地方政府專(zhuān)項(xiàng)債全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究

肖 倩，劉 婭（教授）

一、引言

近年來(lái)，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模日益擴(kuò)大，可能導(dǎo)致其存在較大風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，地方政府對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段、債券償還階段等四個(gè)階段風(fēng)險(xiǎn)的點(diǎn)狀孤立性認(rèn)識(shí)亟需轉(zhuǎn)變?yōu)槿^(guò)程風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)[1]，研究地方政府專(zhuān)項(xiàng)債全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制有益于專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)控制。

本文分析了地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段、債券償還階段等各階段的風(fēng)險(xiǎn)，基于此提出了建立專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目組、設(shè)定地方政府專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估客體與范圍、進(jìn)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、提供專(zhuān)項(xiàng)債整改建議及報(bào)告、實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果評(píng)價(jià)及針對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行定責(zé)、問(wèn)責(zé)、追責(zé)等六方面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)路徑，并進(jìn)一步構(gòu)建了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期為地方政府專(zhuān)項(xiàng)債全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管理提供一種思路。

二、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債的運(yùn)營(yíng)階段與全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）地方政府專(zhuān)項(xiàng)債的運(yùn)營(yíng)階段概述

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債運(yùn)營(yíng)全過(guò)程分為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段、債券發(fā)行階段、債務(wù)管理使用階段、債券償還階段。其中：在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段，地方政府通常會(huì)篩選用于籌集資金的項(xiàng)目，此階段所選項(xiàng)目一旦出現(xiàn)項(xiàng)目失敗、項(xiàng)目運(yùn)行不暢等情況，就可能引起舉債風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)；債券發(fā)行階段是在選擇好發(fā)債項(xiàng)目后，地方政府發(fā)行債券為項(xiàng)目運(yùn)行籌集資金；在債券管理使用階段，地方政府應(yīng)該加強(qiáng)管理以防范債券無(wú)法償還的風(fēng)險(xiǎn)；在債券償還階段，地方政府要為該項(xiàng)目的舉債償還債務(wù)，繼而為下一輪地方政府舉債奠定基礎(chǔ)[2]。

項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段是后面三個(gè)階段的基礎(chǔ)，如果在此階段項(xiàng)目選擇出現(xiàn)問(wèn)題，則可能導(dǎo)致發(fā)行的債券無(wú)人購(gòu)買(mǎi)、后續(xù)債券管理使用混亂、債券償還能力不足等問(wèn)題；債券發(fā)行階段以項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段為基礎(chǔ)，地方政府在債券發(fā)行過(guò)程中需要注意所選擇項(xiàng)目的特征，在此基礎(chǔ)上確定債券發(fā)行額度、發(fā)行時(shí)間、發(fā)行周期等內(nèi)容；債券管理使用階段以債券發(fā)行階段為基礎(chǔ)，需要根據(jù)債券購(gòu)買(mǎi)人員的特征來(lái)進(jìn)行債券管理、債券使用；債券償還階段受到前三個(gè)階段的影響，只有前三個(gè)階段的工作得到順利開(kāi)展，才能推動(dòng)項(xiàng)目盈利并促進(jìn)債券償還。同時(shí)，債券順利償還完畢將會(huì)給購(gòu)買(mǎi)債券的投資者以信心，并推動(dòng)下一輪地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。

（二）地方政府專(zhuān)項(xiàng)債全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)分析

1. 項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段存在項(xiàng)目前期調(diào)研不足、項(xiàng)目計(jì)劃不充分、項(xiàng)目申報(bào)領(lǐng)域把握不精準(zhǔn)、項(xiàng)目不符合投向、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不高等風(fēng)險(xiǎn)（詳見(jiàn)表1）。①項(xiàng)目前期調(diào)研不足，是指地方政府在為某一項(xiàng)目融資而設(shè)立債券之前，沒(méi)有充分調(diào)研該項(xiàng)目的可行性、收益性及其對(duì)投資者的吸引力等。這很可能導(dǎo)致項(xiàng)目盲目上馬而后期收益不高、效果不好等情況發(fā)生[3]。②在決定為某項(xiàng)目發(fā)行債券前，還需要對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行全面規(guī)劃，在此過(guò)程中存在項(xiàng)目計(jì)劃不充分的風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中對(duì)注意事項(xiàng)考慮不周，或者存在無(wú)法解決的固有困難，使得項(xiàng)目本身的計(jì)劃就存在問(wèn)題。③項(xiàng)目申報(bào)領(lǐng)域把握不精準(zhǔn)。在實(shí)踐中項(xiàng)目的分類(lèi)存在大量交叉領(lǐng)域，例如“××大數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展項(xiàng)目”，既可以歸為“大數(shù)據(jù)”類(lèi)項(xiàng)目，又可以歸為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”類(lèi)項(xiàng)目。在申報(bào)時(shí)，由于大數(shù)據(jù)類(lèi)項(xiàng)目是新興項(xiàng)目，與地方政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字發(fā)展主旨相符，因此應(yīng)該申報(bào)大數(shù)據(jù)類(lèi)項(xiàng)目。相反，如果申報(bào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)項(xiàng)目，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目扎堆出現(xiàn)而難以通過(guò)發(fā)債審核[4]。④項(xiàng)目不符合投向，是指項(xiàng)目與國(guó)家的重大方針政策不符，從而導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有價(jià)值。例如，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已在2021年取得全面勝利，此時(shí)若再申報(bào)與精準(zhǔn)扶貧相關(guān)的項(xiàng)目就不符合國(guó)家規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)考慮申報(bào)與鄉(xiāng)村振興有關(guān)的項(xiàng)目。⑤項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不高，是指在項(xiàng)目實(shí)施前，沒(méi)有充分預(yù)測(cè)項(xiàng)目獲得收益的多少及相應(yīng)所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，使得項(xiàng)目在實(shí)施后收益不高，由此導(dǎo)致地方政府面臨信用風(fēng)險(xiǎn)，這將偏離發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債的初衷。

表2 債券發(fā)行階段風(fēng)險(xiǎn)

3. 債券管理使用階段的風(fēng)險(xiǎn)。債券管理使用階段存在資金使用績(jī)效不高，資金使用途徑與原計(jì)劃不符，專(zhuān)項(xiàng)債籌資情況信息披露不健全，政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制不到位，重融資、輕使用，風(fēng)險(xiǎn)管控中存在問(wèn)題，項(xiàng)目進(jìn)度緩慢等風(fēng)險(xiǎn)（詳見(jiàn)表3）。①資金使用績(jī)效不高，是指地方政府發(fā)行債券籌得的資金，存在資金閑置、監(jiān)管力度不足、使用不規(guī)范等問(wèn)題，導(dǎo)致債券資金舞弊或被挪用等問(wèn)題，資金的使用績(jī)效不高[8]。②資金使用途徑與原計(jì)劃不符，是指原項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃和資金收益計(jì)劃沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)，資金實(shí)際的使用途徑與原來(lái)的計(jì)劃不符，即一些資金沒(méi)有投資于該項(xiàng)目建設(shè)，而是投資于其他項(xiàng)目，這導(dǎo)致原籌資項(xiàng)目沒(méi)有得到建設(shè)，出現(xiàn)資金錯(cuò)配問(wèn)題。③專(zhuān)項(xiàng)債籌資情況信息披露不健全，是指專(zhuān)項(xiàng)債籌資情況信息披露不足，使得地方政府的資金籌集過(guò)程透明度低，外部投資者難以掌握籌資項(xiàng)目的建設(shè)情況，從而難以評(píng)估可能存在的專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)。④政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制與專(zhuān)項(xiàng)債籌資情況信息披露的作用類(lèi)似，均是為了披露專(zhuān)項(xiàng)債的資金使用狀況。但目前許多地方政府的財(cái)務(wù)報(bào)告編制還不到位，存在諸多問(wèn)題，使得外部投資者不了解地方政府償還債務(wù)的能力，導(dǎo)致盲目投資或投資失敗的情況發(fā)生。⑤重融資、輕使用，是指多數(shù)地方政府項(xiàng)目融資存在只重視融資而對(duì)資金使用狀況監(jiān)管不嚴(yán)的情況，使得發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債主要用以滿(mǎn)足短期的資金需要，融資或被投向低效率、低收益甚至重復(fù)建設(shè)的設(shè)施項(xiàng)目。⑥風(fēng)險(xiǎn)管控存在問(wèn)題，是指風(fēng)險(xiǎn)管控中存在金融機(jī)構(gòu)授信違背職業(yè)道德、對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行包裝融資、對(duì)融資過(guò)程實(shí)施各種阻礙等情況。⑦項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，使得資金沒(méi)有得到充分運(yùn)用。即項(xiàng)目推進(jìn)速度非常慢，使得債券已經(jīng)支付利息而資金還未投入項(xiàng)目，繼而導(dǎo)致資金回籠慢等問(wèn)題發(fā)生。

表3 債券管理使用階段風(fēng)險(xiǎn)

4. 債券償還階段的風(fēng)險(xiǎn)。債券償還階段存在地方政府對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠、債務(wù)償還壓力較大、債務(wù)管理不到位、專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行主體范圍較小、專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行和使用周期較長(zhǎng)等風(fēng)險(xiǎn)（詳見(jiàn)表4）。①地方政府對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠，是指一些地方政府只注重債券發(fā)行過(guò)程，即只關(guān)注如何籌集資金，而不關(guān)注如何償還債務(wù)，這將會(huì)導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。②債務(wù)償還壓力較大的原因在于，債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快、逾期債務(wù)占比較高以及存在大量借新還舊現(xiàn)象，最終使得未來(lái)債務(wù)償還壓力較大。③債務(wù)管理不到位，即地方政府不能很好地管理債務(wù)，導(dǎo)致債券規(guī)模沒(méi)有得到有效的控制，政府過(guò)度發(fā)債。這些最終均會(huì)導(dǎo)致債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高。④專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行主體范圍較小。地方政府專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行主體范圍小，大多數(shù)為地方性中小銀行、國(guó)有企業(yè)等，使得地方政府承擔(dān)了一定的隱性擔(dān)保責(zé)任。當(dāng)項(xiàng)目資金不足以?xún)斶€債務(wù)時(shí)，地方政府可能出現(xiàn)財(cái)政困難，債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)加大。⑤專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行和使用周期較長(zhǎng)。一些政策、法規(guī)的變化，也會(huì)導(dǎo)致債券收益受到較大影響，最終增加債券還本付息的難度。如果債券實(shí)際收益小于預(yù)期值，就會(huì)影響債券的還本付息，增加地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)。

表4 債券償還階段風(fēng)險(xiǎn)

三、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)路徑與指標(biāo)

（一）地方政府專(zhuān)項(xiàng)債全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)路徑

本文在設(shè)計(jì)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)路徑時(shí)，分為以下階段進(jìn)行：全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)備階段、全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施階段、全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告階段與全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告后階段。

首先，在全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)備階段，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)路徑主要包括建立專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目組、設(shè)定地方政府專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍。在建立專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目組方面（第一步），政府應(yīng)根據(jù)發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目特點(diǎn)建立項(xiàng)目組，這將提升風(fēng)險(xiǎn)防范效率。如對(duì)于涉及范圍廣、具有全局性的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，政府可以組織財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、銀監(jiān)部門(mén)等進(jìn)行聯(lián)合行動(dòng)；對(duì)于涉及多個(gè)職能部門(mén)的綜合性地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目，可選擇由地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的牽頭部門(mén)主導(dǎo)，聯(lián)合其他相關(guān)部門(mén)共同行動(dòng)。在設(shè)定地方政府專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估客體與范圍方面（第二步），地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的參與客體較多，政府的所有執(zhí)行部門(mén)都屬于客體的范圍，如財(cái)政部門(mén)、發(fā)改部門(mén)、統(tǒng)計(jì)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)等與地方政府專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的政府部門(mén)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍是指地方政府專(zhuān)項(xiàng)債的各種風(fēng)險(xiǎn)，本文認(rèn)為應(yīng)從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段及債券償還階段等四個(gè)方面展開(kāi)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

其次，在全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施階段，關(guān)鍵步驟是進(jìn)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（第三步）。該過(guò)程是政府各部門(mén)對(duì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段及債券償還階段等運(yùn)用具體評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

再次，在全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告階段，主要流程為提供專(zhuān)項(xiàng)債整改建議及報(bào)告（第四步）。政府部門(mén)應(yīng)準(zhǔn)確揭示影響項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段、債券發(fā)行階段、債券管理使用階段及債券償還階段目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的客觀因素，并向政府專(zhuān)項(xiàng)債審批部門(mén)與執(zhí)行部門(mén)提出切實(shí)的建議。專(zhuān)項(xiàng)債整改建議及報(bào)告是對(duì)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目運(yùn)行情況的監(jiān)察反饋，各相關(guān)部門(mén)均要根據(jù)報(bào)告的建議進(jìn)行整改。因此，專(zhuān)項(xiàng)債整改建議及報(bào)告的公布應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確。

最后，在全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告后階段，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)路徑主要包括實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果評(píng)價(jià)（第五步）和針對(duì)地方政府發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債中存在的問(wèn)題進(jìn)行定責(zé)、問(wèn)責(zé)、追責(zé)（第六步）兩方面。該過(guò)程是在全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告出具后，對(duì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備問(wèn)題整改情況、債券發(fā)行問(wèn)題整改情況、債券管理使用問(wèn)題整改情況及債券償還問(wèn)題整改情況等運(yùn)用指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)程。隨后，根據(jù)實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果評(píng)價(jià)結(jié)果，將違法違規(guī)的政府部門(mén)與人員移交給相關(guān)部門(mén)進(jìn)行問(wèn)責(zé)、定責(zé)、追責(zé)。其中：對(duì)政府部門(mén)的問(wèn)責(zé)能夠幫助各級(jí)執(zhí)行部門(mén)推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)債全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)防范；對(duì)相關(guān)人員的問(wèn)責(zé)，能夠提高地方政府專(zhuān)項(xiàng)債的運(yùn)營(yíng)績(jī)效，引導(dǎo)政府部門(mén)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備問(wèn)題、債券發(fā)行問(wèn)題、債券管理使用問(wèn)題及償還問(wèn)題等。

（二）地方政府專(zhuān)項(xiàng)債全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)

根據(jù)前述地方政府專(zhuān)項(xiàng)債各運(yùn)營(yíng)階段的風(fēng)險(xiǎn)及全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)路徑等討論，本文從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備問(wèn)題、債券發(fā)行問(wèn)題、債券管理使用問(wèn)題及償還問(wèn)題等四個(gè)方面設(shè)置地方政府專(zhuān)項(xiàng)債全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。相應(yīng)地，將地方政府專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備問(wèn)題整改、債券發(fā)行問(wèn)題整改、債券管理使用問(wèn)題整改及償還問(wèn)題整改等方面。具體含義及內(nèi)容（詳見(jiàn)表5）分析如下。

表5 地方政府專(zhuān)項(xiàng)債全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1. 地方政府專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

二程之學(xué)，也為盂縣之教育帶來(lái)了繁榮。 據(jù)今人王欣欣《山西歷代進(jìn)士題名錄》，山西歷代進(jìn)士，盂縣排第一，為161人，故盂縣也有“進(jìn)士之鄉(xiāng)”之稱(chēng)。 盂縣進(jìn)士以宋、元時(shí)居多，明、清稍次。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，金元時(shí)期盂縣進(jìn)士73人，占全省總數(shù)600人的12.2%，比位于這一時(shí)期第二名的陵川縣進(jìn)士多出23人； 特別是在元代，全省進(jìn)士267名，盂縣獨(dú)得49人，比例高達(dá)18.4%，占到全省近五分之一。[2] 金、元時(shí)期盂縣進(jìn)士之多，與二程外祖父與舅父在縣內(nèi)大力辦學(xué)有著密切的關(guān)系。 史載，二程曾親臨盂縣，為學(xué)子授課傳道，其講道之村，后更名為興道村，其講學(xué)處被稱(chēng)為程子巖。 現(xiàn)巖洞中尚立有“宋大儒程夫子講道處”石碑。

第一，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備問(wèn)題。在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段存在項(xiàng)目前期調(diào)研不足、項(xiàng)目計(jì)劃不充分、項(xiàng)目申報(bào)領(lǐng)域把握不精準(zhǔn)、項(xiàng)目不符合投向、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不高等問(wèn)題。其中：項(xiàng)目前期調(diào)研不足指審計(jì)人員沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目的可行性、收益性以及該項(xiàng)目對(duì)投資者的吸引力等進(jìn)行充分的調(diào)研；項(xiàng)目計(jì)劃不充分指沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面規(guī)劃，使得項(xiàng)目后期執(zhí)行存在困難；項(xiàng)目申報(bào)領(lǐng)域把握不精準(zhǔn)指部門(mén)申報(bào)的領(lǐng)域不能反映項(xiàng)目的最優(yōu)特征；項(xiàng)目不符合投向指項(xiàng)目與國(guó)家的重大方針政策不符；項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不高指項(xiàng)目沒(méi)有取得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。

第二，債券發(fā)行問(wèn)題。在債券發(fā)行階段，存在再融資債券增加發(fā)行量、專(zhuān)項(xiàng)債定價(jià)不合理、專(zhuān)項(xiàng)債投資者單一、對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期不夠、二級(jí)市場(chǎng)不活躍、專(zhuān)項(xiàng)債信用評(píng)級(jí)流于形式、風(fēng)險(xiǎn)管控存在問(wèn)題等風(fēng)險(xiǎn)。其中：再融資債券增加發(fā)行量指地方政府老項(xiàng)目債券還未償還又發(fā)行了新的債券，這加大了債券整體的償還風(fēng)險(xiǎn)；專(zhuān)項(xiàng)債定價(jià)不合理指地方政府在發(fā)行債券時(shí)沒(méi)有經(jīng)過(guò)詢(xún)價(jià)，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)債價(jià)格高于市場(chǎng)同類(lèi)型項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債價(jià)格；專(zhuān)項(xiàng)債投資者單一指投資者僅為地方性國(guó)有企業(yè)、地方性中小銀行等；對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期不夠指管理部門(mén)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)債存在的收益不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、資金難以收回風(fēng)險(xiǎn)等；二級(jí)市場(chǎng)不活躍指二級(jí)市場(chǎng)沒(méi)有交易或交易量小，多數(shù)債券資金來(lái)源于銀行，這會(huì)加大銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)；專(zhuān)項(xiàng)債信用評(píng)級(jí)流于形式指信用評(píng)級(jí)結(jié)果不合理，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)存在資質(zhì)問(wèn)題、信用問(wèn)題等；風(fēng)險(xiǎn)管控存在問(wèn)題指風(fēng)險(xiǎn)控制中被發(fā)現(xiàn)存在違背職業(yè)道德、對(duì)融資過(guò)程實(shí)施各種阻礙等情況。

第三，債券管理使用問(wèn)題。管理使用階段存在資金使用績(jī)效不高，資金使用途徑與原計(jì)劃不符，專(zhuān)項(xiàng)債籌資情況信息披露不健全，政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制不到位，重融資、輕使用，風(fēng)險(xiǎn)管控存在問(wèn)題，項(xiàng)目進(jìn)度緩慢等問(wèn)題。其中：資金使用績(jī)效不高指地方政府發(fā)行債券籌得資金存在資金閑置、使用后項(xiàng)目績(jī)效不高、監(jiān)管力度不夠、使用不規(guī)范等問(wèn)題；資金使用途徑與原計(jì)劃不符指資金實(shí)際的使用途徑與原來(lái)的計(jì)劃不相符；專(zhuān)項(xiàng)債籌資情況信息披露不健全，會(huì)導(dǎo)致外部投資者難以掌握籌資項(xiàng)目的建設(shè)情況；政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制不到位指財(cái)務(wù)報(bào)告不能反映專(zhuān)項(xiàng)債的使用狀況；重融資、輕使用指政府對(duì)資金使用狀況監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致資金被投向低效率、低收益項(xiàng)目等情況發(fā)生；風(fēng)險(xiǎn)管控存在問(wèn)題指存在金融機(jī)構(gòu)授信違背職業(yè)道德、對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行包裝融資、對(duì)融資過(guò)程實(shí)施各種阻礙等情況；項(xiàng)目進(jìn)度緩慢指存在項(xiàng)目推進(jìn)速度緩慢、資金回籠慢等問(wèn)題。

第四，債券償還問(wèn)題。債券償還階段存在地方政府對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠、債務(wù)償還壓力較大、債務(wù)管理不到位、專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行主體范圍較小、專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行和使用時(shí)期較長(zhǎng)等風(fēng)險(xiǎn)。其中：地方政府對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠是指地方政府償還債務(wù)較少或較慢，這將導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇；債務(wù)償還壓力較大指地方政府存在債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快、逾期債務(wù)占比較高以及大量借新還舊現(xiàn)象等情況；債務(wù)管理不到位指地方政府存在政府過(guò)度發(fā)債、債務(wù)規(guī)模沒(méi)有得到有效控制的現(xiàn)象；專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行主體范圍較小指發(fā)行主體只有地方性中小銀行、國(guó)有企業(yè)等；專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行和使用周期較長(zhǎng)指雖然一些政策、法規(guī)發(fā)生變化，但專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行和使用的周期沒(méi)有相應(yīng)改變。

2. 地方政府專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督效果評(píng)價(jià)指標(biāo)。

第一，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備問(wèn)題整改，與項(xiàng)目?jī)?chǔ)備問(wèn)題相對(duì)應(yīng)。①項(xiàng)目前期調(diào)研不足的整改指標(biāo)是增加項(xiàng)目前期調(diào)研的次數(shù)，進(jìn)而挖掘項(xiàng)目的可行性、收益性以及該項(xiàng)目對(duì)投資者的吸引力等。②項(xiàng)目計(jì)劃不充分的整改指標(biāo)是補(bǔ)充項(xiàng)目計(jì)劃，使得項(xiàng)目計(jì)劃更加完整、全面。③項(xiàng)目申報(bào)領(lǐng)域把握不精準(zhǔn)的整改指標(biāo)為精準(zhǔn)把握申報(bào)領(lǐng)域，使得申報(bào)領(lǐng)域能夠與項(xiàng)目主旨相符。④項(xiàng)目不符合投向的整改指標(biāo)是糾正項(xiàng)目不符合的投資方向，使得項(xiàng)目與國(guó)家的重大方針政策相符。⑤項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不高的整改指標(biāo)是提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，使得投資者能夠獲得更多收益。

第二，債券發(fā)行問(wèn)題整改，與債券發(fā)行問(wèn)題相對(duì)應(yīng)。①再融資債券增加發(fā)行量的整改指標(biāo)是控制再融資債券發(fā)行量，降低債券整體難以?xún)斶€的風(fēng)險(xiǎn)。②專(zhuān)項(xiàng)債定價(jià)不合理的整改指標(biāo)是合理確定專(zhuān)項(xiàng)債定價(jià)，使定價(jià)更加科學(xué)。③專(zhuān)項(xiàng)債投資者單一的整改指標(biāo)是豐富專(zhuān)項(xiàng)債投資者種類(lèi)，以增強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債的變現(xiàn)能力。④對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期不夠的整改指標(biāo)是充分預(yù)期專(zhuān)項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)，包括資金難以收回風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)可能會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生破壞等風(fēng)險(xiǎn)。⑤二級(jí)市場(chǎng)不活躍的整改指標(biāo)是活躍二級(jí)市場(chǎng)，使得大量債券可以在二級(jí)市場(chǎng)交易，降低債券變現(xiàn)能力不足的風(fēng)險(xiǎn)。⑥專(zhuān)項(xiàng)債信用評(píng)級(jí)流于形式的整改指標(biāo)是改善專(zhuān)項(xiàng)債信用評(píng)級(jí)，解決信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)資質(zhì)問(wèn)題、水平問(wèn)題、信用問(wèn)題等。⑦風(fēng)險(xiǎn)管控存在問(wèn)題的整改指標(biāo)是解決風(fēng)險(xiǎn)管控的問(wèn)題，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)授信違背職業(yè)道德、對(duì)融資過(guò)程實(shí)施各種阻礙等問(wèn)題加強(qiáng)監(jiān)管。

第三，債券管理使用問(wèn)題整改，與債券管理使用問(wèn)題相對(duì)應(yīng)。①資金使用績(jī)效不高的整改指標(biāo)是提高資金使用績(jī)效，使地方政府發(fā)行債券籌得資金不存在閑置、績(jī)效不高、監(jiān)管力度不足、使用不規(guī)范等問(wèn)題。②資金使用與原計(jì)劃不符的整改指標(biāo)是糾正資金使用途徑與原計(jì)劃不符的情況，對(duì)資金實(shí)際的使用途徑與原計(jì)劃不符的情況加強(qiáng)監(jiān)管。③專(zhuān)項(xiàng)債籌資情況信息披露不健全的整改指標(biāo)是健全專(zhuān)項(xiàng)債籌資情況信息披露，監(jiān)督信息披露是否充分。④政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制不到位的整改指標(biāo)是政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制到位，對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制是否到位加強(qiáng)監(jiān)管。⑤重融資、輕使用的整改指標(biāo)是樹(shù)立重融資、重使用觀念，對(duì)融資被投向低效率、低收益項(xiàng)目等情況加強(qiáng)監(jiān)管。⑥風(fēng)險(xiǎn)管控存在問(wèn)題的整改指標(biāo)是糾正風(fēng)險(xiǎn)管控中存在的問(wèn)題，對(duì)于違背職業(yè)道德、對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行包裝融資、對(duì)融資過(guò)程實(shí)施各種阻礙等情況加強(qiáng)監(jiān)管。⑦項(xiàng)目進(jìn)度緩慢的整改指標(biāo)是加快項(xiàng)目進(jìn)度，減少項(xiàng)目進(jìn)度緩慢、資金回籠慢等問(wèn)題發(fā)生。

第四，債券償還問(wèn)題整改，與債券償還問(wèn)題相對(duì)應(yīng)。①地方政府對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不夠的整改指標(biāo)是提高地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注度，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。②債務(wù)償還壓力較大的整改指標(biāo)是減少債務(wù)償還壓力，對(duì)債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快、逾期債務(wù)占比較高以及大量借新還舊現(xiàn)象等加強(qiáng)監(jiān)管。③債務(wù)管理不到位的整改指標(biāo)是糾正債務(wù)管理不到位，對(duì)政府過(guò)度發(fā)債、債務(wù)規(guī)模失控的現(xiàn)象加強(qiáng)監(jiān)管。④專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行主體范圍較小的整改指標(biāo)是擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行主體范圍，改善地方政府專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行主體范圍過(guò)小的狀況。⑤專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行和使用周期較長(zhǎng)的整改指標(biāo)是縮短專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行和使用的周期，改善專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行和使用周期較長(zhǎng)的狀況。

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