歐盟拐賣人口犯罪管控

文/夏建蘭 曹君

歐盟對(duì)拐賣人口犯罪高度重視，長期將打擊拐賣人口犯罪置于歐盟政策優(yōu)先事項(xiàng)列表之中，持續(xù)跟蹤研究并積極考慮應(yīng)對(duì)策略，不斷完善立法和機(jī)制建設(shè)，在敦促歐盟成員國內(nèi)化相關(guān)歐盟法律的同時(shí)，開展大量區(qū)域執(zhí)法合作。

歐盟打擊拐賣人口犯罪的法律框架

在歐盟層面，拐賣人口被視為對(duì)基本權(quán)利的侵犯而被明令禁止?！稓W洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》第5 條規(guī)定：“禁止進(jìn)行人口販賣?！薄稓W洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第83 條將“進(jìn)行人口販賣和對(duì)婦女兒童進(jìn)行性剝削”確定為具有跨境性質(zhì)的嚴(yán)重犯罪；作為補(bǔ)充，第82 條第2 款規(guī)定了個(gè)人在刑事訴訟中的權(quán)利和犯罪受害者的權(quán)利；第79 條規(guī)定要制定確保對(duì)移民流動(dòng)進(jìn)行有效管理的通用移民政策，并加強(qiáng)預(yù)防和打擊非法移民和拐賣人口的措施。

歐盟關(guān)于打擊拐賣人口犯罪的專門立法可追溯至《歐盟理事會(huì)關(guān)于打擊人口販運(yùn)的框架決定》（2002/629/JHA），其中對(duì)人口販賣罪犯的起訴是首要目標(biāo)。當(dāng)前歐盟在打擊拐賣人口犯罪方面適用的主要法律文件是2011 年4 月5日通過的2011/36/EU 號(hào)指令，即《反人口販賣指令》。該指令建立在《聯(lián)合國打擊人口販運(yùn)議定書》和《歐盟理事會(huì)關(guān)于采取行動(dòng)打擊販賣人口行為公約》的基礎(chǔ)上，取代了2002 年的框架決定，確定了人口販賣罪和懲罰罪犯的最低共同規(guī)則，規(guī)定了預(yù)防犯罪和為受害者提供保護(hù)和支持方面的措施，為歐盟許多打擊拐賣人口犯罪的政策和機(jī)制提供了法律基礎(chǔ)。此外，還有兩個(gè)法律文件對(duì)具體類型的拐賣人口犯罪作出了規(guī)定。2009/52/EC 號(hào)指令（《雇主制裁指令》）將明知第三國國民是人口販賣受害者而雇用其工作或服務(wù)的行為認(rèn)定為刑事犯罪，規(guī)定了對(duì)雇主的最低制裁標(biāo)準(zhǔn)和措施；2011/93/EU 號(hào)指令（《關(guān)于打擊兒童性虐待、性剝削和兒童色情產(chǎn)業(yè)的指令》）將在兒童賣淫背景下與兒童發(fā)生性行為的事實(shí)定義為刑事犯罪，從而促進(jìn)打擊以性剝削為目的的拐賣兒童活動(dòng)。

歐盟呼吁合作打擊拐賣人口犯罪

除了對(duì)拐賣人口犯罪的認(rèn)定和制裁，歐盟打擊人口販運(yùn)活動(dòng)的另一方面重要內(nèi)容是對(duì)受害者提供保護(hù)。根據(jù)《歐盟理事會(huì)關(guān)于刑事訴訟中被害人地位框架決定》(2001/220/JHA)，刑事犯罪的受害者擁有獲取信息、獲得援助和保護(hù)、訴諸司法和獲得賠償?shù)纫幌盗袡?quán)利。2012/29/EU 號(hào)指令確立了關(guān)于刑事犯罪受害者權(quán)利、支持和保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，取代了2001/220/JHA 框架決定，第22 條、第23 條要求成員國應(yīng)當(dāng)對(duì)人口販運(yùn)受害者在訴訟程序中的保護(hù)需求予以特別關(guān)注。2004/81/EC 號(hào)指令則規(guī)定了向與主管部門合作的第三國人口販運(yùn)受害者發(fā)放居留證的條件，并指出應(yīng)由成員國制定關(guān)于受害者進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的規(guī)定，以幫助其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，避免重回犯罪網(wǎng)絡(luò)。

歐盟打擊人口販賣的配套政策及機(jī)制

（一）打擊人口販賣的專門戰(zhàn)略

除了完善立法，歐盟委員會(huì)還通過專門的政策文件和機(jī)制來確定歐盟的優(yōu)先事項(xiàng)，并協(xié)調(diào)各成員國的行動(dòng)。歐盟委員會(huì)于2012 年通過了第一個(gè)打擊販賣人口的專門戰(zhàn)略——《2012 年至2016 年消除人口販賣的戰(zhàn)略》，提供了關(guān)于如何執(zhí)行2011/36/EU 號(hào)指令的指導(dǎo)方針，并確定了涉及預(yù)防人口販賣、保護(hù)和援助受害者、對(duì)人口販賣者進(jìn)行刑事追究等具體措施。歐盟委員會(huì)在2017 年更新了這一戰(zhàn)略，確定了歐盟的進(jìn)一步具體行動(dòng)，以使受害者能夠更有效地行使其權(quán)利，并加強(qiáng)歐盟內(nèi)部和外部行動(dòng)的協(xié)調(diào)一致。2021 年4 月14 日，歐盟委員會(huì)通過了《2021-2025年歐盟打擊販賣人口戰(zhàn)略》，從預(yù)防到保護(hù)受害者，再到起訴人口販賣者并對(duì)其定罪，提出了打擊人口販賣的全面對(duì)策。

歐盟打擊人口販賣專門戰(zhàn)略的實(shí)施則由歐盟反人口販賣協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)監(jiān)督，協(xié)調(diào)員的職位設(shè)于歐盟委員會(huì)內(nèi)，其主要任務(wù)是協(xié)調(diào)歐盟機(jī)構(gòu)、成員國、第三國和國際行動(dòng)者，提高不同政策領(lǐng)域之間的一致性。

（二）歐洲打擊犯罪威脅多學(xué)科平臺(tái)（EMPACT）

歐洲打擊犯罪威脅多學(xué)科平臺(tái)（EMPACT）是歐盟層面打擊有組織犯罪的多學(xué)科和多機(jī)構(gòu)合作工具，由成員國推動(dòng)，歐盟各機(jī)構(gòu)、組織提供相應(yīng)支持。自建立起歷經(jīng)2012～2013 年、2014～2017 年和2018～2021 年三個(gè)針對(duì)有組織和嚴(yán)重國際犯罪的政策周期，每個(gè)周期一般包括四個(gè)步驟：（1）進(jìn)行嚴(yán)重和有組織犯罪威脅評(píng)估（SOCTA）；（2）歐盟理事會(huì)確定優(yōu)先事項(xiàng)，并制定《多年度總體戰(zhàn)略計(jì)劃》；（3）制定并實(shí)施年度行動(dòng)計(jì)劃；（4）政策周期結(jié)束時(shí)開展獨(dú)立評(píng)價(jià)，評(píng)估EMPACT 的實(shí)施成效。

打擊以各種形式的剝削為目的的人口販賣也是EMPACT 政策周期的一個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)。根據(jù)歐洲警察署嚴(yán)重和有組織犯罪威脅評(píng)估（SOCTA 2021）的建議，拐賣人口再次被理事會(huì)確定為2022-2025 年政策周期商定的10個(gè)歐盟犯罪優(yōu)先事項(xiàng)之一，目標(biāo)為“打擊以各種形式的剝削，包括勞動(dòng)剝削和性剝削為目的的人口販賣犯罪網(wǎng)絡(luò)，并特別關(guān)注強(qiáng)迫未成年人犯罪，對(duì)未成年人進(jìn)行剝削的罪犯；那些對(duì)受害者及其家人使用或威脅使用暴力，或通過偽裝使剝削正式化而誤導(dǎo)受害者的罪犯；那些利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行宣傳并招募受害者，并利用數(shù)字服務(wù)經(jīng)紀(jì)人提供的服務(wù)的罪犯”。

EMPACT 框架下的聯(lián)合行動(dòng)。2022 年3 月8日，法國邊防警察和西班牙國家警察在歐洲警察署的支持下同時(shí)開展行動(dòng)，搗毀了一個(gè)販賣人口進(jìn)行性剝削的犯罪網(wǎng)絡(luò)，逮捕13 名嫌疑人，確認(rèn)了25 名來自南美的受害者，繳獲兩處總價(jià)值為34 萬歐元的房產(chǎn)和超過30 萬歐元的現(xiàn)金。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，犯罪嫌疑人通過網(wǎng)站招募客戶，并控制網(wǎng)絡(luò)賬戶為受害者做廣告。該網(wǎng)絡(luò)成員親自或通過“錢騾”將非法收入從法國運(yùn)到西班牙，在西班牙投資房地產(chǎn)或現(xiàn)金密集型行業(yè)進(jìn)行洗錢。

（三）國家報(bào)告員或同等機(jī)制（NREMs）

根據(jù)歐盟理事會(huì)2009 年6 月4 日會(huì)議結(jié)論，建立歐盟國家報(bào)告員網(wǎng)絡(luò)或同等機(jī)制（NREMs），由歐盟成員國按照《反人口販賣指令》要求任命，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)國家一級(jí)反人口販賣政策的實(shí)施情況，收集國家層面和歐盟層面拐賣人口相關(guān)數(shù)據(jù)，評(píng)估拐賣人口犯罪趨勢(shì)及各國打擊人口販賣行動(dòng)的成效。大部分歐盟成員國按規(guī)定建立了國家報(bào)告員制度或同等機(jī)制（例如在克羅地亞、愛沙尼亞、希臘和匈牙利等七個(gè)歐盟國家，由國家協(xié)調(diào)員承擔(dān)報(bào)告員職責(zé)），由內(nèi)政部、外交部或司法部等政府部門行使相關(guān)職能，而在比利時(shí)、芬蘭、法國和盧森堡這四個(gè)國家，是由政府外的獨(dú)立機(jī)構(gòu)來行使國家報(bào)告員的職責(zé)。

（四）打擊人口販賣民間團(tuán)體平臺(tái)

《反人口販賣指令》強(qiáng)調(diào)了民間團(tuán)體在預(yù)防和打擊拐賣人口犯罪中發(fā)揮的作用，并鼓勵(lì)成員國與民間團(tuán)體組織展開密切合作。2013 年6 月，歐盟委員會(huì)發(fā)布了歐盟打擊人口販賣民間團(tuán)體平臺(tái)，匯集了來自全歐盟和優(yōu)先選擇的非歐盟國家的約100 個(gè)民間社會(huì)組織。該平臺(tái)每年定期舉行兩次會(huì)議，包括與歐盟人口販賣報(bào)告員網(wǎng)絡(luò)或同等機(jī)制舉行聯(lián)席會(huì)議，會(huì)議由歐盟反人口販賣協(xié)調(diào)員辦公室組織。2014 年，該平臺(tái)建成了在線電子平臺(tái)，以容納更多的參與者。

（五）歐盟機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)

2011 年，包括歐洲警察署（Europol）、歐盟刑事司法合作署（Eurojust）、歐洲警察學(xué)院（CEPOL）、歐洲庇護(hù)支持辦公室（EASO）、歐洲性別平等研究所（EIGE）、歐盟基本權(quán)利局（FRA）和歐洲邊境和海岸警衛(wèi)局（Frontex）在內(nèi)的七個(gè)歐盟機(jī)構(gòu)簽署了一項(xiàng)聯(lián)合聲明，承諾根據(jù)各自主管領(lǐng)域在打擊人口販賣方面開展緊密合作，從搜集情報(bào)和促進(jìn)販運(yùn)案件的起訴，到協(xié)調(diào)成員國支持受害者和防止其（重復(fù)）受害。這一承諾在2018 年得到了延續(xù)，并新增了三個(gè)歐盟機(jī)構(gòu)：歐盟自由、安全和司法領(lǐng)域大規(guī)模信息技術(shù)系統(tǒng)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)（eu-LISA），歐洲毒品和毒癮監(jiān)測(cè)中心（EMCDDA）以及歐洲改善生活和工作條件基金會(huì)（Eurofound）。在歐盟委員會(huì)的協(xié)調(diào)下，歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)開展合作，共同應(yīng)對(duì)人口販賣犯罪帶來的挑戰(zhàn)。

歐洲警察署和歐洲邊境和海岸警衛(wèi)局開展聯(lián)合行動(dòng)。2021 年11 月8 日至12 日期間，29 個(gè)國家和地區(qū)參加了由歐洲警察署和歐洲邊境和海岸警衛(wèi)局協(xié)調(diào)開展的行動(dòng)日。超過14000 名執(zhí)法人員在公路和機(jī)場(chǎng)針對(duì)人口販運(yùn)路線開展行動(dòng)，逮捕了212 名犯罪嫌疑人，并確認(rèn)了另外89 名販運(yùn)嫌疑人，繳獲假駕照、武器和毒品等物品。歐洲警察署協(xié)調(diào)各國警察、旅客信息部門、邊防軍和打擊人口販運(yùn)的國家機(jī)構(gòu)，共同在販運(yùn)路線周圍建立嚴(yán)密的網(wǎng)絡(luò)，由國家警察和邊防人員進(jìn)行路邊檢查，旅客信息部門則對(duì)航空公司的乘客進(jìn)行檢查。歐盟機(jī)構(gòu)、成員國國家執(zhí)法部門和乘客信息部門等行為者之間合作的加強(qiáng)，將為今后對(duì)此類嚴(yán)重犯罪活動(dòng)開展類似調(diào)查提供更多信息。

歐盟打擊拐賣人口犯罪實(shí)踐

（一）歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署發(fā)揮核心作用

作為歐盟在刑事司法合作方面的關(guān)鍵行為體，歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署在打擊拐賣人口犯罪方面發(fā)揮重要作用。2019 年，歐洲警察署啟動(dòng)了一個(gè)新的業(yè)務(wù)平臺(tái)，即移民偷渡和人口販運(yùn)聯(lián)合聯(lián)絡(luò)特別工作組（JLT-MS），由其歐洲移民偷渡管理中心（EMSC）協(xié)調(diào)，在充分利用移民偷渡管理中心現(xiàn)有政策工具和平臺(tái)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)制定聯(lián)合行動(dòng)戰(zhàn)略和開展跨境行動(dòng)，并支持對(duì)日益增加的更高優(yōu)先級(jí)的案件開展調(diào)查，為各國執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供直接的聯(lián)絡(luò)平臺(tái)，更好地進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作。

警察逮捕嫌疑人

自2005 年起，歐盟刑事司法合作署支持各成員國設(shè)立聯(lián)合調(diào)查小組（JITs），開展打擊拐賣人口犯罪行動(dòng)。聯(lián)合調(diào)查小組包括兩個(gè)或多個(gè)國家的主管部門之間為開展刑事調(diào)查而達(dá)成的法律協(xié)議，小組由檢察官、執(zhí)法部門和法官組成，視調(diào)查需要設(shè)定12 至24 個(gè)月之間的固定期限。歐盟刑事司法合作署對(duì)聯(lián)合調(diào)查小組提供運(yùn)行、法律和財(cái)務(wù)方面的支持，并組織協(xié)調(diào)會(huì)議，設(shè)立協(xié)調(diào)中心在行動(dòng)日為聯(lián)合調(diào)查小組提供實(shí)時(shí)援助。據(jù)2021 年2 月發(fā)布的《歐盟刑事司法合作署關(guān)于人口販賣的報(bào)告：最佳實(shí)踐和司法合作》，2017 年1 月1 日至2019 年6 月30 日期間，共有405 起人口販運(yùn)案件被移交給歐盟刑事司法合作署，聯(lián)合調(diào)查小組也被證明是應(yīng)對(duì)人口販賣最有效的工具之一。

羅馬尼亞和英國警方在歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署的支持下聯(lián)合行動(dòng)。2022 年4 月27 日，羅馬尼亞警方和英國北安普敦郡警方在歐洲警察署和歐盟刑事司法合作署的支持下，搗毀了一個(gè)涉及人口販運(yùn)、勞工剝削和洗錢的犯罪網(wǎng)絡(luò)。該犯罪網(wǎng)絡(luò)自2018 年初開始活動(dòng)，直接或通過中介從羅馬尼亞的雅西縣招募受害者。調(diào)查人員已經(jīng)確定了27 名來自羅馬尼亞的受害者。執(zhí)法當(dāng)局在2020 年開始對(duì)這個(gè)犯罪網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行調(diào)查。歐洲警察署負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)并對(duì)當(dāng)?shù)鼐教峁┲С郑蛴汕擦艘幻麑＜?，?shí)時(shí)交叉核驗(yàn)行動(dòng)信息。2021 年11 月，為了促進(jìn)司法合作，歐盟刑事司法合作署在羅馬尼亞和英國之間成立了聯(lián)合調(diào)查小組。

（二）歐盟打擊拐賣人口犯罪面臨新挑戰(zhàn)

由于歐盟成員國眾多，跨境拐賣人口犯罪因巨大的利潤誘惑和寬松的邊境管控而愈顯猖獗。歐盟執(zhí)行委員會(huì)于2020 年發(fā)布了最新一期關(guān)于打擊人口販賣進(jìn)展報(bào)告，即《第三份關(guān)于打擊人口販賣的進(jìn)展報(bào)告》，統(tǒng)計(jì)了2017-2018 年的數(shù)據(jù)。在兩年內(nèi)，歐盟成員國登記的人口販賣受害者總數(shù)為14145 人，比上一個(gè)統(tǒng)計(jì)周期增加了684 人。婦女和未成年女孩一直是人口販運(yùn)的主要受害者（在歐盟，女性受害者占約四分之三），性剝削是主要的販運(yùn)形式。從國籍上來看，約半數(shù)受害者為歐盟公民；歐盟之外，受害者數(shù)量排名靠前的國家分別是尼日利亞、烏克蘭、摩洛哥和印度。

報(bào)告指出，盡管取得了一定的進(jìn)展，互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的應(yīng)用和新冠肺炎疫情都為歐洲打擊拐賣人口犯罪帶來了新挑戰(zhàn)。很多犯罪分子已經(jīng)轉(zhuǎn)向線上，運(yùn)用社交媒體、招聘網(wǎng)站等招募受害者，并在網(wǎng)上招攬客戶，利用現(xiàn)代通信技術(shù)組織受害者、進(jìn)行內(nèi)部溝通等，作案方式越發(fā)隱蔽。同時(shí)，新冠肺炎疫情導(dǎo)致的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，如失業(yè)，增加了弱勢(shì)群體被拐賣的風(fēng)險(xiǎn)，并且疫情也加速了犯罪活動(dòng)向線上轉(zhuǎn)移。這阻礙了執(zhí)法機(jī)構(gòu)確認(rèn)受害者，也使受害者難以向外尋求幫助。根據(jù)既定戰(zhàn)略，歐盟將繼續(xù)把打擊人口販賣作為政策周期內(nèi)的優(yōu)先事項(xiàng)，敦促各成員國落實(shí)《反人口販賣指令》，通過加強(qiáng)立法、區(qū)域合作和提供資金支持在以下幾方面開展全面行動(dòng)：一是與成員國執(zhí)法部門和民間組織開展預(yù)防活動(dòng)，加強(qiáng)公司管理立法，以明確身處全球供應(yīng)鏈中公司的職責(zé)，減少人口販賣需求的產(chǎn)生；二是密切執(zhí)法、司法合作，建立專門的檢察官小組，與私營部門和數(shù)字產(chǎn)業(yè)開展對(duì)話，減少犯罪分子對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的使用，增強(qiáng)執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)的數(shù)字能力，從線上線下打破人口販賣的犯罪模式；三是保護(hù)、支持受害者，并對(duì)其賦權(quán)：支持對(duì)受害者的早期確認(rèn)和轉(zhuǎn)運(yùn)，包括跨境的情景，實(shí)施重新融入和受害者賦權(quán)項(xiàng)目，針對(duì)專門的避難所提供資金支持；四是進(jìn)一步深化國際合作，繼續(xù)推進(jìn)歐盟內(nèi)部的區(qū)域合作，同時(shí)基于歐盟相關(guān)的對(duì)外政策工具，加快開展與非歐盟國家和國際組織的合作，建立打擊拐賣人口犯罪的全面合作網(wǎng)絡(luò)。

現(xiàn)任歐盟反人口販賣協(xié)調(diào)員戴安·施密特

警察搜查嫌疑人住所

歐洲警察署發(fā)布烏克蘭難民遭遇人口拐賣風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。2022 年3 月30 日，歐洲警察署在其官網(wǎng)就烏克蘭難民可能遭遇人口拐賣風(fēng)險(xiǎn)發(fā)布預(yù)警通告。通告指出，逃離烏克蘭的大多數(shù)人是婦女、兒童和弱勢(shì)群體，是人口販賣犯罪網(wǎng)絡(luò)的理想潛在受害者，而邊境地區(qū)、接待和住宿中心以及火車站和汽車站等公共交通樞紐是犯罪高發(fā)地點(diǎn)。通告特別提到，由志愿者建立的，用來發(fā)布難民個(gè)人請(qǐng)求以獲得支持的社交媒體小組，恐成為人口販賣犯罪團(tuán)伙的理想信息源。犯罪分子可能利用平臺(tái)上發(fā)布的難民及其子女的詳細(xì)信息（通常包含地點(diǎn)、電話號(hào)碼和照片）來篩選受害者并與其聯(lián)系。另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是犯罪分子也常以志愿者身份在接待和住宿中心出現(xiàn)。