“避害型”府際合作中的縱向介入：一個整合性框架*

李 輝

內(nèi)容提要 與“趨利型”府際合作相比，“避害型”府際合作面臨著更為復(fù)雜的集體行動困境，也更需要中央政府的縱向介入。本文遵循“集體性-選擇性”“收益-損害”兩種邏輯，對地方政府區(qū)域合作動機(jī)進(jìn)行“二維-四分”的闡釋，構(gòu)建起關(guān)鍵行動者和合作動機(jī)的整合性框架。研究發(fā)現(xiàn)，“集體性損害≠選擇性損害”是“避害型”府際合作困境的根源，包括合法性問題、理性主義陷阱、外部性困境以及合作成本障礙。縱向介入的工具和機(jī)制包括以縱向授權(quán)解決合法性困境的保障型介入、以縱向溝通規(guī)避理性主義陷阱的信息型介入、以縱向統(tǒng)合回應(yīng)外部性困境的權(quán)威型介入、以縱向命令反制合作成本障礙的強(qiáng)制型介入。不同的介入方式形塑了“避害型”府際合作的不同生成模式，包括自主探索型、應(yīng)景響應(yīng)型、壓力回應(yīng)型、命令強(qiáng)制型、直接組織型。針對不同程度的府際合作困境選擇恰當(dāng)?shù)慕槿牍ぞ吆蜋C(jī)制，有利于準(zhǔn)確把握縱向介入的尺度，以最小介入成本達(dá)到促進(jìn)府際合作的效用。

引 言

近年來，隨著區(qū)域一體化從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向公共治理領(lǐng)域的拓展，特別是流域污染、空氣污染等跨界治理問題的凸顯，發(fā)生在公共治理領(lǐng)域的“避害型”府際合作①漸成趨勢。與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“趨利型”府際合作相比，“避害型”府際合作面臨著更為復(fù)雜的集體行動困境。單純依靠地方政府間的橫向協(xié)調(diào)很難順利推進(jìn)合作，上級政府(主要是中央政府，以下均采用中央政府的表述)的縱向介入在地方政府區(qū)域合作中的作用日益凸顯，甚至超越橫向協(xié)調(diào)的地位，成為新時期區(qū)域合作的重要線索。但在理論層面，現(xiàn)有研究多將地方政府間橫向協(xié)調(diào)作為區(qū)域合作的主線，而對縱向介入的關(guān)注尚顯不足。盡管也有少量文獻(xiàn)提出了縱向嵌入式治理機(jī)制，②但是，與“趨利型”府際合作相比，為什么“避害型”府際合作中更需要縱向介入？“避害型”府際合作中縱向介入的方式及作用機(jī)制如何？關(guān)于這些問題的學(xué)理探討一方面為“避害型”府際合作中的縱向介入提供理論支撐，另一方面也為講好跨域公共治理的中國故事奠定理論基礎(chǔ)。

文獻(xiàn)回顧

國內(nèi)地方政府合作研究肇始于20世紀(jì)末，并與區(qū)域一體化進(jìn)程相伴生。研究范式從區(qū)域行政、③區(qū)域公共管理④逐漸轉(zhuǎn)向區(qū)域治理；⑤研究范疇從發(fā)達(dá)地區(qū)⑥逐漸擴(kuò)展至大部分區(qū)域；⑦研究領(lǐng)域從經(jīng)濟(jì)一體化⑧逐漸擴(kuò)展至環(huán)境治理、⑨公共危機(jī)管理⑩等公共治理領(lǐng)域；研究內(nèi)容從對合作模式、實(shí)現(xiàn)路徑等“何以可為”的研究，逐漸轉(zhuǎn)向?qū)Α昂我钥赡堋钡年P(guān)注，并主要集中于關(guān)鍵行動者和合作動機(jī)的討論。

(一)關(guān)鍵行動者的討論

一種觀點(diǎn)指出，區(qū)域合作是主體(地方政府)基于收益-成本的純粹考慮和重復(fù)博弈的自主過程。這一觀點(diǎn)僅將地方政府作為區(qū)域合作的關(guān)鍵行動者，將地方政府間橫向協(xié)調(diào)和重復(fù)博弈作為區(qū)域合作研究的主線，將收益-成本的純粹考慮作為影響區(qū)域合作進(jìn)程的關(guān)鍵變量。在這一對關(guān)鍵變量的役使下，地方政府區(qū)域合作可以通過類似于市場交易協(xié)商談判的方式來解決，不需要第三方的干預(yù)。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，區(qū)域合作不僅是地方政府基于收益-成本的純粹考慮和重復(fù)博弈的自主過程，還是基于外部權(quán)力壓力的權(quán)變互動。這一觀點(diǎn)將地方政府以外其他行動者的力量納入?yún)^(qū)域合作的分析框架中，將外部壓力與橫向協(xié)調(diào)間的互動視為理解區(qū)域合作行動的主線。在中國單一體制和自上而下的治理場景下，地方治理依賴于政治權(quán)威的動員和整合，國家與地方是一種“嵌入”與“反嵌”的互嵌關(guān)系，縱向介入與橫向協(xié)調(diào)并存既具有合理性，也是一種客觀存在。

(二)合作動機(jī)的討論

已有研究對合作動機(jī)的研究至少呈現(xiàn)出兩個維度的分化。一是“趨利”動機(jī)與“避害”動機(jī)的分化；二是集體性收益與選擇性收益的分化。在“趨利”動機(jī)和“避害”動機(jī)的分化研究中，楊龍較早將地方政府區(qū)域合作區(qū)分為“合作可以給區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來好處”和“不合作可能會給區(qū)域環(huán)境及社會治理帶來損失”兩種。麻寶斌、李輝根據(jù)合作動機(jī)將地方政府區(qū)域合作分為“開發(fā)型”和“回應(yīng)型”兩種。李輝、黃雅卓等明確將地方政府合作區(qū)分為“趨利型”和“避害型”，并指出，“趨利型”府際合作通常是順應(yīng)區(qū)域一體化(特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化)中重大機(jī)遇和趨勢的主動開發(fā)，根本動因為對合作可能帶來區(qū)域共同收益的期待；“避害型”府際合作則更多是針對區(qū)域環(huán)境治理、社會發(fā)展、公共服務(wù)等領(lǐng)域突出矛盾或現(xiàn)實(shí)問題的被動回應(yīng)，合作的根本動因則源于對不合作可能導(dǎo)致區(qū)域共同損失的回避。在集體性收益和選擇性收益的分化中，早期的研究簡單地認(rèn)為共同利益和資源依賴就會帶來地方政府間的合作。但制度性集體行動理論則關(guān)注到區(qū)域共同利益與地方利益間的異質(zhì)性，將合作收益區(qū)分為集體性收益和選擇性收益。

(三)文獻(xiàn)述評

霍奇遜指出,最富有解釋力的理論往往不是單一的理論,而是復(fù)合的或者雜交而成的理論?；诖耍瑧?yīng)從復(fù)合性的視角來看待“趨利”和“避害”兩種合作動機(jī)、集體性和選擇性兩種收益，并嘗試將關(guān)鍵行動者和合作動機(jī)置于同一個整體性框架內(nèi)做進(jìn)一步討論。

1.合作動機(jī)的整合性框架

合作動機(jī)是理解地方政府合作行為的一個關(guān)鍵變量，也是地方政府區(qū)域合作研究的出發(fā)點(diǎn)。一方面，“趨利”和“避害”兩種動機(jī)的區(qū)分為理解不同動機(jī)下地方政府合作的內(nèi)在邏輯開辟了新的思路。發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“趨利型”府際合作與發(fā)生在公共治理等領(lǐng)域的“避害型”府際合作因初始動機(jī)不同而呈現(xiàn)出不同的行為邏輯。為此，與已有的籠統(tǒng)研究相比，應(yīng)著重開展專門針對“趨利型”或“避害型”府際合作的分類研究。特別是在區(qū)域一體化由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向公共治理領(lǐng)域拓展的總體形勢下，針對“避害型”府際合作的專門研究變得尤為緊迫和重要。另一方面，制度性集體行動理論(ICA)針對合作動機(jī)提出了集體性收益和選擇性收益的區(qū)分，將對地方政府區(qū)域合作動機(jī)的關(guān)注從應(yīng)然轉(zhuǎn)移到實(shí)然。也就是說，集體性收益只是地方政府區(qū)域合作的應(yīng)然動機(jī)，選擇性收益才是地方政府區(qū)域合作行動的實(shí)然動機(jī)。在很多情況下，促使地方政府采取合作行動的并不是整個區(qū)域的集體性收益，而是合作主體的選擇性收益。

從理性選擇的角度出發(fā)，任何組織和個人的行為選擇均是對利弊得失進(jìn)行綜合權(quán)衡的結(jié)果，即“無利不起早”。那么，對合作動機(jī)的討論說到底便是對合作收益的計算。當(dāng)然合作收益這一概念的內(nèi)涵是相對寬泛的，地方政府在共同利益驅(qū)使下即可產(chǎn)生合作的想法也是過于理想的。在已有合作動機(jī)研究的基礎(chǔ)上，可以遵循“集體性-選擇性”“收益-損害”兩種邏輯，構(gòu)建一個“二維-四分”的分析框架(如圖1)，將地方政府區(qū)域合作的動機(jī)置于這一框架下予以考量。第一，制度性集體行動理論已對集體性收益和選擇性收益做出區(qū)分。第二，可以將“趨利型”府際合作中的收益理解為正收益，將“避害型”府際合作中的收益理解為負(fù)收益(即損害)。那么，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“趨利型”府際合作中，將集體性收益的預(yù)期轉(zhuǎn)化成選擇性收益的預(yù)期是“趨利型”府際合作的必要條件。在公共治理領(lǐng)域的“避害型”府際合作中，集體性損害的壓力轉(zhuǎn)化為選擇性損害的壓力，則是“避害型”府際合作的必要條件。

2.以關(guān)鍵行動者回應(yīng)合作動機(jī)困境的整合性框架

在中國單一體制和自上而下的治理場景下，地方政府合作的關(guān)鍵行動者不僅包含作為合作當(dāng)事人的地方政府，還包括作為外部權(quán)力和縱向介入力量的中央政府。地方政府合作的實(shí)現(xiàn)不僅取決于地方政府基于合作動機(jī)和現(xiàn)實(shí)選擇的權(quán)衡，還取決于縱向介入和橫向協(xié)調(diào)的互動。以縱向介入和橫向協(xié)調(diào)的互動為主線，充分考察關(guān)鍵行動者對合作收益-成本兩個關(guān)鍵變量的影響，進(jìn)而構(gòu)建一個地方政府區(qū)域合作研究的整體性解釋框架。即，在中國單一體制和自上而下的治理場景下，地方政府區(qū)域合作的實(shí)現(xiàn)過程可以理解為中央政府通過縱向介入來激發(fā)地方政府橫向協(xié)調(diào)動機(jī)的過程。特別是由于初始動機(jī)的差異，在“避害型”府際合作中，由集體性損害的壓力轉(zhuǎn)化為選擇性損害的壓力顯得尤為復(fù)雜，中央政府縱向介入的價值也更加凸顯。

“集體性損害≠選擇性損害”：“避害型”府際合作的難解之題

在公共治理領(lǐng)域的“避害型”府際合作中，合作的關(guān)鍵在于將集體性損害的壓力轉(zhuǎn)化為選擇性損害的壓力。區(qū)域合作的主體是地方政府及其決策者，那么，在“避害型”府際合作中，唯有不合作可能導(dǎo)致共同損失的壓力轉(zhuǎn)化為地方政府及其決策者的壓力，才能促進(jìn)合作的實(shí)施。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，在不存在外部壓力的情況下，區(qū)域集體性損害的壓力無法自動轉(zhuǎn)化為地方政府及其決策者的壓力。“集體性損害≠選擇性損害”使“避害型”府際合作面臨著動機(jī)之困。

(一)自組織機(jī)制的合法性問題

在自上而下的科層治理體系下，地方政府間的橫向協(xié)調(diào)類似于科層組織底部不同屬地間直接關(guān)聯(lián)的自組織機(jī)制。自組織機(jī)制極大地降低了縱向?qū)蛹夐g的溝通成本，提升了組織的整體溝通效率。但在科層組織中，自組織機(jī)制的存在需要一個重要前提，即因上級的許可而具備了合法性基礎(chǔ)。在中國單一制國家和自上而下的治理場景下，地方政府間自組織機(jī)制的合法性來源于中央自上而下的授權(quán)。也就是說，地方間橫向維度上的自組織機(jī)制要以縱向維度上的科層授權(quán)為前提。

(二)橫向協(xié)調(diào)的理性主義陷阱

哈耶克指出，“人之理性既不能預(yù)見未來，亦不可能經(jīng)由審慎思考而型構(gòu)出理性自身的未來”。在奧爾森看來，處在大集團(tuán)中的理性個人與處在社會過程中的理性集團(tuán)具有類似的理性行為特質(zhì)。在集團(tuán)中，個人的理性選擇有可能導(dǎo)致集團(tuán)的非理性后果(集團(tuán)福利的損失)。在社會中，集團(tuán)的理性選擇也會導(dǎo)致社會的非理性后果(社會福利的損失)。地方政府間橫向協(xié)調(diào)過程中集團(tuán)理性導(dǎo)致社會非理性后果的情況十分常見。特別是在環(huán)境污染等問題的治理過程中，在缺乏外部權(quán)力壓力的情況下，不合作給區(qū)域環(huán)境帶來的損害并不會在短期內(nèi)直接導(dǎo)致地方性損害，反而是信息不對稱下的有限理性和晉升錦標(biāo)賽機(jī)制下的短期理性更能形塑地方政府及其決策者的行為。一方面，受到治理環(huán)境不確定性和公共問題復(fù)雜性等因素的影響，地方政府無法在任何情況下都精確地計算出自己的利弊得失，因而很容易陷入有限理性的陷阱。另一方面，在政績晉升錦標(biāo)賽機(jī)制下，經(jīng)濟(jì)績效始終是地方政府追求的主要目標(biāo)。地方政府容易陷入短期理性的誤區(qū)，執(zhí)著于短期的經(jīng)濟(jì)利益而忽略對生態(tài)環(huán)境的長期影響。

(三)本位主義下的外部性困境

外部性可以分為正外部性和負(fù)外部性。其中，負(fù)外部性是指某一組織的行為對社會或者其他組織造成了影響(例如環(huán)境污染)卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，亦稱負(fù)外部成本、負(fù)外部效應(yīng)。發(fā)生在流域治理、空氣污染治理領(lǐng)域的“避害型”府際合作通常是基于環(huán)境污染負(fù)外部性問題的府際合作。負(fù)外部性問題要求區(qū)域內(nèi)不同屬地間圍繞流域或空氣污染給一方、雙方或多方帶來的損害開展補(bǔ)償性合作。但由于外部性問題觸及不同屬地間的治理邊界，在缺少外部權(quán)力壓力或外部約束制度缺失的情況下，受到屬地本位主義的影響，地方政府都希望區(qū)域內(nèi)的其他地方政府在環(huán)境治理方面積極投入、努力作為，進(jìn)而使不同地方政府間的橫向協(xié)調(diào)遭遇困境。正如蔡嵐指出的，當(dāng)一個政府無法獨(dú)自有效地提供理想的公共服務(wù)時，或者當(dāng)一個政府在生產(chǎn)公共服務(wù)時導(dǎo)致跨越行政區(qū)域的負(fù)外部性問題時，往往會出現(xiàn)橫向合作困境。

(四)入不抵出的合作成本障礙

由于合作成本的存在，地方政府是否采取合作行動不僅取決于合作直接收益的計算，還取決于扣除合作成本的凈收益計算。制度性集體行動理論指出，當(dāng)合作收益大于合作成本時，地方政府才會選擇合作。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，在缺少外部權(quán)力壓力的情況下，在“費(fèi)力不討好”的“避害型”府際合作中，合作收益無法超越合作成本的阻力。在通常情況下，組織或個體間的合作行為至少存在兩個方面的成本：一方面是組織或個體間開展合作行動時的交易成本，例如信息成本、談判成本、監(jiān)督成本；另一方面是個體或組織為維持良好的合作狀態(tài)所需要付出的合作成本。與信息成本、談判成本、監(jiān)督成本等直接交易成本相比，“避害型”府際合作更應(yīng)關(guān)注的是因合作所要付出的合作成本。在流域治理、空氣污染治理等“避害型”府際合作中，交易成本以外的合作成本至少包含三個方面：一是地方政府間圍繞流域治理、空氣治理等開展合作可能增加的區(qū)域環(huán)境政策執(zhí)行成本，可以歸納為行政成本。二是因共同應(yīng)對流域污染、空氣污染而采取節(jié)能減排措施，導(dǎo)致的地方財政收入減少，可以歸納為經(jīng)濟(jì)成本。三是在特定情況下，區(qū)域空氣質(zhì)量統(tǒng)一監(jiān)測、區(qū)域空氣污染物統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)，甚至區(qū)域重大建設(shè)項目環(huán)評會商等合作形式還會帶來地方政府自由裁量權(quán)的縮小，可以歸納為政治成本。

縱向介入：化解“避害型”府際合作難題的中國方案

受到收益-成本雙重困境的影響，地方政府間基于橫向協(xié)調(diào)的自組織行為難以沖破本位主義和短視政績觀的藩籬。在中國單一制國家和自上而下的治理場景下，中央政府的縱向介入成為化解“避害型”府際合作難題的中國方案。邢華等將地方政府區(qū)域合作中的縱向介入，稱為縱向嵌入式治理機(jī)制，即將縱向政府關(guān)系嵌入?yún)^(qū)域合作過程之中，通過縱向政府關(guān)系與橫向政府關(guān)系的有機(jī)結(jié)合來解決區(qū)域合作問題的一種治理途徑。在地方政府區(qū)域合作中，橫向協(xié)調(diào)既是一種方式也是目的所在。地方政府區(qū)域合作中縱向介入的實(shí)質(zhì)是以縱向維度上的優(yōu)勢來彌補(bǔ)橫向維度上的短板?！氨芎π汀备H合作中的縱向介入可以理解為，以縱向維度上科層機(jī)制的優(yōu)勢來克服橫向維度上自組織機(jī)制的短板，構(gòu)建集體性損害與選擇性損害的銜接機(jī)制，促使區(qū)域環(huán)境污染等治理難題從“與我何干”走向“與我有關(guān)”。

(一)保障型介入：以縱向授權(quán)回應(yīng)合法性問題

從科層組織的金字塔結(jié)構(gòu)出發(fā)，地方政府區(qū)域合作可以理解為金字塔中某一層級不同屬地間直接關(guān)聯(lián)的自組織機(jī)制。不同屬地間直接關(guān)聯(lián)的重要前提是自組織機(jī)制具有合法性。從科層組織的基本特征出發(fā)，這一合法性通常來自整個科層體系自上而下的縱向授權(quán)。授權(quán)是指上級給下級一定的權(quán)力，使下屬在一定的監(jiān)督之下，有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)和行動權(quán)。在中國單一制國家和自上而下的治理場景下，不同屬地間自組織機(jī)制的合法性基礎(chǔ)通常來自中央政府的縱向授權(quán)。中央政府只要允許地方政府間建立直接關(guān)聯(lián)，開展自組織合作即可，而無須做過多干預(yù)。依據(jù)區(qū)域合作中縱向介入的強(qiáng)度，或者說縱向介入與橫向協(xié)調(diào)的占比，可以將這種縱向授權(quán)稱為保障型介入。在保障型介入中，地方政府間的橫向協(xié)調(diào)依然占據(jù)著主導(dǎo)地位。

(二)信息型介入：以縱向溝通規(guī)避理性主義陷阱

在很多情況下，個體理性導(dǎo)致集體非理性的情形主要源于個體與集體間的信息不對稱以及個體盲目追求短期利益所導(dǎo)致的沖突和偏差。尋求個體理性和集體理性的良性契合，就是要通過正向力量消除兩者之間的沖突與偏差。在中國自上而下的治理場景下，最恰當(dāng)?shù)恼蛄α烤褪峭ㄟ^自上而下的信息傳遞釋放符合中央意圖的政治信號或明確提出區(qū)域合作的政策要求，以彌補(bǔ)地方間橫向協(xié)調(diào)中信息不對稱的短板，進(jìn)而減少晉升錦標(biāo)賽機(jī)制下地方政府短期政績觀的負(fù)面影響。可以將這一介入方式稱為信息型介入，即發(fā)揮縱向溝通在保持信息完整性和長期共同利益規(guī)劃方面的優(yōu)勢，通過釋放政治信號和政策信號提示地方政府暫時讓渡個體利益，摒棄短期政績觀，積極推進(jìn)地方間的橫向協(xié)調(diào)。

(三)權(quán)威型介入：以縱向統(tǒng)合化解外部性困境

跨界環(huán)境污染等公共問題是相對于屬地管理的外部性問題，涉及不同屬地間的橫向博弈和集體行動。從公共選擇理論出發(fā)，地方政府是具有其自身利益和價值追求的代理人。一方面，從區(qū)域整體利益和長遠(yuǎn)利益來看，唯有加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)和合作才能有效避免對區(qū)域環(huán)境造成的損害。但另一方面，集體性損害與地方政府選擇性損害間并不存在完全意義上的時空同一性。不同屬地在處理環(huán)境污染等外部性問題時很可能從本位主義出發(fā)，而無視可能發(fā)生的區(qū)域集體性損害。為此，需要將不同屬地間的外部性問題納入整個科層組織的內(nèi)部管理中，將分散的權(quán)威進(jìn)行整合。整合的途徑不外乎兩種：一種是將特定區(qū)域內(nèi)不同地方政府整合為統(tǒng)一的區(qū)域性政府；另一種是以自上而下的科層制權(quán)威來敦促地方政府共同解決區(qū)域公共問題、共同提供區(qū)域公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)跨界公共事務(wù)的有效治理。而第二種方式就進(jìn)入了中央縱向介入的范疇?？梢詫⑦@一介入方式稱為權(quán)威型介入，其價值就在于以縱向權(quán)威促使環(huán)境污染等外部性問題的內(nèi)部化。

(四)強(qiáng)制型介入：以縱向命令反制合作成本障礙

與“趨利型”府際合作相比，流域治理、空氣污染治理等領(lǐng)域的“避害型”府際合作除了面對信息、談判、監(jiān)督等直接交易成本外，還可能面臨更復(fù)雜的合作成本，即環(huán)境政策執(zhí)行帶來的行政成本、節(jié)能減排導(dǎo)致財政收入減少的經(jīng)濟(jì)成本，以及聯(lián)合行動帶來自由裁量權(quán)縮減的政治成本。顯然，上述三種成本對“避害型”府際合作的阻礙強(qiáng)度是逐一遞增的。當(dāng)?shù)胤秸畢^(qū)域合作涉及地方財政收入的減少，特別是涉及自由裁量權(quán)的縮小時，合作成本對橫向協(xié)調(diào)的阻礙會最大化。此時，單純地將外部性問題納入內(nèi)部管理不足以克服這些成本障礙。中央政府需要采取更加剛性的介入方式，強(qiáng)制地方政府不惜成本、積極推進(jìn)合作。可以將這一介入方式稱為強(qiáng)制型介入，即通過強(qiáng)制命令敦促地方政府合作，甚至直接組織整個合作過程。

張弛之間：縱向介入下“避害型”府際合作的差異化生成模式

在系統(tǒng)分析“避害型”府際合作中縱向介入的價值、方式及作用機(jī)制的基礎(chǔ)上，有關(guān)縱向介入問題的研討重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向介入尺度的把握。不同尺度的縱向介入不僅相機(jī)回應(yīng)了“避害型”府際合作中橫向協(xié)調(diào)的困境，且形塑了“避害型”府際合作的差異化生成模式。對縱向介入尺度及“避害型”府際合作生成模式的分類歸納可以為地方政府區(qū)域合作提供更具解釋力的分析框架和更具操作性的理論借鑒。從權(quán)力配置方式來看，周雪光較早論述了目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)、激勵分配權(quán)三種權(quán)力在中央政府、中間政府和基層政府三層委托、承包、代理方之間的配置。夏能禮提出整體性集權(quán)形成的秩序?qū)蛐椭卫砟Ｊ?、整體性放權(quán)形成的發(fā)展導(dǎo)向型治理模式、選擇性放權(quán)形成的相機(jī)抉擇型治理模式。從介入方式來看，邢華遵循中國語境下地方政府區(qū)域合作的政治化和政策化特征，參照政策工具的類型劃分，提出了權(quán)威型干預(yù)、激勵型干預(yù)、信息型干預(yù)。李輝、黃雅卓等依據(jù)京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中縱向介入的強(qiáng)度，將“避害型”府際合作的生成模式更加細(xì)致地歸納為自主探索型、應(yīng)景響應(yīng)型、壓力回應(yīng)型、命令強(qiáng)制型、直接組織型。正如邢華等指出的，過度介入或介入不足是地方政府區(qū)域合作中縱向介入的難題，縱向嵌入式治理機(jī)制運(yùn)用的關(guān)鍵是要把握好縱向政府關(guān)系嵌入的“度”。筆者認(rèn)為，相對于權(quán)力配置方式、政策工具類型等研究，以縱向介入強(qiáng)度為依據(jù)對地方政府區(qū)域合作的生成模式進(jìn)行分類解析，更具有現(xiàn)實(shí)意義。本文選擇京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中5項合作案例，系統(tǒng)闡述不同縱向介入強(qiáng)度下“避害型”府際合作五種生成模式的內(nèi)涵及其特征，并深入分析其關(guān)鍵機(jī)制。

表1 縱向介入下“避害型”府際合作的差異化生成模式

(一)自主探索型

自主探索型是上級政府縱向介入強(qiáng)度最低，主要依靠地方政府間橫向協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)的一種合作生成模式。這一模式通常適用于成本低、難度小、利益關(guān)系簡單的“避害型”府際合作。中央縱向介入的機(jī)制在于以縱向授權(quán)為合作提供合法性背書，介入工具主要表現(xiàn)為保障型介入。例如，京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中的聯(lián)合宣傳。2014年，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。《北京日報》隨即將《關(guān)注首都經(jīng)濟(jì)圈》更名為《聚焦京津冀協(xié)同發(fā)展》，《天津日報》則將京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略作為兩會報道的一個“重頭戲”，并與《北京日報》《河北日報》取得聯(lián)系，就策劃方案溝通想法。同年3月，《北京日報》《天津日報》《河北日報》以全國兩會為契機(jī)，同步推出《京津冀協(xié)同發(fā)展》專欄。2014年3月31日至4月10日，北京、天津、河北三地黨委宣傳部門策劃組織聯(lián)合采訪活動“京津冀大氣污染防治措施和進(jìn)展”，集中宣傳三省市為治理大氣污染付出的努力和取得的成效。在聯(lián)合宣傳合作的實(shí)施過程中，京津冀三地基于橫向協(xié)調(diào)的自組織機(jī)制占主導(dǎo)地位，中央縱向介入的痕跡并不明顯。但京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是三地聯(lián)合宣傳的契機(jī)。《北京日報》將《關(guān)注首都經(jīng)濟(jì)圈》更名為《聚焦京津冀協(xié)同發(fā)展》，《北京日報》《天津日報》《河北日報》同步推出《京津冀協(xié)同發(fā)展》專欄，這些做法可以理解為在中央層面上京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施為京津冀聯(lián)合宣傳提供了合法性背書。

(二)應(yīng)景響應(yīng)型

在應(yīng)景響應(yīng)型合作中，地方政府間基于橫向協(xié)調(diào)的自組織機(jī)制依然占主導(dǎo)地位，但中央也會通過戰(zhàn)略規(guī)劃、政治任務(wù)等對地方政府間橫向協(xié)調(diào)起到倡導(dǎo)、引導(dǎo)甚至激勵的作用。在這一模式中，縱向介入的工具主要表現(xiàn)為信息型介入，縱向介入的作用機(jī)制主要是以縱向維度上政治信號、政策信號的釋放，規(guī)避橫向協(xié)調(diào)中因信息不對稱和短期政績觀影響所導(dǎo)致的理性主義陷阱。與保障型介入相比，信息型介入是一種強(qiáng)度更高的介入工具，是從無為而治的授權(quán)，到積極有為的提供信息。在應(yīng)景響應(yīng)型合作生成模式中，盡管合作成本、合作難度和利益關(guān)系復(fù)雜程度都略高于自主探索型，但中央釋放的政治信號或者明確提出的合作要求足以克服這些合作障礙。例如，京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中的聯(lián)合立法。2014年2月，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。隨后，京津冀三地圍繞聯(lián)合立法開展了交流磋商、初步實(shí)踐、達(dá)成共識、建章立制等系列嘗試。2015年，《河北省大氣污染防治條例》的出臺，標(biāo)志著京津冀首次實(shí)現(xiàn)大氣污染聯(lián)合立法。盡管聯(lián)合立法和聯(lián)合宣傳均是以京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施為契機(jī)，但在聯(lián)合宣傳中，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的作用主要體現(xiàn)在為合作提供合法性基礎(chǔ)，而在聯(lián)合立法中，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的作用則主要體現(xiàn)在釋放重大政治信號。大氣污染聯(lián)合立法這一合作形式剛好契合了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的要求，客觀上成為京津冀三地響應(yīng)國家戰(zhàn)略的重要突破口。

(三)壓力回應(yīng)型

壓力回應(yīng)型，是指依靠自上而下的權(quán)威統(tǒng)合和壓力施加才能實(shí)現(xiàn)的合作生成模式。在這一模式中，中央縱向介入的強(qiáng)度較前兩種模式有所提升，介入工具一般體現(xiàn)為權(quán)威型介入。即在釋放政治信號、政策信號等信息型介入不足以消除屬地間沖突和偏差的情況下，采取更強(qiáng)勢的權(quán)威型介入方式，依靠權(quán)威統(tǒng)合將不同屬地間流域污染、空氣污染等外部性問題納入整個科層組織的統(tǒng)一管理范疇。也就是說，從大局出發(fā)，“兩家之事”本質(zhì)上是“一家之事”。例如，京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中的協(xié)同共治。2014年1月，環(huán)境保護(hù)部與31省(區(qū)、市)簽署《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》，明確了各地空氣質(zhì)量改善目標(biāo)和重點(diǎn)工作任務(wù)，并要求京津冀及周邊地區(qū)相互協(xié)作、共同推進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。此后，中央先后通過完善法律規(guī)制、印發(fā)工作條例、領(lǐng)導(dǎo)人講話批示等方式進(jìn)一步敦促京津冀及周邊地區(qū)圍繞大氣污染開展聯(lián)合行動。2015年3月9日，京津冀等六省區(qū)市機(jī)動車排放控制工作協(xié)調(diào)小組正式成立，標(biāo)志著京津冀及周邊地區(qū)機(jī)動車排放污染監(jiān)管平臺正式搭建，機(jī)動車排放污染控制區(qū)域協(xié)同工作機(jī)制正式建立。

(四)命令強(qiáng)制型

在命令強(qiáng)制型合作生成模式中，上級縱向介入的程度較強(qiáng)，地方政府間橫向協(xié)調(diào)的積極性和作用較弱。當(dāng)權(quán)威統(tǒng)合無法有效化解不同屬地間的沖突和偏差，特別是在合作成本較高、合作難度較大、利益關(guān)系較復(fù)雜時，中央可能會采取更加剛性的介入手段以促進(jìn)地方間的橫向協(xié)調(diào)。這一模式中的縱向介入工具通常表現(xiàn)為強(qiáng)制型介入，即中央出臺相關(guān)法律法規(guī)或直接發(fā)布強(qiáng)制命令敦促地方政府積極推進(jìn)合作進(jìn)程。例如，京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。由于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)牽涉到京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、減排責(zé)任難劃分等復(fù)雜問題，單純依靠地方政府間橫向協(xié)調(diào)，或僅僅依靠中央釋放政治信號和政策信號，甚至以縱向權(quán)威將外部性問題內(nèi)部化等方式都無法化解統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可能帶來的合作成本的難題。在這種情況下，中央進(jìn)一步升級縱向介入強(qiáng)度，明確提出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性要求。2016年2月5日，京津冀地級及以上城市試行統(tǒng)一重污染天氣預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著京津冀三地首次實(shí)現(xiàn)大氣污染治理統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

(五)直接組織型

在一些特殊情況下，由于合作成本過高、合作難度過大、利益關(guān)系過于復(fù)雜，中央的強(qiáng)制命令可能依然無法推動地方政府間的橫向協(xié)調(diào)進(jìn)程，中央政府可能會被迫“下場”，直接組織區(qū)域合作?？梢詫⑦@一合作生成模式稱為“直接組織型”。在這一模式中，中央縱向介入的工具也可以理解為強(qiáng)制型介入，所要回應(yīng)的橫向協(xié)調(diào)困境也同樣是合作成本的障礙。但由于合作成本過高，這一模式中的縱向介入可以說是規(guī)格最高的強(qiáng)制型介入。在嚴(yán)格意義上，這已不是通過地方政府間橫向協(xié)調(diào)來化解集體行動的困境，而是通過中央直接組織的方式，完成地方政府間橫向協(xié)調(diào)不可能完成的任務(wù)。例如，京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中的統(tǒng)一監(jiān)測。2013年12月6日，中國氣象局與環(huán)境保護(hù)部共同組織中央氣象臺、環(huán)境監(jiān)測總站、京津冀環(huán)境氣象預(yù)報預(yù)警中心開展京津冀及周邊地區(qū)區(qū)域重污染天氣預(yù)警應(yīng)急演練。在這一合作中，為確保合作達(dá)成，中央政府直接組織開展了京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣監(jiān)測預(yù)警預(yù)報應(yīng)急演練，在演練過程中推動了統(tǒng)一監(jiān)測的實(shí)現(xiàn)。

結(jié)論與討論

與“趨利型”府際合作相比，“避害型”府際合作通常面臨著更為復(fù)雜的集體行動困境。由于單純依靠地方政府間的橫向協(xié)調(diào)很難順利推進(jìn)合作，中央政府的縱向介入在地方政府區(qū)域合作中的作用日益凸顯，甚至超越地方政府橫向協(xié)調(diào)的地位，成為新時期區(qū)域合作的重要線索。本文將地方政府區(qū)域合作動機(jī)置于“集體性-選擇性”“收益-損害”的“二維-四分”框架下，并進(jìn)一步構(gòu)建關(guān)鍵行動者與合作動機(jī)的整合性框架。在此基礎(chǔ)上，深入分析“避害型”府際合作的集體行動困境，系統(tǒng)歸納縱向介入的工具選擇及其作用機(jī)制，進(jìn)一步總結(jié)不同介入強(qiáng)度下“避害型”府際合作的差異化生成模式。

第一，“避害型”府際合作是化解區(qū)域流域污染、空氣污染等外部性問題的重要途徑，但在缺乏外部權(quán)力壓力的情況下，單純依靠橫向協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)“避害型”府際合作依然面臨集體行動的困境。系統(tǒng)分析“避害型”府際合作中橫向協(xié)調(diào)的集體行動困境，是理解中央縱向介入價值的邏輯起點(diǎn)?！凹w性損害≠選擇性損害”是“避害型”府際合作困境的根源，具體而言包括四個方面：一是自組織機(jī)制的合法性問題。盡管“趨利型”府際合作中也同樣存在自組織機(jī)制的合法性問題，但在“避害型”府際合作中，合法性問題可能成為地方政府間拖延合作的“借口”。二是橫向協(xié)調(diào)的理性主義陷阱。受到多種復(fù)雜因素影響的有限理性、政績晉升錦標(biāo)賽機(jī)制下的短期理性都可能使地方政府陷入理性主義的陷阱。三是本位主義下的外部性困境。受屬地本位主義的影響，地方政府寄希望于區(qū)域內(nèi)的其他地方政府在環(huán)境治理方面積極投入、努力作為，而自己則坐享其成。四是入不抵出的合作成本障礙。在“費(fèi)力不討好”的“避害型”府際合作中，當(dāng)合作成本過高，特別是涉及地方財政收入的減少甚至自由裁量空間的縮減時，區(qū)域合作將面臨巨大阻力。

第二，縱向介入是化解“避害型”府際合作難題的中國方案。在中國單一制和自上而下的治理場景下，來自中央政府的縱向介入成為化解“避害型”府際合作難題的中國方案。依據(jù)介入工具的差異，可以將“避害型”府際合作中的縱向介入分為四種類型。一是保障型介入，以縱向授權(quán)來解決地方政府間自組織機(jī)制的合法性問題。即中央政府允許地方政府間建立直接關(guān)聯(lián)，開展自組織合作即可，而無須做過多干預(yù)。二是信息型介入，以縱向溝通規(guī)避地方政府的理性主義陷阱。即發(fā)揮縱向溝通在信息完整性和長期共同利益規(guī)劃方面的優(yōu)勢，通過釋放政治信號和政策信號提示地方政府暫時讓渡個體利益，摒棄短期政績觀，積極推進(jìn)地方間的橫向協(xié)調(diào)。三是權(quán)威型介入，以縱向統(tǒng)合回應(yīng)外部性困境。即發(fā)揮中央在整個科層體系內(nèi)的權(quán)威優(yōu)勢，將不同屬地間的外部性問題納入科層體系內(nèi)部來解決。四是強(qiáng)制型介入，以縱向命令化解合作成本的障礙。即當(dāng)合作成本涉及地方財政收入和自由裁量權(quán)等根本性利益時，中央可以通過更加剛性的介入方式來敦促因成本過高而無法推進(jìn)的合作，甚至直接組織合作。

第三，不同尺度的縱向介入不僅相機(jī)回應(yīng)了“避害型”府際合作中橫向協(xié)調(diào)的困境，且無形中形塑了“避害型”府際合作的差異化生成模式。按照縱向介入的強(qiáng)度差異可以進(jìn)一步將“避害型”府際合作細(xì)分為五種生成模式。即自主探索型、應(yīng)景響應(yīng)型、壓力回應(yīng)型、命令強(qiáng)制型、直接組織型。在自主探索型生成模式中，中央縱向介入的強(qiáng)度最低，介入工具為保障型介入，介入方式表現(xiàn)為縱向授權(quán)，作用機(jī)制為提供合法性背書。在應(yīng)景響應(yīng)型生成模式中，中央縱向介入的強(qiáng)度較低，介入工具為信息型介入，介入方式表現(xiàn)為縱向溝通，作用機(jī)制為規(guī)避理性主義陷阱。在壓力回應(yīng)型生成模式中，中央縱向介入的強(qiáng)度適中，介入工具為權(quán)威型介入，介入方式表現(xiàn)為縱向統(tǒng)合，作用機(jī)制為外部性問題內(nèi)部化。在命令強(qiáng)制型生成模式中，中央縱向介入的強(qiáng)度較高，介入工具為權(quán)威型介入，縱向介入方式表現(xiàn)為縱向命令，作用機(jī)制為化解合作成本障礙。在直接組織型生成模式中，中央縱向介入的強(qiáng)度高，介入工具為權(quán)威型介入，介入方式更加剛性，表現(xiàn)為直接組織，作用機(jī)制為反制合作成本障礙。

相較于已有研究，本文的理論貢獻(xiàn)在于：第一，立足中國場景，圍繞“避害型”府際合作開展細(xì)分研究，專門闡釋“避害型”府際合作中縱向介入的價值，專門描述“避害型”府際合作中縱向介入的工具、機(jī)制，并歸納其如何形塑了“避害型”府際合作的生成模式。第二，對地方政府區(qū)域合作影響因素的整合研究。一是在遵循“集體性-選擇性”“收益-損害”兩種邏輯的基礎(chǔ)上，提出地方政府區(qū)域合作動機(jī)的“二維-四分”框架。在此基礎(chǔ)上，析出“避害型”府際合作困境的根源，即“集體性損害≠選擇性損害”。二是對關(guān)鍵行動者與合作動機(jī)的整合研究。即以中央政府的縱向介入來化解地方政府橫向協(xié)調(diào)過程中的集體行動困境。第三，對“避害型”府際合作的困境，縱向介入的工具、機(jī)制以及“避害型”府際合作生成模式的整合研究。系統(tǒng)展現(xiàn)了中國場景下，“避害型”府際合作中縱向介入的邏輯圖景。即中央政府的縱向介入以恰當(dāng)?shù)墓ぞ呦鄼C(jī)回應(yīng)了“避害型”府際合作的多重困境，又反過來形塑了“避害型”府際合作的生成模式。

本文的啟示在于：第一，與其在籠統(tǒng)意義上爭論地方政府區(qū)域合作中縱向介入“是否應(yīng)當(dāng)”的問題，不如結(jié)合中國場景和“避害型”府際合作這一特定的合作類型，基于“避害型”府際合作的集體行動困境來探討縱向介入的必要性和價值。第二，從國家治理的科層架構(gòu)出發(fā)，縱向介入可以理解為縱向治理體系與地方政府橫向治理體系間的一種互動過程。因此，不存在整齊劃一的介入方式和合作生成模式，而是需要中央和地方根據(jù)“避害型”府際合作的具體情境做出相機(jī)回應(yīng)。第三，“避害型”府際合作困境的差異化決定了縱向介入強(qiáng)度的差異化。這提示我們，應(yīng)根據(jù)府際合作困境的理性分析，準(zhǔn)確把握縱向介入的尺度，選擇恰當(dāng)?shù)慕槿牍ぞ?，以最小介入成本達(dá)到促進(jìn)“避害型”府際合作的效用。

③陳瑞蓮、張緊跟：《試論我國區(qū)域行政研究》，《廣州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2002年第4期。

④金太軍、沈承誠：《區(qū)域公共管理趨勢的制度供求分析》，《江海學(xué)刊》2006年第5期。

⑤張緊跟：《從區(qū)域行政到區(qū)域治理:當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展路向》，《學(xué)術(shù)研究》2009年第9期。

⑥汪偉全：《長三角經(jīng)濟(jì)圈地方利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制研究:基于政府間關(guān)系的分析》，《求實(shí)》2008年第9期。

⑦王佃利、梁帥：《跨界問題與半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展探析》，《山東社會科學(xué)》2012年第3期。

⑧楊愛平、黃泰文：《區(qū)域府際契約執(zhí)行中地方政府的決策偏好分析——以珠三角一體化為例》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2014年第4期。

⑨趙新峰、袁宗威：《京津冀區(qū)域政府間大氣污染治理政策協(xié)調(diào)問題研究》，《中國行政管理》2014年第11期。

⑩鮑芳修：《地方政府應(yīng)急管理中的跨域合作:基于組織間網(wǎng)絡(luò)的分析框架》，《甘肅理論學(xué)刊》2013年第4期。