數(shù)字航天背景下規(guī)章制度體系構(gòu)建新思考

董志梅 /北京航天長(zhǎng)征飛行器研究所

企業(yè)的成功源于出色的管理,出色的管理離不開健全的制度。在數(shù)字航天的大背景下，航天企業(yè)要想立于不敗之地并取得更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，就必須加強(qiáng)企業(yè)基礎(chǔ)管理，形成健全的法規(guī)管理體系。航天檔案工作作為維護(hù)航天歷史真實(shí)面貌、保障航天企業(yè)根本利益的重要事業(yè)，地位和作用極為重要。構(gòu)建系統(tǒng)全面、層級(jí)合理、協(xié)調(diào)匹配的檔案工作法規(guī)管理體系架構(gòu)，研究科學(xué)有效的規(guī)章制度管理方法是提升檔案管理效能的重要途徑之一。檔案法規(guī)管理體系建設(shè)，是航天企業(yè)規(guī)章制度體系建設(shè)的主要組成部分之一。

在大力推進(jìn)數(shù)字航天技術(shù)的背景下，航天企業(yè)檔案已呈現(xiàn)出生成電子化、傳輸網(wǎng)絡(luò)化、保存數(shù)字化、管理動(dòng)態(tài)化的特點(diǎn)，檔案工作環(huán)境、對(duì)象、內(nèi)容也將發(fā)生重大變化，因此通過構(gòu)建和完善規(guī)章制度網(wǎng)絡(luò)體系框架，優(yōu)化和加強(qiáng)規(guī)章制度全生命周期管理，深化和細(xì)化規(guī)章制度流程管控，有助于規(guī)范航天企業(yè)檔案管理，增強(qiáng)檔案治理能力，持續(xù)發(fā)揮檔案保障科研的作用。

一、規(guī)章制度管理的重要性

規(guī)章制度對(duì)于組織管理是不可或缺的，更是專業(yè)建設(shè)和業(yè)務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)和支柱。一個(gè)組織是否能夠高效有序地運(yùn)行，很大程度上依賴于規(guī)章制度的保障，制度在企業(yè)管理中起到極為重要的作用。根據(jù)定義并結(jié)合北京航天長(zhǎng)征飛行器研究所工作實(shí)踐，筆者梳理出規(guī)章制度的幾點(diǎn)重要作用。

1.劃定業(yè)務(wù)范圍,保障企業(yè)運(yùn)作有序化

航天企業(yè)規(guī)章制度有多層級(jí)、多維度，由此構(gòu)成了整個(gè)航天企業(yè)業(yè)務(wù)體系的框架。《XXX規(guī)章制度管理辦法》是研究所規(guī)章制度的“立法法”（即制度的制度），從制度屬性維度明確了所規(guī)章制度的3個(gè)層級(jí)，為開展制度的立、改、廢工作提供制度依據(jù)，是制度體系建設(shè)的頂層文件，在工作中優(yōu)先實(shí)現(xiàn)頂層體系架構(gòu)，明確劃定了各專業(yè)業(yè)務(wù)維度。

2.明確動(dòng)作規(guī)則,保障管理工作規(guī)范化

實(shí)現(xiàn)頂層架構(gòu)后，明確動(dòng)作規(guī)則及各類組織中崗位之間的相互關(guān)系，劃清權(quán)力和職責(zé)范圍。在規(guī)章制度中，明確員工工作職責(zé)和相互關(guān)系。明確規(guī)定每一個(gè)業(yè)務(wù)流程地工作內(nèi)容和形式，具有指導(dǎo)性和約束性，避免了管理的隨意性。

3.融入企業(yè)文化,增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

規(guī)章制度既是企業(yè)文化的主要組成部分，同時(shí)又是企業(yè)文化的落地，是企業(yè)文化在執(zhí)行中的重要體現(xiàn)。航天企業(yè)管理的規(guī)章制度雖然是根據(jù)國家、集團(tuán)的管理規(guī)章制度制定，但是根據(jù)不同單位的實(shí)際情況及文化氛圍，各單位的規(guī)章制度也分別帶有各單位的特色。通過制定具有企業(yè)文化特點(diǎn)的規(guī)章制度，讓員工樹立自覺按規(guī)章制度辦事的思想。

二、規(guī)章制度體系建設(shè)現(xiàn)存的主要問題

1.規(guī)章制度體系不夠系統(tǒng)

規(guī)章制度體系的整體架構(gòu)應(yīng)涵蓋航天企業(yè)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。如果不能真正融入到管理體系的方方面面,就只是“局部管理”，而不是“全面管理”。部分規(guī)章制度的設(shè)置只是為了應(yīng)付臨時(shí)需求而增加補(bǔ)充的，導(dǎo)致部門制度間內(nèi)容相互有交叉、職能分工不明確、內(nèi)容分類不合理。

以研究所檔案規(guī)章制度體系為例，以往所有的檔案管理制度都稱為各門類檔案的“管理辦法”，沒有依據(jù)研究所規(guī)定的按照制度屬性對(duì)制度進(jìn)行分級(jí)劃分和命名；存在個(gè)別暫行的管理制度自發(fā)布之日起3年后仍在實(shí)施的情況；一些制度在制定時(shí)規(guī)定了職能部門的職責(zé)，但在具體實(shí)施上沒有體現(xiàn)，造成制度執(zhí)行不到位等問題。

2.規(guī)章制度管理不夠優(yōu)化

對(duì)于企業(yè)部門而言,規(guī)章的制定主要立足于滿足管理的工作需求，如果沒有規(guī)章制度管理部門的綜合把控，規(guī)章就必然會(huì)存在看上去完整翔實(shí)、實(shí)則各自為政的情況。當(dāng)前的突出問題就是在管理流程的設(shè)計(jì)方面，由于缺乏一個(gè)完全獨(dú)立于各個(gè)管理職能部門的統(tǒng)一組織機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)管理流程的頂層設(shè)計(jì)，致使多年的管理流程設(shè)計(jì)一直難以實(shí)現(xiàn)本質(zhì)飛躍。

以往研究所的制度管理流程中未設(shè)置專職管理制度體系建立的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，對(duì)規(guī)章制度體系實(shí)施頂層設(shè)計(jì)及全局規(guī)劃的力量欠缺，對(duì)制度合規(guī)性、必要性的審查及對(duì)規(guī)章制度實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查的力量不足。

3.規(guī)章制度機(jī)制不夠靈活

航天企業(yè)早期建立的制度基本停留在對(duì)應(yīng)國家工作規(guī)定和參考具體行業(yè)規(guī)章制度上，并沒有隨著國家和企業(yè)內(nèi)外部化境的變化而進(jìn)行及時(shí)變更。宏觀的規(guī)定要求多，具體的可操作性規(guī)范少，可執(zhí)行度較低。由于沒有建立有效的制度動(dòng)態(tài)管理體系，制度對(duì)新情況、新變化的適應(yīng)性不強(qiáng)。

以研究所規(guī)章制度體系建設(shè)為例，某些規(guī)章制度已經(jīng)5年甚至更長(zhǎng)時(shí)間未修訂，法律法規(guī)、上級(jí)制度進(jìn)行新增、修訂、廢止的，研究所的制度沒有進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，造成某些制度缺失、冗余或者不能再指導(dǎo)實(shí)際業(yè)務(wù)工作。

三、規(guī)章制度體系建設(shè)思路及舉措

規(guī)章制度建設(shè)是現(xiàn)代企業(yè)的基本管理活動(dòng)之一，但規(guī)章制度并非單一產(chǎn)生的，也并非存在于一時(shí)，而是必須根據(jù)源頭信息，結(jié)合落地措施、橫向信息、縱向管理,將繁雜的規(guī)章制度有機(jī)地組成系統(tǒng)，融合成網(wǎng)絡(luò)，達(dá)到規(guī)章制度與行業(yè)信息的密切融合，全方位覆蓋，這才能夠讓規(guī)章制度發(fā)揮出最大的效用，使業(yè)務(wù)信息高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.構(gòu)建規(guī)章制度網(wǎng)絡(luò)體系框架

航天企業(yè)規(guī)章制度體系建設(shè),是著眼于單位戰(zhàn)略發(fā)展，同時(shí)兼顧各部門職能之間的彼此聯(lián)系，采用自上而下的設(shè)計(jì)，左右兼顧的組織架構(gòu)。從系統(tǒng)、體系的高度設(shè)計(jì)制度管理體系、以及由此產(chǎn)生的“上下有序，操作與管理并進(jìn)，管控與監(jiān)督相互制約又相互配合，事事都有據(jù)可查，有章可循的制度網(wǎng)絡(luò)體系?！备鶕?jù)研究所 2021 年新修訂的規(guī)章制度管理規(guī)定，可以將規(guī)章制度按照屬性分為3類：一是基本規(guī)章制度，為一類規(guī)章制度，是對(duì)某一項(xiàng)業(yè)務(wù)或某一方面管理工作做出的完整、系統(tǒng)且通用的行為準(zhǔn)則，適用于全局或全系統(tǒng)且原則性強(qiáng)，一般稱為“規(guī)定”“規(guī)則”；二是具體實(shí)施規(guī)章制度，為二類規(guī)章制度，就某一具體實(shí)施項(xiàng)目或某一方面管理工作給出具體實(shí)施方法和條件的規(guī)章制度，往往著重明確管理工作或具體實(shí)施的步驟和程序，往往稱為“管理工作辦法”“實(shí)施辦法”；三是操作制度，為三類管理制度，就某一具體項(xiàng)目的某一方面需要給出細(xì)化措施和規(guī)范的管理制度,往往是明確具體實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)、條件和過程，一般簡(jiǎn)稱“細(xì)則”“規(guī)范”。規(guī)章制度依據(jù)重要程度又分成重要制度和一般制度，相關(guān)界定見表1。

表1 重要制度界定表

此外，按照服務(wù)區(qū)域的規(guī)模，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)整合，構(gòu)建了由業(yè)務(wù)維度與制度維度組成的規(guī)章制度管理架構(gòu)，由“公司戰(zhàn)略”“業(yè)務(wù)運(yùn)營”“管理支持”“內(nèi)部監(jiān)督”“黨的建設(shè)”等五大功能模塊組成，每個(gè)功能模塊進(jìn)一步細(xì)分為若干個(gè)邊界清晰的業(yè)務(wù)模塊，業(yè)務(wù)模塊可按照業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度和構(gòu)成進(jìn)一步細(xì)分為業(yè)務(wù)子類。研究所規(guī)章制度體系已逐漸進(jìn)行縱橫層面維度的有機(jī)銜接，形成全面、完整、先進(jìn)的縱橫層面規(guī)章制度網(wǎng)絡(luò)體系架構(gòu)。

研究所檔案部門依據(jù)所規(guī)章管理規(guī)定，形成了以檔案工作管理辦法為二級(jí)制度、其他門類制度為三級(jí)制度的規(guī)章制度管理體系。2021年起，依照研究所發(fā)布的規(guī)章制度制定（修訂）三年滾動(dòng)計(jì)劃，陸續(xù)對(duì)三級(jí)制度進(jìn)行修訂。計(jì)劃在“十四五”期間完成所有三級(jí)制度的修訂工作。嚴(yán)格按照制度寫作規(guī)范進(jìn)行制度修訂，凡是規(guī)定了職能部門的職責(zé)，在具體實(shí)施步驟上都規(guī)定了具體措施，前后呼應(yīng)，并且每個(gè)制度都根據(jù)具體內(nèi)容繪制流程圖，保證了制度流程清晰。

2.進(jìn)行規(guī)章制度全生命周期管控

企業(yè)管理制度的生命周期過程包括前期調(diào)研、需求分析、計(jì)劃制定、征求意見、審核、頒布、實(shí)施、監(jiān)督等階段。規(guī)章制度生命周期管理是對(duì)在形成規(guī)章制度生命過程中的活動(dòng)實(shí)施全過程控制,從而進(jìn)行規(guī)章制度的不斷創(chuàng)新與傳承。

研究所2020年發(fā)布的《規(guī)章制度管理規(guī)定》是本企業(yè)有關(guān)規(guī)章制度管理工作的綱領(lǐng)性規(guī)定，是規(guī)章制度體系建設(shè)的基本法律依據(jù)。通過本體系,規(guī)定了規(guī)章制度管理機(jī)構(gòu)的組成(制度決策機(jī)構(gòu)、制度歸口管理部門和制度主責(zé)部門)以及其他部門的職責(zé)，確定了規(guī)章制度建立、修改、廢止的流程，并提出了規(guī)章制度執(zhí)行、審核和獎(jiǎng)勵(lì)的具體方法，對(duì)規(guī)章制度管理的重要環(huán)節(jié)進(jìn)行把控和完善，通過流程圖的形式將制度管理流程進(jìn)行高度凝練。

《規(guī)章制度管理規(guī)定》中明確規(guī)定了成立研究所規(guī)章制度體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組對(duì)規(guī)章制度體系實(shí)施頂層設(shè)計(jì)，職責(zé)主要是對(duì)年度規(guī)章制度建立、修改、撤銷的計(jì)劃進(jìn)行審查，對(duì)需黨委會(huì)、員工代表大會(huì)審定通過的規(guī)章制度進(jìn)行審查，并對(duì)所制度管理體系建設(shè)過程中的重要事項(xiàng)、重大問題進(jìn)行調(diào)研和解決，以及對(duì)研究所規(guī)章制度管理體系執(zhí)行、監(jiān)控、評(píng)估、獎(jiǎng)懲和優(yōu)化的閉環(huán)管理工作進(jìn)行推動(dòng)等。

研究所利用信息化技術(shù)手段建立了制度數(shù)據(jù)庫，指派專人負(fù)責(zé)對(duì)制度數(shù)據(jù)庫進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理與更新，保證了數(shù)據(jù)庫資源的真實(shí)性、完整性。另外，利用檔案管理系統(tǒng)，通過流程管控，實(shí)現(xiàn)線上查閱規(guī)章制度文件、線下借閱紙質(zhì)規(guī)章制度文件的利用模式，既保護(hù)了制度原件，又提供了便捷的服務(wù)。在規(guī)章制度生命周期中,既要保證規(guī)章制度內(nèi)容質(zhì)量,又要保證規(guī)章制度的執(zhí)行和落地，同時(shí)通過評(píng)估和修訂使得整個(gè)過程形成閉環(huán)。在規(guī)章制度生命周期的管理中，除了對(duì)規(guī)章制度內(nèi)容的質(zhì)量把控之外，我們需要注意以下幾個(gè)方面。

一是加大對(duì)制度的宣貫力度。規(guī)章制度的建立著重在落實(shí),制度實(shí)施的前提是公開宣貫執(zhí)行，為全體職工所了解和認(rèn)可。規(guī)章制度作為員工的基本行為準(zhǔn)則，要讓使職工熟悉。所以，在規(guī)章制度頒布后必須通過適當(dāng)方式公開，包括利用企業(yè)內(nèi)部局域網(wǎng)、公文系統(tǒng)等多種形式公開信息，并隨時(shí)可供企業(yè)職工查閱。此外，企業(yè)為增強(qiáng)職工對(duì)規(guī)章制度的理解與接受情況,采取各種行之有效的推廣方法，如知識(shí)競(jìng)賽、職工大會(huì)討論、起草者培訓(xùn)班等，旨在增強(qiáng)企業(yè)職工對(duì)規(guī)章制度存在的認(rèn)知性以及對(duì)規(guī)章制度合法性和正當(dāng)性的接受度。研究所制定新制度后要求全員范圍進(jìn)行培訓(xùn)并記錄。

二是建立規(guī)章評(píng)價(jià)考核機(jī)制。航天企業(yè)業(yè)務(wù)的環(huán)境處在不斷變化之中，上級(jí)要求的不斷變化和經(jīng)營管理環(huán)境的變化要求企業(yè)制定適當(dāng)?shù)脑u(píng)估和反饋制度，定期考核評(píng)估規(guī)章制度體系和院所發(fā)展的符合程度，收集規(guī)章制度的有效反饋。對(duì)不適應(yīng)企業(yè)發(fā)展需要的，必須督促有關(guān)主管部門及時(shí)廢改，以保障企業(yè)制度活力。

三是時(shí)時(shí)關(guān)注規(guī)章制度變化。航天企業(yè)的規(guī)章制度建設(shè)需時(shí)時(shí)關(guān)注上級(jí)規(guī)章制度體系的變化，根據(jù)上級(jí)制度的變化時(shí)時(shí)增、改、廢航天企業(yè)規(guī)章制度。要建立制度領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)建立的各種制度加以審核，實(shí)現(xiàn)整體把控，頂層設(shè)計(jì)。

3.實(shí)現(xiàn)規(guī)章制度流程化管理

上級(jí)法律規(guī)定和制度的變化是我們首先要考慮的問題， 在全面掌握上級(jí)規(guī)定精髓的基礎(chǔ)上，將研究所全系統(tǒng)規(guī)定相互融合，通過分階段、分批次推進(jìn)規(guī)章制度“立、改、廢”，基本完成了融合過渡，把各項(xiàng)要求落實(shí)在規(guī)章、流程、作業(yè)文件里。緊緊圍繞單位生產(chǎn)工作重心作為建設(shè)重點(diǎn)，與時(shí)俱進(jìn)，形成以業(yè)務(wù)知識(shí)管理模塊、流程平臺(tái)等規(guī)章制度衍生補(bǔ)充。在規(guī)章制度建設(shè)過程中，積極實(shí)現(xiàn)規(guī)章流程化，從流程本身入手，收集各方面信息與反饋，與流程平臺(tái)建設(shè)相結(jié)合，用信息化手段、信息化思維去實(shí)現(xiàn)流程創(chuàng)新與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)流程節(jié)點(diǎn)的控制，保證規(guī)章制度的切實(shí)落地，使得規(guī)章制度內(nèi)容更優(yōu)質(zhì)、執(zhí)行更實(shí)在、效果更顯著。

以新用戶需添加檔案管理系統(tǒng)的借閱權(quán)限為例，依據(jù)《文件借閱管理辦法》，原流程需填寫紙質(zhì)版《使用權(quán)限申請(qǐng)表》進(jìn)行審批，流程優(yōu)化、實(shí)現(xiàn)電子化管理后，用戶只需線上申請(qǐng)，待審批通過后，足不出戶即可在檔案管理系統(tǒng)上進(jìn)行查詢或申請(qǐng)瀏覽等服務(wù)。通過梳理，可以將制度中的一些要求嵌入流程平臺(tái)中，使執(zhí)行更順暢、管理更規(guī)范。為了更好地完善和補(bǔ)充規(guī)章制度，可以編制各專業(yè)的業(yè)務(wù)流程模塊、業(yè)務(wù)知識(shí)手冊(cè)，豐富規(guī)章制度所述內(nèi)容的形式，使得規(guī)章制度不再只是嚴(yán)肅的一紙說明，這對(duì)使用者更好地理解和執(zhí)行規(guī)章制度大有裨益，這也勢(shì)必為航天企業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)的制度保障。

隨著電子化、數(shù)字化時(shí)代的到來，流程、應(yīng)用手段、管理方式的變化使航天企業(yè)管理工作也逐漸從傳統(tǒng)形式向以信息化、網(wǎng)絡(luò)化為特征的數(shù)字航天企業(yè)轉(zhuǎn)變。為了適應(yīng)數(shù)字化大環(huán)境的新形勢(shì)，航天企業(yè)還需不斷探索規(guī)章制度體系建設(shè)，使其真正成為保證企業(yè)工作高質(zhì)量發(fā)展的有力工具。