生態(tài)清潔小流域建設(shè)推進(jìn)機(jī)制與實(shí)踐

鄢亞軍，于文華，周奕琦

（上海市水利工程設(shè)計(jì)研究院有限公司，上海市200061）

0 引 言

黨的十九大提出要樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌山水林田湖系統(tǒng)治理，推進(jìn)水土流失綜合治理，開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，建設(shè)美麗中國(guó)?！端筷P(guān)于開(kāi)展生態(tài)清潔型小流域試點(diǎn)工程建設(shè)的通知》中明確要求，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的新形勢(shì)，滿足廣大人民群眾對(duì)良好人居環(huán)境和清潔水源的迫切要求，在繼續(xù)搞好小流域綜合治理工作的基礎(chǔ)上，決定在全國(guó)開(kāi)展水土保持生態(tài)清潔型小流域試點(diǎn)工程建設(shè)。

查閱國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于水環(huán)境治理的研究成果，目前引起水環(huán)境變差的點(diǎn)源因素已有較好的解決方法，而由水土流失引起的面源污染成為水環(huán)境惡化的主要原因[1]。

近幾年上海市水環(huán)境治理經(jīng)歷了補(bǔ)短板的兩個(gè)階段，一是消除黑臭水體階段，集中治理全市黑臭水體。二是整治面廣量大的劣Ⅴ類水體階段。站在新時(shí)代的起點(diǎn)上，為全面貫徹中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，上海市積極推進(jìn)生態(tài)清潔小流域治理工作，為建設(shè)幸福河湖水系和卓越的全球城市提供自然基礎(chǔ)。

之所以積極推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)，是因?yàn)樾×饔蚪ㄔO(shè)改變了以往單條河道的治理模式，可以在鞏固已有的河道水環(huán)境治理成果基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解決區(qū)域范圍內(nèi)的面源污染問(wèn)題。對(duì)于小流域的界定，學(xué)術(shù)界一般以5～30 km2的面積作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，最大面積不超過(guò)50 km2[2]。通過(guò)綜合分析區(qū)域范圍內(nèi)的河湖現(xiàn)狀、水污染現(xiàn)狀、水土保持現(xiàn)狀、生態(tài)現(xiàn)狀及人居環(huán)境現(xiàn)狀，因地制宜地統(tǒng)籌水源改善、面源污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治及人居環(huán)境改善，實(shí)現(xiàn)河湖水系、道路網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)田、村莊、綠林實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，形成水質(zhì)優(yōu)良、人與自然和諧相處、生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的小流域[3]。

小流域建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，是由眾多完整的治理單元串聯(lián)匯聚而成，其治理對(duì)象涉及單元范圍內(nèi)多行業(yè)條線，因此小流域的建設(shè)推進(jìn)需要多部門(mén)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。本文以浦東新區(qū)為例探索總結(jié)小流域建設(shè)推進(jìn)與實(shí)踐機(jī)制，對(duì)于其他區(qū)域水環(huán)境管理部門(mén)具有重要的參考意義。

1 建設(shè)總體目標(biāo)

1.1 建設(shè)類型

根據(jù)上海市水務(wù)局發(fā)布的《生態(tài)清潔小流域建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》，小流域建設(shè)依據(jù)區(qū)域功能定位共分成四類，分別是水源保護(hù)型、綠色發(fā)展型、都市宜居型及美麗鄉(xiāng)村型。水源保護(hù)型區(qū)域主要位于水源地周邊，以涵養(yǎng)水源和水質(zhì)保護(hù)為重點(diǎn)；綠色發(fā)展型區(qū)域主要以統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和河湖保護(hù)為重點(diǎn)，以扶植綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)為抓手；都市宜居型區(qū)域著眼于水環(huán)境改善與水景觀建設(shè)；美麗鄉(xiāng)村型區(qū)域則以保護(hù)原生態(tài)為目標(biāo)，在鄉(xiāng)村振興中融合水生態(tài)、水環(huán)境提升。

浦東新區(qū)結(jié)合自身區(qū)域環(huán)境特點(diǎn)及功能要求，以鎮(zhèn)域行政范圍為建設(shè)類型分類，以村域行政范圍為小流域單元，將全區(qū)范圍內(nèi)二十四個(gè)鎮(zhèn)及十二個(gè)街道分成三種小流域建設(shè)類型，即綠色發(fā)展型、都市宜居型和美麗鄉(xiāng)村型，進(jìn)行生態(tài)清潔小流域建設(shè)。

1.2 建設(shè)指標(biāo)

浦東新區(qū)為推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)，構(gòu)建了一套適用本區(qū)域的小流域建設(shè)指標(biāo)，該體系主要分成基本建設(shè)指標(biāo)和特色建設(shè)指標(biāo)[6]。

基本建設(shè)指標(biāo)沿用全市小流域建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，主要分成3 類一級(jí)指標(biāo)和11 項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，具體見(jiàn)表1。

表1 基本建設(shè)指標(biāo)體系

特色建設(shè)指標(biāo)主要結(jié)合浦東新區(qū)區(qū)域特色設(shè)置，主要分成4 項(xiàng)幸福評(píng)價(jià)指標(biāo)和6 項(xiàng)特色評(píng)價(jià)指標(biāo)，具體見(jiàn)表2。

表2 特色建設(shè)指標(biāo)體系

1.3 建設(shè)任務(wù)

浦東新區(qū)根據(jù)區(qū)域現(xiàn)狀情況綜合分析，將生態(tài)清潔小流域建設(shè)任務(wù)分成河湖水系治理、農(nóng)業(yè)面源污染防治、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管、生態(tài)修復(fù)和人居環(huán)境改善五個(gè)方面。

2 推進(jìn)機(jī)制確立

2.1 重點(diǎn)任務(wù)確定

生態(tài)清潔小流域治理實(shí)現(xiàn)了將傳統(tǒng)的河道整治模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱饔蛑卫砟Ｊ?、單條河段整治轉(zhuǎn)變?yōu)榧羞B片治理、水務(wù)部門(mén)單兵作戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T(mén)協(xié)同治理的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，同時(shí)將五方面任務(wù)作了細(xì)化。

河湖水系治理包含四方面內(nèi)容，一是完善骨干河網(wǎng)水系；二是通過(guò)實(shí)施溝通水系、增大庫(kù)容、提高水動(dòng)力等措施，激活水流，調(diào)活水體；三是沿河建設(shè)緩沖帶、生態(tài)護(hù)岸或進(jìn)行護(hù)岸生態(tài)化改造，構(gòu)建健康、完整、穩(wěn)定的河道生態(tài)系統(tǒng)；四是完善水資源調(diào)度，補(bǔ)充河道生態(tài)水量，改善水體循環(huán)與交換條件，實(shí)現(xiàn)河道生態(tài)修復(fù)、水質(zhì)改善、景觀提升。

農(nóng)業(yè)面源污染防治主要針對(duì)農(nóng)田面源污染，采用全過(guò)程控制、點(diǎn)線面結(jié)合的方式，源頭控制輸入，過(guò)程減少流失，末端削減排放。確?；适褂昧窟_(dá)到考核指標(biāo)要求，對(duì)面源污染進(jìn)行過(guò)程控制，對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉尾水排放進(jìn)行全面管控。結(jié)合中部鄉(xiāng)村振興示范帶，積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管即在水土流失易發(fā)區(qū)建設(shè)可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，并辦理相關(guān)審批手續(xù)。同時(shí)，強(qiáng)化批后監(jiān)管，依托遙感和信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管全覆蓋，發(fā)現(xiàn)“未批先建”“未批先棄”等違法違規(guī)生產(chǎn)建項(xiàng)目，及時(shí)查處水土保持違法違規(guī)行為，管住人為水土流失。

生態(tài)修復(fù)主要通過(guò)大力實(shí)施鄉(xiāng)村造林。聚焦市級(jí)重點(diǎn)生態(tài)廊道、區(qū)級(jí)生態(tài)廊道、郊野公園等，推進(jìn)落實(shí)造林計(jì)劃。結(jié)合林業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，推進(jìn)農(nóng)田林網(wǎng)和“四旁林”建設(shè)。充分利用閑置土地和宅前屋后等零星土地開(kāi)展植樹(shù)造林等活動(dòng)，推進(jìn)村莊綠化。

人居環(huán)境改善主要以打造干凈宜居的農(nóng)村人居環(huán)境為目標(biāo)，重點(diǎn)推進(jìn)村容村貌、生活生產(chǎn)垃圾、生活污水、鄉(xiāng)村道路等建設(shè)和長(zhǎng)效管護(hù)。

2.2 部門(mén)任務(wù)分工

生態(tài)清潔小流域的建設(shè)需要各相關(guān)部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。農(nóng)業(yè)、規(guī)資、建交委及水務(wù)等部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成合力。做好規(guī)劃、檢查、監(jiān)測(cè)和驗(yàn)收，引導(dǎo)做好政策制定、工作部署、資金安排。充分發(fā)揮市、區(qū)、街鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦作用，落實(shí)各項(xiàng)措施。其中，水務(wù)局牽頭開(kāi)展以岸線治理與保護(hù)、水系生態(tài)治理為重點(diǎn)的河湖水系治理，以生態(tài)廊道、農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)為重點(diǎn)的生態(tài)修復(fù)，推動(dòng)中小河道“規(guī)小并大”，探索河道兩側(cè)種植喬木的可行性，既實(shí)現(xiàn)地、水、林資源的集約化，也實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體環(huán)境整體提升；農(nóng)業(yè)農(nóng)村委牽頭開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)村面源污染治理，通過(guò)鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)與生態(tài)清潔小流域建設(shè)有機(jī)結(jié)合，突顯集中度和顯示度；規(guī)劃資源局負(fù)責(zé)永久基本農(nóng)田及儲(chǔ)備地塊調(diào)整、補(bǔ)劃的指導(dǎo)、審核和備案工作；各鎮(zhèn)人民政府組織好各類生態(tài)清潔小流域建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，落實(shí)好人居環(huán)境改善和長(zhǎng)效管養(yǎng)工作。將生態(tài)清潔小流域重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)形成責(zé)任清單，見(jiàn)表3。

表3 部門(mén)責(zé)任清單一覽表

2.3 土地、資金機(jī)制

生態(tài)清潔小流域通過(guò)優(yōu)化區(qū)域內(nèi)水系布局，有機(jī)結(jié)合耕地的布局調(diào)整保證區(qū)域水安全、水景觀。實(shí)施途徑主要遵循本市范圍內(nèi)中小河道建設(shè)項(xiàng)目國(guó)土空間用途管制，該細(xì)則認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為河口寬度不小于1.0 m 且不大于15 m 的中小河道建設(shè)工程項(xiàng)目，其管控依據(jù)為區(qū)級(jí)中小河道建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃及河道藍(lán)線專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)涉及占用永久基本農(nóng)田的河道項(xiàng)目進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡，按照“自然資源計(jì)劃管理+ 立項(xiàng)核準(zhǔn)（備案）+ 驗(yàn)收核準(zhǔn)（備案）”方式進(jìn)行管制，實(shí)現(xiàn)水面積和耕地面積雙增的目標(biāo)。

制定生態(tài)清潔小流域資金管理辦法，明確區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)資金投入比例，嚴(yán)格按照各類設(shè)施設(shè)備的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，做實(shí)養(yǎng)護(hù)工作，強(qiáng)化工程效益，杜絕重建輕管現(xiàn)象，在各類養(yǎng)護(hù)資金的保障上不折不扣予以落實(shí)。

3 項(xiàng)目建設(shè)指標(biāo)制定

新區(qū)參照國(guó)內(nèi)省市的先進(jìn)做法和本市的實(shí)際情況，將生態(tài)清潔小流域建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)分為四類共11項(xiàng)指標(biāo)，根據(jù)小流域類型的不同，各項(xiàng)指標(biāo)及指標(biāo)值有所差異，各小流域針對(duì)自身情況和特點(diǎn)，在建設(shè)過(guò)程中增加一些幸福指標(biāo)及特色指標(biāo)，見(jiàn)表4～表7。

表4 綠色發(fā)展型生態(tài)清潔小流域主要評(píng)價(jià)指標(biāo)

表7 浦東新區(qū)生態(tài)清潔小流域特色評(píng)價(jià)指標(biāo)（區(qū)域性指標(biāo)）

4 項(xiàng)目后評(píng)估機(jī)制制定

為進(jìn)一步對(duì)小流域建設(shè)后的河湖水系進(jìn)行健康評(píng)價(jià)，建立了一套完整的建設(shè)效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該體系分為兩個(gè)層級(jí)，一級(jí)指標(biāo)分為組織引領(lǐng)、長(zhǎng)效管理及治理效果三個(gè)方面，二級(jí)指標(biāo)分為主體關(guān)注、組織推進(jìn)、運(yùn)行監(jiān)測(cè)、宣傳教育、水質(zhì)評(píng)價(jià)、河湖水系治理、水土流失綜合防治、污染控制與治理、人居環(huán)境共十個(gè)方面，通過(guò)該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)建成后的小流域治理單元進(jìn)行認(rèn)定打分，見(jiàn)表8。

表8 生態(tài)清潔小流域建設(shè)效果評(píng)價(jià)指標(biāo)表

利用該評(píng)分細(xì)則對(duì)浦東新區(qū)已建成的某楔形綠地項(xiàng)目進(jìn)行小流域治理單元后評(píng)價(jià)，該小流域治理單元總面積約14.5 km2。其評(píng)價(jià)內(nèi)容包含5 個(gè)方面：區(qū)域水質(zhì)、河湖水系治理、水土流失防治、污染控制與治理、人居環(huán)境；3 層面：管理運(yùn)維、治理效果、小流域特色。根據(jù)現(xiàn)狀情況調(diào)查，按小流域建設(shè)效果評(píng)價(jià)指標(biāo)表打分細(xì)則進(jìn)行逐項(xiàng)賦分，其最終得分見(jiàn)表9。

表9 某楔形綠地項(xiàng)目小流域建設(shè)得分表

表5 都市宜居型生態(tài)清潔小流域主要評(píng)價(jià)指標(biāo)

表6 美麗鄉(xiāng)村型生態(tài)清潔小流域主要評(píng)價(jià)指標(biāo)

續(xù)表8

根據(jù)評(píng)分細(xì)則表得到該區(qū)域小流域建設(shè)效果得分為93 分，屬于“優(yōu)”等級(jí)。該區(qū)域小流域建設(shè)涉及扣分項(xiàng)主要為組織推進(jìn)、管理運(yùn)維、河湖水系治理及水土流失綜合防治方面，后期應(yīng)在組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、管理養(yǎng)護(hù)及河湖水面積達(dá)標(biāo)上進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)。

5 結(jié) 語(yǔ)

目前，對(duì)于上海市來(lái)說(shuō)，如何推進(jìn)和強(qiáng)化生態(tài)清潔小流域建設(shè)仍處于摸索和先行先試的階段，如何協(xié)調(diào)小流域治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍需要探索實(shí)踐[3-4]。本文在上海市發(fā)布的《生態(tài)清潔小流域建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》基礎(chǔ)上，結(jié)合浦東新區(qū)的地理特征及人文環(huán)境，對(duì)小流域建設(shè)實(shí)踐提出了具體的建設(shè)類型和指標(biāo)要求，并對(duì)建設(shè)途徑作了一定的闡述，對(duì)于建設(shè)后的水環(huán)境提出了一套可行的評(píng)價(jià)指標(biāo)。其在生態(tài)清潔小流域建設(shè)的創(chuàng)新和引領(lǐng)方面主要體現(xiàn)在：一是明確了小流域治理單元?jiǎng)澐衷瓌t及劃分類型，為建設(shè)機(jī)制的推進(jìn)和運(yùn)維提供了基礎(chǔ)；二是明確了小流域建設(shè)指標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)如何建及如何管提供了清晰的目標(biāo)；三是明確了治理任務(wù)和部門(mén)職責(zé)分工，為小流域的建設(shè)成效提供了保障；四是探索了土地占補(bǔ)和資金管理的方法，為小流域建設(shè)的落地性提供了政策支持。綜上，本文主要通過(guò)對(duì)浦東新區(qū)小流域建設(shè)推進(jìn)機(jī)制與實(shí)踐的闡述，以期對(duì)全市范圍內(nèi)生態(tài)清潔小流域的建設(shè)起到一定推廣與參考的意義。