土地和國土概念與邊界的區(qū)別初探

吳秋菊，楊子生

（云南財經(jīng)大學 國土資源與持續(xù)發(fā)展研究所，昆明650221）

0 引言

土地既是支撐國民經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，也是國家現(xiàn)代化治理的對象客體，社會發(fā)展和科技進步不斷給土地注入新內(nèi)涵，使得土地概念越來越豐富[1-4]。新一輪機構(gòu)改革中自然資源部的設立和國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建為實現(xiàn)從“土地利用規(guī)劃”到“國土空間規(guī)劃”的重大轉(zhuǎn)變奠定堅實基礎。自《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出“國土空間”概念以來，有關國土空間的概念和理論認識受到學者的廣泛關注[5-7]。當前研究中，單獨圍繞土地或國土展開的研究頗多，但是對二者的概念與邊界的區(qū)別探討卻極少。深入剖析土地與國土二者之間的概念與邊界的區(qū)別是更好地制定和實施新一輪國土空間規(guī)劃的應有之義?；诖?，在新一輪國土空間規(guī)劃編制之際，從多角度出發(fā)，厘清土地與國土的理論概念差異以及空間范圍邊界差異，為國土空間規(guī)劃的科學編制和有效實施提供可靠的理論依據(jù)。

1 對比分析法下土地與國土概念的“雙向”區(qū)別

基于對比分析法，對土地與國土概念進行“縱向”與“橫向”的“雙向”分析比較，從而可以得出二者概念的區(qū)別?？v向是指從土地與國土概念的形成和發(fā)展的源流角度梳理土地與國土的認識差異，橫向是指從現(xiàn)代學科視角分析各學科背景下土地與國土的內(nèi)在屬性差異。

1.1 縱向比較土地與國土概念的認識源流差異

認識源流是指概念的形成和發(fā)展過程，相較而言，土地概念的形成和發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：工業(yè)社會以前、工業(yè)社會、后工業(yè)社會。國土概念的認識源流與國家和階級的形成相關聯(lián)。

土地作為最重要的生產(chǎn)資料之一，與人類社會的發(fā)展有著密不可分的聯(lián)系。當新石器時代的人類將種子有意識地撒向土地時，人類對土地的有序利用便由此開始了。從早期的農(nóng)耕文明到工業(yè)社會再到現(xiàn)代社會，生產(chǎn)力的發(fā)展和變化不斷地刷新著人們對土地的認識，同時指導人們更合理地利用土地進行生產(chǎn)活動。人們對土地的認識可以概括為以下三個階段：在工業(yè)社會以前，人們對土地的認識局限于農(nóng)業(yè)領域，認為土地主要用于耕作，土地的生產(chǎn)功能在土地利用活動中發(fā)揮至關重要的作用。工業(yè)社會階段，社會生產(chǎn)力迅速提高，傳統(tǒng)的土地經(jīng)營模式無法滿足人類需求，人們探求更加高效多樣的土地利用方式，并由此萌生了土地資源調(diào)查、土地利用規(guī)劃等一系列土地管理活動。相比于農(nóng)業(yè)社會，工業(yè)社會人們對土地的認識更加全面，傾向于將土地視為一種自然資源，從管理的角度對土地加以定義，關注點從土地的生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變?yōu)榧a(chǎn)功能、承載功能、資源功能、資產(chǎn)功能等為一體的綜合功能。信息技術和知識經(jīng)濟的興起意味著人類社會步入后工業(yè)化階段，之前追求高效的土地利用方式的弊端不斷顯現(xiàn)，土地不合理利用帶來的糧食安全問題、環(huán)境問題以及土地管理技術的提高推動土地認識的轉(zhuǎn)變。人們意識到土地生態(tài)功能的重要性，不再將土地視為一個獨立的個體，而是更加系統(tǒng)地關注土地內(nèi)部各要素之間的相互作用以及土地與其周圍環(huán)境之間的相互影響。

國土概念的起源則與階級和國家的形成息息相關，并伴隨著土地制度的產(chǎn)生。早期氏族社會，國家作為統(tǒng)治和擴張的工具由此產(chǎn)生，國家的統(tǒng)治范圍即國土也相應產(chǎn)生。國家產(chǎn)生后，原始氏族公有的土地制度被國王所有制替代，在國王所有制土地制度下，國王對土地擁有所有權，各級貴族和奴隸主擁有使用權。對統(tǒng)治階級而言，國土是具有排他性和專屬性的權力范圍，統(tǒng)治者擁有領土范圍內(nèi)資源的占有使用收益的權力；對被統(tǒng)治階級而言，在一個國家的內(nèi)部，國土與土地制度密不可分，不同土地制度意味著統(tǒng)治階級與被統(tǒng)治階級間不同的土地利益分配。

1.2 橫向比較土地與國土概念的內(nèi)在屬性差異

1.2.1 土地的自然- 經(jīng)濟雙重內(nèi)在屬性。從系統(tǒng)理論的角度來看，土地是一個由多種要素綜合構(gòu)成的復雜系統(tǒng)[8]。當前研究中，地學、農(nóng)學、生態(tài)學、經(jīng)濟學、管理學中均出現(xiàn)了土地這一概念，不同的學科在描述土地時的側(cè)重點不同，導致了各學科視角下土地定義的差異?，F(xiàn)將各學科的土地定義概括如表1。

表1 各學科定義的土地內(nèi)涵

基于不同學科視角的土地概念既體現(xiàn)了學科間認識上的差異，也保留了土地這一對象的內(nèi)在屬性特征。地學、農(nóng)學、生態(tài)學等自然科學對土地的定義離不開土地的自然屬性，經(jīng)濟學、管理學、法學等社會科學在土地自然屬性的基礎上又融入土地經(jīng)濟屬性。土地的自然屬性與經(jīng)濟屬性是土地概念的核心內(nèi)容。

1.2.2 國土概念的政治權力屬性。國土是一個國家的構(gòu)成要素之一，強調(diào)的是對一定空間區(qū)域的主權領導，這種領導權隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著國家的消亡而消亡，脫離了國家的國土是不存在的。從國家政治的角度來看，國土與主權之間的不可分割便賦予了國土概念的政治權利屬性。根據(jù)自然資源部地圖技術審查中心的相關表述，“任何國家必須有一定的領土。領土指處于國家主權管轄下的地球表面特定部分，它包括國家主權管轄下的一切陸地、水域及其底土和上空，即由領陸、領水和領空三部分組成，其中領陸是領土的主體。領土不是平面的，而是一個立體化的三維空間，上至高空，下達地底[13]。”這一表述中的“領土”與“國土”是同一概念。國土不僅是國家主權管轄范圍在地理空間上的表達，更是一個國家在國際上擁有獨立自主政治權力的象征。國土概念相較于土地概念具有鮮明的國家意志性、權威性與規(guī)范性。國土概念的國家意志性、權威性與規(guī)范性使得國土與土地這一學術概念明顯地區(qū)分開來，成為一個政治概念。國土概念的界定不但要遵守本國的法律法規(guī)，也要符合國際上的相關公約。當前的國際法中并沒有關于“國土”概念的明確表述，但對于國界的劃定以及針對爭議比較大的國土的組成部分之一——“領水”，出臺了多部相關公約（表2）。

表2 與領水概念相關的國際法和國內(nèi)法

2 土地邊界與國土邊界的差異

土地與國土的邊界差異同時表現(xiàn)在理論邊界差異上和空間邊界差異上。理論邊界差異是指物化的土地與國土在構(gòu)成要素上的區(qū)別，空間邊界差異是二者在三維立體空間里水平與垂直方向的實際界線的差異。

2.1 土地與國土理論邊界的差異

理論邊界實際上是一個范疇。從內(nèi)容和構(gòu)成要素上看，物化的土地不僅包含了自然界的“土”，還包括了抽象意義的“地”，而國土則由領陸、領水、領空三者構(gòu)成。二者區(qū)別可以由圖1 簡要概括。

圖1 土地與國土理論邊界的區(qū)別與聯(lián)系

土地可以簡要分為“土”和“地”兩個部分?！巴痢笔侵笍V義的土，是體現(xiàn)土地自然屬性的部分，主要由地表一定范圍內(nèi)各自然要素構(gòu)成，從地上往地下，植被、陸地水域、土壤、巖石、礦藏均屬于土地的自然屬性范疇。“地”則更具抽象意義，不是具體的某一或某些物質(zhì)實體，因此很難準確具體地說什么是地。追根溯源，地是與天相對的一個區(qū)域范圍，是承載人類生存、生產(chǎn)、生活各項行為活動的載體。土與地所包含的內(nèi)容也就形成了土地的理論邊界，在這些內(nèi)容之外的事物如海洋、空氣等顯然不屬于土地的范疇。

國土的構(gòu)成是根據(jù)空間分區(qū)得來的，由國家主權范圍內(nèi)的陸地空間、水域空間和空氣空間構(gòu)成。陸地空間即領陸，是指國家主權管轄下的陸地及其底土，是國家領土組成的基本部分。水域空間是指領水，是國家主權管轄下的全部水域及其底土。領水依附于領陸，是國家領土中的重要組成部分。領水分為內(nèi)水和領海兩部分，內(nèi)水包括陸地上的河流、湖泊、內(nèi)海等水域，領海則是根據(jù)國際法劃定的與領陸毗連的海域?？諝饪臻g即領空，領空又依附于領陸和領水，是指國家領陸和領水的上空。世界上沒有無領陸的國家，如果領陸發(fā)生變動，則領水和領空亦將隨之變動[14]。

2.2 土地與國土空間邊界的差異

空間邊界是指某一事物向水平和垂直兩個方向延伸的末端所形成的地理界線。從垂直和水平兩個方向描述事物的空間邊界是比較準確、可行的。

2.2.1 土地的空間邊界。土地是一個相對扁平的地理立體空間，土地地理空間并不是土地與空間的簡單疊加，而是指地表上下一定范圍內(nèi)，人類利用土地并間接依附于土地的空間[15]。土地的空間邊界并沒有具體的形態(tài)，垂直方向的上邊界是由植被、陸地水域、土壤表層、巖石、建筑物等地表附著物最外圍以及人類利用土地的活動范圍共同構(gòu)成，是一個延綿起伏高低不平的曲折表面；垂直方向的下邊界則是地球的巖石圈與軟流圈的交界處，這是由于，從土壤的形成過程來看，土壤是由巖石風化而來的，因此巖石圈是土地不可分割的一個部分；且土地具有承載功能，而軟流層及其以下的地球部分常呈熔融狀態(tài)，溫度較高，對于人類的生存和利用的意義并不直接，因此不宜納入土地范圍之內(nèi)。在水平方向上，土地也并非是無限延展的。地球上陸地與海洋的面積比大約是三比七，經(jīng)濟、資源、生態(tài)、環(huán)境、交通等子系統(tǒng)構(gòu)成的海岸帶復合系統(tǒng)體現(xiàn)了海岸帶人地海關系的復雜性。海岸線、潮間帶和鄰岸陸域是陸海相互作用最強烈的區(qū)域[16]，這一區(qū)域以內(nèi)，越往陸地方向，陸地與海洋的聯(lián)系逐漸變?nèi)酰说睾ｊP系逐漸演化為人地關系，這一區(qū)域以外，越往海洋方向人地海關系逐漸演化為人海關系，因此由海岸線、潮間帶和鄰岸陸域所共同構(gòu)成的海岸帶區(qū)域是土地空間邊界的最外圍[17]?？偟膩碚f，土地作為地球的重要構(gòu)成要素之一，與其他事物之間的聯(lián)系與作用無處不在，無論是土地的垂直邊界還是水平邊界，都不是一條絕對的分界線，需從系統(tǒng)理論的角度加以看待。

2.2.2 國際法視角下國土的空間邊界。國土的空間邊界也就是國家的主權范圍邊界。由領空、領水、領陸共同構(gòu)成的國土，其空間結(jié)構(gòu)比土地更加立體。國土的邊界即國界，又稱疆界或境界，是形成國家領陸、領水、領空的基礎界線。陸地部分的國界由相鄰國家之間協(xié)商簽訂協(xié)議或條約劃定，并將人為搭建的界碑、自然山脈或水系、經(jīng)緯線等作為國界線。海洋部分的國界較為復雜，可分別從領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架四個部分加以探討（圖2）。

圖2 領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架的空間示意圖

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，沿海國的主權及于其陸地領土及其內(nèi)水以外鄰接的一帶海域，在群島國的情形下則及于群島水域以外鄰接的一帶海域，稱為領海[18]。并確定了“基線”概念和基線的劃定方法，將基線作為國際海洋法的“陸地與海洋的分界線”[19]，每個國家的領海寬度為從基線量起不超過十二海里，這一規(guī)定得到了世界上大多數(shù)國家的認同。毗連區(qū)是指與領海毗連的海域，其寬度為從測量領海的基線量起，不得超過二十四海里，也就是領海以外的十二海里寬度的海域。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，毗連區(qū)的劃定是為了防止在其領土或領海內(nèi)違犯其海關、財政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章并懲治在其領土或領海內(nèi)違犯上述法律和規(guī)章的行為，對于毗連區(qū)以內(nèi)的海洋資源權屬問題并未提及，因此毗連區(qū)不屬于國土范圍之內(nèi)。專屬經(jīng)濟區(qū)是領海以外并鄰接領海的一個區(qū)域，寬度為從基線起不超過二百海里。《聯(lián)合國海洋法公約》第五十七條規(guī)定，沿海國有“以勘探和開發(fā)、養(yǎng)護和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源（不論為生物或非生物資源）為目的的主權權利，以及關于在該區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟性開發(fā)和勘探，如利用海水、海流和風力生產(chǎn)能等其他活動的主權權利，”從法律地位來看，專屬經(jīng)濟區(qū)屬于國土范圍之內(nèi)，但由于其他國家在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)擁有航行和飛越自由以及其他合理權力，因此專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的國家主權是不完整的。大陸架是一國陸地領土的全部自然延伸，其寬度一般不超過二百海里，最遠不得超過三百五十海里。沿海國對大陸架的主權并不影響其上覆水域及水域上空的法律地位，是專屬性的排他性的權力。

垂直于一國陸、海邊界之上的假想平面，則構(gòu)成該國的空中邊界；這個假想平面向地下延伸，則構(gòu)成該國的地下層邊界[14]。國土的上邊界相當于國家領空的最高高度，目前國際上對領空最高高度并沒有明確規(guī)定。從國家主權的角度來看，任何主權國家都不會容忍其他國家未經(jīng)允許在本國領土的地下空間進行一系列行為活動，因此國土的下邊界是下達地心的。然而，人類開發(fā)土地資源的技術水平有限，土地資源的開發(fā)深度遠遠未達地心。

3 結(jié)論與討論

3.1 基本結(jié)論

綜合上述分析，土地與國土概念與邊界的區(qū)別可以概括如下：

（1）土地與國土概念的理論認識源流差異表現(xiàn)在：生產(chǎn)力的發(fā)展對土地的理論認識產(chǎn)生重要影響，人們對土地的認識經(jīng)歷了從關注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能到集生產(chǎn)功能、承載功能、資源功能、資產(chǎn)功能等為一體的綜合功能再到生態(tài)環(huán)境功能的轉(zhuǎn)變。國土與國家的相互依存關系，使得國土概念隨著國家的興亡交替變化。古代社會，對外而言國土是統(tǒng)治階級排他性、專屬性的權力范圍，對內(nèi)而言土地制度使國土淪為統(tǒng)治者的私人財產(chǎn)，是統(tǒng)治者的財富源泉?，F(xiàn)代社會，人們更加關注國土的理論構(gòu)成和空間范圍的變化。

（2）土地概念所涉學科廣泛，綜合了地學、農(nóng)學、生態(tài)學等自然科學以及經(jīng)濟學、管理學、法學等社會科學領域特點，具備自然與經(jīng)濟雙重屬性，土地概念的核心是土地的自然經(jīng)濟屬性。國土概念所涉學科比較單一，國土與主權的不可分割使得國土具有強烈的政治權力屬性。國土不僅是國家主權管轄范圍在地理空間上的表達，更是一個國家在國際上擁有獨立自主政治權力的象征。

（3）土地與國土的理論邊界的差異在于：一是國土的理論內(nèi)涵比土地更加豐富，土地屬于國土中的領陸與內(nèi)水范疇，國土中的領海及其底土以及領空不在土地的范疇之內(nèi)。二是土地的構(gòu)成是基于事物分類得到的，而國土是權域視角的一個地域范圍，國土的構(gòu)成是基于空間分區(qū)得到的。

（4）土地與國土的空間邊界的差異在于：水平上，土地的邊界是海岸帶，海岸帶以內(nèi)的活動以人地關系為基礎，海岸帶以外的活動以人海關系為基礎，海岸帶上的活動是人地海關系最緊密的區(qū)域。國土的水平界線是國界，陸地部分的國界由相鄰國家協(xié)商簽署協(xié)議劃定，海洋部分的國界根據(jù)《聯(lián)合國海洋公約》劃定。垂直上，土地的下邊界是巖石圈，國土的下邊界下達地心；土地的上邊界以人類依附土地進行活動的范圍邊界為邊界，國土的上邊界是領陸與領海對應的垂直上空直至大氣層。

3.2 討論

從土地與國土概念與邊界的區(qū)別來看，國土空間規(guī)劃的制定與實施為國土空間合理利用創(chuàng)造了機遇和挑戰(zhàn)。機遇在于，國土的空間屬性和權力屬性為國土空間規(guī)劃提供了統(tǒng)一的治理空間，有利于對空間內(nèi)的各要素進行統(tǒng)籌安排，解決了過去多部門分頭治理的矛盾，為完善中國空間治理制度體系和理論體系提供了前提條件。挑戰(zhàn)在于：范圍上，土地利用規(guī)劃向國土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)變意味著規(guī)劃范圍由平面轉(zhuǎn)向立體，由地表轉(zhuǎn)向地上地下空間，由陸地轉(zhuǎn)向海陸統(tǒng)籌；內(nèi)容上，意味著規(guī)劃對象從土地轉(zhuǎn)為國土空間內(nèi)的資源、環(huán)境、人口、經(jīng)濟等多要素統(tǒng)一。顯然，國土空間規(guī)劃要求規(guī)劃主體擁有強大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，國土空間規(guī)劃制定和實施難度空前巨大。