論地方政府規(guī)章罰款限額的確定

劉 浩

一、問(wèn)題的提出

新修訂的行政處罰法堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，適應(yīng)實(shí)踐需要，擴(kuò)大地方立法的行政處罰設(shè)定權(quán)限，加大重點(diǎn)領(lǐng)域行政處罰力度。(1)參見(jiàn)許安標(biāo)主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第208頁(yè)。自行政處罰法1996年出臺(tái)到2021年全面修訂以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，居民收入和消費(fèi)水平的大幅提高，以及行政管理客觀環(huán)境的變化，部分省(自治區(qū)、直轄市)政府規(guī)章設(shè)定罰款限額相關(guān)規(guī)定已不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，罰款的警示教育、懲戒和威懾作用未得以充分發(fā)揮。(2)1996年出臺(tái)的《行政處罰法》規(guī)定，地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰的種類包括“警告”和“一定數(shù)量罰款”,罰款的限額由省(自治區(qū)、直轄市)人大常委會(huì)規(guī)定。據(jù)此，各省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)上位法的授權(quán)相繼出臺(tái)了“規(guī)章設(shè)定罰款限額”相關(guān)規(guī)定，對(duì)政府規(guī)章設(shè)定罰款類行政處罰的限額進(jìn)行了規(guī)范。近年來(lái)，多個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)相繼修訂“規(guī)章設(shè)定罰款限額”相關(guān)規(guī)定，大幅提高規(guī)章設(shè)定罰款的限額。比如，2015年至2022年，云南(2016年)、河南(2016年)、山東(2017年)、江西(2018年)、山西(2021年)、廣西(2021年)、安徽(2022年)將最高限額修定為20萬(wàn)元，與1996年相比，各省(自治區(qū)、直轄市)政府規(guī)章設(shè)定罰款限額都有了較大幅度提高；其中，G省2020年修訂通過(guò)的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》，將政府規(guī)章罰款限額提升到不超過(guò)30萬(wàn)元。從本文表3列舉的G省立法和修法時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)情況以及各省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)章罰款限額的情況來(lái)看，各地罰款限額雖然整體上呈現(xiàn)出符合該省經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國(guó)所處水平的客觀情況，仍然在最高限額、區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)以及修訂提高限額的時(shí)間節(jié)點(diǎn)方面有較大差異，科學(xué)合理性仍有待論證。比如，提高地方政府規(guī)章罰款限額的時(shí)機(jī)該如何把握？罰款限額的數(shù)值應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置才合理、適當(dāng)？是否需要基于不同的違法主體、行為、違法領(lǐng)域等設(shè)定不同的罰款限額？本文以G省2020年修訂的“規(guī)章設(shè)定罰款限額”制度模式作為研究起點(diǎn)，同時(shí)選取了其他28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的相關(guān)規(guī)定做橫向比較，通過(guò)本文表2對(duì)各省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)章設(shè)定罰款限額數(shù)值及相關(guān)制度安排進(jìn)行對(duì)比分析，梳理出目前各地規(guī)章設(shè)定罰款限額的制度現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，并從行政處罰設(shè)定的原則等法理角度分析罰款限額合理性，論述在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷變化的背景下，充分考慮法的連續(xù)性、穩(wěn)定性和前瞻性，歸納和概括確定地方政府規(guī)章罰款限額的一般原則和工作建議，以期為立法實(shí)務(wù)工作者提供解決具體問(wèn)題的立法技術(shù)和判斷策略。

二、地方政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的功能與原則

(一)地方政府規(guī)章設(shè)定罰款(3)以下正文中，為表述簡(jiǎn)潔，將“地方政府規(guī)章設(shè)定罰款”均表述為“規(guī)章設(shè)定罰款”。限額的功能及其決定因素

1.規(guī)章設(shè)定罰款限額的功能分析

規(guī)章設(shè)定罰款限額對(duì)一省(自治區(qū)、直轄市)范圍內(nèi)的政府規(guī)章均有影響，涉及面較大，因此罰款限額應(yīng)當(dāng)審慎確定。如果罰款限額過(guò)低，容易間接導(dǎo)致違法成本過(guò)低，使規(guī)章法律責(zé)任條款形同虛設(shè)；如果罰款限額過(guò)高，則規(guī)章設(shè)定的罰款數(shù)額將整體較高，易造成具體執(zhí)法案例中過(guò)罰不相當(dāng)，損害行政相對(duì)人的權(quán)益?！缎姓幜P法》自1996年出臺(tái)以來(lái)，歷經(jīng)修正以及2021年的全面修訂，關(guān)于“規(guī)章設(shè)定罰款限額”的規(guī)定未做調(diào)整。在實(shí)踐中，規(guī)章在行政管理中仍有不可替代的作用，能夠更快回應(yīng)地方行政管理需求，解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問(wèn)題。雖然實(shí)踐中法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)已經(jīng)較為完備，但在行政管理方面仍有空白之處，特別是對(duì)一些地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的新興事物以及上位法考慮地方差異僅做了原則規(guī)定的行政管理事項(xiàng)，仍需要通過(guò)規(guī)章來(lái)及時(shí)予以規(guī)范。(4)同注①，第68頁(yè)。《行政處罰法》和《立法法》一直有賦予規(guī)章有限的行政處罰設(shè)定權(quán)，所以規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)限從制度層面來(lái)說(shuō)不是一個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題。因此，本文對(duì)規(guī)章是否有權(quán)設(shè)定行政處罰不做討論，而是在肯定有權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)如何控權(quán)和限權(quán)做進(jìn)一步探討?！缎姓幜P法》對(duì)規(guī)章設(shè)定行政處罰的限權(quán)概括體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是嚴(yán)格控制規(guī)章設(shè)定行政處罰的種類，僅包括設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)和一定數(shù)額罰款三種；二是對(duì)設(shè)定罰款類行政處罰的數(shù)額提出了限制要求，且罰款限額不能由地方政府自行確定，需要由省級(jí)人大常委會(huì)規(guī)定。限制規(guī)章罰款的數(shù)額，其目的是“控制行政權(quán)”，防止手段勝過(guò)目的。控權(quán)就是通過(guò)一個(gè)標(biāo)尺或限度，將規(guī)章設(shè)定罰款類行政處罰的額度確定在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，防止規(guī)章任意設(shè)定較大數(shù)額的罰款，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

2.規(guī)章設(shè)定罰款限額的決定因素

在分析了對(duì)規(guī)章罰款數(shù)額進(jìn)行限制的必要性基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步探討如下兩個(gè)問(wèn)題：規(guī)章罰款限額應(yīng)當(dāng)如何確定？其背后需要考量的因素主要有哪些？《行政處罰法》第5條第2款規(guī)定了設(shè)定行政處罰的“過(guò)罰相當(dāng)”原則，是設(shè)定各類行政處罰的基本遵循。在《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》修訂論證過(guò)程中，曾有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)主要考慮行政處罰的“過(guò)罰相當(dāng)性”，以違法行為的社會(huì)危害性(包括造成的經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)影響、生態(tài)環(huán)境影響等)來(lái)確定罰款數(shù)額。以違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害性作為考量因素，是在具體的規(guī)章立法或者個(gè)案執(zhí)法過(guò)程中做“自由裁量”時(shí)需要著重考慮的，而罰款“限額”需要以更宏觀的視角，從法的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的深層次角度考慮，以立法時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平作為確定“限額”的決定因素。其主要理由有二：一是從宏觀的角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在量方面的變化引起了法的內(nèi)容的變化，(5)參見(jiàn)黃建武主編：《新編法理學(xué)教程》，廣東高等教育出版社2014年版，第231-232頁(yè)。而法的內(nèi)容調(diào)整則應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作為基礎(chǔ)。因此，“限額”的調(diào)整同樣需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展變化而定。二是規(guī)章罰款“限額”是對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款類行政處罰的整體限權(quán)，不是對(duì)執(zhí)法個(gè)案的具體要求，需要宏觀考慮規(guī)章進(jìn)行規(guī)制的限度，不能僅以個(gè)案裁量的視角去考量某一具體違法行為。因此，確定規(guī)章罰款的“限額”，需要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為主要決定因素，罰款限額應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

(二)地方政府規(guī)章罰款限額的確定原則

根據(jù)上述分析，規(guī)章設(shè)定罰款限額是對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款權(quán)限的控制，需要在“依法行政原則”等法理原則框架下論證控權(quán)的必要性及其限度。同時(shí)，由于法的調(diào)整與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接相關(guān)，“與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則”也是確定規(guī)章罰款限額不可或缺的原則。

1.依法行政原則

依法行政原則是法治國(guó)家、法治政府的基本要求，要求政府在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，依法辦事。(6)參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2019年版，第69-71頁(yè)。規(guī)章立法屬于“行政立法”范疇，其本質(zhì)上屬于一項(xiàng)抽象行政行為，也應(yīng)當(dāng)予以必要的限制和約束，在行政權(quán)通過(guò)政府規(guī)章立法進(jìn)行擴(kuò)張時(shí)，需要通過(guò)法治手段和方式對(duì)其予以規(guī)范和限制，確保其符合相關(guān)法律的原則和要求，并不超出必要的限度，這也是對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款進(jìn)行限制的原因所在。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)專家提出，“行政應(yīng)受法的支配”，對(duì)于行政行為，除了需要確保合法性之外，還應(yīng)當(dāng)兼顧合目的性，即需要在法所容許的范圍內(nèi)，受到法適當(dāng)?shù)闹?，以符合法治?guó)家依法行政原則的要求。(7)參見(jiàn)翁岳生編：《行政法2000》，中國(guó)法制出版社2002年版，第17-18頁(yè)。近年來(lái)各地提高規(guī)章罰款限額，就是通過(guò)立法對(duì)行政權(quán)進(jìn)行擴(kuò)張的一種表現(xiàn)形式，但這種“擴(kuò)權(quán)”已由法律規(guī)定予以限制，《行政處罰法》要求規(guī)章設(shè)定罰款限額由省級(jí)人大常委會(huì)規(guī)定。同時(shí)，“限額”數(shù)值確定方面，也應(yīng)當(dāng)受到法的支配，即需要通過(guò)法定形式將“限額”確定在合適的數(shù)值范圍內(nèi)，以確保該“限額”合理，符合實(shí)際情況和客觀規(guī)律。

2.過(guò)罰相當(dāng)原則與比例原則

行政處罰法對(duì)于規(guī)章設(shè)定罰款的“限額”已經(jīng)在立法用詞上進(jìn)行了規(guī)范，即“一定數(shù)額”。要將“限額”確定在“一定數(shù)額”之內(nèi)，可以通過(guò)“過(guò)罰相當(dāng)原則”與“比例原則”進(jìn)行分析。過(guò)罰相當(dāng)原則是在行政處罰設(shè)定和適用時(shí)需要遵循的原則，過(guò)罰相當(dāng)原則本身無(wú)法提供相當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)；而比例原則是制約行政裁量的基本原則，可以通過(guò)比例原則作為理論基礎(chǔ)進(jìn)行過(guò)罰相當(dāng)?shù)木唧w分析。(8)參見(jiàn)楊登峰、李晴：《行政處罰中比例原則與過(guò)罰相當(dāng)原則的關(guān)系辨析》，載《交大法學(xué)》2017年第4期，第9頁(yè)。由于比例原則存在精確性缺陷，存在較大判斷空間，立法者存在濫用主觀裁量的可能，(9)參見(jiàn)劉權(quán)：《比例原則》，清華大學(xué)出版社2022年版，第2-3頁(yè)。過(guò)罰相當(dāng)原則側(cè)重于對(duì)違法行為本身和相應(yīng)的處罰種類與幅度兩方面的考慮。(10)參見(jiàn)湛中樂(lè)：《行政法上的比例原則及其司法適用——匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司訴哈爾濱市規(guī)劃局案的法律分析》，載《行政法學(xué)研究》2003年第1期，第76頁(yè)。在分析如何確定規(guī)章罰款限額時(shí)，單純以“過(guò)罰相當(dāng)原則”或者“比例原則”均不足以支撐為何要設(shè)定“限額”或者調(diào)整“限額”，因?yàn)椤跋揞~”規(guī)定既不是對(duì)個(gè)案罰款幅度的裁量，也不是在規(guī)章立法中設(shè)定具體的罰款數(shù)額。因此，確定規(guī)章罰款“限額”需要將“過(guò)罰相當(dāng)原則”和“比例原則”糅合分析，在分析規(guī)章罰款立法個(gè)案是否正義的基礎(chǔ)上再對(duì)“限額”的合理性進(jìn)行審視。

3.規(guī)范行政立法的自由裁量

行政罰款設(shè)定中的自由裁量原則，是要對(duì)設(shè)定的行政處罰數(shù)額預(yù)留一定幅度的空間，使行政執(zhí)法能夠適度自由裁量。(11)參見(jiàn)上海市行政法制研究所：《行政處罰罰款數(shù)額和幅度研究》，載上海市行政法制研究所內(nèi)部資料《政府法制研究》2018年第6期，第25頁(yè)。對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款賦予適度自由裁量權(quán)，是考慮對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款這一權(quán)限進(jìn)行適度限制，以便規(guī)章立法設(shè)定罰款既能被控制，又能靈活適應(yīng)不同的具體情形。適度自由裁量，在“規(guī)章設(shè)定罰款限額”的語(yǔ)境中討論，主要是指劃定規(guī)章設(shè)定罰款這一立法活動(dòng)的邊界和裁量自由權(quán)限，使規(guī)章設(shè)定罰款時(shí)能因應(yīng)不同違法行為確定合理的罰款數(shù)值，又能確保規(guī)章立法的公權(quán)力行使不被濫用。一方面，在罰款“限額”的確定方面需要預(yù)留空間，比如，對(duì)部分地方規(guī)定“罰款限額不超過(guò)20萬(wàn)元”，預(yù)留了足夠空間給予規(guī)章立法時(shí)進(jìn)行自由裁量。另一方面，對(duì)“罰款限額”進(jìn)行規(guī)制，需要在立法技術(shù)上考慮規(guī)范密度的問(wèn)題。省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)“規(guī)章設(shè)定罰款限額”的規(guī)定，其設(shè)置條件越嚴(yán)密、指令越精確，則規(guī)章在設(shè)定罰款時(shí)的自由裁量空間就越小。(12)參見(jiàn)劉國(guó)乾：《立法對(duì)行政自由裁量權(quán)的配置: 一個(gè)初步的規(guī)范說(shuō)明》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2015年第4期，第19頁(yè)。因此，給予規(guī)章設(shè)定罰款的適度自由裁量權(quán)，可以考慮取消區(qū)分主體、區(qū)分是否為經(jīng)營(yíng)行為等多個(gè)條件限制，從而降低規(guī)范密度，增加規(guī)章設(shè)定罰款的立法裁量空間，將違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害性等因素盡量留在規(guī)章立法個(gè)案中去考慮。

4.與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則

經(jīng)濟(jì)分析認(rèn)為, 行政處罰的嚴(yán)厲程度與威懾作用正相關(guān)。(13)參見(jiàn)楊解軍、李平平：《經(jīng)濟(jì)分析方法在行政法學(xué)中的應(yīng)用》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期，第84頁(yè)。部分省(自治區(qū)、直轄市)提高規(guī)章罰款限額，是以增加威懾效果為目標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，罰款數(shù)額不變的情況下，違法成本相對(duì)降低，則罰款的威懾力相應(yīng)不足。規(guī)章罰款限額的提高就是考慮隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，以額度上限的提高整體提升規(guī)章罰款的威懾力。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，上述論述類似預(yù)期懲罰提高將降低違法行為發(fā)生率的想法，屬于“威懾假說(shuō)”。(14)史晉川主編：《法經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2014年版，第326頁(yè)。實(shí)踐中，罰款的威懾力還存在邊際效應(yīng)遞減的問(wèn)題，即隨著行政執(zhí)法投入成本的上升，每上升一個(gè)單位量成本的處罰威懾效果邊際收益卻遞減，因此又需要為規(guī)章罰款確定一定的限額，使規(guī)章設(shè)定罰款保持適當(dāng)?shù)耐厮剑员苊庖蛟O(shè)定過(guò)高的數(shù)值而帶來(lái)負(fù)效應(yīng)?！耙?guī)章設(shè)定罰款限額”是對(duì)某一區(qū)域所有規(guī)章罰款數(shù)額的整體規(guī)制，影響了批量規(guī)章的罰款數(shù)額的設(shè)定，更要注重行政執(zhí)法成本投入與市場(chǎng)主體規(guī)避之間的博弈均衡，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變化的情況下，通過(guò)調(diào)整罰款數(shù)額使其實(shí)威懾力保持適當(dāng)水平。

三、地方政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的實(shí)證分析

G省人大常委會(huì)于2020年修訂通過(guò)《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》，相較于2012年的標(biāo)準(zhǔn)大幅提高了規(guī)章罰款限額，使G省規(guī)章罰款限額在同期處于全國(guó)最高水平。下文將通過(guò)《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》歷次修訂的縱向比較及與其他省(自治區(qū)、直轄市)的橫向比較，來(lái)分析確定規(guī)章罰款限額時(shí)需要著重考慮的幾個(gè)問(wèn)題。

(一)G省政府規(guī)章罰款限額立法情況

《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》于1996年出臺(tái)，歷經(jīng)2012年和2020年兩次修訂。為便于分析，本文將該規(guī)定立法及修法主要內(nèi)容整理后，形成表1：

表1 《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款的限額標(biāo)準(zhǔn)

G省1996年規(guī)定的罰款限額不超過(guò)3萬(wàn)元，同時(shí)區(qū)分公民、法人或者其他組織等不同違法主體，對(duì)法人或者其他組織區(qū)分了是否為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，且對(duì)法人或者其他組織在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為區(qū)分是否有違法所得設(shè)定了不同的罰款限額。整體上來(lái)說(shuō)，1996年出臺(tái)的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》，是立法者基于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀情況所做的推定：一是認(rèn)為法人或者其他組織違法行為危害性強(qiáng)于公民且給付能力強(qiáng)于公民，二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的違法程度大于非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。(15)參見(jiàn)胡若溟：《地方規(guī)章設(shè)定罰款限額問(wèn)題研究》，載《公法研究》2013年第1期，第131頁(yè)。這樣的推定符合“過(guò)罰相當(dāng)原則”的要求，又考慮了當(dāng)時(shí)公民、法人或者其他組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位以及對(duì)行政罰款的給付能力具有較大差異，因此，作出這樣的區(qū)分規(guī)定與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本相適應(yīng)。

2012年，《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》經(jīng)過(guò)修訂，將規(guī)章設(shè)定罰款限額從不超過(guò)3萬(wàn)元提高至不超過(guò)10萬(wàn)元，并取消了經(jīng)營(yíng)行為和非經(jīng)營(yíng)行為的違法行為分類，同時(shí)對(duì)公民、法人或者其他組織區(qū)分一般領(lǐng)域違法行為和特殊領(lǐng)域違法行為設(shè)定不同的限額。提高限額的原因在于：由于G省2012年經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已較1996年提高不少，最高3萬(wàn)元的罰款額度對(duì)一些獲利較大的違法行為的威懾和懲戒效果相對(duì)減弱，有些公民、法人或者其他組織出現(xiàn)知法犯法的情形，在繳交罰款后繼續(xù)實(shí)施違法行為，這對(duì)行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理造成了難題，不利于維護(hù)社會(huì)秩序和優(yōu)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因此，《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》在2012年修訂時(shí)大幅度提高了罰款限額，并取消了經(jīng)營(yíng)行為和非經(jīng)營(yíng)行為的違法行為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，考慮到不同領(lǐng)域違法行為的社會(huì)危害性不同，對(duì)直接涉及公共安全、環(huán)境安全、人身和財(cái)產(chǎn)安全等行政管理重要領(lǐng)域的違法行為設(shè)定了更高的罰款限額。此外，考慮到規(guī)章按照違法所得的倍數(shù)設(shè)定罰款，有超越規(guī)章立法權(quán)限設(shè)定“沒(méi)收違法所得”處罰種類之嫌，刪除了按違法所得倍數(shù)計(jì)算罰款的規(guī)定。

2020年，G省人大常委會(huì)再次修訂《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》。根據(jù)依法行政的實(shí)際需要，為了更好地發(fā)揮政府規(guī)章在維護(hù)社會(huì)秩序中的作用，通過(guò)規(guī)章立法加大對(duì)嚴(yán)重違法行為的處罰力度，《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》的修訂被再次提上修法日程。2020年修訂的主要內(nèi)容包括：一是提高了規(guī)章設(shè)定罰款限額。將一般領(lǐng)域違法行為罰款的最高限額從5萬(wàn)元提高至20萬(wàn)元，將特殊領(lǐng)域違法行為罰款的最高限額從10萬(wàn)元提高至30萬(wàn)元，以此加大對(duì)嚴(yán)重違法行為的行政處罰力度，此罰款限額在同期處于全國(guó)最高水平。二是取消了主體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，不對(duì)公民、法人或者其他組織區(qū)分不同的罰款限額，但同時(shí)明確要求在規(guī)章立法中根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則對(duì)公民、法人或者其他組織以及法人或者其他組織的責(zé)任人違反行政管理秩序的行為設(shè)定不同的罰款幅度。三是考慮到“歷史文化保護(hù)”和“食品藥品安全”等領(lǐng)域的重要性，將“歷史文化保護(hù)”和“食品藥品安全”相關(guān)違法行為列入特殊領(lǐng)域違法行為的范疇。

(二)地方政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的考慮因素

從《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》修訂歷史過(guò)程來(lái)看，其修訂內(nèi)容不僅僅體現(xiàn)在“罰款限額”的提高，罰款限額區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)(即罰款限額的規(guī)定模式)也在不斷調(diào)整。本文擬從相關(guān)法律法規(guī)、政府規(guī)章的立法實(shí)例以及其他省(自治區(qū)、直轄市)的限額規(guī)定模式等多方面進(jìn)行實(shí)證分析(具體見(jiàn)表2)，結(jié)合G省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的橫向、縱向比較，梳理和歸納《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》2020年修訂時(shí)基于相關(guān)法理和實(shí)際情況對(duì)幾個(gè)重要因素的考慮。

表2 各省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)章設(shè)定罰款限額及制度安排對(duì)比情況(16)本表數(shù)據(jù)來(lái)源于“國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)”和“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)計(jì)截止日期為2022年6月15日。表中，是否區(qū)分主體，是指是否區(qū)分公民、法人或者其他組織；是否區(qū)分行為，是指是否區(qū)分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為、非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為；是否區(qū)分違法領(lǐng)域，是指是否區(qū)分一般領(lǐng)域違法行為、特別領(lǐng)域違法行為。還有，其他制度安排是指：(1)明確規(guī)章設(shè)定罰款時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的原則；(2)確需超過(guò)限額的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)；(3)對(duì)同一違法行為，市規(guī)章罰款數(shù)額不得超過(guò)省級(jí)規(guī)章罰款數(shù)額；(4)明確建立健全行政處罰裁量基準(zhǔn)制度。經(jīng)統(tǒng)計(jì)：31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)中，有6個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)相關(guān)規(guī)定自1996年或1997年制定以來(lái)未進(jìn)行過(guò)修訂；21個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)在2012年至2022年之間進(jìn)行了修訂，內(nèi)蒙古和北京分別于2003年、2007年有過(guò)修訂，河北、青海兩省則未能查到相關(guān)情況。

省份最高限額(萬(wàn)元)是否區(qū)分主體是否區(qū)分行為是否區(qū)分有無(wú)違法所得是否區(qū)分違法領(lǐng)域是否有其他制度安排出臺(tái)時(shí)間遼寧省3否是是否否1996年黑龍江省5否是是否是:(2)1996年海南省3否是是否是:(1)(2)(3)1996年新疆維吾爾自治區(qū)3是是是否否1996年重慶市3否是否否是:(1)(2)1997年內(nèi)蒙古自治區(qū)3否是是否否2003年修改北京市10否否否是是:(1)2007年修正福建省20否否否是是:(1)2012年修改江蘇省15是是否是否2014年修訂上海市30否否否否是:(1)(2)2014年修正河南省20否否否是是:(1)(4)2016年修訂云南省20否否否否是:(1)2016年修訂山東省20否否否是是:(1)2017年修訂吉林省10否否否是是:(1)2017年修改四川省10否否否是否2017年修改陜西省10是否否是是:(1)(4)2017年修改江西省20是是否是是:(1)2018年修正湖南省15否是是否是:(1)2018年修訂西藏自治區(qū)10是否否是是:(2)2018年修正甘肅省10否否否是否2018年修訂廣東省30否否否是是:(1)(3)2020年修訂寧夏回族自治區(qū)3否是是否是:(2)2021年修正山西省20是是否是是:(3)2021年修改浙江省10否否否是是:(1)2021年修正廣西壯族自治區(qū)20否否否是是:(3)2021年修訂貴州省3否是是否是:(2)2021年修正安徽省20否否否是是:(2)2022年修正

省份最高限額(萬(wàn)元)是否區(qū)分主體是否區(qū)分行為是否區(qū)分有無(wú)違法所得是否區(qū)分違法領(lǐng)域是否有其他制度安排出臺(tái)時(shí)間湖北省15否是是否是:(1)2022年修改河北省未能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)檢索到相關(guān)資料青海省未能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)檢索到相關(guān)資料

1.罰款限額數(shù)值的確定

2020年新修訂的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》大幅度提高了政府規(guī)章罰款限額，規(guī)定違反一般領(lǐng)域行政管理秩序的行為罰款不超過(guò)20萬(wàn)元，違反特定領(lǐng)域行政管理秩序的行為罰款不超過(guò)30萬(wàn)元。主要考慮以下幾個(gè)因素：一是規(guī)章罰款限額偏低，在部分行政管理領(lǐng)域缺乏懲處力度，難以體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則。2012年修訂的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》，規(guī)章對(duì)公民一般領(lǐng)域違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款不超過(guò)100元，對(duì)公民特定領(lǐng)域違反行政管理秩序的行為設(shè)定罰款不超過(guò)1000元。針對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的一些獲利較高的違法行為，規(guī)章在上述罰款限額內(nèi)設(shè)定罰款的懲處力度較弱，難以體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則。比如，《G省出租汽車經(jīng)營(yíng)管理辦法(2017)》第31條，針對(duì)“假冒出租車”“黑的士”等違法行為，對(duì)個(gè)人僅規(guī)定處罰1000元以下罰款。而在實(shí)踐中，上述違法行為的違法所得或遠(yuǎn)超過(guò)1000元，其對(duì)出租車運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)的影響或損益可能遠(yuǎn)超該罰款數(shù)額。該規(guī)章基于罰款限額上限1000元的規(guī)定而設(shè)置的1000元以下罰款不符合過(guò)罰相當(dāng)原則，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法個(gè)案中的裁量不符合比例原則。二是從近年來(lái)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的立法情況來(lái)看，提高罰款數(shù)額、加大處罰力度已成為明顯的立法趨勢(shì)，尤其在公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人身和財(cái)產(chǎn)安全等重要領(lǐng)域更為突出。比如，2014年修訂的《食品安全法》、2018年修訂的《大氣污染防治法》以及2019年修訂出臺(tái)的《G省河口灘涂管理?xiàng)l例》均大幅提高了罰款數(shù)額。(17)2014年修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》，對(duì)大部分食品安全違法行為的罰款數(shù)額起點(diǎn)都有較大幅度的提高，對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足1萬(wàn)元的，從“并處二千元以上五萬(wàn)元以下罰款”提高至“并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款”，貨值金額1萬(wàn)元以上的，從“并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款”調(diào)高至“并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款”。2018年修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》取消了原對(duì)造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過(guò)50萬(wàn)元”的封頂限額。2019年修訂出臺(tái)的《G省河口灘涂管理?xiàng)l例》，第31條對(duì)“未按批準(zhǔn)的位置和界限施工又不改正，或擅自改變開發(fā)利用項(xiàng)目的用途、范圍的”違法行為，其罰款數(shù)額從“可以處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款”修改為“可以處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款”，將最高額從5萬(wàn)元提高至10萬(wàn)元。規(guī)章在懲處力度方面與法律法規(guī)相銜接，加大行政處罰力度，也是維護(hù)法制統(tǒng)一的需要。三是規(guī)章設(shè)定罰款限額應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平合理確定，其他省(自治區(qū)、直轄市)政府規(guī)章設(shè)定罰款限額可以作為參考。近年來(lái)，G省經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，居民收入水平持續(xù)提高。2020年，G省地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地區(qū)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均可支配收入分別較2012年增長(zhǎng)了94.29%、73.35%、66.27%、91.06%(具體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)見(jiàn)表3)；至2020年，G省GDP(國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值)連續(xù)32年排名全國(guó)第一，2020年G省人均GDP排名全國(guó)第6，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入均位居全國(guó)前列。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升的情況下，如果罰款數(shù)額一直保持不變，則行政罰款的威懾效應(yīng)會(huì)相應(yīng)降低。以2012年版《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》要求規(guī)章對(duì)個(gè)人設(shè)定罰款最高1000元為例，用該數(shù)額在人均GDP或者人均可支配收入中所占的比重來(lái)衡量威懾成本具有一定的評(píng)價(jià)意義。(18)同注，第132頁(yè)。從表3可以看出，占比數(shù)值減少代表著1000元的罰款懲戒力度減弱，對(duì)違法主體的威懾作用降低，這與過(guò)罰相當(dāng)原則和比例原則不符。因此，有必要提高政府規(guī)章罰款限額，使其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

表3 G省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平情況(19)廣東統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局廣東調(diào)查總隊(duì)編：《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒——2021》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2021年版。

此外，從其他省(自治區(qū)、直轄市)對(duì)規(guī)章罰款限額的相關(guān)規(guī)定看，自2012年以來(lái)，福建、湖北、江蘇、上海、河南、云南、山東、吉林、四川、陜西、江西、湖南、西藏、甘肅、山西、廣西等地已相繼通過(guò)修正案，大幅提高規(guī)章罰款限額?，F(xiàn)有的29個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的規(guī)章罰款限額相關(guān)規(guī)定中，上海市早在2014年就確定規(guī)章罰款最高限額為30萬(wàn)元，而福建早在2012年就確定規(guī)章罰款最高限額為20萬(wàn)元，新近修訂的云南(2016年)、河南(2016年)、山東(2017年)、江西(2018年)、山西(2021年)、廣西(2021年)、安徽(2022年)7個(gè)省(自治區(qū))規(guī)定最高限額為20萬(wàn)元，其他省(自治區(qū)、直轄市)均低于20萬(wàn)元。從各地修訂的時(shí)間節(jié)點(diǎn)及限額數(shù)值來(lái)看，福建2012年人均GDP為52961.77元,高于全國(guó)平均水平,位列全國(guó)第9位，其規(guī)定的20萬(wàn)元最高罰款限額與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本相適應(yīng)，同時(shí)也具有一定前瞻性；貴州和寧夏兩省(自治區(qū))于2021年分別通過(guò)修正和打包修訂的方式對(duì)“規(guī)章設(shè)定罰款限額”相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，但僅對(duì)其中關(guān)于規(guī)章制定主體的表述做調(diào)整，不涉及罰款限額及罰款限額規(guī)定模式的修改，兩省(自治區(qū))仍保持最高3萬(wàn)元的限額，與貴州、寧夏兩省(自治區(qū))2021年度分別位列全國(guó)第28位和第31位的人均GDP水平基本相適應(yīng)。此外，部分省(自治區(qū)、直轄市)的相關(guān)規(guī)定目前尚未進(jìn)行修訂，其罰款限額數(shù)值雖然能與立法當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本匹配，但隨著時(shí)間推移和地方經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，該數(shù)值已與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。從橫向比較來(lái)看，G省提高規(guī)章設(shè)定罰款限額符合其經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀情況。

2.是否區(qū)分公民、法人或者其他組織

2020年新修訂的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》取消了主體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，不對(duì)公民、法人或者其他組織區(qū)分不同的罰款限額。主要考慮以下幾個(gè)方面的因素：一是由于行政管理活動(dòng)的復(fù)雜性，違法主體的區(qū)分并不能完全符合所有行政管理領(lǐng)域的特點(diǎn)。2012年版的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》對(duì)公民、法人或者其他組織區(qū)分不同的罰款限額，其主要考量是法人或者其他組織的違法危害性一般高于公民，且法人或者其他組織的支付能力強(qiáng)于公民。但基于上述考量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公民個(gè)人違法行為設(shè)定的罰款限額大大低于法人或者其他組織違法行為罰款限額，從法理上有悖于《行政處罰法》規(guī)定的過(guò)罰相當(dāng)原則，因?yàn)樵趯?shí)踐中個(gè)人或者法人、其他組織實(shí)施的違法行為，在社會(huì)危害性的評(píng)價(jià)方面可能存在等同或差異的不同情況。因此，在規(guī)章罰款限額的具體制度設(shè)計(jì)中，對(duì)不同違法主體設(shè)定不同限額的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)存在一定的不合理之處。二是區(qū)分不同主體設(shè)定差別較大的罰款限額，給政府規(guī)章立法和行政執(zhí)法實(shí)踐帶來(lái)一定操作難度。比如，《G省出租汽車經(jīng)營(yíng)管理辦法(2017年)》，針對(duì)“假冒出租車”的行為，對(duì)單位設(shè)定了5000元以上1萬(wàn)元以下罰款，但按照2012年版的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》，對(duì)個(gè)人頂格處罰也只能設(shè)定不超過(guò)1000元罰款。上述違法行為由單位和個(gè)人實(shí)施的社會(huì)危害性相當(dāng)，但囿于罰款限額規(guī)定而造成罰款數(shù)額懸殊較大。同時(shí)，上述行為在行政執(zhí)法實(shí)踐中也較難區(qū)分是公民個(gè)人行為還是法人或者其他組織行為，易產(chǎn)生“單位轉(zhuǎn)嫁給個(gè)人”以逃避較高額度罰款的可能性。

3.是否區(qū)分一般領(lǐng)域違法行為和特殊領(lǐng)域違法行為

隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府立法的重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)治理，尤其是設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限集中在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)”三大領(lǐng)域，部分立法事項(xiàng)直接關(guān)系人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全。針對(duì)上述領(lǐng)域發(fā)生了一些社會(huì)危害性較為嚴(yán)重的違法行為，有必要加大行政處罰力度，以更嚴(yán)厲的法律責(zé)任予以警示和懲戒。在2020年《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》修訂草案起草過(guò)程中，該省司法廳召開專家論證會(huì)，與會(huì)專家均認(rèn)為，設(shè)定行政處罰必須與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分一般領(lǐng)域違法行為和特殊領(lǐng)域違法行為設(shè)定不同的限額。同時(shí)，提出建議將“歷史文化保護(hù)”和“食品藥品安全”相關(guān)違法行為列入特殊領(lǐng)域違法行為的范疇，主要考慮因素：一是考慮到歷史文化保護(hù)具有保護(hù)人類共同記憶的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)兼具文化價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，文物、歷史建筑等相關(guān)器物或者設(shè)施被破壞后一般不可復(fù)原，因此有必要加強(qiáng)保護(hù)；二是考慮到食品藥品安全與人民群眾身體健康和生命安全關(guān)系緊密，發(fā)生違法行為時(shí)的社會(huì)危害性大。因此，有必要對(duì)“歷史文化保護(hù)”和“食品藥品安全”領(lǐng)域違反行政管理秩序的行為加大行政處罰力度，對(duì)相關(guān)違法行為加強(qiáng)懲處。從表2可以看出，2012年及以后對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款限額相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修訂或修正的21個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)中，僅有上海、云南、湖南、寧夏、貴州、湖北6個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的制度設(shè)計(jì)沒(méi)有區(qū)分一般領(lǐng)域違法行為和特殊領(lǐng)域違法行為。

4.是否區(qū)分經(jīng)營(yíng)行為和非經(jīng)營(yíng)行為

2012年版《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》修訂時(shí)，已取消了經(jīng)營(yíng)行為和非經(jīng)營(yíng)行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即不再區(qū)分經(jīng)營(yíng)行為和非經(jīng)營(yíng)行為設(shè)定不同的罰款限額。其修訂的理由主要在于：行政管理涉及社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的違法行為進(jìn)行經(jīng)營(yíng)行為和非經(jīng)營(yíng)行為兩個(gè)維度劃分，并不能完全符合所有行政管理領(lǐng)域的特點(diǎn)，違法行為的社會(huì)危害性與該行為是否屬于經(jīng)營(yíng)行為并沒(méi)有必然的聯(lián)系，以違法行為的經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性為標(biāo)準(zhǔn)確定罰款限額，很難使政府規(guī)章體現(xiàn)“過(guò)罰相當(dāng)原則”。因此，G省2020年在修訂“規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定”時(shí)，沒(méi)有對(duì)此區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)再做討論和規(guī)定。從表2可以看出，2012年及以后對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款限額相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修訂或修正的21個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)中，僅有江蘇、江西、湖南、寧夏、山西、貴州、湖北7個(gè)省(自治區(qū))保留了經(jīng)營(yíng)行為和非經(jīng)營(yíng)行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。從上述數(shù)據(jù)來(lái)看，在規(guī)章設(shè)定罰款限額相關(guān)規(guī)定中不對(duì)違法行為是否為經(jīng)營(yíng)行為或非經(jīng)營(yíng)行為做區(qū)分已成為近年來(lái)各地主流的制度設(shè)計(jì)模式。

5.其他制度設(shè)計(jì)考量

對(duì)比各省(自治區(qū)、直轄市)關(guān)于規(guī)章設(shè)定罰款限額的相關(guān)規(guī)定，除上述幾項(xiàng)重要的制度設(shè)計(jì)和安排以外，仍有部分內(nèi)容值得探討和考慮。一是關(guān)于是否區(qū)分有無(wú)違法所得。1996年出臺(tái)的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》包括“按違法所得的倍數(shù)計(jì)算罰款數(shù)額”相關(guān)內(nèi)容，但G省在2012年修訂該規(guī)定時(shí)已刪除，其理由是：既以違法所得的倍數(shù)計(jì)算罰款又規(guī)定最高限額的計(jì)算罰款模式，易造成按違法所得倍數(shù)計(jì)算后超過(guò)限額的尷尬局面，在規(guī)章立法實(shí)踐中較難操作；且“沒(méi)收違法所得”或者“以違法所得倍數(shù)計(jì)算罰款數(shù)額”的制度設(shè)計(jì)，有違反《行政處罰法》關(guān)于規(guī)章設(shè)定罰款種類限制規(guī)定的嫌疑。2012年及以后對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款限額相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修訂或修正的21個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)中，僅有湖南、寧夏、湖北3個(gè)省(自治區(qū))保留了有無(wú)違法所得的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)或按違法所得倍數(shù)計(jì)算罰款的模式。二是關(guān)于是否有規(guī)章設(shè)定罰款超過(guò)限額的例外規(guī)定?！禛省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》歷來(lái)未對(duì)此作出規(guī)定。從表2可以看出，現(xiàn)有的29個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的規(guī)章設(shè)定罰款限額相關(guān)規(guī)定中，僅有黑龍江、海南、重慶、上海、西藏、寧夏、貴州、安徽8個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)定規(guī)章設(shè)定罰款需要超限額的應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。數(shù)據(jù)表明，對(duì)超出限額作出例外規(guī)定的情況屬于少數(shù)。在法律法規(guī)日漸完善的情況下，或者已有法律法規(guī)制度規(guī)范密度已經(jīng)很明晰的情況下，規(guī)章設(shè)定罰款應(yīng)當(dāng)保持一定的“謙抑”。當(dāng)在限額規(guī)定范圍內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義時(shí)，考慮到法律法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限更大且無(wú)罰款數(shù)額限制，應(yīng)當(dāng)考慮通過(guò)提請(qǐng)制定法律或者地方性法規(guī)規(guī)定更高數(shù)額罰款，或者設(shè)定其他種類的罰款以提升懲戒效果。三是關(guān)于是否在制度中明確規(guī)章設(shè)定罰款應(yīng)當(dāng)遵循的原則。雖然“規(guī)章設(shè)定罰款限額”相關(guān)規(guī)定的主要立法目的是 “確定限額”，但“罰款限額”不等同于“罰款數(shù)額”，限額是對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款的最高限額進(jìn)行規(guī)制，其為政府規(guī)章立法設(shè)定罰款的數(shù)額選擇提供了取值區(qū)間，但并非每一部政府規(guī)章立法都按最高額設(shè)定罰款，仍需要在具體的規(guī)章立法中遵循過(guò)罰相當(dāng)原則和比例原則，根據(jù)不同的違反行政管理秩序行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及對(duì)社會(huì)的危害程度，對(duì)公民、法人或者其他組織以及法人或者其他組織的責(zé)任人設(shè)定不同幅度的罰款。從表2可以看出，現(xiàn)有的29個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的規(guī)章設(shè)定罰款限額相關(guān)規(guī)定中，包括G省在內(nèi)的15個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)明確了政府規(guī)章設(shè)定罰款時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的原則；此外，河南、陜西兩省做了更加細(xì)致的規(guī)定，明確要求建立健全行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款類行政處罰及其執(zhí)行提出了更高要求。

四、規(guī)章設(shè)定罰款限額的改進(jìn)建議

從2020年新修訂的《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》與其他省(自治區(qū)、直轄市)相關(guān)規(guī)定的比較來(lái)看，部分省(自治區(qū)、直轄市)的政府規(guī)章罰款限額有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而調(diào)整的趨勢(shì)；同時(shí)，部分省(自治區(qū)、直轄市)在修訂相關(guān)規(guī)定時(shí)對(duì)限額相關(guān)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，如不再區(qū)分主體和行為，賦予了政府規(guī)章設(shè)定罰款時(shí)適應(yīng)不同違法行為具體情況的裁量空間，能更符合過(guò)罰相當(dāng)原則和比例原則要求，有效解決政府規(guī)章設(shè)定罰款的實(shí)踐問(wèn)題，也能更好地保障政府規(guī)章設(shè)定罰款的制度剛性，從而提升地方政府規(guī)章在地方法治實(shí)踐中的價(jià)值。但綜合考察各省(自治區(qū)、直轄市)的相關(guān)規(guī)定，仍有以下幾個(gè)方面的問(wèn)題值得注意：一是限額的確定仍缺乏科學(xué)合理的方式。規(guī)章罰款限額是一個(gè)具體的“數(shù)值”，在立法技術(shù)上仍然沒(méi)有科學(xué)的計(jì)算公式來(lái)精準(zhǔn)的確定量化數(shù)值。二是限額的調(diào)整時(shí)機(jī)把握方面仍沒(méi)有科學(xué)合理的機(jī)制。從表2列舉的各省修訂的時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)看，有6個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)相關(guān)規(guī)定自1996年或1997年制定以來(lái)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)修訂，21個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)在2012年至2022年之間進(jìn)行了修訂，修訂的時(shí)間并未呈現(xiàn)出一定規(guī)律，無(wú)法反映出是否建立或形成了某種固定的調(diào)整機(jī)制。三是G省以及部分省(自治區(qū)、直轄市)不區(qū)分主體、行為和違法領(lǐng)域的罰款限額設(shè)定模式，成為新近修訂的新趨勢(shì)。這種模式使得約束“規(guī)章設(shè)定罰款”的規(guī)范密度下降，使政府規(guī)章立法設(shè)定罰款的裁量空間變大，但對(duì)政府規(guī)章設(shè)定罰款的指導(dǎo)和規(guī)范功能也隨之減弱，這對(duì)政府規(guī)章立法及其監(jiān)督帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

通過(guò)解析《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》修訂的考量因素，從縱向和橫向兩個(gè)維度對(duì)其規(guī)定模式進(jìn)行比較分析，對(duì)“規(guī)章設(shè)定罰款限額”相關(guān)規(guī)定的完善和改進(jìn)以及規(guī)章立法監(jiān)督工作提出以下建議。

(一)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)章罰款限額

行政罰款的設(shè)定要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化而適當(dāng)調(diào)整，這在某種意義上相當(dāng)于遵循動(dòng)態(tài)的過(guò)罰相當(dāng)原則，是實(shí)現(xiàn)法律公正的必要選擇和制度安排。(20)同注，第25頁(yè)。按照威懾的經(jīng)濟(jì)理論，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、居民人均可支配收入提高以及物價(jià)水平上漲或者通貨膨脹等情況之下，罰款的限額不相應(yīng)提高，將影響規(guī)章設(shè)定罰款的數(shù)額在部分個(gè)案中難以體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則，導(dǎo)致威懾作用下降。為此，通過(guò)提高規(guī)章罰款限額或者數(shù)額使違法成本增加從而警示、教育和懲戒違法行為，是立法者需要考慮的法治實(shí)現(xiàn)路徑之一。(21)在規(guī)章立法威懾效力不足的情況下，立法個(gè)案中為提高行政處罰力度，還可以通過(guò)調(diào)整或者上升地方性法規(guī)立法的方式解決。針對(duì)部分省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)章罰款限額未做調(diào)整或者數(shù)額與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配的問(wèn)題，建議做幾個(gè)方面的考慮：

一是應(yīng)當(dāng)建立規(guī)章罰款限額的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。行政處罰法對(duì)“地方政府規(guī)章設(shè)定罰款限額”明確授權(quán)由省級(jí)人大常委會(huì)確定，其背后考量的是地區(qū)差異以及地方結(jié)合實(shí)際對(duì)限額進(jìn)行調(diào)整的靈活性。根據(jù)現(xiàn)行行政處罰法以及相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)規(guī)章罰款限額的調(diào)整以及罰款數(shù)額的調(diào)整尚無(wú)更具體的規(guī)范要求和更為科學(xué)合理的機(jī)制，這也導(dǎo)致各省份在調(diào)整時(shí)間方面有較大差異，從而導(dǎo)致各省份的罰款限額數(shù)值橫向比較來(lái)看缺乏規(guī)律，或部分地區(qū)的罰款限額無(wú)法匹配其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。從G省的實(shí)踐來(lái)看，調(diào)整規(guī)章罰款限額這項(xiàng)工作的啟動(dòng)是由政府立法工作者基于政府規(guī)章立法設(shè)定罰款工作的實(shí)際需求驅(qū)動(dòng)，從而由省政府提出議案提請(qǐng)省人大常委會(huì)對(duì)《G省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》進(jìn)行立項(xiàng)修訂。其在立法過(guò)程中對(duì)限額提高進(jìn)行論證時(shí)有參考經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等相關(guān)因素，但修法或者調(diào)整并未直接以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到某個(gè)指標(biāo)值作為契機(jī)或者啟動(dòng)項(xiàng)，在調(diào)整的時(shí)機(jī)把握方面具有隨意性。為此，建議各省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的實(shí)際，結(jié)合地區(qū)生產(chǎn)總值和地區(qū)全體居民人均可支配收入等相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)情況，建立科學(xué)合理的規(guī)章罰款限額調(diào)整機(jī)制，其實(shí)現(xiàn)路徑可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法設(shè)定計(jì)算公式或者推演模型，使規(guī)章罰款限額可以在一定周期屆滿前根據(jù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)情況同步匹配提升，或建立以某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為基數(shù)的觸發(fā)機(jī)制，以確保在立法和執(zhí)法實(shí)踐中部分規(guī)章罰款數(shù)額不因時(shí)間推移、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素而喪失合理性。綜上，規(guī)章罰款限額應(yīng)當(dāng)“適時(shí)”動(dòng)態(tài)調(diào)整，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，保持政府規(guī)章罰款的適度威懾力。

二是應(yīng)當(dāng)明確規(guī)章罰款限額的數(shù)值確定方式，使“數(shù)值”合理適當(dāng)。行政罰款的重要作用就是通過(guò)對(duì)違法者課以經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、加大違法成本來(lái)實(shí)現(xiàn)懲戒功能，因此行政罰款的數(shù)額和幅度設(shè)定應(yīng)當(dāng)以全體潛在違法者的財(cái)產(chǎn)狀況作為基礎(chǔ)，并考慮違法者的違法成本和守法成本的效益對(duì)比。(22)同注，第25頁(yè)。作為行政管理相對(duì)人的公民、法人和其他組織會(huì)通過(guò)“罰款限額”和“罰款數(shù)額”衡量違法成本。在刑法懲罰的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，有關(guān)學(xué)者考慮更多懲罰威懾設(shè)計(jì)中的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，將貝克爾的理性威懾模型進(jìn)行擴(kuò)展，將收入差距、勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況等因素納入理性犯罪決策模型中，并開創(chuàng)性地應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)研究工具，對(duì)刑法威懾、死刑判罰及收入差距對(duì)犯罪供給的彈性做了嘗試估計(jì)，(23)同注，第19頁(yè)。這一點(diǎn)也能為建立行政罰款計(jì)算模型提供理論參考。在國(guó)外立法實(shí)踐中，美國(guó)的《聯(lián)邦民事罰款通貨膨脹調(diào)整法(1990)》確立了根據(jù)通貨膨脹自動(dòng)調(diào)整民事罰款數(shù)額的機(jī)制，明確政府需要適宜的實(shí)施法律，根據(jù)生活成本(全美物價(jià)水平)調(diào)整民事罰款數(shù)額，確保民事罰款的威懾力不被削弱或者扭曲；(24)參見(jiàn)李海婷：《罰款數(shù)額的確定及調(diào)整機(jī)制》，載《廣西政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期，第129頁(yè)。芬蘭《交通法規(guī)》對(duì)于交通違章的罰款采取“累進(jìn)制”的數(shù)額計(jì)算方式，與違章者的收入(稅后工資)掛鉤，考慮到了不同的潛在違法者經(jīng)濟(jì)承受能力，符合比例原則的要求。(25)參見(jiàn)馮少杰：《芬蘭：安全是交通管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿——訪赫爾辛基市警察局交通管理督察長(zhǎng)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2013年1月15日第9版。

在實(shí)踐壓力下，我國(guó)部分省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)章罰款限額相關(guān)規(guī)定面臨調(diào)整，對(duì)規(guī)章罰款限額“數(shù)值”的調(diào)整，需要以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為主要決定因素，并綜合考慮罰款的成本效益、個(gè)體的經(jīng)濟(jì)承受能力(財(cái)產(chǎn)狀況)建立計(jì)算模型，以此來(lái)確定合理的限額數(shù)值。此外，從各省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)章罰款限額調(diào)整的橫向比較以及G省歷次修改的數(shù)值變化來(lái)看，罰款限額“數(shù)值”的確定還需要遵從兩個(gè)原則：一是需要具有適度前瞻性。由于對(duì)限額的立法調(diào)整會(huì)相對(duì)滯后，因此限額“數(shù)值”要適應(yīng)未來(lái)若干年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化情況，需要適當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變量的因素。二是需要具有一定“謙抑性”。罰款限額需要與地方政府規(guī)章在法律法規(guī)體系(中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系)中所處的位階層級(jí)以及其功能相關(guān)聯(lián)，所以在前瞻的基礎(chǔ)上又需要有所克制，做到合理且適度。

(二)賦予地方政府規(guī)章設(shè)定罰款合理適度的裁量空間

政府規(guī)章立法仍屬于行政行為，需要受到立法規(guī)制，即由立法對(duì)政府規(guī)章設(shè)定罰款的裁量權(quán)進(jìn)行約束。日本學(xué)者下山憲治等所著的《行政法》提出，行政(機(jī)關(guān))在使用法律解決個(gè)別(公民)的申請(qǐng)或解決糾紛的時(shí)候，對(duì)于個(gè)別事件認(rèn)定中相對(duì)柔性的適當(dāng)判斷余地是有必要的，但需要由法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為予以制約和“束縛”，這種法律的“束縛”就稱之為“裁量統(tǒng)制”。(26)下山憲治、友岡史仁、筑紫圭一：《行政法》，日本評(píng)論社べーシック·シリーズ=NBS，第80頁(yè)。立法對(duì)行政自由裁量權(quán)的配置具有基礎(chǔ)意義；立法配置在形式上和技術(shù)上要解決的是規(guī)范的密度問(wèn)題，其目的在于確定授予必要但又不過(guò)度的裁量權(quán)；立法對(duì)裁量權(quán)的配置，要解決的是規(guī)則和裁量之間的適當(dāng)平衡，歸根到底是立法規(guī)范的密度問(wèn)題，因此在立法環(huán)節(jié)，就應(yīng)重視取消不必要的裁量和保留必要的裁量之間的平衡。(27)同注，第19-23頁(yè)。在“規(guī)章設(shè)定罰款限額”的研究語(yǔ)境中，需要立法機(jī)關(guān)即省級(jí)人大常委會(huì)在“規(guī)章設(shè)定罰款限額”的模式方面予以考慮和設(shè)計(jì)，對(duì)政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的授權(quán)做概括式規(guī)定，即模糊主體、行為等區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，使限額規(guī)制下的規(guī)章立法在設(shè)定罰款時(shí)既受到一定約束，但同時(shí)又具有一定的裁量空間，即可以適度自由裁量。這種“適度”使規(guī)章設(shè)定罰款限額的約束以及規(guī)章設(shè)定罰款的自主性之間達(dá)到平衡，確保規(guī)章設(shè)定罰款在規(guī)則約束下更為規(guī)范，又能利用裁量空間在具體的立法例中實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。

從新近修訂的趨勢(shì)來(lái)看，不區(qū)分主體、行為，但區(qū)分違法領(lǐng)域，對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款限額進(jìn)行概括式規(guī)定的模式，或成為自由裁量空間較為適宜的設(shè)定模式。一是地方立法是授權(quán)性的總體規(guī)范。對(duì)具體行政管理實(shí)際不可能面面俱到，進(jìn)行概括式的規(guī)定，可以給予政府在制定規(guī)章時(shí)的自主性，保留一定的裁量空間。這里的裁量空間，可以讓政府在具體的事務(wù)中更好地結(jié)合情況，規(guī)定相應(yīng)的罰款額度。二是省級(jí)人大常委會(huì)的限額規(guī)定主要解決的是規(guī)章罰款的上限問(wèn)題，也就是一個(gè)終極限額，并明確了應(yīng)當(dāng)遵循過(guò)罰相當(dāng)原則，為政府規(guī)章針對(duì)不同的具體情況規(guī)定相應(yīng)的罰款，作出原則性、限制性的規(guī)定，更符合立法和執(zhí)法的實(shí)際，充分尊重和考慮了政府立法和行政執(zhí)法一線工作的需求。

(三)加強(qiáng)對(duì)地方政府規(guī)章立法的監(jiān)督指導(dǎo)，保障罰款限額規(guī)定的貫徹落實(shí)

《行政處罰法》整體的制度設(shè)計(jì)對(duì)地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰的相關(guān)規(guī)定比較抽象，這在立法技術(shù)方面對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款的指導(dǎo)性功能不足。在目前的理論研究和規(guī)章立法實(shí)踐中，尚未對(duì)罰款設(shè)定的規(guī)則形成較為系統(tǒng)性和規(guī)律性的認(rèn)識(shí)?！禛省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》以及部分省(自治區(qū)、直轄市)的相關(guān)規(guī)定，雖然明確了規(guī)章設(shè)定罰款的原則，但在制度設(shè)計(jì)時(shí)降低了規(guī)范密度，使規(guī)章設(shè)定罰款的裁量空間擴(kuò)大。因此，在立法實(shí)踐中，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府規(guī)章立法的指導(dǎo)和監(jiān)督。一是負(fù)責(zé)對(duì)地方政府規(guī)章進(jìn)行備案審查的機(jī)關(guān)，要加大對(duì)政府規(guī)章的備案審查監(jiān)督力度，加強(qiáng)對(duì)規(guī)章設(shè)定罰款類行政處罰的合法性和合理性審查，尤其需要考察違法行為的實(shí)際情況和其他相關(guān)因素，注重對(duì)罰款數(shù)額和幅度設(shè)定的合理性及其可執(zhí)行性進(jìn)行評(píng)估。二是要通過(guò)備案審查加強(qiáng)對(duì)政府規(guī)章立法工作的指導(dǎo)。在《行政處罰法》作出授權(quán)以及省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)“政府規(guī)章設(shè)定罰款限額”進(jìn)行具體規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)從立法技術(shù)等方面提升政府規(guī)章設(shè)定罰款的精細(xì)化程度，指導(dǎo)政府立法工作者在具體的政府規(guī)章立法中，結(jié)合規(guī)范行為或者事項(xiàng)的實(shí)際情況，綜合考慮違法成本、違法危害程度以及違法主體承受能力等因素進(jìn)行立法個(gè)案裁量，使規(guī)定的罰款數(shù)額更符合實(shí)際，使“政府規(guī)章設(shè)定罰款限額”的相關(guān)規(guī)定能得到有效貫徹實(shí)施。三是要指導(dǎo)政府立法工作者進(jìn)一步更新立法工作理念。罰款是行政處罰種類中使用最多的種類，在地方行政管理活動(dòng)中對(duì)違法行為進(jìn)行懲戒的重要手段。但罰款從來(lái)不是萬(wàn)能的，正如前文所述，在政府規(guī)章立法過(guò)程中要注重“謙抑”，地方立法工作者需要進(jìn)一步更新行政處罰設(shè)定的工作理念，推進(jìn)政府規(guī)章立法樹立正確的設(shè)定罰款的理念，嚴(yán)格遵循行政處罰設(shè)定的相關(guān)原則，堅(jiān)持過(guò)罰相當(dāng)原則，防止滋生“以罰代管”的情況。