法治政府建設(shè)及其績(jī)效評(píng)價(jià)體系

彭斗超，蔡 磊，汪建寶，吳 昊，寧金玉

（安徽互聯(lián)智庫(kù)數(shù)據(jù)技術(shù)有限公司，安徽 合肥 230000）

1 法治政府概述

“法治”一詞在中國(guó)古代法家的史籍中最早出現(xiàn)，但與法家的“君王用法律法規(guī)整治臣民和群眾”的核心理念不同，當(dāng)代“法治”就是指“法律的治理”。

1.1 法治政府的含義

法治政府是法制的關(guān)鍵構(gòu)成部分，學(xué)界普遍認(rèn)為，法制不但代表著政府部門務(wù)必保護(hù)和實(shí)行法律和紀(jì)律，政府部門自身也務(wù)必聽(tīng)從法律標(biāo)準(zhǔn)，自身不可以忽視法律或根據(jù)胡自己的要求制定法律。與法律和司法部門對(duì)比，政府部門的個(gè)人行為普遍、形式多樣，面向廣大群眾，具備延續(xù)性、自覺(jué)性、操作靈活性等特性，假如政府部門權(quán)力喪失牽制，則等同于“千里之堤毀于蟻穴”。可是，對(duì)政府部門權(quán)力的牽制絕非易事。因此，基本建設(shè)法治政府變成社會(huì)發(fā)展的理想之一[1]。

1.2 法治政府的發(fā)展歷程

在我國(guó)也是如此，法治政府的發(fā)展經(jīng)歷過(guò)以下階段。解放初期，國(guó)家制定了具備臨時(shí)憲法特性的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和其他一系列法律和法案。1954 年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》和之后建立的有關(guān)法律規(guī)定了國(guó)家政治體制的基本結(jié)構(gòu)，建立了國(guó)家法律的基本準(zhǔn)則。1993 年，黨的十四屆三中全會(huì)明確提出：“各個(gè)政府部門都需要依法行政，依法辦事?！?996 年，八屆人大第四次會(huì)議提到了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”的設(shè)想。1997 年黨的十五大明確指出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的偉大旗幟。1999 年，九屆人大第二次大會(huì)根據(jù)憲法修正案，在我國(guó)憲法中提高了“我國(guó)推行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的要求，同一年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了深入推進(jìn)依法行政的決策。2002 年黨的十六大匯報(bào)明確提出“依法治國(guó)是黨帶領(lǐng)人民政治國(guó)家的基本方略。”2004 年國(guó)務(wù)院辦公廳明確提出深入推進(jìn)法律行政部門規(guī)劃綱要，用10 年以內(nèi)的時(shí)間，基本上完成法治政府基本建設(shè)總體目標(biāo)。2007年，黨的十七大匯報(bào)規(guī)定法治政府基本建設(shè)獲得新的實(shí)際效果。2008 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔2008〕17 號(hào)），進(jìn)一步加速法治政府基本建設(shè)過(guò)程。

1.3 法治政府的主要含義

法治政府的主要含義是依法行政。除此之外，還包含下列原則：①行政合理性原則。換句話說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的個(gè)人行為務(wù)必在正規(guī)的條件下有效。換句話說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的行政處罰程序，務(wù)必公平公正、有效、適度和適當(dāng)。②信賴維護(hù)原則。中國(guó)公民、法定代表人或其他組織信賴行政機(jī)關(guān)及管理方法活動(dòng)計(jì)劃自身的個(gè)人行為，項(xiàng)目投資一定花費(fèi)后，前面一種造成信賴的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)這時(shí)不可任意更改有關(guān)損害或方案。③程序正當(dāng)原則。換句話說(shuō)，所有人都無(wú)法成為自身案子的法官，在接受懲罰以前，務(wù)必保證其還有機(jī)會(huì)參加公平的聽(tīng)證會(huì)或聽(tīng)取他人建議。

2 現(xiàn)階段法治政府基本建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

2.1 社會(huì)矛盾大幅度提升，對(duì)政府和社會(huì)整治明確提出了新的挑戰(zhàn)

在我國(guó)正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速進(jìn)步和社會(huì)調(diào)整期，社會(huì)矛盾大幅度提升，分歧的主要表現(xiàn)形式也在部分社會(huì)事件中顯著體現(xiàn)。利用互聯(lián)網(wǎng)、微博、blog、手機(jī)信息等新聞媒介來(lái)表達(dá)合理訴求的頻率也開(kāi)始慢慢提升，這也成為現(xiàn)階段政府在推動(dòng)法治政府基本建設(shè)流程中面臨的一大難點(diǎn)。假如產(chǎn)生社會(huì)矛盾，在操作過(guò)程中過(guò)于依靠行政手段，忽略法治方式。結(jié)果，結(jié)果現(xiàn)在很多非常尖銳復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題和矛盾都要依靠行政方式來(lái)解決。從某種程度上說(shuō)，這也是一種人們執(zhí)政的主要表現(xiàn)。因此，黨的十八大匯報(bào)注重“更為高度重視法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理方法中的主要功效，黨員干部要應(yīng)用法治邏輯思維和法治方法改革創(chuàng)新，推動(dòng)發(fā)展，解決矛盾，長(zhǎng)期保持工作能力”。十八屆四中全會(huì)明確指出了“維護(hù)群眾利益，提高解決社會(huì)矛盾的法律權(quán)威影響力”。需要注意的是，不依靠法治往往是不行的。過(guò)多依靠人們執(zhí)政和行政部門方法的最后結(jié)果，就是法治的后退，即影響了我國(guó)法治的權(quán)威性和統(tǒng)一性，從源頭上影響了普通公民的合法權(quán)利。

因此，現(xiàn)階段推動(dòng)依法執(zhí)政、基本建設(shè)法治政府的最大的考驗(yàn)，是如何預(yù)防和降低這種社會(huì)矛盾。因?yàn)樯鐣?huì)矛盾發(fā)生的次數(shù)越來(lái)越多，問(wèn)題越來(lái)越繁雜，處理變得越來(lái)越艱難。假如政府不能從容應(yīng)對(duì)，尤其是無(wú)法從源頭上解決這種分歧，那么政府的崗位職責(zé)就不能充分地履行。社會(huì)矛盾必須根據(jù)法治方式來(lái)處理，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)公平合理的現(xiàn)行政策、科學(xué)合理民主化的管理決策、合情合理的行政部門對(duì)策和行政主體，從源頭上降低社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。假如政府能嚴(yán)格依法執(zhí)政，就能從源頭上降低社會(huì)矛盾，從源頭上處理，消除社會(huì)矛盾。

2.2 社會(huì)價(jià)值觀念各種各樣

隨著公民自主觀念提升及維權(quán)觀念提高，對(duì)推動(dòng)法治政府基本建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)，在價(jià)值觀念多樣化、多元化的大背景下，有兩個(gè)方向的轉(zhuǎn)變。普通百姓公民觀念提升，公民維權(quán)熱情的過(guò)度提升。與以往不同，普通百姓不再忍氣吞聲，當(dāng)權(quán)利受到侵犯，人們會(huì)明確提出自己的想法，并在合理范圍內(nèi)爭(zhēng)取更多的利益。

如今，民眾的自主權(quán)、表述權(quán)、參與權(quán)、民主權(quán)利觀念有所提升，但自律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、社會(huì)使命感卻沒(méi)有得到明顯的提高。社會(huì)價(jià)值觀念多種多樣，變幻無(wú)常，非常容易造成社會(huì)消極心態(tài)。普通百姓的生活富裕了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的提高并不代表著人民的滿足感提升。再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的貧富差距，可能會(huì)導(dǎo)致部分市民對(duì)現(xiàn)狀的不滿，繼而產(chǎn)生社會(huì)矛盾。從某種程度上說(shuō)，公民觀念的提升將推動(dòng)我國(guó)的法治和社會(huì)發(fā)展。客觀依規(guī)維權(quán)的公民，毫無(wú)疑問(wèn)是良好公民。因此，我們應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加以引導(dǎo)，使其理性表達(dá)自己的訴求，具體指導(dǎo)和鼓勵(lì)他們，而非粗暴的抑制他們。因此，政府務(wù)必采用強(qiáng)有力對(duì)策防范和解決這類社會(huì)的不穩(wěn)定。社會(huì)現(xiàn)行政策務(wù)必公平合理，管理決策務(wù)必有效，政府執(zhí)法務(wù)必公平公正公開(kāi)。

2.3 新起新聞媒體的迅速發(fā)展給法治政府建設(shè)產(chǎn)生的挑戰(zhàn)

據(jù)調(diào)查，現(xiàn)階段在我國(guó)移動(dòng)用戶有10 億人，網(wǎng)友有6 億人，微博用戶有5 億人，微信客戶也超出3 億人。當(dāng)代新聞媒體的大量應(yīng)用，給政府管理產(chǎn)生了很大的干擾和挑戰(zhàn)。新聞媒體對(duì)政府的輿論監(jiān)督，相比別的監(jiān)管方式力度要強(qiáng)得多，同時(shí)直接、迅速。對(duì)高官本人的監(jiān)管實(shí)際效果尤其顯著。這對(duì)政府推動(dòng)依法執(zhí)政，建設(shè)法治政府明確提出了更高的要求。

3 科學(xué)合理績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系對(duì)基本建設(shè)法制政府的實(shí)際意義

在合理的績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程中，要保持對(duì)政府員工績(jī)效的細(xì)化點(diǎn)評(píng)，務(wù)必明確各單位的義務(wù)，才可以確保人力資源高效率。依據(jù)政府發(fā)展戰(zhàn)略分派和績(jī)效評(píng)價(jià)，分解政府的發(fā)展戰(zhàn)略。通過(guò)政府績(jī)效評(píng)價(jià)指數(shù)值的持續(xù)細(xì)分化，政府的發(fā)展戰(zhàn)略也越來(lái)越容易確立和量化分析。同時(shí)，政府員工的崗位職責(zé)和績(jī)效總體目標(biāo)也變得越來(lái)越清晰[2]。

根據(jù)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)，可以長(zhǎng)期保持職工工作規(guī)劃和政府發(fā)展戰(zhàn)略的一致性。假如政府發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生變化，績(jī)效評(píng)價(jià)指數(shù)值也隨之調(diào)節(jié)，最后政府的發(fā)展戰(zhàn)略才能保證完成，政府的生產(chǎn)效率也將相對(duì)地產(chǎn)生變化。在搭建政治績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明白，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)并不是考量績(jī)效的因素構(gòu)成。如果僅僅是為了更好地考量和管理，但如果只是為了衡量可控部分來(lái)評(píng)價(jià)政府活動(dòng)內(nèi)外因的影響，那么評(píng)價(jià)方法就務(wù)必清除外界要素對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的影響。這類點(diǎn)評(píng)結(jié)果就較為公平公正?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果下來(lái)后，政府管理人員可以根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)有關(guān)部門和技術(shù)人員的工作績(jī)效考核有一定的掌握，能夠更好地推動(dòng)有關(guān)工作[3]。

4 創(chuàng)建科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)法治政府基本建設(shè)的具體辦法

4.1 選擇績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

政治績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇尤為重要。政府在搭建政治績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的歷程中，常常欠缺清晰地思路，不清楚應(yīng)該從在哪幾個(gè)方面，尋找適宜的政治績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。為了更好地使政治績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)更為合理，在制訂績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)需要遵循SMART 的標(biāo)準(zhǔn)。S 意味著是主要的（specific），“實(shí)際”關(guān)鍵就是指政府在對(duì)職工開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，可以用標(biāo)值考量績(jī)效管理中所需的一些業(yè)務(wù)流程指標(biāo)。M 是可檢測(cè)的，“可測(cè)量的”可以用實(shí)際的數(shù)據(jù)量化分析與績(jī)效評(píng)價(jià)有關(guān)的指標(biāo)。A 意味著可完成（attainable）就是指在績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程中，根據(jù)合理的方式得到必須點(diǎn)評(píng)的績(jī)效考核指標(biāo)，并保證設(shè)置的總體目標(biāo)是有效的。r 意味著實(shí)際，績(jī)效考核指標(biāo)并不是間接性的，反而是可以同時(shí)觀察的。t 意味著期限，代表著進(jìn)行有關(guān)績(jī)效考評(píng)有時(shí)間限定。制訂科學(xué)合理的功績(jī)點(diǎn)評(píng)指標(biāo)后，對(duì)政府的法制建設(shè)十分有協(xié)助。另一方面，政府可以吸取經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論是別的政府的經(jīng)歷或是海外的工作經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)優(yōu)秀合理的政治績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，都可以充足掌握本地政府的具體發(fā)展?fàn)顩r，找到影響政府發(fā)展方向的要素，進(jìn)一步分解這種要素，生成政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。另一方面，政府可以根據(jù)最后發(fā)展戰(zhàn)略和方案合理分解，具體分析各部份的影響因素，根據(jù)剖析找到行得通的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，依據(jù)公司員工的不同崗位職責(zé)區(qū)劃不同的指標(biāo)，讓指標(biāo)的劃分更有目的性，更易于讓職工接納，更能激起職工的工作熱情，才可以加強(qiáng)政府的法制建設(shè)，提高政府的管理能力。

4.2 確立各單位的崗位職責(zé)

政治績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立要加強(qiáng)對(duì)單位、崗位職責(zé)的明確，政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的進(jìn)一步分解要依據(jù)單位的崗位職責(zé)來(lái)明確。根據(jù)工作分析，政府可以確立每個(gè)層次的職責(zé)，將政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分離，以融合個(gè)人規(guī)劃、單位總體目標(biāo)和機(jī)構(gòu)總體目標(biāo)。另一方面，依據(jù)政府制訂的績(jī)效考核指標(biāo)，作為單位或員工的績(jī)效考核指標(biāo)，在監(jiān)管流程中，政府可以依據(jù)具體情況的必須適度引進(jìn)工作能力指標(biāo)和心態(tài)指標(biāo)。此外，為了更好地加強(qiáng)政府的法制建設(shè)，政府各個(gè)部門其他溝通交流也很重要。領(lǐng)導(dǎo)者要及時(shí)掌握下屬的運(yùn)行情況，傳遞政府的有關(guān)信息，對(duì)職工實(shí)現(xiàn)合理有效的監(jiān)管和管理，制訂有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，大力加強(qiáng)法制政府的基本建設(shè)。

4.3 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的適應(yīng)能力

政府的企業(yè)戰(zhàn)略管理總體目標(biāo)，伴隨著政府，面臨的環(huán)境因素和標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)而轉(zhuǎn)變，政府的公共性點(diǎn)評(píng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，也需要依據(jù)政府的發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)節(jié)而調(diào)整。有關(guān)總體目標(biāo)績(jī)效考評(píng)者可以依據(jù)政府發(fā)展規(guī)定，適度清除對(duì)政府發(fā)展奉獻(xiàn)較小的指標(biāo)指數(shù)值，引進(jìn)新的關(guān)鍵指標(biāo)指數(shù)值，使政府績(jī)效考核查驗(yàn)系統(tǒng)軟件與政府的真實(shí)運(yùn)作情況相一致。與此同時(shí)，政府要加強(qiáng)員工的專業(yè)技能、政府法制建設(shè)觀念的培養(yǎng)，還需要加強(qiáng)績(jī)效流程管理。這提高自身的績(jī)效水準(zhǔn)和總體目標(biāo)的完成有很大的協(xié)助。此外，政府可以根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果獲得一定的意見(jiàn)反饋，使政府工作員清晰地了解將來(lái)努力的方向，依據(jù)具體情況，持續(xù)更新靜態(tài)數(shù)據(jù)點(diǎn)評(píng)指標(biāo)，有益于法制政府的基本建設(shè)。

5 結(jié)語(yǔ)

在法制政府基本建設(shè)流程中，政府績(jī)效評(píng)價(jià)是現(xiàn)階段法制政府基本建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一。在具體政府績(jī)效評(píng)價(jià)中，需從政府績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果和滿意率導(dǎo)向性、法制政府績(jī)效評(píng)價(jià)、人民對(duì)行為主體和法規(guī)公平正義的使用價(jià)值需求、法制政府績(jī)效評(píng)價(jià)的驅(qū)動(dòng)力體制等三個(gè)層面，最大限度地充分發(fā)揮績(jī)效考核管理在法制政府基本建設(shè)中的作用。