讓規(guī)范性文件合法更合理

宣永鈴 吳丹

對(duì)規(guī)范性文件備案審查，從源頭上督促政府依法行政，是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)?？山陙?，由于一些地方的審查工作僅停留在“合法性”層面，致使部分文件出現(xiàn)“合法不合理”現(xiàn)象。對(duì)此，湖州市南潯區(qū)人大常委會(huì)不斷探索、實(shí)踐規(guī)范性文件備案審查制度，并逐步從“合法性”審查向“合理性”審查延伸。

“上位法對(duì)各級(jí)政府和政府各部門的職責(zé)都有明確具體的規(guī)定，因此《南潯區(qū)飲用水管理辦法（試行）》這個(gè)規(guī)范性文件沒有必要制定出臺(tái)?！边@是2015年6月湖州市南潯區(qū)人大常委會(huì)在對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行重點(diǎn)審查時(shí)提出的審查意見。

時(shí)隔半年，2015年12月11日，南潯區(qū)政府辦公室正式發(fā)文宣布：自公布之日起，廢止《南潯區(qū)飲用水管理辦法（試行）》。

近兩年來，南潯區(qū)人大常委會(huì)共審查政府行政規(guī)范性文件46件，提出審查意見和建議87條，均被南潯區(qū)政府及相關(guān)起草部門采納。其中，2015年重點(diǎn)審查的3件規(guī)范性文件，1件被廢止，1件被修改。

既審其合法性，也查其合理性

對(duì)政府規(guī)范性文件開展合法性審查，是人大開展規(guī)范性文件備案審查時(shí)的一項(xiàng)常態(tài)工作?？蓪?shí)踐中發(fā)現(xiàn)，規(guī)范性文件“合法不合理”問題時(shí)有出現(xiàn)，亟需人大審查工作與時(shí)俱進(jìn)。

2014年8月，南潯區(qū)人大常委會(huì)打破常規(guī)，在進(jìn)行規(guī)范性文件備案審查時(shí)，決定將監(jiān)督觸角延伸至文件實(shí)施環(huán)節(jié)，既審其合法性，也查其合理性。當(dāng)年，南潯區(qū)人大常委會(huì)便嘗試對(duì)《南潯區(qū)城鄉(xiāng)居民臨時(shí)救助實(shí)施辦法（試行）》、《南潯區(qū)人民政府關(guān)于加快推進(jìn)漁民陸上安居工作的實(shí)施意見》、《南潯區(qū)村級(jí)小額工程項(xiàng)目管理辦法》、《南潯區(qū)促進(jìn)個(gè)體工商戶轉(zhuǎn)型升級(jí)為企業(yè)及小微企業(yè)規(guī)范升級(jí)政策意見》等4件規(guī)范性文件開展重點(diǎn)督查，重點(diǎn)查其在貫徹執(zhí)行過程中存在的困難和問題。

8月28日上午，南潯區(qū)人大常委會(huì)副主任魏海松帶領(lǐng)部分區(qū)人大代表赴菱湖鎮(zhèn)督查《南潯區(qū)人民政府關(guān)于加快推進(jìn)漁民陸上安居工作的實(shí)施意見》的貫徹執(zhí)行情況。

當(dāng)時(shí)，一位來自水產(chǎn)村的漁民向督查組坦言，他們寧可待在漁船上也不愿到陸上安居，“我們漁民沒有一技之長，現(xiàn)在靠打漁還能養(yǎng)活一家老小，如果到了岸上沒有了魚船，我們就沒有了生活來源。”對(duì)此，該村的村支書也是一臉無奈，“目前，我們村沒有土地指標(biāo)，沒有建設(shè)資金，加上漁民不愿上岸，漁民陸上安居任務(wù)很難完成?！?/p>

“漁民陸上安居工程推進(jìn)確實(shí)很困難，現(xiàn)在漁民不愿上岸，村里無力建設(shè)，上級(jí)政府又有要求，我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)也很苦惱?！甭犕戤?dāng)?shù)厝罕姾痛甯刹康姆从?，菱湖?zhèn)一位分管農(nóng)業(yè)的副鎮(zhèn)長更是面露難色。

在了解漁民陸上安居工程推進(jìn)難后，魏海松感觸頗多，“以前，我們審查規(guī)范性文件只是單獨(dú)對(duì)文本進(jìn)行審查，對(duì)于基層的貫徹執(zhí)行情況并不清楚。但是通過這次督查，我們發(fā)現(xiàn)政府出臺(tái)的部分規(guī)范性文件沒有很好地結(jié)合基層實(shí)際，因此出現(xiàn)了政府壓力大、群眾不叫好、基層推動(dòng)難的現(xiàn)象?！?/p>

9月22日，南潯區(qū)人大常委會(huì)向區(qū)府辦書面反饋了督查情況，梳理出這4件規(guī)范性文件在貫徹執(zhí)行過程中存在的14個(gè)問題，并就區(qū)政府規(guī)范性文件的起草、執(zhí)行、督查工作提出了3點(diǎn)建議。在收到人大反饋的意見后，區(qū)政府法制辦立即召集相關(guān)部門負(fù)責(zé)人研究人大提出的意見建議，并提出了具體整改舉措。

對(duì)此，南潯區(qū)政府法制辦主任林勤認(rèn)為，“這次人大將規(guī)范性文件備案審查工作延伸至文件執(zhí)行環(huán)節(jié)，我們感到很意外，也很興奮，督查發(fā)現(xiàn)的問題很現(xiàn)實(shí)，也容易引起政府與群眾之間的矛盾，這警醒我們今后在制定規(guī)范性文件時(shí)須更審慎?！?/p>

“對(duì)規(guī)范性文件的合理性審查，將成為今后南潯區(qū)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作的重點(diǎn)，我們將以制度形式對(duì)該做法予以固化，讓合理性審查成為常態(tài)?！睍r(shí)任南潯區(qū)人大常委會(huì)主任姚廣民明確表示。為此，南潯區(qū)人大常委會(huì)專門出臺(tái)了《南潯區(qū)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查辦法》，制作了工作流程圖，將對(duì)規(guī)范性文件貫徹執(zhí)行情況的督查作為每年規(guī)范性文件審查工作的常規(guī)動(dòng)作。

細(xì)查嚴(yán)審，不走過場

2015年2月9日，南潯區(qū)人大常委會(huì)又專題研究了本年度規(guī)范性文件重點(diǎn)審查內(nèi)容，確定將2014年區(qū)政府發(fā)布的3件規(guī)范性文件作為重點(diǎn)審查對(duì)象：《南潯區(qū)租賃經(jīng)營企業(yè)工資支付擔(dān)保制度試行辦法》、《南潯區(qū)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施細(xì)則》、《南潯區(qū)飲用水管理辦法（試行）》。

“剛拿到這3件規(guī)范性文件時(shí)，感覺壓力很大。特別是對(duì)合理性方面的審查，感覺無從下手，急需了解這些規(guī)范性文件在基層的執(zhí)行情況和群眾評(píng)價(jià)?！眳⑴c審查的項(xiàng)志正律師，是南潯區(qū)人大常委會(huì)的法律咨詢專家，他坦言，規(guī)范性文件備案審查如審其是否合法，僅需看其文本即可，可要審其是否合理，則要以扎實(shí)的調(diào)研為基礎(chǔ)。

自明確重點(diǎn)審查內(nèi)容后，南潯區(qū)人大常委會(huì)多次組織相關(guān)人員開展專題調(diào)研，赴有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聽取相關(guān)情況匯報(bào)，并發(fā)動(dòng)基層代表向選民聽取意見、建議，廣泛了解這3件規(guī)范性文件的貫徹執(zhí)行情況。

“調(diào)研時(shí)，很多代表和群眾都向我們提出了很好的意見和建議，這是最真實(shí)的聲音，有助于我們更好地了解這些規(guī)范性文件在基層的執(zhí)行情況，提出針對(duì)性強(qiáng)的審查意見和建議?！眳^(qū)人大常委會(huì)城建交通環(huán)資工委主任沈建平說道。

3月25日上午，南潯區(qū)人大常委會(huì)召開規(guī)范性文件審查工作會(huì)議，就這3件規(guī)范性文件的38條內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)審查，既包含文件制定的背景、依據(jù)、過程是否合法，也包括該文件在貫徹執(zhí)行中存在的問題和困難。

“上位法對(duì)各級(jí)政府及其職能部門的職責(zé)等都有明確具體的規(guī)定，因此這個(gè)規(guī)范性文件沒有必要制定出臺(tái)。”審查會(huì)上，常委會(huì)法律咨詢專家、南潯區(qū)人民法院副院長馬新梁第一個(gè)舉手，他單刀直入，就《南潯區(qū)飲用水管理辦法（試行）》提出意見。話音剛落，會(huì)場上便傳來一陣議論聲，與會(huì)的區(qū)政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人完全沒想到，第一條審查意見就如此尖銳。

對(duì)此，南潯區(qū)住建局總工程師張鳴毫不避諱，他坦陳：“這個(gè)問題確實(shí)存在，水法、水污染防治法、飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定等上位法規(guī)定得確實(shí)比較具體，我們?cè)谥贫ㄟ@個(gè)規(guī)范性文件時(shí)確實(shí)不夠嚴(yán)謹(jǐn)，系統(tǒng)性考慮不夠，也有為應(yīng)付考核而倉促制定的嫌疑。會(huì)后，我們將及時(shí)向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)這個(gè)問題?！?/p>

“《南潯區(qū)租賃經(jīng)營企業(yè)工資支付擔(dān)保制度試行辦法》制定依據(jù)不夠明確、充分，雖然有相關(guān)依據(jù)，但上位法規(guī)定的范圍窄，而此規(guī)范性文件的覆蓋面太寬，不利于實(shí)施有效的監(jiān)管?！?/p>

“《南潯區(qū)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施細(xì)則》中關(guān)于‘戶’的認(rèn)定問題缺乏上位法依據(jù)，極易引起爭議，建議采用公安部關(guān)于戶口登記管理制度中有關(guān)‘戶’的規(guī)定。”

…………

重點(diǎn)審查慢慢進(jìn)入白熱化狀態(tài)，審查組成員就這些文件在貫徹執(zhí)行中存在的困難和問題，向區(qū)政府有關(guān)部門一一發(fā)問，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人也一一作出回應(yīng)?！皼]想到人大對(duì)政府規(guī)范性文件的審查這么認(rèn)真，這么專業(yè)，提出的審查建議很有針對(duì)性，這也督促我們今后更加認(rèn)真、嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致地做好規(guī)范性文件的制定起草工作?！睂彶闀?huì)后，南潯區(qū)國土分局副局長徐峰感慨萬千。

2015年5月4日，南潯區(qū)人大常委會(huì)以書面形式，向區(qū)政府正式發(fā)出了《關(guān)于對(duì)區(qū)政府三件規(guī)范性文件的審查意見建議的函》，就區(qū)政府規(guī)范性文件的制定起草、科學(xué)論證、制定程序、貫徹情況督查和修改完善等工作提出了9條審查意見。

有“廢”有“改”，讓規(guī)范性文件合法更合理

接到南潯區(qū)人大常委會(huì)的審查意見后，南潯區(qū)政府法制辦與區(qū)人力社保局、國土分局、住建局多次召開協(xié)調(diào)會(huì)，研究落實(shí)方案。

2015年6月3日，南潯區(qū)政府辦公室正式向區(qū)人大常委會(huì)發(fā)函，明確表示將對(duì)《南潯區(qū)租賃經(jīng)營企業(yè)工資支付擔(dān)保制度試行辦法》有關(guān)條款進(jìn)行修改，并重新發(fā)布；合法合理地向群眾做好《南潯區(qū)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施細(xì)則》的解釋工作；在年底行政規(guī)范性文件清理時(shí)廢止《南潯區(qū)飲用水管理辦法（試行）》。

12月11日，南潯區(qū)政府辦公室正式發(fā)文廢止《南潯區(qū)飲用水管理辦法（試行）》。12月30日，南潯區(qū)政府辦公室對(duì)《南潯區(qū)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行修改，并予以重新發(fā)布。

將規(guī)范性文件備案審查工作從“合法性”向“合理性”延伸，雖然避免了規(guī)范性文件“合法不合理”的問題，但其被動(dòng)式的備案審查仍存有一定滯后性?！叭绻趯?shí)施一段時(shí)間后再修改或撤銷，可能會(huì)對(duì)人民群眾的生產(chǎn)、生活產(chǎn)生影響，也削弱了政府的公信力，人大監(jiān)督也難逃‘馬后炮’之嫌?！蔽汉Ｋ筛嬖V筆者，從2015年開始，他們還嘗試將監(jiān)督關(guān)口前移至文件制定環(huán)節(jié)，改“被動(dòng)式”備案為“主動(dòng)式”審查。目前，已有38件規(guī)范性文件，南潯區(qū)政府辦于發(fā)文前便征求人大法制工委的意見，在法制工委會(huì)同相關(guān)對(duì)口聯(lián)系工委提出的修改意見中，共有60余條被采納。林勤認(rèn)為，人大的主動(dòng)介入很有現(xiàn)實(shí)意義，既可促進(jìn)行政規(guī)范性文件更加合法、合理，也可減少公布實(shí)施后再行修改所引起的不良影響。

“規(guī)范性文件備案審查，看似一項(xiàng)常規(guī)工作，做實(shí)了卻大有可為?！睍r(shí)任南潯區(qū)人大常委會(huì)主任姚廣民曾要求，南潯區(qū)需不斷完善規(guī)范性文件備案審查工作的制度建設(shè)，以切實(shí)增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效。

據(jù)悉，2016年南潯區(qū)人大常委會(huì)將繼續(xù)做深、做實(shí)規(guī)范性文件備案審查工作，并計(jì)劃探索建立備案審查與其他監(jiān)督工作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，切實(shí)走好、走活人大監(jiān)督這盤棋。