中國生產(chǎn)性住房政策的淵源與發(fā)展
——基于人才住房政策的研究

李君甫

(北京工業(yè)大學 文法學部， 北京 100124)

住房政策是政府為解決住房問題而實施的由政府投資興建住房，或由政府提供補助的以較低價格向居民出租或者出售住房的社會政策。住房問題既是經(jīng)濟問題，也是社會問題和政治問題。住房問題解決得好，人民安居樂業(yè)，社會穩(wěn)定；住房問題解決不好，社會滿意度會下降，無家可歸、露宿街頭者會增加，貧民窟會擴大，尋釁滋事、違法犯罪也會增加，甚至導致社會風波和政治動蕩。

19世紀末，隨著工業(yè)革命和城市化的浪潮在全球興起，住房問題成為困擾城市中低收入居民和城市政府的世界性難題。一些西方國家為了解決住房問題，率先實施了住房政策，為工人建造廉價住房。第二次世界大戰(zhàn)后，西方各國紛紛建立了自己的住房政策體系，以保護基本的住房權；西方各國不管是殘余性的福利體制，還是普遍性的福利體制，住房政策覆蓋范圍有大小，分配依據(jù)有差異，但是其目標均是保護性的，即解決住房問題，滿足居民的住房需求。

20世紀70年代末80年代初，我國實行改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展迅速，城市化水平不斷提高，城市人口迅速增加，到2021年，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到64.7%(1)國家統(tǒng)計局，中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，http:∥www.gov.cn/xinwen/2022-02/28content_5676015.htm。。我國的城市住房無論是數(shù)量、還是質量都獲得了長足的發(fā)展，取得了巨大的成績，但隨著經(jīng)濟社會的進步，城鎮(zhèn)居民對住房的需求也在不斷的增長，尤其是城市居民的住房依舊是重要的社會問題。我國經(jīng)過一系列的住房市場化改革，逐步建立了以市場為主導的住房供應體系，然而，由于住房價格的攀升，一、二線城市居民的住房負擔沉重，可支付能力走低；此外，大量的流動人口在異地就業(yè)，其中大多數(shù)人只能租住非正規(guī)住房，且住房質量不高。因而，我國在房價不斷攀升、中低收入居民缺乏住房支付能力的情況下，為妥善解決關乎千家萬戶的住房問題，亟需建立一套較為完善的住房政策體系。

自新中國成立后，中國的福利政策就具有生產(chǎn)主義傳統(tǒng)。我國城市的住房政策幾經(jīng)演變，歷經(jīng)70余年的歷史，生產(chǎn)主義基本導向沒有變化，并體現(xiàn)在住房政策和政策實踐中——即住房的經(jīng)濟屬性得到格外重視，但住房的社會屬性卻相對地被忽視。2016年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出“房子是用來住的，不是用來炒的”(2)http:∥www.xinhuanet.com/mrdx/2016-12/17/c_135912659.htm。的住房政策定位，希望發(fā)揮住房的社會功能，抑制住房的投資和經(jīng)濟增長功能，保障城鎮(zhèn)居民的住房權，把生產(chǎn)主義住房政策轉變?yōu)楸Ｗo主義住房政策。然而，中國各大中城市開始的人才爭奪戰(zhàn)，為各類人才提供的保障房和住房補貼政策成為人才爭奪戰(zhàn)的利器，凸顯了住房政策的生產(chǎn)主義性質。

2014年以來，中國各城市紛紛出臺的人才住房政策，作為一種新的住房政策類型對中國的住房政策究竟有什么樣的影響。本文認為，在此背景下，回顧和深入反思中國住房政策的生產(chǎn)主義特性，才有可能發(fā)揮政府住房政策的功能，從而更好地治理住房問題。

一、文獻回顧

(一)生產(chǎn)主義住房政策

住房政策是滿足基本社會需求的福利政策的重要組成部分，對住房政策的分析必須放在福利體制的比較中進行審視。歐美社會福利模式更多的具有保護主義的性質。保護主義福利政策的目的在于應對市場環(huán)境中的社會風險、保護脆弱群體、提供社會服務、滿足社會成員的基本需求。保護主義福利政策對維持社會穩(wěn)定、增加人力資本和社會投資，進而促進經(jīng)濟增長有一定的作用，但是其主旨是保護社會成員在市場出現(xiàn)動蕩時能夠維持生計，實現(xiàn)其基本的社會權利。

西方國家的住房政策被認為是去商品化的社會權利的重要組成部分，而東亞國家住房政策的優(yōu)先考慮是高速的現(xiàn)代化、城市化和經(jīng)濟擴張，住房直接成為經(jīng)濟增長重要途徑。城市規(guī)劃是尋求拆除貧民窟以增加土地的價值和促進經(jīng)濟增長，除了支持住房自有，提供低成本的公租房給低收入家庭，公租房的供給不僅僅是提供社會服務的目的。東亞國家為勞動家庭提供的廉租房遵循了生產(chǎn)主義的邏輯，廉價的公租房降低了本地產(chǎn)業(yè)的勞動力成本，公租房甚至優(yōu)先供給被認為對經(jīng)濟增長極為重要的公務人員和專業(yè)人士[1]。

郝立德(Holliday)認為，東亞國家社會福利體制是生產(chǎn)主義福利體制，其首要的目標是實現(xiàn)經(jīng)濟增長，社會政策是經(jīng)濟政策的附庸和補充。在此福利體制中，國家對社會福利的責任小于其他福利體制，家庭是福利的主要承擔者。社會福利的去商品化程度低，更多的產(chǎn)品和服務需要家庭在市場上購買[2]。郝立德和維爾丁(Hlliday and Wilding)、高(Gough)將東亞國家的社會福利稱為生產(chǎn)主義福利體制，認為東亞的生產(chǎn)主義福利體制的特點主要體現(xiàn)為——社會政策從屬于經(jīng)濟政策；社會政策的發(fā)展集中于社會投資領域，例如，在教育和醫(yī)療領域，政府在福利提供中擔當管制和供款者的角色[3-4]。東亞國家是后發(fā)展的國家，在二戰(zhàn)后普遍開始建設現(xiàn)代化國家戰(zhàn)略，政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演強有力的角色，在追求經(jīng)濟目標、挫敗福利需求的壓力等方面得到民眾的支持[5]。生產(chǎn)性社會政策盡管也實施多種類型的社會項目，保護社會成員的社會權利得以實現(xiàn)，但是不同于保護性福利政策社會保護的主旨，其主旨是推動經(jīng)濟增長，服務于發(fā)展經(jīng)濟的目標。

東亞國家的住房政策迥異于西方的住房模式，被認為是生產(chǎn)主義的住房政策。東亞國家的住房政策深深嵌入東亞福利體制，出于國家經(jīng)濟增長的優(yōu)先目標，把提高住房自有率高作為一種推動建筑產(chǎn)業(yè)直接拉動經(jīng)濟增長的手段。例如，新加坡由大型國有開發(fā)企業(yè)開發(fā)低成本住房，然后把這些住房賣給具有生產(chǎn)力的工薪者，而不是分配給最急需住房的人[6]，并且支持以家庭為支撐的最小化、低稅收、低支出的社會保護措施[7-8]。

(二)中國的住房政策模式與人才住房的性質

隨著中國住房改革的推進，房地產(chǎn)市場的興旺和住房問題的日益凸顯，而且學界相關中國住房政策的研究也日趨活躍。有的學者把中國的住房政策放到比較視野中，審視住房政策模式或者政策范式。中國住房政策屬于東亞的生產(chǎn)主義模式[1]；有的學者認為，中國的住房政策是一種混合模式，而不是基于市場的剩余模式或者法團主義模式[9]。中國政府推出了經(jīng)濟適用房和廉租房政策，但由于地方政府把經(jīng)濟增長和土地財政收入放在優(yōu)先的位置，因而住房保障的規(guī)模是有限的。還有一些學者認為，中國的公共住房政策模式從生產(chǎn)主義福利轉向發(fā)展型福利，社會政策不再是經(jīng)濟政策的附屬物，而是經(jīng)濟政策的有機組成部分；社會支出被認為對經(jīng)濟發(fā)展具有積極的影響，而不是負面的影響[10]。朱亞鵬從政策范式視角提出，中國住房政策存在三種范式轉變。1950—1979年，中國的住房政策是“福利住房”方式，政策目標是保證居民的基本住房條件，國家提供住房，住房市場完全不存在，住房短缺嚴重。1980年以后，住房政策走向“市場化住房”政策范式，住房被看做是商品和投資，住房政策的目標在于推動房地產(chǎn)經(jīng)濟的發(fā)展，采用的政策工具主要是市場和財政與金融政策工具，住房的私有化、商品化和社會化是主要的政策策略。國家鼓勵居民購買住房，房地產(chǎn)業(yè)被賦予國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展新的增長點的重要地位，而市場化住房范式推動了房地產(chǎn)經(jīng)濟的大發(fā)展，也帶來了人均住房面積的快速上漲。但是，中國要從根本上解決城市住房問題，解決中低收入群體的住房問題，需要住房政策范式的根本轉換，走向“社會性住房”政策范式[11]。一方面，在社會住房范式的目標上，政府應確立滿足公民住房需求的責任，保證公民享有宜居、體面的住房；另一方面，在政策取向上，要把市場供給和政府保障相結合，政府解決有房住的問題，市場解決住得好的問題；此外，在政策工具上，要綜合運用多元化的政策工具，解決住有所居的問題。

2014年以來，隨著各大城市的人才住房政策的紛紛出臺，中國人才住房政策也進入學術研究的視野。與其他住房政策類型相比，中國人才住房的政策目標群體不是低收入群體，而是住房市場上具有購買力和競爭力的中等或者中高收入群體；人才住房的出現(xiàn)標志著中國住房政策的目標發(fā)生了重大變化；人才住房通過把受過高等教育、具有一定購房能力的人才群體納入住房政策目標群體之中，偏離了2007 年以來中國住房政策“?；尽钡哪繕?，逐漸駛向“促發(fā)展”的軌道[12]。毛豐付通過分析中國的人才住房政策，指出無論是保障型住房政策、還是經(jīng)濟型住房政策，抑或是吸引人才、挽留人才的人才住房政策，其本質都是發(fā)展型住房政策在不同經(jīng)濟情境下的具體體現(xiàn)[13]。因此，中國住房政策貫穿始終的是地方政府發(fā)展經(jīng)濟的政策目標內核，而發(fā)展型住房政策是地方政府為了促進經(jīng)濟發(fā)展、提升科技創(chuàng)新能力而采取的一系列解決住房問題的政策。

學界關于住房政策的研究普遍認為，東亞國家的住房政策是生產(chǎn)主義住房模式，住房政策是為經(jīng)濟增長服務的，但是對中國的住房政策屬性未有定論。有學者認為，西方歐美國家的住房政策已經(jīng)比較穩(wěn)定，而中國的住房政策還在演變之中。新中國成立70多年來，中國的社會福利政策經(jīng)過多個階段的演變，覆蓋的范圍逐漸擴大，實施的項目日益豐富。特別是2000年以后，中國社會福利政策的發(fā)展被認為是社會保護的新躍進，社會保護的力度大大加強[14]。如果說，中國的社會福利已經(jīng)開始改變低福利的局面，社會保護的力度日益加大，那么住房政策的生產(chǎn)性成分究竟是削弱了、還是加強了？本文認為，自2000年以來，從我國各大城市的相關住房政策看，特別是從近年來的人才住房政策來看，盡管各城市的住房政策具有保護性，但是生產(chǎn)主義的傾向依舊明顯。

二、人才住房政策的生產(chǎn)主義特征

2014年以來，我國各城市為了爭奪人才紛紛出臺了相關人才引進政策，引發(fā)了城市之間的人才爭奪戰(zhàn)，尤其是各大中城市陸續(xù)出臺人才住房政策吸引人才，進一步彰顯了城市住房政策的生產(chǎn)性特征。

(一)以經(jīng)濟發(fā)展為目標的人才保障房政策

2017年4月，南京市政府頒布的《南京市人才安居辦法(試行)》提出，“為改善人才安居條件,優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境,更好吸引和留住各類優(yōu)秀人才在本市創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,加快建設人才強市和創(chuàng)新型城市,特制定本辦法”“人才安居是指政府使用財政資金或提供優(yōu)惠政策,為本市經(jīng)濟社會發(fā)展所需的人才提供住房保障的活動”“人才安居重點支持先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),包括符合我市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、鼓勵發(fā)展領域的轉型升級和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新型重點企業(yè)”(3)南京市人民政府，《關于印發(fā)南京市人才安居辦法(試行)的通知》(寧政發(fā)〔2017〕99號)，http:∥fcj.nanjing.gov.cn/ztzl/zfbz/zcfg/201901/t20190114_1373010.html。(詳見表1)。

表1 南京市人才安居標準

2017年8月，成都市政府頒布了《關于創(chuàng)新要素供給，培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)，提升國家中心城市產(chǎn)業(yè)能級的人才安居工程的實施細則》，并指出，“為構建具有國際競爭力和區(qū)域帶動力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，加快全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市建設，深入實施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，努力為各類人才提供安居服務，特制定本實施細則。”“本細則所稱人才安居工程是指使用財政資金、國有資產(chǎn)或提供優(yōu)惠政策，為本市經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的各類人才提供的安居服務。人才安居工程的適用對象包括符合《成都市急需緊缺人才和高端人才目錄》的人才、產(chǎn)業(yè)新城(工業(yè)園區(qū))就業(yè)的產(chǎn)業(yè)高技能人才。”(4)成都市人民政府，《關于創(chuàng)新要素供給培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)提升國家中心城市產(chǎn)業(yè)能級的人才安居工程的實施細則》，http:∥gk.chengdu.gov.cn/govInfoPub/detail.action?id=110606&tn=6。

2018年6月，蘇州市政府頒布的《蘇州市人才樂居工程實施意見(試行)》認為，加強人才樂居保障既是提升人才競爭力的現(xiàn)實迫切需求，也是提升城市品質的長遠戰(zhàn)略舉措。實施人才樂居工程要緊緊圍繞蘇州勇當“兩個標桿”、落實“四個突出”、建設“四個名城”的決策部署……更好地吸引和留住優(yōu)秀人才在蘇創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，為蘇州推動高質量發(fā)展、爭做“強富美高”新江蘇建設先行軍排頭兵提供堅強的人才保障和智力支撐(5)蘇州市人民政府，《蘇州市人才樂居工程實施意見》，http:∥suzhou.gusuwang.com/v13503.html。(詳見表2)。

表2 蘇州市人才樂居工程標準

我們從南京、成都、蘇州等城市的相關文件可以窺見，我國各城市的人才住房政策的目的都是為了提升城市的競爭力，建設創(chuàng)新型城市，支持新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

(二)等級化的人才住房政策

我國多數(shù)城市把人才分為五個等級，每個等級的福利待遇不一樣，并且除了年薪不同以外，人才公寓、租房補貼、購房補貼等也根據(jù)人才層次，由高到低遞減。南京市相關政策把人才分為6個等級，蘇州市把人才分為5各等級。我們從表1和表2可以看出，城市中越是處于優(yōu)勢地位的人才，得到住房保障的力度越大；越是處于劣勢地位的人才，得到住房保障的力度就越小。尤其需要關注的是， 在城市的住房政策實踐中，經(jīng)濟社會地位最低的農民工得到的保障很少。

2018年7月17日，北京市政府推出《關于優(yōu)化住房支持政策服務保障人才發(fā)展的意見》，目的是“充分發(fā)揮人才的戰(zhàn)略資源作用，實行更加積極的住房支持政策，優(yōu)化營商環(huán)境，吸引人才在京就業(yè)創(chuàng)業(yè)，促進科技創(chuàng)新，推動高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展”(6)北京市住房城鄉(xiāng)建設委員會與市人才工作領導小組辦公室等有關部門聯(lián)合發(fā)布，《關于優(yōu)化住房支持政策服務保障人才發(fā)展的意見》(京建法〔2018〕13號 )，http:∥zjw.beijing.gov.cn/bjjs/zfbz/zcfg/sgwbjjqxwj/527019/index.shtml。。

從我國部分省市政府的相關文件的規(guī)定可知，誰能為地方帶來更大的經(jīng)濟增量，誰就能得到保障性住房；誰對經(jīng)濟增長貢獻的潛力更大，誰得到的保障房就越多(或者補貼越多)。因而，這樣的人才住房政策顯然是生產(chǎn)性的住房政策。

三、中國住房政策的生產(chǎn)主義淵源

生產(chǎn)性住房政策并不是一朝一夕形成的，正如東亞的其他發(fā)展型國家那樣，從20世紀50年代起，中國在國家工業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展目標引導下，從很低的起點開始不斷追趕發(fā)達國家，同時，為了實現(xiàn)追趕目標，要把有限的資源用在刀刃上，生產(chǎn)主義導向的住房政策就應運而生。

(一)1949—1979年：中國住房政策的生產(chǎn)性特征

中國人民共和國成后，國家就開始了干預城市住房問題的政策實踐。20世紀50年代初，由于我國當時的城市住房十分緊張，國家對住房市場租金的漲幅予以限制。隨后又開始資本主義工商業(yè)改造和出租房的“國家經(jīng)租”實踐，城市居民多余的房屋由政府住房管理部門統(tǒng)一經(jīng)租，房主只能得到部分租金，自由的租賃市場被禁止。與此同時，政府建設的住房通過單位進行統(tǒng)管和分配給職工，僅僅收取非常低廉的租金，幾乎是免費的。這一時期，政府試圖保護城鎮(zhèn)居民的住房權利，還要每年負責維護住房，但是收取的租金不僅不能支持住房的進一步開發(fā)，連維修的資金都不夠。當時，由于政府用于住房建設的資金投入不足，導致城市居民住房的水平不僅不能提高，長期處于停滯狀態(tài)，甚至有一度居民平均住房面積逐年下降。

20世紀50年代中期，我國發(fā)展資本密集型重工業(yè)成為經(jīng)濟建設的重點，國家有限的資源主要投入到了重工業(yè)建設中，沒有更多的資源投入到人民生活的改善中，致使住房短缺成為常態(tài)。在財政支出安排上，遵循“先生產(chǎn)，后生活”的原則，因而用于住房的資金非常有限，住房政策具有生產(chǎn)主義的特征。1949年，北京人均住房使用面積4.75平方米，經(jīng)過30年的發(fā)展，到1978年，北京的人均住房面積不但未能增加，反而減少到4.55平方米；至1978年，全國主要城市人均居住面積由20世紀50年代初的4.5平方米下降到3.6平方米[12]。

1953—1978年，中國的GDP年平均增長率是6.5%，是同時期世界增長率較高的國家之一。也就是說，中國的GDP以較高的速率不斷增長，而住房的增長卻是緩慢的。這一階段，盡管我國的住房幾乎是免費的，但是住房政策深深嵌入到工業(yè)化戰(zhàn)略中，住房是生產(chǎn)建設的輔助設施，是非生產(chǎn)性投資，被盡可能的壓縮到最低限度。

(二)1978—1998年：住房政策的生產(chǎn)性逐漸強化

1978年，中國開啟了改革開放的進程，經(jīng)濟建設成為中國共產(chǎn)黨和中國政府工作的重心。1979—1998年，中國的經(jīng)濟突飛猛進，年增長率達到9.5%，遠遠超過了改革開放以前30年的經(jīng)濟增長率。隨著改革開放的進程，我國的住房制度改革也開始提上黨和國家的議事日程。1980年4月3日，鄧小平提出出售公房、調整租金、提倡個人建房買房的設想[15]。1980年6月，國務院《全國基本建設工作會議匯報提綱》正式公布住房商品化的政策，改革的重點是補貼出售新建住房，個人買房款由個人、單位和國家各出1/3，改變過去全部由國家負擔的局面[16]，目的在于減輕國家的負擔，通過市場化的手段解決住房問題。

1986年，國家開始進行租金改革，試行“提租補貼、租售結合、以租促售、配套改革”的方案[17]，租金和售價以準成本水平起步，推動住房的商品化、社會化、專業(yè)化和企業(yè)化經(jīng)營。

1994年，國務院頒布《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》開始探索多種住房供應體系，著手建立住房公積金制度。文件明確建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經(jīng)濟適用房體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系(7)《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國發(fā)[1994]43號)，http:∥www.gov.cn/zhuanti/2015-06/13/content_2878960.htm。。國家對住房大包大攬又攬不住的情況逐漸改變，住房政策的保護性逐漸弱化，生產(chǎn)性成分逐漸增加。

(三)1998—2016年：生產(chǎn)性住房政策的新發(fā)展

1997年，在亞洲金融危機之后，中國經(jīng)濟發(fā)展也遇到前所未有的挑戰(zhàn)，通貨緊縮、消費乏力、經(jīng)濟增速下滑。在此背景下，1998年，中央政府頒發(fā)《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，指導思想是“穩(wěn)步推動住房商品化、社會化，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制和我國國情的城鎮(zhèn)住房新制度；加快住房建設，促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點，不斷滿足城鎮(zhèn)居民日益增長的住房需求”。我國城鎮(zhèn)住房的改革主旨是，通過住房商品化、社會化，卸下政府和企業(yè)的包袱，培育經(jīng)濟增長點；同時，通過市場化的手段滿足城鎮(zhèn)居民的住房需求。其改革的目標是，“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房市場交易。”并且提出，“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或者單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房；其他高收入的家庭購買、租賃市場價的商品住房?！?8)《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》(國發(fā)〔1998〕23號)，http:∥glj.jiangsu.gov.cn/art/2018/3/9/art_60123_7510534.html。按此政策，我國只有最低收入家庭才可以租賃廉租房，中低收入購買經(jīng)濟適用房。然而，我國對如何劃分最低收入的家庭、中低收入家庭占多大比例，并沒有政策具體規(guī)定，只是把制定具體辦法的權利交給了市(縣)人民政府。目前，我國比較通用的劃分方法是，把居民按照收入水平分為5等份，即高收入家庭，是指收入最高的20%家庭；中高收入家庭，為次高的20%家庭；中等收入家庭，為次低收入的20%家庭；中低收入家庭，為次低收入的20%家庭；最低收入家庭，為收入最低的20%家庭。若依照此劃分方法，我國保障性住房至少應該占全部住房的40%，但是從政策實施的實際情況看，廉租房和經(jīng)濟適用房的比例沒有超過住房供應的10%，而超過90%的住房供應卻是商品住房。

2003年，《國務院關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》頒發(fā)，通知指出，“房地產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高，帶動性強，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)?！薄笆谴龠M消費，擴大內需，拉動投資增長，保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的有力措施?！?“要堅持住房市場化的基本導向，不斷完善房地產(chǎn)市場體系?！?“完善住房供應體系，調整住房供應結構，逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品房。” “采取有效措施，加快普通商品房的發(fā)展，提高其在市場供應中的比例。” “堅持深化改革，不斷消除影響居民住房消費的體制性和政策性障礙?！?“要強化政府住房保障的職能，切實保障城鎮(zhèn)最低收入家庭基本住房需求。”(9)《國務院關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)[2003]18號)，http:∥www.gov.cn/zwgk/2005-08/13/content_22259.htm?！秶鴦赵宏P于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》中提出，要使住宅產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點，但也提出：高收入家庭購買或者租賃商品房，中低收入家庭購買經(jīng)濟適用房，最低收入租賃或者政府提供廉租房(10)《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》(國發(fā)也1998頁23 號),http://glj.jiang.su.gov.cn/art/2018/3/9/art_60123_7510534.html。。《國務院關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》中認為，房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，并提出逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品房，強調了房地產(chǎn)的經(jīng)濟功能，要求提高普通商品房在市場中的比例，壓縮保障性住房的比例(11)《國務院關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)[2003]18號)，http:∥www.gov.cn/zwgk/2005-08/13/content_22259.htm。?？梢?，住房的社會性功能被削弱，生產(chǎn)性功能被進一步突出。

2007年8月，國務院發(fā)布了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，指出要“把解決城市(包括縣城，下同)低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內容，作為政府公共服務的一項重要職責，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”，并提出，“以城市低收入家庭為對象，進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度，加大棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)改造力度，力爭到“十一五”期末，使低收入家庭住房條件得到明顯改善，農民工等其他城市住房困難群體的居住條件得到逐步改善?！?12)《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā)[2007]24號)，http:∥www.gov.cn/zwgk/2007-08/13/content_714481.htm。這是我國自1998年，實行住房改革以后，國務院第一次專門頒發(fā)的關于解決住房困難問題的政策文件，明確了解決住房困難是政府的公共服務職責，甚至把改善農民工等城市住房困難群體住房條件也納入政府公共服務的范圍。廉租房的定位是針對最低收入群體和低收入群體，經(jīng)濟適用房針對的是低收入群體。與1998年《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》相比，我國經(jīng)濟適用房的覆蓋人群大幅收窄。因而，國家住房政策的導向是增加商品房比例，控制保障房比例，即強調發(fā)揮住房的生產(chǎn)性功能。

四、地方政府生產(chǎn)主義住房政策的現(xiàn)實根源

進入21世紀以來，中國公共住房的比例越來越小，剩余化和邊緣化的趨勢明顯；2000年，經(jīng)濟適用房占商品房銷售面積的比例達到頂峰的20.18%；此后幾乎是逐年下降，直到2010年，降到了2.62%[18]。1999—2006年，中國657個城市中有145個城市沒有廉租房制度，只有33%的城市廉租房資金到位[19]。中國的住房政策都非常強調利用住房的交換價值和商品屬性，推動房地產(chǎn)相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拉動經(jīng)濟的增長[20]，具有生產(chǎn)主義傾向。

2016—2017年，中國部分城市住房由于價格漲幅過大，房地產(chǎn)市場的風險加大，城市居民住房壓力猛增。中央政府強調住房的社會保護功能，而不是住房的經(jīng)濟生產(chǎn)功能。隨之為了抑制炒房，中國各大城市都出臺了限購政策，限貸、限售、限價等措施紛紛出臺，遏制了房價上漲的勢頭。

2017年，習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會報告中提出，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居[21]。黨中央已經(jīng)認識到了過于強調住房經(jīng)濟屬性的危害，開始強調住房的社會屬性，要求地方政府采取保護主義措施，保障居民的而居住權利，滿足基本的居住需求。

中央政府的保護性住房政策思想和宣示是非常明確的。2016年以來，中國住房與城鄉(xiāng)建設部約談了許多房價增長過快城市的市長，引導地方落實中央政府的住房政策思想。在中央政府的保護性住房政策思想指導下，2017年以來，北京和深圳等各大城市加大住宅用地供給，推出公租房政策、集體建設用地建設公租房政策、共有產(chǎn)權住房政策、租購同權政策、租賃型集體宿舍政策等多種保護性政策，以期抑制房價，努力讓城鎮(zhèn)居民住有所居，這對于緩解住房問題是有益的?？墒牵?017年以來，從中國各大中城市政府出臺的人才安居房政策來看，生產(chǎn)性住房政策思想根深蒂固，生產(chǎn)性的政策實踐不但未曾扭轉，而且以人才安居房的形式不斷擴張。

中央政府的住房政策更傾向于保護性，而地方政府更傾向于生產(chǎn)性。筆者認為，其現(xiàn)實的原因一是地方政府的財政壓力導致土地財政依賴逐年加強，甚至一些地方財政靠賣地維持。這樣的情況下，地方政府不僅無法投入更多財政資金用于保障房建設，反而希望擴大商品房市場規(guī)模，從而能夠以更高價格出售更多土地，獲得財政收入的提高。二是官員晉升的錦標賽體制引導地方官員把更多的資源用于發(fā)展地方經(jīng)濟[22-24]，城市之間的競爭日趨激烈。

五、結論與討論

(一)結論

中國各城市的人才住房政策是一種新型的生產(chǎn)性住房政策。城市人才住房政策針對的是在勞動力市場和住房市場上具有一定優(yōu)勢的人才。他們不是城市里的中低收入者，不是一般勞動者。同時，城市人才住房的目的不是為了保護中低收入弱勢群體的基本住房權利，而是為了吸引人才，提高城市的競爭力，推動城市經(jīng)濟增長。

中國的住房政策具有保護性和生產(chǎn)性雙重特征，生產(chǎn)性強于保護性。自1998年以來，中國建立了市場供給為主的供應體系，并在2007年后，頒布實施了一系列住房保障政策，市場供給和國家住房保障并行，但是，由于住房保障的力度和范圍有限，住房政策的生產(chǎn)性強于保護性。

(二)討論

在后發(fā)展國家追趕發(fā)達國家的過程中，東亞國家更傾向于生產(chǎn)主義的福利政策，當大部分東亞國家已經(jīng)進入發(fā)達國家行列，生產(chǎn)主義的福利政策開始轉向保護主義，住房政策也會隨之改變。

1978年以來，中國的住房政策處于持續(xù)的演變中，從國家分配住房走向市場化；1998年以后，隨著房地產(chǎn)市場迅速崛起，先后出現(xiàn)了廉租房、經(jīng)濟適用房、限價商品房、公租房、人才住房等公共住房等公共住房；同時，政府相關部門也著手進行共有產(chǎn)權住房、集體土地建設公租房、政策性租賃房等政策試點。中國政府的政策思路很明確，在不斷加強對中低收入群體的住房保護力度，推出了多樣化的住房保障政策，要求逐步擴大保障房的覆蓋面。隨著中國成為高收入國家，國家能力持續(xù)增強，中國住房政策的保護性將會逐漸增強。

中國大多數(shù)地方政府并未公布人才住房政策的力度、占保障房的比例。根據(jù)2014年深圳市人民政府發(fā)布的人才安居工程政策文件看，深圳規(guī)劃的人才住房占公共住房的比例份額較大，“十一五”期間安排建設的公共租賃住房，面向人才安排的比例不低于60%；“十二五”期間安排建設的公共租賃住房，面向人才安排的比例不低于80%(13)深圳市人民政府，《中共深圳市委深圳市人民政府關于實施人才安居工程的決定》(深發(fā)〔2010〕5號)，http:∥zjj.sz.gov.cn/csml/zcfg/xxgk/zcfg_1/zcfg/content/post_7572972.html。。深圳作為中國城市發(fā)展的樣板城市，其他各城市在發(fā)展中也紛紛跟進，并出臺了相關人才房政策，在人才房的比例上會效仿深圳，但這也有可能導致住房政策的保護性與生產(chǎn)性失衡。為了使國家的住房政策得到切實的貫徹落實，中國各城市的住房政策應該在生產(chǎn)性和保護性方面保持平衡，切不可忽視中低收入市民及青年人、新市民群體的住房保障。