我國生態(tài)文明領域政策量化評價研究
——基于政策工具—生態(tài)建設二維量化評價模型

張敏，陳云偉，黃珂敏，曹玲靜

（中國科學院 成都文獻情報中心，四川 成都 610041；中國科學院大學 經(jīng)濟與管理學院 圖書情報與檔案管理系，北京 100190）

生態(tài)文明建設將可持續(xù)發(fā)展提高到綠色發(fā)展高度，是中國向世界提供的新型綠色發(fā)展理念[1]。自2012 年黨的十八大提出大力推進生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略決策以來，全國廣泛開展國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設，而后分別于2015 年、2018 年將生態(tài)文明建設寫入國家“十三五”規(guī)劃和憲法。2021 年，國家“十四五”規(guī)劃再次強調(diào)實現(xiàn)生態(tài)文明建設新進步，可見生態(tài)文明建設備受重視，是關乎我國全局發(fā)展的一場深刻變革[2]。從國際角度來看，歐美等西方發(fā)達國家正通過實施綠色新政深化可持續(xù)發(fā)展并鞏固全球領先地位[1]。2015 年聯(lián)合國193 個成員國通過2030 年可持續(xù)發(fā)展議程[3]，2021 年歐盟出版《可持續(xù)發(fā)展生態(tài)的健全決策》[4]，促進了各成員國的可持續(xù)發(fā)展?；诖耍疚膶ι鷳B(tài)文明領域相關政策進行量化評估，對促進政策的優(yōu)化與完善具有重要的現(xiàn)實意義。

政策評估一直是研究的熱點和難點問題，對于政策的定性評估具有主觀局限性，而根據(jù)評估對象的相關數(shù)據(jù)信息展開的定量評估，則可以彌補這一不足[5]。本文在借鑒已有研究的基礎上，構(gòu)建了政策工具—生態(tài)建設二維量化評價模型，以實現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的政策量化功能，并結(jié)合生態(tài)文明建設領域政策開展實證分析，一方面可以揭示我國生態(tài)文明建設領域政策的優(yōu)勢與不足，為不斷優(yōu)化和完善政策提供參考依據(jù)，另一方面也可驗證模型的效果，為后續(xù)開展相關政策量化評價研究提供參考。

1 相關研究綜述

1.1 政策量化評價研究進展

本文以中國知網(wǎng)為數(shù)據(jù)來源，檢索相關文獻，將知網(wǎng)檢索結(jié)果剔除不相關和重復數(shù)據(jù)后，把有效數(shù)據(jù)導出并制作詞云圖，來呈現(xiàn)政策量化相關研究主題的熱點，突出顯示部分為詞頻大于等于4 的關鍵詞，如圖1 所示。結(jié)合檢索結(jié)果與詞云圖可了解到，當前有關政策量化評價的研究主要呈現(xiàn)出如下趨勢：政策工具視角下的政策量化評價占主導地位[6-8]，PMC 指數(shù)模型是基于指標體系的主要政策量化模型[9-11]，對于政策量化主要使用文本挖掘等方法從政策本身進行文本分析、內(nèi)容分析[12]，政策量化評價多用于人工智能[13]、養(yǎng)老問題[14]等領域的政策分析，與政策量化相關的研究熱點有政策演進趨勢、政策力度、政策協(xié)同等?？傮w來看，對于政策量化的研究，多是從以上某一方面展開，評估方法和角度較為單一。

圖1 政策量化研究關鍵詞詞云圖

1.2 政策工具視角的政策量化評價研究進展

作為政策量化研究中舉足輕重的研究方法，政策工具的研究興起于20 世紀八九十年代。關于政策工具的概念，1983 年Hood[15]將政策工具概括為對信息、財政、權威和組織四種治理資源的運用。Hughes[16]認為政策工具是通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機制。Salamon & Elliot[17]將政策工具定義為一種為組織集體活動、解決公共問題而產(chǎn)生的明確的方法或途徑。Schneider & Ingram[18]將政策工具概括為實現(xiàn)政策目標的技術和方法。根據(jù)以上概念，政策工具可概括為解決政策問題，實現(xiàn)政策目標和效益的方式方法。對于政策工具的分類，Howlett & Ramesh[19]根據(jù)政府對市場及社會各種事務的參與程度，將政策劃分為自愿手段、混合手段和強制手段三種。Rothwell & Zegveld[20]根據(jù)政策對技術影響面的不同，將技術創(chuàng)新政策工具劃分為供給面、環(huán)境面和需求面政策工具。McDonnell 等[21]則根據(jù)政策工具的目的對政策工具進行分類。我國學者對政策工具的研究主要是對現(xiàn)有政策工具分類體系的運用[22]，政策量化研究中使用最多的分類體系主要是Rothwell & Zegveld[20]的供給、需求和環(huán)境面分類體系。

總體而言：（1）對于政策評價的研究，定性分析方法由于依靠評價者的認識和經(jīng)驗等，存在主觀局限性。（2）現(xiàn)有定量研究方法無論是政策工具視角還是PMC 指數(shù)模型，其數(shù)據(jù)均由研究者從政策文本本身分析獲得，仍存在一定主觀性。（3）已有研究多是從政策文本本身或政策效果單一方面展開，鮮有從多角度展開分析的?；诖耍疚牟捎梦谋痉治龇ê挽刂捣?，從政策文本與政策效果兩個方面，構(gòu)建政策工具—生態(tài)建設二維量化評價模型，實現(xiàn)以下三方面研究：一是分析呈現(xiàn)政策工具分布規(guī)律，揭示政策的優(yōu)勢與不足，提出優(yōu)化建議；二是使用客觀存在的面板數(shù)據(jù)計算生態(tài)文明建設指數(shù)，增強研究客觀真實性；三是結(jié)合政策文本與政策效果兩個方面對政策進行量化評估，為后續(xù)研究提供參考。

2 研究方法與框架

2.1 政策工具分類

圖2 研究設計框架圖

在生態(tài)文明建設中，環(huán)境面政策工具主要是指政府通過法規(guī)管制、目標規(guī)劃、稅收優(yōu)惠等政策影響生態(tài)文明建設的環(huán)境因素，為生態(tài)文明建設提供有利的政策環(huán)境，間接推動生態(tài)文明建設。供給面政策工具主要是指政府通過對人才、信息、技術、資金等的支援直接擴大供給，并改善相關要素的供給狀況，從而推動生態(tài)文明建設。需求面政策工具直接作用于市場維度，通過試點示范、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政府采購等，為生態(tài)文明建設相關技術、產(chǎn)業(yè)等營造明確穩(wěn)定的市場，激發(fā)創(chuàng)新主體的信心和決心，從而促進技術研發(fā)，拉動生態(tài)文明建設，如表1 所示。

2.2 生態(tài)文明建設指數(shù)

2.2.1 生態(tài)文明建設指標體系構(gòu)建

為了對政策效果進行有效、客觀的評價，本文借鑒國家《綠色發(fā)展指標體系》和《生態(tài)文明建設考核目標體系》，結(jié)合生態(tài)文明建設自身特點，構(gòu)建生態(tài)文明建設評價指標體系，從資源利用、生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展三方面設置一級指標，通過從各級統(tǒng)計年鑒中提取面板數(shù)據(jù)，兼顧抽取數(shù)據(jù)的完整性，設置相應二級指標19 個，如表2 所示。

2.2.2 基于熵值法的生態(tài)文明建設指數(shù)計算

基于指標體系，使用熵值法計算生態(tài)文明建設指數(shù)，二級指標按評價作用可分為正向指標和負向指標，若指標的值越大越好，即為正向指標，反之為負向指標。使用熵值法獲得各二級指標權重，并計算最終生態(tài)文明建設指數(shù)。從統(tǒng)計年鑒獲取各二級指標面板數(shù)據(jù)，其中“能源加工轉(zhuǎn)化率”和“人均生活能源消費量”兩項指標缺少2019 年的數(shù)據(jù)，使用SPSS 中替換缺失值功能中的“鄰近點的線性趨勢”方法，補充兩個空缺值，分別為72.9和452。根據(jù)19 個二級指標及相應的7 年待評估樣本數(shù)據(jù)，構(gòu)造原始數(shù)據(jù)矩陣Amn，其中xij表示第i 年的第j 個指標的數(shù)據(jù)值（2013 年為第1 年），如式（1）所示。

（1）由于數(shù)據(jù)量綱不同、指標屬性不同，現(xiàn)將數(shù)據(jù)標準化，將標準化后的數(shù)據(jù)記為Yij，其中min(Xj)表示第j 個指標的最小數(shù)據(jù)，max(Xj)表示第j 個指標的最大數(shù)據(jù)，計算公式如式（2）、式（3）所示：

表1 政策工具分類及功能特征表

表2 評價指標體系表

正向指標：

此外，通過設計轉(zhuǎn)向連桿機構(gòu)(如圖5所示)，可使割草裝置在50°范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)動，滿足了割草裝置的轉(zhuǎn)向需要。

負向指標：

（2）將標準化后的數(shù)據(jù)進行歸一化，歸一化后的數(shù)據(jù)記為pij，公式如式（4）所示：

（3）計算各指標的信息熵ej，如式（5）所示，其中k為常數(shù)，k=1/ln7，且0 ≤k ≤1。

（4）根據(jù)得到的信息熵計算各二級指標權重Wi，如式（6）所示。

（5）使用二級指標權重與歸一化后的數(shù)據(jù)相乘，并加和，得到每一年的生態(tài)文明建設指數(shù)Zi，如式（7）所示：

3 實證分析

3.1 生態(tài)建設維度分析

使用熵值法計算各二級指標權重，將權重與歸一化的數(shù)據(jù)相乘，再加和，獲得2013—2019 年的生態(tài)文明建設指數(shù)（表3），表的最后一行是各年度生態(tài)文明建設指數(shù)，其中，2016 年生態(tài)文明建設指數(shù)排名最高，該年也是設立國家生態(tài)文明試驗區(qū)，開展生態(tài)文明體制改革綜合試驗的起始年，2016 年后的幾年整體建設指數(shù)較前幾年要高，呈現(xiàn)出波動上升的趨勢，在一定程度上說明至國家開展生態(tài)文明試驗區(qū)建設以來，生態(tài)文明建設整體水平有所提高，政策效果通過客觀數(shù)據(jù)得到了一定的體現(xiàn)。

3.2 政策工具維度分析

3.1.1 數(shù)據(jù)來源

為確保選取的政策具有強相關性和代表性，本文聚焦于黨的十八大提出大力推進生態(tài)文明建設以來，關于“生態(tài)文明先行示范區(qū)建設”和“國家生態(tài)文明試驗區(qū)”的相關政策，從北大法寶、生態(tài)環(huán)境部、各級人民政府官網(wǎng)等檢索標題包含“生態(tài)文明先行示范區(qū)”或“國家生態(tài)文明試驗區(qū)”的政策，對收集到的政策進行清洗，主要保留意見、通知等政策文本共41 份，相關信息見表4。

3.1.2 政策工具標注

選取政策文本中使用到政策工具的條款作為分析單元，對分析單元按照政策序號-條款序號進行編號，對于同一條款中使用到多項政策工具的分別記錄在不同的政策工具下。根據(jù)政策條款標出政策工具，同時標注政策條款涉及的指標領域。為提高標注的客觀性及準確性，由兩名碩士研究生和一名博士研究生分別完成標注，對于存在異議的條款，經(jīng)討論共同確定，其中，2016 年的政策工具—生態(tài)建設標注結(jié)果如表5所示。從表中可以看出，2016 年政策文本使用的政策工具總體呈現(xiàn)出環(huán)境面最多，供給面大于需求面的布局，使用領域集中在生態(tài)環(huán)保和能源資源，在經(jīng)濟發(fā)展領域主要是使用了需求面政策工具和少量供給面政策工具，未涉及環(huán)境面政策工具。

表3 2013—2019年生態(tài)文明建設指數(shù)表

表4 生態(tài)文明建設領域政策信息表

其中，環(huán)境面政策工具的使用集中在法規(guī)管制和目標規(guī)劃，從內(nèi)容上來看，法規(guī)管制政策工具的使用，主要是完善環(huán)境保護和監(jiān)管制度，本年度政策對于水資源保護等較為側(cè)重。目標規(guī)劃政策工具的使用集中在中長期規(guī)劃，以及實現(xiàn)或達成相應的目標。評價機制政策工具的使用主要是建立環(huán)境保護、監(jiān)督等評價考核體系，其中將生態(tài)文明建設的工作績效列入領導干部的政績考核評價，并作為選拔使用干部的依據(jù)之一，從職務管理方面加強重視，體現(xiàn)出國家對生態(tài)文明建設的決心。稅收優(yōu)惠相關條款較少，可能的原因是國家在各級建立綠色金融保障機制，從供給面為生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術發(fā)展提供了資金支持。

供給面政策工具的使用主要以教育培訓、基礎設施建設和資金支持為主，教育培訓是對生態(tài)文明建設專業(yè)人員、各級領導干部進行人才教育培訓，以及加強對人民群眾的公共教育和培訓。基礎設施建設包括構(gòu)建水利工程、生態(tài)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村、能源保障和改造機制等。資金支持投入的形式多為對各類項目、工程的支持，對濕地、森林資源等的保護、建設和補償投入，較突出的是在綠色金融、綠色信貸方面的使用。對于科技支撐、信息支持政策工具的使用較少，科技支撐主要是為生態(tài)文明建設提供技術支持，信息支持主要是實現(xiàn)信息的統(tǒng)一收集、公開和共享，以起到加強宣傳、提供便利和監(jiān)督的作用。

需求面政策工具中，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃使用頻次最高，該政策工具的使用，大大提升了需求面整體政策工具的使用量，主要應用于經(jīng)濟方面，包括高新技術節(jié)能產(chǎn)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、海洋藍色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)等，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導產(chǎn)業(yè)向高端綠色發(fā)展。其次是試點示范，主要通過建設試點示范區(qū)，為地區(qū)乃至全國生態(tài)文明建設積累經(jīng)驗，樹立先進典型，發(fā)揮示范引領作用。規(guī)制標準主要是針對行業(yè)制定發(fā)布的規(guī)則、建立的準入標準等，引導產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排，開發(fā)新興技術，促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。提升公眾意識主要是通過加大生態(tài)文化宣傳力度，開展主題活動，提升群眾綠色消費觀念和意識，倡導綠色生活方式。

表5 2016年政策工具—生態(tài)建設標注結(jié)果表

3.3 政策工具—生態(tài)建設二維交叉分析

根據(jù)政策標注結(jié)果，統(tǒng)計繪制2013—2019 年所有年份的政策工具使用頻次堆積柱形圖，如圖3 所示。圖中分別顯示了環(huán)境面、供給面和需求面對應子政策工具在經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)保和能源資源三方面的使用情況。從政策工具維度來看，環(huán)境面政策工具使用最多，供給面政策工具略多于需求面政策工具的使用，環(huán)境面政策工具的使用依然集中在法規(guī)管制和目標規(guī)劃，供給面主要是基礎設施建設和資金支持，需求面對于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和規(guī)制標準子政策工具的使用較突出。與2016 年相比，評價機制所占比例有所提高，主要原因在于加強了對相關領導干部、職責單位的考評。從供給面總體子政策工具的使用情況來看，基礎設施建設居第一位，比例有所提高，可見對于生態(tài)文明建設的供給主要處于基礎階段，需加強科技、信息等方面的支撐，更進一步推動生態(tài)文明高新產(chǎn)業(yè)技術發(fā)展。需求面中產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的比例有所降低，規(guī)制標準的比例提升了，但后續(xù)2017—2019 年生態(tài)建設指數(shù)均未超過2016 年，可見在一定程度上，要推進生態(tài)文明建設，在加強規(guī)制標準的同時要持續(xù)大力推動產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

圖3 政策工具—生態(tài)建設使用頻次堆積柱形圖

從生態(tài)建設維度來看，政策工具應用于生態(tài)環(huán)保方面的比例最高，能源資源方面次之，經(jīng)濟發(fā)展方面最少。生態(tài)環(huán)保方面使用的政策工具集中在法規(guī)管制、目標規(guī)劃和基礎設施建設，主要是通過規(guī)范監(jiān)督，預防生態(tài)破壞，保護生態(tài)環(huán)境和資源，通過設立目標保護和節(jié)約資源，實現(xiàn)生態(tài)文明建設，設置基礎設施為各方面進一步發(fā)展建設提供基礎平臺。能源資源方面使用的政策工具較為均衡。經(jīng)濟發(fā)展方面使用的政策工具最突出的是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，該政策工具的使用也大大提升了需求面政策工具的使用比例，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃更高效的節(jié)約能源、保護環(huán)境、推進生態(tài)保護技術研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。

4 總結(jié)與討論

為了避免定性評價方法主觀性較強的局限以及單一角度定量評價的片面性，本文通過構(gòu)建政策工具—生態(tài)建設二維量化評價模型，對我國生態(tài)文明建設政策從文本分析與效果分析兩個層面進行了量化評價。實證研究結(jié)果顯示：

（1）2013—2019 年生態(tài)文明建設指數(shù)整體呈現(xiàn)波動上升趨勢，其中2016 年指數(shù)最高，可能的原因是，2016 年開始設立國家生態(tài)文明試驗區(qū)，大力開展生態(tài)文明體制改革綜合試驗，促進了生態(tài)文明建設的快速發(fā)展。從政策工具角度看，與其他年份對比，該年目標規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策工具使用比例較高，分別占到了該年政策工具總數(shù)的20%和14%，為后續(xù)生態(tài)文明建設政策制定提供了政策工具調(diào)整的參考方向。

（2）政策文本對環(huán)境面政策工具使用最多，供給面政策工具的使用多于需求面，整體呈現(xiàn)出政策工具使用不均衡，有待進一步調(diào)整的情況。其中，供給面基礎設施建設和資金支持政策工具占比居多，在一定程度說明生態(tài)文明建設還處于初級基礎建設階段，需提高科技研發(fā)、信息支持，進一步促進生態(tài)文明建設。

政策工具應用于生態(tài)環(huán)保方面居多，能源資源方面次之，經(jīng)濟發(fā)展方面較少。生態(tài)環(huán)保方面以法規(guī)管制、目標規(guī)劃和基礎設施建設為主，能源方面政策工具使用較為均衡，經(jīng)濟發(fā)展方面以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和資金支持為主，整體使用情況呈現(xiàn)出大量傾向生態(tài)環(huán)保的不均衡狀態(tài)，應增加在能源資源和經(jīng)濟發(fā)展方面的政策布局規(guī)劃。

本研究為政策量化評價研究提供了新的研究模型和思路，通過構(gòu)建政策工具—生態(tài)建設二維量化評價模型，不僅實現(xiàn)了從多角度對政策進行量化評價，也為優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)提出參考建議，但仍存在一些不足，有待進一步研究：一是政策效果評價維度，對于生態(tài)建設效果評價的指標選取不夠完善，雖有國家發(fā)布的綠色指標體系做參考，但是對應數(shù)據(jù)的不易獲得性影響了評估指標的完善度。今后可以從不同省份出發(fā)獲取數(shù)據(jù)，進行省份間的橫向?qū)Ρ取６钦呶谋玖炕粔驈氐?，基于政策工具的政策量化雖已深入政策文本內(nèi)容，但是不能實現(xiàn)對政策文本的評分，不便于直觀觀察政策文本的優(yōu)良，后續(xù)研究可使用PMC 模型方法替代政策工具量化方法，來實現(xiàn)對于政策文本的量化評價。