淺談農(nóng)村土地承包管理典型問題處理及政策依據(jù)

蔡詩奎

（鳳城市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)，遼寧 鳳城 118100）

近年來，隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活躍以及農(nóng)村各項(xiàng)改革和國家各項(xiàng)惠農(nóng)政策的實(shí)施，農(nóng)戶從承包經(jīng)營土地中獲取收益的增長很快，農(nóng)村“土地?zé)帷爆F(xiàn)象出現(xiàn)。當(dāng)前，因二輪延包的工作失誤和工作不到位、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、村組干部工作不規(guī)范、程序不到位、暗箱操作及糾紛調(diào)處工作機(jī)制不力，效率低等原因，農(nóng)村土地承包工作方面呈現(xiàn)的問題仍然較多，農(nóng)民要求明確、維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)益的要求時常出現(xiàn)，且土地承包問題常常與民主管理、民主決策、集體成員認(rèn)定等問題交織，如處理不好，極易引起連鎖反應(yīng)，形成群體性事件。正確分析并及時解決這些問題，對于維護(hù)和保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要的意義。筆者從事農(nóng)村土地承包及相關(guān)糾紛調(diào)解仲裁工作多年，就本地區(qū)農(nóng)村土地承包在管理工作實(shí)踐中遇到的一些典型問題處理及具體政策依據(jù)提出建議。

1 農(nóng)戶“全戶消亡”土地承包經(jīng)營權(quán)問題

筆者在日常工作中，很多農(nóng)民朋友咨詢，其父母在二輪土地承包合同簽訂過程中，單獨(dú)與集體簽訂的二輪承包合同，現(xiàn)父母已雙雙離世，集體要求收回土地發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織新生兒，是否合理合法。筆者認(rèn)為，按照《農(nóng)村土地承包法》第十六條“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”及《遼寧省農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)承包合同條例》第二十三條第一款第（六）項(xiàng)“農(nóng)業(yè)承包合同在有效期內(nèi)發(fā)生下列情形之一的，允許變更或者解除；（六）承包方退出集體經(jīng)濟(jì)組織的”等規(guī)定，農(nóng)業(yè)承包合同承包方作為獨(dú)立的農(nóng)戶，在其“全戶消亡”時，與集體土地承包合同期終止，承包合同關(guān)系自行解除，其原家庭承包地應(yīng)收歸集體發(fā)包給新增人口或者用于法律規(guī)定的個別調(diào)整農(nóng)戶承包地。關(guān)于是按“承包合同”還是按“戶口簿”收回土地，從上面法律和法規(guī)看已有明確規(guī)定以承包合同為依據(jù)，即合同記載的享有承包地的共有人全部死亡，則集體經(jīng)濟(jì)組織可以收回其承包地。

2 結(jié)婚、離婚婦女土地承包經(jīng)營權(quán)問題

男女平等是我國憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本原則。法律賦予廣大婦女，包括農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)利，任何的組織和個人都不能予以非法剝奪。《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包，廣大婦女享有與男子平等的權(quán)利，承包中應(yīng)當(dāng)切實(shí)保護(hù)婦女的合法土地承包權(quán)益。婦女結(jié)婚，在嫁入地未分配承包地的，發(fā)包方不能收回其原有家庭承包地，婦女離婚或者喪偶，在未取得新的承包地前提下，發(fā)包方也不能收回她的承包地，這些規(guī)定加強(qiáng)了對婦女承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)。較長時間以來，個別地方在土地承包工作中不同程度地存在一些歧視婦女、侵害婦女土地承包權(quán)益的問題。比如因婦女結(jié)婚或者離婚等原因，導(dǎo)致婦女在新的戶口遷入地沒有取得承包地，但其原戶口遷出地承包地已被集體予以收回，即出現(xiàn)“兩頭無地”情況。處理這一問題，應(yīng)主要以《農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施為時間節(jié)點(diǎn)，對于2003年3月1日以前因婚嫁戶口遷移導(dǎo)致的“兩頭無地”情況，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)戶口所在地保障其相應(yīng)土地承包經(jīng)營權(quán)。對2003年3月1日以后因婚嫁戶口遷移導(dǎo)致的“兩頭無地”情況，應(yīng)當(dāng)在原戶口所在地保障其相應(yīng)土地承包經(jīng)營權(quán)。如出現(xiàn)個別“兩頭有地”情況，為實(shí)現(xiàn)社會公平與正義，原則上必須禁止婚嫁婦女在兩個或以上的集體經(jīng)濟(jì)組織享有“雙份”或“多份”承包地，要在尊重婦女意愿前提下，本著照顧生產(chǎn)、生活便利的原則，保留其一份承包地，并調(diào)整其他承包地的承包方式。

3 關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)動地處理問題

集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)動地作為農(nóng)村集體“三資”管理的一項(xiàng)重要組成部分，在具體的分配、使用、管理及租賃等方面一直矛盾多發(fā)。嚴(yán)格集體機(jī)動地管理，應(yīng)遵循以下原則：一是機(jī)動地嚴(yán)格控制在耕地總面積5%以內(nèi)。二是在《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以后，機(jī)動地發(fā)包原則是一年一發(fā)包，最多不得超過3年。三是經(jīng)仲裁機(jī)構(gòu)或法院認(rèn)定的無效機(jī)動地租賃等類型合同，要依法廢止，另行發(fā)包。四是解決機(jī)動地長期承包問題，可以由農(nóng)民或集體籌集資金贖地。五是機(jī)動地承包費(fèi)歸權(quán)屬單位集體經(jīng)濟(jì)組織所有，納入集體資產(chǎn)管理，不得私分。

4 承包方自愿交回承包地的認(rèn)定

認(rèn)定承包方自愿交回土地時，必須先審查其是否具備法定的形式要件?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，在合同承包期內(nèi)，承包方可以在自愿的前提下將承包地交回給發(fā)包方。承包方交回承包地的，可以獲得合理補(bǔ)償。但是，法律對承包方在合同承包期內(nèi)自愿交回土地規(guī)定了十分嚴(yán)格的程序，即在程序上要求采取書面形式通知，在時間上要求提前半年。而且承包方一旦在承包期內(nèi)交回其家庭承包地，則在本輪承包期內(nèi)不能再次要求承包土地。

承包方交回承包地的意思表示真實(shí)，不存在受欺詐、受脅迫或發(fā)包方乘人之危的情形。如個別村集體，以為農(nóng)戶解決城鎮(zhèn)職工社會保障為誘餌，誘導(dǎo)農(nóng)戶簽訂交回承包地的承諾書的情形，則屬于承包方交回承包地的意思表示不真實(shí)。

5 關(guān)于后遷入農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)問題

因與集體經(jīng)濟(jì)組織原有農(nóng)戶存在利益紛爭等原因，“后遷入”農(nóng)戶土地承包問題一直是農(nóng)村土地承包管理工作的一項(xiàng)重點(diǎn)和難點(diǎn)，筆者認(rèn)為具體應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：第一輪土地承包期內(nèi)，“后遷入”農(nóng)戶在遷入戶口時，與村里有協(xié)議的按照協(xié)議執(zhí)行；參加該村（組）二輪土地延包獲得承包地的要保持承包關(guān)系的長期穩(wěn)定；沒有分配到承包地的原則不再參與土地承包；對于不符合上述條件，但本集體經(jīng)濟(jì)組織土地資源比較豐富，外來戶多年履行相應(yīng)義務(wù)，補(bǔ)交公共積累，由本集體依法經(jīng)民主議定程序討論并通過，同意接納其為本集體成員的，也可以取得分配承包地資格；除以上情況外，第二輪土地承包之后，“后遷入”農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)在原居住地解決。

6 一地多包的處理原則

對于同一集體土地，多次向外發(fā)包問題，應(yīng)遵循以下處理原則。

6.1 登記在先規(guī)則

農(nóng)村土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的依法取得和變動，雖不以登記為生效要件，但其已經(jīng)登記，即具有對抗第三人的法律效力。由于依法登記的合同具有公示公信效力，根據(jù)物權(quán)變動原則，依法定程序登記的承包方可以取得土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，其他合同債權(quán)人可依照合同法請求發(fā)包方承擔(dān)違約責(zé)任。

6.2 合同生效在先原則

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地承包合同自成立之日起生效。承包方自合同生效時即取得土地承包經(jīng)營權(quán)。在同一土地上設(shè)立的兩個以上土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，由于土地承包經(jīng)營權(quán)具有排他的物權(quán)效力，只有成立在先的合同相關(guān)承包方才能獲得土地的承包經(jīng)營權(quán)。

6.3 占有在先原則

根據(jù)民法典的占有規(guī)定，占有人以合法的手段占有某物并在物上行使權(quán)利，法律認(rèn)定其為合法占有。但是，如果爭議發(fā)生后，一方強(qiáng)行占有土地，即屬于非法占有的侵權(quán)行為，不發(fā)生占有的法律效果，不能作為確定土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的依據(jù)。

7 農(nóng)村“四荒”地承包管理問題

農(nóng)民集體所有的荒山、荒丘、荒溝、荒灘，簡稱“四荒”管理。按照《農(nóng)村土地承包法》和國家有關(guān)政策文件規(guī)定，承包、租賃或者拍賣“四荒”，農(nóng)村集體組織要在廣泛征詢意見基礎(chǔ)上，吸收村民代表參加，經(jīng)村民代表大會或戶代表會議充分討論并通過后，批準(zhǔn)實(shí)施。承包原則是在同等條件下，本集體成員享有相應(yīng)的優(yōu)先承包權(quán)。