危機(jī)學(xué)習(xí)推動風(fēng)險(xiǎn)治理制度演進(jìn)的邏輯
——以2003-2020年重大突發(fā)公共事件為例

何蘭萍 曹婧怡

(天津大學(xué)，天津 300072)

一、問題的提出

善于學(xué)習(xí)的政府是能夠從歷史中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并能夠反思與自我提升的政府?！包h歷來高度注重總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)”①，我國政府在黨領(lǐng)導(dǎo)下通過經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與學(xué)習(xí)，在各類改革實(shí)踐中展現(xiàn)出了高度的適應(yīng)性和學(xué)習(xí)力[1]。

在風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域，從“一案三制”的構(gòu)建到適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會“總體國家安全觀”的提出，我國政府充分發(fā)揮自身的學(xué)習(xí)適應(yīng)能力，驅(qū)動風(fēng)險(xiǎn)治理制度不斷發(fā)展與演進(jìn)，“中國模式”得到了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。危機(jī)學(xué)習(xí)是政府提升風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)能力的核心與關(guān)鍵。在危機(jī)學(xué)習(xí)過程中，政府總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以組織的自我完善來適應(yīng)外部環(huán)境變化，進(jìn)而提升應(yīng)對未來災(zāi)害和危機(jī)的能力，通過發(fā)現(xiàn)和糾正制度中的現(xiàn)有缺陷，以實(shí)現(xiàn)制度的演進(jìn)[2]。所以，理解“中國模式”的核心是明晰我國政府在突發(fā)公共事件中如何通過危機(jī)學(xué)習(xí)推動風(fēng)險(xiǎn)治理制度的演進(jìn)。

危機(jī)學(xué)習(xí)理論自20世紀(jì)90年代起得到國外學(xué)界的廣泛關(guān)注[3]，公共管理學(xué)者認(rèn)為,危機(jī)學(xué)習(xí)研究對于理解制度和政策的變化及發(fā)展有著深遠(yuǎn)意義[4]，制度演進(jìn)的動力和路徑與危機(jī)學(xué)習(xí)密切相關(guān)[5]。國內(nèi)現(xiàn)有研究致力于從西方危機(jī)學(xué)習(xí)理論出發(fā)觀察我國政府危機(jī)學(xué)習(xí)的行為機(jī)制，但囿于危機(jī)學(xué)習(xí)理論內(nèi)核和行為界定的模糊性[6]，與我國政治情境的契合程度有待提升。因此，本文建立危機(jī)學(xué)習(xí)宏觀理論與我國本土微觀實(shí)踐的連接，從制度演進(jìn)的中觀視角，提煉政府風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)能力提升的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，以豐富“中國之治”的韌性特征研究[7]。

據(jù)此，本文圍繞2003-2020年間11個重大突發(fā)公共事件，從危機(jī)學(xué)習(xí)累積的經(jīng)驗(yàn)成果入手，關(guān)注成果內(nèi)容以及制度轉(zhuǎn)化的過程，以此來理解危機(jī)學(xué)習(xí)與制度演進(jìn)之間的關(guān)系，進(jìn)而推進(jìn)危機(jī)學(xué)習(xí)與制度研究在交叉領(lǐng)域的理論對話。

二、理論研究與分析框架

(一)危機(jī)學(xué)習(xí)與制度演進(jìn)的理論研究

危機(jī)學(xué)習(xí)是危機(jī)情境與公共組織學(xué)習(xí)的交叉。關(guān)于危機(jī)情境與公共組織學(xué)習(xí)之間的關(guān)聯(lián)，現(xiàn)有研究多接納“危機(jī)引發(fā)學(xué)習(xí)(Crisis-Induced Learning)”的概念，認(rèn)為危機(jī)學(xué)習(xí)與組織學(xué)習(xí)的關(guān)鍵區(qū)別在于學(xué)習(xí)的動因是由危機(jī)引發(fā)，更具有目的性[8][9][10]。國內(nèi)學(xué)者對危機(jī)學(xué)習(xí)的研究存在兩種觀察方式：一種通過單案例的過程分析，關(guān)注政府風(fēng)險(xiǎn)治理行動策略的轉(zhuǎn)變[11][12][13]；另一種利用文本分析的方式，關(guān)注應(yīng)急預(yù)案、安全生產(chǎn)制度、事故調(diào)查報(bào)告等的內(nèi)容，探究危機(jī)學(xué)習(xí)的困境和機(jī)制[14][15][16][17]，兩種方式都希望在我國政治體制中尋找與危機(jī)學(xué)習(xí)理論契合的組織行為機(jī)制。然而，這些組織行為機(jī)制的應(yīng)急性轉(zhuǎn)變難以長期穩(wěn)定地反饋于未來的風(fēng)險(xiǎn)治理之中[18]。作為危機(jī)學(xué)習(xí)成果的集中體現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)治理制度能夠?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)治理產(chǎn)生廣泛、深刻、穩(wěn)定的影響。從危機(jī)學(xué)習(xí)到制度產(chǎn)生與演進(jìn)，涉及危機(jī)學(xué)習(xí)內(nèi)容的轉(zhuǎn)化與演變。

危機(jī)學(xué)習(xí)內(nèi)容的核心來源是各地的風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐。已有研究認(rèn)為中國政治情境下的學(xué)習(xí)主體重視利用“實(shí)踐”和“實(shí)驗(yàn)”的途徑進(jìn)行學(xué)習(xí)[19]。危機(jī)學(xué)習(xí)作為組織學(xué)習(xí)的一種特殊情境，不存在“實(shí)驗(yàn)”的可能。這里，“實(shí)踐”指各個地區(qū)不同時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐。從實(shí)踐到制度演進(jìn)，危機(jī)學(xué)習(xí)如何完成學(xué)習(xí)內(nèi)容的獲取、提煉和轉(zhuǎn)化？德克(Dekker)擺脫傳統(tǒng)理論中政治因素對危機(jī)學(xué)習(xí)的限制性影響，認(rèn)為公共組織在面對危機(jī)帶來的壓力時(shí)更有動力進(jìn)行組織改革，并將危機(jī)學(xué)習(xí)理解為“信息產(chǎn)生-經(jīng)驗(yàn)總結(jié)-知識傳播-制度化”的過程[20]，這與我國治理情境下的危機(jī)學(xué)習(xí)與制度演進(jìn)過程具有一定的契合性。

德克的危機(jī)學(xué)習(xí)理論對于分析危機(jī)學(xué)習(xí)與制度演進(jìn)的關(guān)聯(lián)具有一定的啟發(fā)意義，然而其案例分析過程較為粗略，且更多關(guān)注單一環(huán)節(jié)的內(nèi)容與方式，缺少動態(tài)性的考察。此外，在較長時(shí)間維度中需要進(jìn)行周期性的分析，即前一階段制度化的結(jié)果對下一階段的危機(jī)學(xué)習(xí)過程產(chǎn)生了不可忽視的影響?；趧討B(tài)性和周期性的考慮，本文引入了埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)開發(fā)的制度分析與發(fā)展框架(Institutional Analysis and Development，IAD)。這一框架能夠系統(tǒng)地分析制度的安排方式[21]，同時(shí)國內(nèi)學(xué)者的研究也證實(shí)其在制度形成和演進(jìn)路徑上適合中國情境的分析[22][23][24][25]。

制度演進(jìn)相關(guān)研究近年來更加強(qiáng)調(diào)從行動者的互動中探究演進(jìn)的動力與路徑，關(guān)注文本與語言等靜態(tài)、既定載體[26]。在以IAD框架分析制度演進(jìn)的研究中，已有學(xué)者將制度演進(jìn)視為一種集體行動，從訪談和政策文本中探究環(huán)境因素如何影響制度演進(jìn)的路徑[27]，但對學(xué)習(xí)要素關(guān)注不足，在面向環(huán)境變化的制度演進(jìn)過程中缺少對公共組織主動性和適應(yīng)性的分析。

(二)分析框架

本文基于IAD框架和德克危機(jī)學(xué)習(xí)理論，構(gòu)建如圖1所示的分析框架。

圖1 基于IAD的危機(jī)學(xué)習(xí)推動風(fēng)險(xiǎn)治理制度演進(jìn)的分析框架

危機(jī)學(xué)習(xí)作為“驅(qū)動因素”，決定了三種“外部變量”的屬性：危機(jī)屬性、危機(jī)學(xué)習(xí)行動者所處共同體的屬性、危機(jī)學(xué)習(xí)行動者用來安排彼此關(guān)系的規(guī)則屬性。三種外部變量決定了“行動舞臺”中的行動情境，產(chǎn)生了新的風(fēng)險(xiǎn)治理信息內(nèi)容，這些信息能否被行動者提取、收集和利用，需要行動者與行動情境的互動。

“互動”過程可以劃分為三個步驟：經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、知識傳播和制度化。這一階段的目標(biāo)是利用行動舞臺中產(chǎn)生的信息資源進(jìn)行公共產(chǎn)品“制度”的供給[28]?！敖?jīng)驗(yàn)總結(jié)”是對行動情境中產(chǎn)生的各類信息資源的提煉，其內(nèi)容與外部變量屬性有關(guān)；在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，“知識傳播”環(huán)節(jié)通過會議、報(bào)告、媒體宣傳等，產(chǎn)生影響“制度化”的制度要素，進(jìn)而推動不同制度化機(jī)制的形成。具體來說，危機(jī)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與文化-認(rèn)知性要素有關(guān)，推動建構(gòu)型制度化機(jī)制[29]；共同體相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與行動者之間的規(guī)范性要素有關(guān)，推動規(guī)范型制度化機(jī)制[30]；規(guī)則相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與組織對行動者的強(qiáng)制規(guī)制性要素有關(guān)，推動規(guī)制型制度化機(jī)制[31]。三種制度化機(jī)制之間相互補(bǔ)充，共同作用，推進(jìn)制度的產(chǎn)生與演進(jìn)[32]。

“決策評價(jià)”和“結(jié)果”在本文中涉及正式制度演進(jìn)中的兩種評價(jià)邏輯：合法性邏輯和有效性邏輯。制度的穩(wěn)定運(yùn)行依賴于其合法性與有效性的有機(jī)結(jié)合[33]。

由此，本文基于IAD框架分析危機(jī)學(xué)習(xí)推動風(fēng)險(xiǎn)治理制度演進(jìn)的過程，重點(diǎn)關(guān)注“互動”中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、知識傳播和制度化環(huán)節(jié)，觀察政府在危機(jī)學(xué)習(xí)中關(guān)注哪些內(nèi)容，這些內(nèi)容如何推動制度演進(jìn)。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)案例選取

突發(fā)事件研究的獨(dú)特性在于突發(fā)事件情境本身[34]，因而利用案例分析來確定研究情境已成為風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)研究的廣泛共識。相比于組織的常規(guī)學(xué)習(xí)，危機(jī)學(xué)習(xí)在頻率上“常常是一次危機(jī)帶來一次學(xué)習(xí)”[35]，一次大規(guī)模突發(fā)公共事件就可以使隱性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為顯性危機(jī)[36]，因此選擇重大突發(fā)公共事件能夠確保案例的有效性。本文采用多案例分析的研究方法，選取2003-2020年間11個重大突發(fā)公共事件作為案例進(jìn)行分析，原因如下。

在時(shí)間范圍的確定上，制度演進(jìn)是時(shí)間跨度長、影響因素復(fù)雜的制度現(xiàn)象，確定合適的研究時(shí)間范圍有助于觀察完整的制度演進(jìn)過程并減少無關(guān)變量的影響?，F(xiàn)有研究多將“非典”視為風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐和制度建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)，認(rèn)為此后“我國開始高度重視各類風(fēng)險(xiǎn)的綜合治理”[37]；新冠肺炎疫情是“新中國成立以來，傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”②，已有學(xué)者認(rèn)為我國未來應(yīng)建立適應(yīng)更為復(fù)雜外部環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)治理制度[38]。本文將兩個典型事件作為起止節(jié)點(diǎn)確定時(shí)間范圍，其間我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r基本穩(wěn)定，且存在一系列重大突發(fā)公共事件推動風(fēng)險(xiǎn)治理制度發(fā)生明顯的代際演進(jìn)。因此，該時(shí)間范圍的確定能夠在保證案例有效性的同時(shí)較大程度排除無關(guān)變量影響。

在樣本的選擇上，11個案例涵蓋《省(區(qū)、市)人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架指南》對突發(fā)公共事件的所有分類，包括自然災(zāi)害(5個)、事故災(zāi)難(3個)、公共衛(wèi)生事件(2個)和社會安全事件(1個)，可以充分觀察分析框架對于所有類型突發(fā)公共事件的適用性和解釋力。

(二)數(shù)據(jù)收集

在圖1的分析框架中，本文主要關(guān)注“互動”階段三個環(huán)節(jié)的內(nèi)容特征，風(fēng)險(xiǎn)治理制度作為結(jié)果變量需要與內(nèi)容演化過程進(jìn)行對照，而風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐是危機(jī)學(xué)習(xí)的重要來源，因此本文收集與案例相關(guān)的兩方面文本資料：風(fēng)險(xiǎn)治理制度和風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐。在確定11個重大突發(fā)公共事件之后，運(yùn)用文本收集法和爬蟲技術(shù)相結(jié)合的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)收集。

風(fēng)險(xiǎn)治理制度聚焦國務(wù)院頒布的政策法規(guī)，以11個案例名稱和“突發(fā)公共事件”“風(fēng)險(xiǎn)”“應(yīng)急”等關(guān)鍵詞在“國務(wù)院政策文件庫”中進(jìn)行檢索，最終獲得2份法律法規(guī)、11份應(yīng)急預(yù)案、3份應(yīng)急條例、15份重建規(guī)劃及其他相關(guān)政策文件，共42份。

與11個案例相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐，以權(quán)威媒體新聞報(bào)道為主，輔以與案例相關(guān)的重要領(lǐng)導(dǎo)講話、案例次年國務(wù)院政府工作報(bào)告中與案例相關(guān)的內(nèi)容③。在“中國重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫”④中，以“案例名稱”為關(guān)鍵詞，檢索中央和地方官媒(如《人民日報(bào)》《雅安日報(bào)》等)的相關(guān)報(bào)道。由于檢索結(jié)果較多，為便于篩選，本文運(yùn)用了爬蟲軟件進(jìn)行輔助信息提取，在機(jī)器篩選的基礎(chǔ)上進(jìn)一步去除案例狀況報(bào)道(如傷亡人數(shù)、經(jīng)濟(jì)損失等)，最終獲得2400余份與案例經(jīng)驗(yàn)總結(jié)相關(guān)的內(nèi)容。此外，在“新華網(wǎng)”和“中國政府網(wǎng)”中以案例名稱、“政府工作報(bào)告”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共獲得與案例相關(guān)的8份重要領(lǐng)導(dǎo)講話和6份國務(wù)院政府工作報(bào)告。

(三)數(shù)據(jù)分析

風(fēng)險(xiǎn)治理制度文本的結(jié)構(gòu)化程度高、數(shù)量較少，根據(jù)制度發(fā)展脈絡(luò)梳理的需要，本文在充分閱讀、掌握文本內(nèi)容的基礎(chǔ)上對制度進(jìn)行時(shí)間和內(nèi)容的梳理，考察文本之間的邏輯，由此進(jìn)行制度演進(jìn)階段的劃分，提取每個階段的制度特征。

風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐文本的結(jié)構(gòu)化程度低、數(shù)量大，因此需要在內(nèi)容挖掘基礎(chǔ)上進(jìn)行文本分析。為了區(qū)分不同內(nèi)容信息的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、知識傳播和制度化的過程，并從文本中提取可供制度化的制度陳述(Institution Statements)內(nèi)容，本文借鑒了埃莉諾·奧斯特羅姆的制度語法學(xué)理論(A Grammar of Institutions)。該理論工具通過解剖制度結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)制度陳述中核心要件是屬性(Attribute)(A)、道義助詞(Deontic)(D)、目的(Aim)(I)、條件(Condition)(C)和否則(Or else)(O)，簡寫為ADICO。在此基礎(chǔ)上，以AIC、ADIC、ADICO的組合來區(qū)分共享策略、規(guī)范和規(guī)制：共享策略是行動者在特定情境下對適當(dāng)行動的共同理解，與本文中的文化-認(rèn)知性要素內(nèi)涵基本一致；規(guī)范是特定群體中人們對適當(dāng)和不適當(dāng)行為所達(dá)成的共識，與本文中的規(guī)范性要素內(nèi)涵基本一致；規(guī)制更具有強(qiáng)制性，是指組織對于行動者行為的禁止或要求，違反將會使行為無效或受到制裁[39]，與本文中的規(guī)制性要素內(nèi)涵基本一致。沃特金斯(Watkins)和衛(wèi)斯特發(fā)爾(Westphal)在2016年進(jìn)一步發(fā)展了該理論在訪談、參與觀察等定性數(shù)據(jù)中的應(yīng)用[40]，本文因此將該理論應(yīng)用于案例相關(guān)報(bào)道等資料的內(nèi)容分析中。

具體分析方法如下：①利用文本分析軟件進(jìn)行分詞和詞頻統(tǒng)計(jì)，篩選出實(shí)詞(剔除類似“的”“關(guān)于”等)，按照ADICO規(guī)則進(jìn)行分類，形成初始編碼。這一步驟完成了制度信息的初步獲取。②根據(jù)制度演進(jìn)階段的劃分，將初始編碼進(jìn)行合并提煉，按照文化-認(rèn)知性要素(AIC)、規(guī)范性要素(ADIC)、規(guī)制性要素(ADICO)初步歸納各階段與三種制度要素相關(guān)的信息，形成聚焦編碼。這一步驟提煉了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的相關(guān)信息。③在聚焦編碼基礎(chǔ)上進(jìn)一步提取各階段三種制度要素的基本特征，形成軸心編碼。這里需要解釋的是，將知識傳播簡化為三種制度要素產(chǎn)生過程是為了區(qū)分不同信息內(nèi)容的不同演化過程需要，為了進(jìn)一步考察三種制度要素的內(nèi)容特征，本文將軸心編碼的結(jié)果確定為價(jià)值共識、行為規(guī)范和組織管理。④將軸心編碼與制度演進(jìn)階段性特征進(jìn)行綜合分析，形成理論編碼，提煉出各制度演進(jìn)階段基于危機(jī)學(xué)習(xí)的內(nèi)在邏輯。由于篇幅所限，僅以表1為例展示風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐文本的編碼過程。

為了確保數(shù)據(jù)的內(nèi)部信度，本文采用多人反復(fù)人工編碼的方式，且利用兩種分析軟件進(jìn)行分詞和詞頻統(tǒng)計(jì)。

表1 風(fēng)險(xiǎn)治理經(jīng)驗(yàn)文本的編碼過程示例

四、基于危機(jī)學(xué)習(xí)的風(fēng)險(xiǎn)治理制度演進(jìn)分析

在對2003-2020年風(fēng)險(xiǎn)治理制度發(fā)展脈絡(luò)的梳理中，本文結(jié)合重要文件的發(fā)布和已有研究[41][42][43][44][45]，對42份政策文件進(jìn)行了三階段的劃分：2003-2007年、2008-2012年、2013-2020年，對其階段特征和相關(guān)重要文本進(jìn)行梳理(見圖2)

圖2 我國風(fēng)險(xiǎn)治理制度演進(jìn)階段劃分及主要相關(guān)文件

按照研究設(shè)計(jì)，本文對各階段實(shí)踐文本進(jìn)行初始編碼，在文化-認(rèn)知要素(AIC組合)下歸納出兩種聚焦編碼，即“風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知”和“安全共識”；在規(guī)范要素(ADIC組合)下歸納出“命令-控制”與“適應(yīng)變革”；在規(guī)制要素(ADICO組合)下歸納出“組織結(jié)構(gòu)”與“管理過程”。通過對各階段聚焦編碼內(nèi)容的提煉歸納，形成軸心編碼(即價(jià)值共識、行為規(guī)范和組織管理)，并在此基礎(chǔ)上提煉出理論編碼。下面將按照聚焦編碼、軸心編碼、理論編碼的線索進(jìn)行分析。

(一)第一階段：情境回應(yīng)

1.價(jià)值共識：追求穩(wěn)定

根據(jù)聚焦編碼結(jié)果，這一階段人們對“風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知”的集中描述為“危機(jī)”，從直接感受到的顯性的無序社會狀態(tài)來認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)。在對風(fēng)險(xiǎn)來源的認(rèn)識上，基于“災(zāi)難-沖擊”的傳統(tǒng)視角，致災(zāi)因子(包括自然致災(zāi)因子和社會致災(zāi)因子)是社會狀態(tài)陷入無序的重要因素[46]。消除和應(yīng)對致災(zāi)因子帶來的各種沖擊成為該階段風(fēng)險(xiǎn)治理的重要內(nèi)容。

安全作為一種價(jià)值觀念，具有多層次的含義[47]。本階段關(guān)注“市場、經(jīng)濟(jì)”等客體安全，追求社會狀態(tài)的“穩(wěn)定”。該時(shí)期我國強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”，要求為經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)發(fā)展提供有利環(huán)境。基于此，本階段對安全的要求是社會狀態(tài)的規(guī)律和有序，一旦這種規(guī)律被突發(fā)事件打破，政府就用應(yīng)急手段去恢復(fù)秩序。因此，能夠應(yīng)對各種突發(fā)事件的綜合性應(yīng)急管理體系是該階段安全價(jià)值指引下的必然選擇。

2.行為規(guī)范：剛性控制

根據(jù)聚焦編碼結(jié)果，該階段政府關(guān)于“命令-控制”行動邏輯的相關(guān)描述包括“高度、快速、狠抓”等。危機(jī)情境開啟了政府的非常態(tài)治理，但由于行政組織的強(qiáng)大慣性，非常態(tài)治理中的行動邏輯仍以命令-控制為主。從高頻詞中可以看到政府需要利用高強(qiáng)度的政治注意力來推動治理行為的實(shí)施。另外，“抗擊、嚴(yán)控、風(fēng)險(xiǎn)管理”等顯示出政府風(fēng)險(xiǎn)治理行為規(guī)范的強(qiáng)制性與控制力，以剛性控制理念來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的快速有效應(yīng)對。

在“適應(yīng)變革”的行為邏輯下，政府關(guān)注“旅游業(yè)、企業(yè)、就業(yè)、價(jià)格、資金”等。從關(guān)注內(nèi)容中可以看到，該階段的適應(yīng)行動主要針對危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)面影響，對各行業(yè)遭受的沖擊進(jìn)行應(yīng)急處置。與此同時(shí)，四個案例中將變革行為較多描述為“反思、改變”，這說明在危機(jī)的沖擊下人們開始意識到應(yīng)急準(zhǔn)備的重要性并反思自身發(fā)展中的不足與缺漏，發(fā)展理念上轉(zhuǎn)向“科學(xué)發(fā)展”與“可持續(xù)發(fā)展”。但總體上，發(fā)展相比于安全仍是該階段更為關(guān)注的主要目標(biāo)。

3.組織管理：壓力動員

根據(jù)聚焦編碼結(jié)果，該階段“組織結(jié)構(gòu)”涉及受災(zāi)地區(qū)市(縣)級政府、省級政府和中央政府。重大突發(fā)公共事件的指揮者和決策者角色由中央政府承擔(dān)，中央政府指定負(fù)責(zé)同志到災(zāi)區(qū)指導(dǎo)地方應(yīng)急處置工作；地方政府按照“分級負(fù)責(zé)、屬地管理”的原則，承擔(dān)應(yīng)對重大風(fēng)險(xiǎn)的主體責(zé)任；受災(zāi)地區(qū)市(縣)政府在中央和省級政府領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)合受災(zāi)情況進(jìn)行相應(yīng)治理。該階段對于風(fēng)險(xiǎn)治理行為的規(guī)制主要來自中央政府的強(qiáng)大動員能力，各級政府需積極響應(yīng)與配合。

與“管理過程”相關(guān)的描述包括“督查、檢查、發(fā)布報(bào)告、學(xué)習(xí)、責(zé)任、壓力”等，中央政府的政治強(qiáng)制力在管理中扮演著重要角色。督查和檢查能夠有效動員地方政府；發(fā)布報(bào)告則是在“非典”疫情應(yīng)對中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過信息公開的方式加強(qiáng)監(jiān)督；責(zé)任管理能夠有效強(qiáng)化和落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)治理相關(guān)政策的執(zhí)行。值得注意的是，本階段政府的管理手段也包括“規(guī)劃、學(xué)習(xí)”等，說明我國政府重視通過制度化的方式來規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)治理行動。

圖3 第一階段基于危機(jī)學(xué)習(xí)的制度演進(jìn)

(二)第二階段：體系賦能

1.價(jià)值共識：提升承災(zāi)能力

本階段發(fā)生幾次較大規(guī)模地震，受災(zāi)程度和災(zāi)后救援的難度存在明顯差異。人們開始關(guān)注社會生態(tài)系統(tǒng)對于災(zāi)害的承載能力，例如，玉樹地震中反思“生命線工程抗震設(shè)防能力如何提升”“如何更好地與自然共處”等。在災(zāi)害學(xué)中，“脆弱性”概念用以表示“特定社會系統(tǒng)在某一自然災(zāi)害事件影響下可能遭受的損失”[49]。在脆弱性理念下，該階段我國風(fēng)險(xiǎn)治理制度建設(shè)的價(jià)值共識是提高區(qū)域內(nèi)社會生態(tài)系統(tǒng)對于風(fēng)險(xiǎn)的防御與承受能力。

該階段對“安全共識”的關(guān)注從經(jīng)濟(jì)客體轉(zhuǎn)移到“生命、個人”之上，對與安全相關(guān)的價(jià)值描述更加豐富，如“美好、穩(wěn)定”等。這意味著政府開始更多地關(guān)注主觀安全。主觀安全強(qiáng)調(diào)目標(biāo)安全，是政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理所追求的主要價(jià)值。與前一階段的根本區(qū)別在于，前一階段是“零危機(jī)”的狀態(tài)，而這一階段是“風(fēng)險(xiǎn)可控或可接受”，是一種相對的安全。因此，如何制度賦能、提升風(fēng)險(xiǎn)防御能力決定了該階段風(fēng)險(xiǎn)治理制度演進(jìn)的方向。

2.行為規(guī)范：工程技術(shù)手段

該階段“命令-控制”行為多采用“積極、全面、大力”等行政用語。要求對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全周期、全方位、“全面”的管理。這是建立在對上一階段綜合性應(yīng)急管理體系偏重于應(yīng)急響應(yīng)與事后救援的反思基礎(chǔ)之上?！胺e極、大力”顯示出政府對于風(fēng)險(xiǎn)治理的高度重視?；谏弦浑A段基本完成“一案三制”制度建設(shè)，該階段傾向于采用激勵的方式，強(qiáng)制性力度有所降低。

在“適應(yīng)變革”的相關(guān)描述中，可以明顯地看到該階段對于基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)技術(shù)的重視和應(yīng)用，關(guān)注“設(shè)施、住房、設(shè)備、技術(shù)”等。上一階段的“適應(yīng)變革”是在被動受災(zāi)的情況下對危機(jī)帶來的負(fù)面損失進(jìn)行彌補(bǔ)與恢復(fù)，而本階段在恢復(fù)基礎(chǔ)上進(jìn)一步思考如何防止重復(fù)受災(zāi)。在變革方式中注重利用工程手段提升防御能力、利用技術(shù)賦能等。

3.組織管理：強(qiáng)化地方責(zé)任

該階段“組織結(jié)構(gòu)”更強(qiáng)調(diào)橫向協(xié)調(diào)。中央統(tǒng)籌下的對口支援在汶川地震中形成了“一省一縣幫扶、一地一鎮(zhèn)幫扶”的機(jī)制[50]，快速、有效地完成了恢復(fù)重建任務(wù)?；谏弦浑A段突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的編制與完善，縱向政府部門之間的“命令-控制”在危機(jī)應(yīng)對過程中發(fā)揮了較大作用，而橫向部門之間的協(xié)作與分工由于“塊塊”之間的信息溝通不順暢，成為該階段制度建設(shè)的重要對象。與此同時(shí)，該階段的“黨政同責(zé)”強(qiáng)化黨委對于風(fēng)險(xiǎn)治理的領(lǐng)導(dǎo)。

為了進(jìn)一步確定高職學(xué)生作文高低分的區(qū)分因素，筆者對于教師批改的分?jǐn)?shù)進(jìn)行獨(dú)立樣本T檢驗(yàn)。筆者根據(jù)大學(xué)英語四六級作文的批改標(biāo)準(zhǔn)，把樣本作文分為優(yōu)、中、差三個等級，分?jǐn)?shù)區(qū)間分別為：11-15分；8-10分；7分及以下。批改標(biāo)準(zhǔn)如下：（1）7分以下：文章基本切題，但思路不清晰，結(jié)構(gòu)不明確，語句誤用較多，語言表達(dá)錯誤10處以上；（2）8-10分：文章基本切題，思路清晰，結(jié)構(gòu)基本正確，語言表達(dá)錯誤5處以上，10處以下；（3）11-15分：文章主題鮮明，觀點(diǎn)明確，論證充分，邏輯合理，句式使用靈活，有個別語法錯誤，依據(jù)數(shù)量酌情給分。從搜集的90份樣本中，優(yōu)秀作文18份，中等作文38份，差作文34份。

“管理過程”在該階段涉及“監(jiān)督、統(tǒng)籌、總體規(guī)劃、處分、調(diào)查、處置”等，強(qiáng)調(diào)橫向部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、總體規(guī)劃與資源整合。此外，問責(zé)制強(qiáng)化了政府對于風(fēng)險(xiǎn)治理的重視程度，進(jìn)一步提高風(fēng)險(xiǎn)治理在公共事務(wù)中的重要性。相比于上一階段，中央政府的控制性手段轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴氨O(jiān)督”為主的管理，一方面前一階段的制度成果強(qiáng)化了規(guī)范力度，另一方面地方政府在風(fēng)險(xiǎn)治理中的主體責(zé)任進(jìn)一步落實(shí)。

本階段的理論編碼是“體系賦能”。制度演進(jìn)的邏輯是，在“一案三制”制度建設(shè)基礎(chǔ)上，通過突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)治理對制度體系進(jìn)行實(shí)踐賦能。相比于對致災(zāi)因子外界沖擊的關(guān)注，脆弱性理念下的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知更關(guān)注社會生態(tài)系統(tǒng)自身。同時(shí)，應(yīng)急體系建設(shè)對于風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對階段的規(guī)范使得政府有余力追求全周期的風(fēng)險(xiǎn)治理。因而，該階段重視防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，以指揮系統(tǒng)、信息系統(tǒng)工程建設(shè)等為重點(diǎn)，力求達(dá)到“防抗救相統(tǒng)一”的全周期管理。該階段的危機(jī)學(xué)習(xí)以地方政府為主體，以實(shí)踐推動制度漸進(jìn)式演進(jìn)。這樣的演進(jìn)方式一方面可以檢驗(yàn)制度建設(shè)的合理性，另一方面通過制度有效性的展現(xiàn)來進(jìn)一步累積合法性[51](見圖4)。

圖4 第二階段基于危機(jī)學(xué)習(xí)的制度演進(jìn)

(三)第三階段：探索創(chuàng)新

1.價(jià)值共識：追求適災(zāi)韌性

本階段頻發(fā)的突發(fā)公共事件使人們的風(fēng)險(xiǎn)感知愈加強(qiáng)烈，風(fēng)險(xiǎn)與日常生活極大貼近，需要用整合自然與社會的系統(tǒng)性思維來認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)。“韌性”由生態(tài)學(xué)引入災(zāi)害研究中，強(qiáng)調(diào)一個系統(tǒng)對于外部壓力的適應(yīng)和改變，能夠體現(xiàn)一個系統(tǒng)的能動性、適應(yīng)性和學(xué)習(xí)力，現(xiàn)有研究已將韌性視為一種理念(或思維)[52]。將韌性應(yīng)用于風(fēng)險(xiǎn)治理之中，是適應(yīng)和超越風(fēng)險(xiǎn)社會的重要轉(zhuǎn)向。韌性理念下的風(fēng)險(xiǎn)不再是暫時(shí)的一種狀態(tài)，而是與人類社會“共生”。

該階段的“安全共識”描述中，出現(xiàn)了“持續(xù)”和“城市”“社區(qū)”等時(shí)空描述?！俺掷m(xù)”說明風(fēng)險(xiǎn)的常態(tài)化，風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的急劇變化形塑了人們更高水平的安全價(jià)值追求?！俺鞘小薄吧鐓^(qū)”等描述了基于社會與環(huán)境高度耦合下的復(fù)雜系統(tǒng)的安全需求，涉及物理、技術(shù)、社會等多維空間耦合狀態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)治理。風(fēng)險(xiǎn)無處不在、無時(shí)不在，面對風(fēng)險(xiǎn)社會帶來的“焦慮共同性”[53]，安全的訴求不再是一地之需或一時(shí)之需，需進(jìn)一步豐富其價(jià)值內(nèi)涵。

2.規(guī)范體系：機(jī)制創(chuàng)新

本階段與“命令-控制”行為相關(guān)的描述表現(xiàn)了政府對風(fēng)險(xiǎn)治理有了更為精細(xì)化的要求，“科學(xué)、綜合、特色、迅速、精準(zhǔn)”等詞，體現(xiàn)出快速響應(yīng)、科學(xué)部署、適應(yīng)當(dāng)?shù)靥厣?、精?zhǔn)防控等成為國家對于風(fēng)險(xiǎn)治理的更高期待。如果將上一階段實(shí)踐驅(qū)動下的體系賦能比喻為“補(bǔ)短板”，本階段則更強(qiáng)調(diào)整體治理機(jī)制的創(chuàng)新，是適應(yīng)新的風(fēng)險(xiǎn)形勢下的自驅(qū)動演進(jìn)。

本階段的“適應(yīng)變革”體現(xiàn)出明顯的“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”理念引導(dǎo)下的行為特征?！吧鷳B(tài)、產(chǎn)業(yè)、文化、旅游”等重建規(guī)劃中的高頻詞顯示出以發(fā)展為目標(biāo)的變革；“城市防災(zāi)、統(tǒng)籌”等強(qiáng)調(diào)發(fā)展與安全之間的關(guān)聯(lián)性與耦合性，需要用系統(tǒng)性的思維來整合風(fēng)險(xiǎn)治理與其他治理工作。這就要求我國政府在風(fēng)險(xiǎn)治理中創(chuàng)新治理的體制機(jī)制，進(jìn)行實(shí)踐的不斷探索，注重面向未來發(fā)展的長期規(guī)劃，不局限于修復(fù)和防御。這是風(fēng)險(xiǎn)不確定性極大提高的結(jié)果，常態(tài)治理與非常態(tài)治理之間需要頻繁轉(zhuǎn)換，未來需要兩種治理模式平穩(wěn)、快速銜接。

3.組織管理：綜合性治理統(tǒng)籌

該階段的組織結(jié)構(gòu)與前兩個階段的主要區(qū)別有兩點(diǎn)：一方面，2018年國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，成立了“應(yīng)急管理部”，意味著我國的應(yīng)急管理要實(shí)現(xiàn)從“條塊化向綜合式”的轉(zhuǎn)變，在具體的治理實(shí)踐中，“注重內(nèi)部協(xié)同中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級負(fù)責(zé)”[54]。另一方面，中央針對重大突發(fā)公共事件成立臨時(shí)指揮部，黨的政治勢能在非常態(tài)治理中得到充分發(fā)揮。

該階段“管理過程”呈現(xiàn)出更為精細(xì)化的特點(diǎn)，要求“科學(xué)、精準(zhǔn)”，結(jié)合危機(jī)情景、地區(qū)情境和受災(zāi)人員特征進(jìn)行精準(zhǔn)化精細(xì)化治理。同時(shí)，在“壓力動員”方面，“治理、創(chuàng)新”等意味著組織的規(guī)制方式相比于前兩個階段更強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新激勵。在“安全監(jiān)管”方面，規(guī)范性、法制化的危機(jī)學(xué)習(xí)與事故調(diào)查等強(qiáng)化事后管理、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的全過程監(jiān)控，體現(xiàn)政府為適應(yīng)新的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境而進(jìn)行組織管理方式的轉(zhuǎn)變。

本階段的理論編碼是“探索創(chuàng)新”。風(fēng)險(xiǎn)社會重塑了風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)外部環(huán)境，推動危機(jī)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)向探索式創(chuàng)新。與風(fēng)險(xiǎn)共生，要求風(fēng)險(xiǎn)治理常態(tài)化；發(fā)展與安全的統(tǒng)籌，要求改變傳統(tǒng)應(yīng)急管理方式，向扁平化、綜合性的方向進(jìn)行整合。這一整體性的制度設(shè)計(jì)，既要求頂層設(shè)計(jì)的探索，也需要基層在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新機(jī)制，為制度改革提供思路與方向(見圖5)。

圖5 第三階段基于危機(jī)學(xué)習(xí)的制度演進(jìn)

五、結(jié)論與展望

(一)危機(jī)學(xué)習(xí)推動風(fēng)險(xiǎn)治理制度演進(jìn)的邏輯

1.學(xué)習(xí)動力

本文以2003-2020年間11個重大突發(fā)公共事件為例，詳細(xì)闡述了危機(jī)學(xué)習(xí)推動風(fēng)險(xiǎn)治理制度演進(jìn)的整體過程，重點(diǎn)勾勒出不同階段背后的學(xué)習(xí)動力(見圖6)。第一階段，在高政治注意力的驅(qū)動下，基于對危機(jī)情景的快速回應(yīng)需要，“回應(yīng)型政府”迫切需要填補(bǔ)制度空缺，進(jìn)行體系建構(gòu)；第二階段，政府在風(fēng)險(xiǎn)治理體系構(gòu)建基礎(chǔ)上追求“體制作為合法性”⑤，通過各類突發(fā)公共事件的有效實(shí)踐對制度體系賦能；第三階段，伴隨著風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的復(fù)雜、高速轉(zhuǎn)變，社會需求也更為復(fù)雜多元，要求政府精準(zhǔn)、快速、有效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)治理，適應(yīng)能力的強(qiáng)化與治理韌性的增強(qiáng)成為本階段的重心，治理重心下移對基層實(shí)踐與國家治理體系的融合性要求提高。

2.學(xué)習(xí)體系

本文還發(fā)現(xiàn)了危機(jī)學(xué)習(xí)中的學(xué)習(xí)體系，包括學(xué)習(xí)主體和學(xué)習(xí)結(jié)構(gòu)兩部分。首先，學(xué)習(xí)主體是“以人民為中心”的回應(yīng)型政府?！耙匀嗣駷橹行摹钡恼h宗旨使得黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府對風(fēng)險(xiǎn)治理議題具有較高的政治敏感性，由此賦予該議題較高的政治優(yōu)先級。其次，學(xué)習(xí)結(jié)構(gòu)是自上而下與自下而上的雙向互動。自上而下路徑在我國政治體制中更多表現(xiàn)為中央政府的頂層制度設(shè)計(jì)，往往以改革與創(chuàng)新的形式體現(xiàn)。但新的制度需要基層的治理實(shí)踐去執(zhí)行與完善，以有效性的提升來鞏固和發(fā)展制度體系的合法性。自下而上路徑的主體主要是地方政府和基層組織。對于基層實(shí)踐，中央政府通過調(diào)研、考察、事故調(diào)查、基層政府報(bào)告、匯報(bào)等形式，了解其中的創(chuàng)新機(jī)制，對于具有可復(fù)制推廣的實(shí)踐進(jìn)行吸納，以制度演進(jìn)的形式推動其有效性持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮。兩種路徑需要不斷地雙向互動才能更好地提升政府風(fēng)險(xiǎn)治理的效能。

3.學(xué)習(xí)機(jī)制

參考圖1的分析框架，在制度演進(jìn)視角下，危機(jī)學(xué)習(xí)機(jī)制包括“信息產(chǎn)生-經(jīng)驗(yàn)總結(jié)-知識傳播-制度化”四個環(huán)節(jié)。我國政府危機(jī)學(xué)習(xí)推動制度演進(jìn)的過程正是沿著這一規(guī)律進(jìn)行的。

圖6 危機(jī)學(xué)習(xí)對我國風(fēng)險(xiǎn)治理制度演進(jìn)的驅(qū)動邏輯

(二)研究不足與展望

IAD框架的理論基礎(chǔ)是多中心治理理論，不同于單一權(quán)威主體提供公共物品或服務(wù)，制度演進(jìn)在該理論下是基于多元行動者共同作用的治理模式，在我國更多地表現(xiàn)為黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元協(xié)同。該分析框架的適用性驗(yàn)證還需要第三階段更長周期的觀察分析⑥。本文將政府視為危機(jī)學(xué)習(xí)的整體，但我國的治理體系更為復(fù)雜靈活，各個治理層級及其互動關(guān)系是形塑危機(jī)學(xué)習(xí)組織情境的重要要素，需要更深層次的分析。

危機(jī)學(xué)習(xí)作為制度演進(jìn)的關(guān)鍵動因，在復(fù)雜和高度不確定的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中作用尤甚。如何建立長效的危機(jī)學(xué)習(xí)機(jī)制？如何使危機(jī)學(xué)習(xí)的成果能夠穩(wěn)定地反饋于風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐？這些問題不僅是公共管理學(xué)科關(guān)注的理論難點(diǎn)，更是黨和國家風(fēng)險(xiǎn)治理議題關(guān)注的重點(diǎn)。本文從已有制度和實(shí)踐出發(fā)，探索了政府危機(jī)學(xué)習(xí)推動風(fēng)險(xiǎn)治理制度演進(jìn)的可能路徑，但政府高位推動與基層經(jīng)驗(yàn)制度化如何有效銜接、制度化要素之間相互轉(zhuǎn)化的理論關(guān)聯(lián)等問題尚未解決，有待未來進(jìn)一步觀察。

注釋：

①2021年11月16日習(xí)近平《關(guān)于〈中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議〉的說明》。

②2020年第6期《求是》發(fā)表習(xí)近平《為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供強(qiáng)大科技支撐》。

③政府工作報(bào)告作為具有法定效力的官方正式文件，包含了對過去一年經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與問題的反思。其中與新冠肺炎疫情相關(guān)的是當(dāng)年的政府工作報(bào)告。

④“中國重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫”收錄了2000年以來中國重要報(bào)紙刊載的學(xué)術(shù)性、資料性文獻(xiàn)。

⑤“體制作為合法性”指民眾對政府具體治理行為的認(rèn)同。

⑥尤其需要對2020年以來新冠肺炎疫情中危機(jī)學(xué)習(xí)推動風(fēng)險(xiǎn)治理制度演進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。