，對(duì)涉及辦學(xué)自主權(quán)的被訴具體行為進(jìn)行合法性審查并作出裁決。

[1] 國(guó)務(wù)院新聞辦公室．珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020)[EB/OL]．http://www.scio.gov.cn/ztk/xw fb/52/9/Document/1057059/1057059.htm，2021-11-10.

[2] 商務(wù)部臺(tái)港澳司．《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》補(bǔ)充協(xié)議七[EB/OL]．http://tga.mofcom.gov. cn/article/zt_cepanew/gbcxyseven/201005/20100506936042.shtml，2021-11-10.

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[5] 王平，鄭成良．我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)運(yùn)行邏輯與未來(lái)展望[J]．上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2021(4)：53-62．

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The autonomy of operation of jointly-run institutes between the mainland China and Hong Kong/Macao: Operation dilemma and legal guarantee

ZHOU Guoping

(School of Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

There are some problems in the operation of the university-running authority of universities jointly run by the mainland, Hong Kong and Macao, such as loose legislative guarantee system, poor administrative service mechanism, single dispute resolution and so on, which restricts the in-depth cooperation of higher education between the mainland and Hong Kong and Macao. According to the operation theory of law, the way of guarantee can be constructed from the dimensions of legislation, administration and legal relief. First, improve the legislative guarantee system by improving the comprehensive authorization legislative system, formulating special legislative documents and promoting the normalization planning of cross-border cooperative schools. Secondly, improve the administrative management mechanism by strengthening administrative support and establishing departmental coordination mechanism. Finally, we will comprehensively apply the educational appeal, reconsideration and litigation systems to improve the legal relief mechanism.

mainland China, Hong Kong and Macao; cooperation in running institute; autonomy in running institute; higher education

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2022.03.012

G649.2

A

1009–2013(2022)03–0106–07

2022－01－10

中國(guó)國(guó)家留學(xué)基金資助；2021年廣東省教育規(guī)劃課題（高等教育專項(xiàng)）（2021GXJK069）

周國(guó)平（1974—），男，湖南人，博士研究生，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)、教育法學(xué)。

責(zé)任編輯：黃燕妮