廣東省公益性大中型水庫運行管護(hù)存在問題及對策研究

黃春華，譚 彩，楊文濱，夏 甜，袁明道，史永勝，張旭輝

(廣東省水利水電科學(xué)研究院，廣州 510635)

1 概述

廣東省位于珠江流城下游，境內(nèi)河網(wǎng)密布，水系發(fā)達(dá)，全省流城面積為100 km2及以上的干支流河道共有614條，擁有全國最長的海岸線為4 140 km，受亞熱帶氣候及特定地理條件影響，臺風(fēng)、洪澇等災(zāi)害十分頻繁。廣東省水資源分布呈現(xiàn)明顯時空不均衡，具體表現(xiàn)為夏秋季節(jié)常發(fā)生洪澇災(zāi)害，而冬春季節(jié)容易發(fā)生干早災(zāi)害。沿海臺地和低丘陵區(qū)不利蓄水，缺水現(xiàn)象突出。建國以來，廣東省水利工程建設(shè)得到迅猛發(fā)展，取得了顯著成績，水庫總數(shù)量位居全國第三，發(fā)揮了防洪、灌溉抗旱、生活飲水安全和改善生態(tài)環(huán)境的重要作用，構(gòu)成了廣東省城鄉(xiāng)水利防災(zāi)減災(zāi)工程重要體系，促進(jìn)廣東省國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、保護(hù)國家和人民的生命財產(chǎn)安全發(fā)揮了重大的作用，產(chǎn)生了巨大的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益[1-3]。特別是占全省總庫容為86%的382座大中型骨干水庫，對廣東省國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著不可替代的決定性作用[4-6]。因此，探索新時代廣東省大中型水庫安全運行管理新機制、新舉措，鞏固安全，充分發(fā)揮效益，對全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重大意義。

2002年9月，國務(wù)院發(fā)布了《《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實施意見的通知》(國辦發(fā)〔2002〕45號)，提出建立符合我國國情、水情和社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的水利工程管理體制和運行機制，努力探索多樣化的水利工程管理模式，逐步實行社會化和市場化，走市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。2008年8月，水利部《關(guān)于確保2008年底全面完成水管體制改革任務(wù)的通知》(水建管〔2008〕89號)，督促各地足額落實“兩費”為重點，大力推進(jìn)內(nèi)部改革，積極探索深層次改革問題，促進(jìn)水利工程管理的規(guī)范化、現(xiàn)代化。自此廣東省大中型水庫安全運行管理完成了基礎(chǔ)性工作，推進(jìn)了管理機制改革，取得了明顯成效，但與水管體制改革的目標(biāo)還存在較大差距。由于水庫運行時間長、管理不到位的原因，安全隱患依然嚴(yán)重，2021年3月國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2021〕8號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實加強水庫除險加固和運行管護(hù)工作的通知》要求，堅持建管并重、嚴(yán)格各方責(zé)任，健全水庫運行管護(hù)長效機制。本文通過疏理連續(xù)多年對廣東省公益性大中型水庫運行管理督查發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合廣東省水利科技創(chuàng)新項目《水庫物業(yè)化管理養(yǎng)護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究》和正在編制由廣東省水利水電行業(yè)協(xié)會立項的《廣東省水庫物業(yè)化管理養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》，對廣東省公益性大中型水利工程安全運行管理現(xiàn)狀及存在的主要問題進(jìn)行了深入調(diào)查與研究，并在此基礎(chǔ)上探討公益性大中型水庫運行管護(hù)新舉措，以期為廣東省制訂新形勢下大中型水庫工程安全運行管護(hù)方案，為實績實效推動全省水利工程高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

2 公益性大中型水庫工程運行管理特點及存在問題

2.1 公益性大中型水庫工程分布情況及運行管理概況

全省大型水庫38座，總庫容為290.15×108m3，其中位于東江、北江干流以防洪、供水、發(fā)電為主，能源部門和國資部門主管的企業(yè)性大型水庫為9座，總庫容為202.57×108m3；中型水庫344座，總庫容為97.03×108m3，其中，能源部門注冊企業(yè)性中型水庫僅6座；其余在水利部門注冊以防洪、農(nóng)業(yè)灌溉和生活飲水安全為主的公益性大中型水庫為367座，占比為96%，庫容占比不到47%，大部分位于東江、北江和西江支流及粵東、粵西獨自匯入南海各干流、支流，大多分布在欠發(fā)達(dá)的東西兩翼和粵北[7](見圖1～圖2)。

圖1 廣東省大型水庫分布示意

圖2 廣東省中型水庫分布示意

廣東省大中型水庫管理單位均按《《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實施意見的通知》(國辦發(fā)〔2002〕45號)和水利部《關(guān)于確保2008年底全面完成水管體制改革任務(wù)的通知》(水建管〔2008〕89號 )的要求完成了水管體制改革，明確了管理權(quán)責(zé)，建立了安全管理責(zé)任制和防汛安全責(zé)任制，落實了政府責(zé)任人、主管部門(技術(shù))責(zé)任人、管理單位責(zé)任人和防汛行政責(zé)任人、技術(shù)責(zé)任人、巡查責(zé)任人；明確了水庫管理單位類別、性質(zhì)和定編定崗，配備管理人員，制定了部分管理制度。水管體制改革10多a來，水庫安全運行，發(fā)揮了防洪、灌溉、生活飲水安全作用，改善生態(tài)環(huán)境，綜合效益顯著。

2.2 公益性大中型水庫工程運行管護(hù)存在問題

從以公益型為主大中型水庫安全運行管理督察結(jié)果分析，目前，廣東省公益性大中型水利工程全運行管理除經(jīng)濟(jì)條件較好的珠三角地區(qū)部分達(dá)到水管體制改革目標(biāo)外，其他大部分地區(qū)全面落后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，與全省廣大群眾對防洪安全、抗旱保收、確保飲水安全和改善生態(tài)環(huán)境等要求不相適應(yīng)，工程安全運行管護(hù)問題嚴(yán)峻，具體表現(xiàn)在如下幾個方面。

1) 地方政府認(rèn)識不到位，重視不夠，未嚴(yán)格按國辦發(fā)〔2002〕45號)和水建管〔2008〕89號足額落實“兩費”，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列的管理問題。部分具有農(nóng)業(yè)灌溉、城鄉(xiāng)供水和發(fā)電的大中型水庫水管體制改革時未剝離經(jīng)營性資產(chǎn)，水庫管理單位定性為準(zhǔn)公益性水管單位，但由于農(nóng)業(yè)灌溉水費征收困難，壩后電站裝機容量低發(fā)電時間少，經(jīng)營性收入無法覆蓋水庫管理人員基本支出，而當(dāng)?shù)刎斄^弱未能根據(jù)實際收支情況核發(fā)投入，管理人員基本支出和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費嚴(yán)重欠缺。如位于粵西的湛江市徐聞縣大水橋水庫，集雨面積為196 km2，總庫容為1.270 1億m3，水庫捍衛(wèi)下游徐城鎮(zhèn)、南山鎮(zhèn)、海安鎮(zhèn)等3個鎮(zhèn)共23萬多人、3.33多萬hm2農(nóng)田以及粵海鐵路、G207國道等設(shè)施的安全，壩后發(fā)電廠2座，總裝機容量為1 140 kW。是以灌溉為主，兼有防洪、城鎮(zhèn)供水、發(fā)電和養(yǎng)殖等綜合效益的大(2)型水庫。2015—2017年年均人員經(jīng)費為2 384元/人，年均維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費為17.72萬元，不到按定額測算的1/5。位于粵東的河源市紫金縣白溪水庫，集雨面積為36.7 km2，總庫容為2 246萬m3，承擔(dān)紫金縣兩英、臚崗、和平、峽山4個鎮(zhèn)共0.65萬hm2的農(nóng)田灌溉，以及兩英、臚崗、峽山、銅孟、成田6個鎮(zhèn)近50 萬人口的飲用水任務(wù)，捍衛(wèi)人口為80 萬人及 G324 國道；水電站2座，總裝機為4 臺共 975 kW，設(shè)計年發(fā)電量為 1 200 000 kWh。2018—2020年年均人員經(jīng)費為59 528元/人，但維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費除2019年投入3萬元外，2018年和2020年均無投入，無法開展正常的維修養(yǎng)護(hù)工作。定性為純公益性的大中型水庫雖然人員經(jīng)費能基本落實，但維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費也嚴(yán)重不足，如地處粵西的廣東省著名大型水庫鶴地水庫和高州水庫，前者2017—2019年平均維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費為339.04萬元，僅為核定的1/3，后者2015—2017年平均維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費為17.41萬元，僅為按定額測算的1/5。

2) 責(zé)任人未能認(rèn)真履職，缺乏考核和責(zé)任追究制度。 安全運行管理的政府責(zé)任人、水利主管部門責(zé)任人和管理單位責(zé)任人等未能認(rèn)真履職；工程防汛的政府責(zé)任人、技術(shù)責(zé)任人和巡查責(zé)任人等未能按規(guī)定履職(如缺乏對巡查責(zé)任人崗位培訓(xùn)考核；巡查項目及內(nèi)容缺失；巡查記錄填寫不完整、不規(guī)范、不真實、隨意性大；巡查人員發(fā)現(xiàn)異常情況和重大問題時，未按要求進(jìn)行記錄等)；工程安全責(zé)任不能嚴(yán)格落實；工程安全運行監(jiān)管責(zé)任和業(yè)務(wù)主導(dǎo)責(zé)任缺失。

3) 管理機制僵化、崗位職責(zé)不明確。地方政府和主管部門未對水庫管理單位負(fù)責(zé)人通過競爭方式進(jìn)行選任，定期考評，實行優(yōu)勝劣汰；對管理人員未能按崗聘人，競爭上崗和建立嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任制。更未實行目標(biāo)考核和責(zé)任追究等約束、激勵機制。崗位設(shè)置和管理人員未能根據(jù)水庫運行管理的特點和實際工作量按照“因事設(shè)崗、以崗定責(zé)、以工作量定員”的原則定崗定員。導(dǎo)致職責(zé)不明，人浮于事。

4) 水庫管理人員整體素質(zhì)偏低、年齡結(jié)構(gòu)偏大、水利專業(yè)學(xué)歷教育不足；未對一線實際操作的水庫管理人員如閘門操作、水工監(jiān)測等人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，未實行持證上崗制度。

5) 大部分水庫安全運行管理仍停留在依靠人力管理，未能進(jìn)行專業(yè)化、信息化、數(shù)字化和智能化管理。管理效率低，不利于科學(xué)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化管理。

6) 壩容壩貌較差，水庫調(diào)度運用、安全檢查、安全監(jiān)測和資料數(shù)據(jù)整編分析評判等專業(yè)性強的管理工作未能按規(guī)范進(jìn)開展，未能充分發(fā)揮水庫效益。

3 對策

根據(jù)《《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實施意見的通知》(國辦發(fā)〔2002〕45號)和水利部《關(guān)于確保2008年底全面完成水管體制改革任務(wù)的通知》(水建管〔2008〕89號 )《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實加強水庫除險加固和運行管護(hù)工作的通知》(國辦發(fā)〔2021〕8號)、水利部關(guān)于印發(fā)貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實加強水庫除險加固和運行管護(hù)工作的通知》工作方案的通知(水運管〔2021〕121號 )和《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于切實加強水庫除險加固和運行管護(hù)工作的實施意見》(粵府辦〔2021〕40號)精神，堅持建管并重，健全常態(tài)化管護(hù)機制，確保公益性大中型水庫安全長效運行，保障防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，促進(jìn)全省水利工程高質(zhì)量發(fā)展。針對公益性大中型水庫的特點和安全運行管理的主要問題，提出如下建議。

3.1 探索提級管理

目前，廣東省大中型水庫大部分由縣區(qū)進(jìn)行管理，且絕大部分分布在欠發(fā)達(dá)的東西兩翼和粵北，水庫管理技術(shù)力量薄弱，經(jīng)費投入不足，水庫風(fēng)險隱患突出，難以滿足新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的要求。探索將大中型水庫提級管理，解決“想管的管不到、能管的管不了”問題，推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 壓實責(zé)任，實行履職考核

明確水庫大壩安全三級責(zé)任人和防汛三個責(zé)任人，也是運行管護(hù)責(zé)任人，壓實責(zé)任，實行履職考核、河長制考核和政府質(zhì)量考核等，做到實至名歸。對運行管護(hù)工作顯著的地方政府，在上級安排資金等方面優(yōu)先進(jìn)行獎補；對推動工作不力、工作成效差的單位和負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，對造成嚴(yán)重后果的，要依法依規(guī)進(jìn)行問責(zé)。

3.3 健全管護(hù)機制

根據(jù)新時代公益性大中型水庫管護(hù)高質(zhì)量發(fā)展要求，健全常態(tài)化管護(hù)機制，以水庫安全運行、充分發(fā)揮效益，提高管理效率為原則，實行管養(yǎng)分離，引入市場化管護(hù)；以現(xiàn)行的大中型水庫管理法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合信息化、數(shù)據(jù)化和智能化要求，一庫一策重新核定內(nèi)設(shè)的一般管理崗位、專業(yè)技術(shù)管理崗位、以及一線運行操作、巡查、監(jiān)測和養(yǎng)護(hù)崗位技能工作崗位職責(zé)、工作量，根據(jù)崗位職責(zé)技能要求和工作量，確定不同層級的各種管理人員數(shù)量。全面實行競爭上崗和人員聘用制。對未聘任人員采用停薪留職、假休、崗位待聘、自謀職業(yè)等方式安置,同時對以上人員統(tǒng)一由單位交納養(yǎng)老保險金。對在崗員工建立嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任制，實行季度、年度目標(biāo)考核和責(zé)任追究等約束、激勵機制和動態(tài)管理機制[8]。

3.4 推行運行管護(hù)市場化、物業(yè)化

小型水庫運行管護(hù)物業(yè)化已在全省特別是財力雄厚的珠三角地區(qū)廣泛推廣應(yīng)用。大中型水庫為提高運行管護(hù)效率，實行管養(yǎng)分離，除常規(guī)的維修養(yǎng)護(hù)、水庫保潔、安保和防恐等工作通過政府購買服務(wù)、招投標(biāo)的形式進(jìn)行市場化、物業(yè)化管護(hù)外，還應(yīng)根據(jù)實際情況盡量剝離能實行市場化管理部分，如巡視檢查、安全監(jiān)測、運行操作、安全管理、檔案管理、白蟻防治及其他有害生物防治等專業(yè)性較強管理工作，委托水利行業(yè)技術(shù)力量雄厚的設(shè)計、施工和科研單位進(jìn)行市場化專業(yè)化管理。水庫管理單位精力集中在水行政管理、防洪安全管理和監(jiān)督考核管養(yǎng)服務(wù)單位等方面，達(dá)到精簡、高效目的[9]。

3.5 建管并重，足額投入管護(hù)資金

改變各級級政府公共財政投入主要用于病險水庫除險加固及其他水利工程建設(shè)配套傳統(tǒng)投入機制，轉(zhuǎn)為病險水庫除險加固建設(shè)與水庫管護(hù)并行列入各級政府公共財政的投入機制，實現(xiàn)投入建管并重。建立相適應(yīng)的管護(hù)經(jīng)費投入穩(wěn)定機制和同步增長機制，對于分布于粵東、粵北和粵西的公益性大中型水，應(yīng)建立國家、省、市、縣的縱向多級財政投入機制和同步增長機制，同時配套嚴(yán)格的使用考核和評價機制，確保財政投入的高效性。大中型水庫以防洪、農(nóng)業(yè)灌溉等公益性功能為主，發(fā)電、供水等綜合性經(jīng)營收入少，難以滿足水庫自身運行管理和維修養(yǎng)護(hù)的經(jīng)費需求，準(zhǔn)公益性水庫管理單位應(yīng)剝離經(jīng)營性資產(chǎn)，轉(zhuǎn)為公益性水庫管理單位，剝離經(jīng)營性資產(chǎn)由國營運營公司收購或成立新的水庫資產(chǎn)運營公司，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

3.6 推行水庫安全運行管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理

2016年以來浙江、江蘇等省先后開展了包括大中型水庫在內(nèi)的水利工程標(biāo)準(zhǔn)化工作。2019年底至今廣東省全面推行小型水庫安全運行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，2020年和2021年共創(chuàng)建了10個國家級小型水庫管理體制改革樣板縣，數(shù)量位居全國第一，完全具備在全省開展大中型水庫安全運行管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作的制度基礎(chǔ)和技術(shù)儲備條件。大中型水庫安全運行管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)至少應(yīng)包括“十五”化：水庫工程管理責(zé)任和水庫管理制度具體化、工程管理單位(崗位)人員定崗(編)化、工程運行管護(hù)經(jīng)費預(yù)算化、工程管理范圍界定化、工程管理設(shè)施設(shè)備完整化、調(diào)度運用和操作運行規(guī)范化、工程防汛和安全運行管理目標(biāo)化、工程日常巡視檢查和安全監(jiān)測規(guī)范化、工程維修養(yǎng)護(hù)常態(tài)化、工程生態(tài)環(huán)境綠化美化、工程管理信息化等[10-11]，全面提升水庫的運行管護(hù)水平，保證水庫安全運行發(fā)揮效益。

3.7嚴(yán)格制度執(zhí)行

對現(xiàn)行的巡視測查、調(diào)度運用、安全監(jiān)測、維修養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急管理等制度通過運行管理督查、暗訪、通報形式，加大執(zhí)行力度， 對汛前檢查與各種專項檢查、稽查中發(fā)現(xiàn)的問題及提出的整改要求清單，水庫主管部門要督促落實到位，通過“回頭看”、體制創(chuàng)新和制度完善進(jìn)一步加強監(jiān)管，加大水庫大壩安全管理基本制度的執(zhí)行力度和問責(zé)力度。

3.8 加強人才隊伍建設(shè)，提高管護(hù)人員專業(yè)水平

大壩安全運行管理是一項技術(shù)性很強的工作，目前水庫大壩安全管護(hù)專業(yè)人才隊伍匱乏， 也制約了管理水平提升。通過調(diào)崗調(diào)員招聘具有水利專業(yè)背景管理人員、一線運行操作人員，定期對專業(yè)管理人員和一線運行操作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)交流，使管理人員及時掌握必備的管理知識，提升管理能力和水平，對一線運行操作人員建立一套完善的培訓(xùn)上崗制度，杜絕無證上崗現(xiàn)象。結(jié)合推廣市場化、物業(yè)化管理，通過政府購買服務(wù)方式加快構(gòu)建一支懂技術(shù)、有責(zé)任、敢擔(dān)當(dāng)?shù)膶I(yè)化基層運管隊伍，全面提高水庫管理專業(yè)化水平。

3.9 提高信息化、數(shù)字化和智能化管理水平

廣東省許多大中型水庫仍停留在依靠人力進(jìn)行日常巡視檢查、安全監(jiān)測和調(diào)度運用，與現(xiàn)代工程管理要求信息化、數(shù)字化和智能化相差甚遠(yuǎn)，應(yīng)加快水庫大壩全要素智能感知系統(tǒng)和實時監(jiān)管平臺建設(shè)。如應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、GIS技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù) ，對水庫運行狀況進(jìn)行實時動態(tài)自動監(jiān)測、災(zāi)害預(yù)警、信息采集、實時分析，使管理人員能夠及時制定策略、部署工作和統(tǒng)一調(diào)配，從而極大地降低人力資源的消耗，提高工作效率，促進(jìn)水庫工程安全運行管護(hù)的可持續(xù)發(fā)展[12]。配置先進(jìn)的信息化設(shè)備，培養(yǎng)和引進(jìn)精通信息系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)、管理專業(yè)化隊伍，推進(jìn)省級水管理信息化建設(shè)，完善省級信息化管理平臺，建立智能感知系統(tǒng)和數(shù)字水利。 實施安全運行管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推行安全運行管理標(biāo)準(zhǔn)化與信息化、數(shù)字化和智能化的融合建設(shè)。

4 結(jié)語

本文系統(tǒng)總結(jié)了廣東省公益性大中型水庫運行管理存在的主要問題：地方政府認(rèn)識不到位，重視不夠；責(zé)任人未能認(rèn)真履職，缺乏考核和責(zé)任追究制度；管理機制僵化、崗位職責(zé)不明確；水庫管理人員整體素質(zhì)偏低、年齡結(jié)構(gòu)偏大、水利專業(yè)學(xué)歷教育不足；大部分水庫安全運行管理仍停留在依靠人力管理，未能進(jìn)行專業(yè)化、信息化、數(shù)字化和智能化管理；管理效率低，不利于科學(xué)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化管理；壩容壩貌較差，水庫調(diào)度運用、安全檢查、安全監(jiān)測和資料數(shù)據(jù)整編分析評判等專業(yè)性強的管理工作未能按規(guī)范進(jìn)開展，水庫效益未能充分發(fā)揮。

針對目前廣東省公益性大中型水庫運行管理存在的主要問題，提出了提級管理、壓實責(zé)任，實行履職考核；健全管護(hù)機制；推行運行管護(hù)市場化、物業(yè)化；建管并重，足額投入管護(hù)資金；推行水庫安全運行管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理；嚴(yán)格制度執(zhí)行；加強人才隊伍建設(shè)，提高管護(hù)人員專業(yè)水平；提高信息化、數(shù)字化和智能化管理水平等具體對策。使大中型水庫運行管護(hù)全面步入良性發(fā)展階段，充分發(fā)揮其作為防御水旱災(zāi)害、調(diào)配水資源、維護(hù)水生態(tài)、保護(hù)水環(huán)境，保障人民日益增長的美好生活需要的重要基礎(chǔ)設(shè)施作用。