基于鎮(zhèn)域尺度的空心村生態(tài)治理與空間傳導機制研究
——以陜西省恒口“鎮(zhèn)級市”改革示范區(qū)為例

余侃華 ，王嘉偉，蘇站站

（1. 長安大學 建筑學院，陜西 西安 710061；2. 陜西省歷史文化遺產(chǎn)保護傳承與空間規(guī)劃重點實驗室，陜西 西安 710082）

鄉(xiāng)村振興作為國家的宏觀戰(zhàn)略目標，是著眼于工農(nóng)之間和城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，著眼于領(lǐng)導體制和治理體制而提出的，體現(xiàn)了國家對鄉(xiāng)村治理的戰(zhàn)略思路轉(zhuǎn)型，突破了傳統(tǒng)以村為基本建設(shè)單位的理念，更加強調(diào)鄉(xiāng)村地域的全面激活。在研究過程中不能將宏觀問題還原為具體問題，將戰(zhàn)略問題還原為戰(zhàn)術(shù)問題，將治理體制問題還原為工作推進問題，不能就農(nóng)村談農(nóng)村，更不能就村莊談村莊。鎮(zhèn)域作為鄉(xiāng)村振興開展與統(tǒng)籌的整體單元與空間載體，其推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、激活鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的作用也亟須給予重視和深化追蹤研究。

1 鎮(zhèn)域?qū)用嬷卫砜招拇迳鷳B(tài)環(huán)境的現(xiàn)實意義

1.1 鎮(zhèn)域是統(tǒng)籌鄉(xiāng)村地域的最小規(guī)劃單元

如果說改革開放四十多年來，外貿(mào)型產(chǎn)業(yè)和城市化推動了中國經(jīng)濟的增長，那么，新時代背景下農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁出新步伐、脫貧攻堅取得有效成果、鄉(xiāng)村建設(shè)扎實推進，國土空間規(guī)劃調(diào)控需給予鎮(zhèn)域空間尺度足夠的重視。鎮(zhèn)域作為村莊的上一級行政區(qū)劃單元，是新時期國土空間總體規(guī)劃層級的最低單元，也是統(tǒng)籌大尺度鄉(xiāng)村地域“產(chǎn)、居、人、治、文”振興的最小規(guī)劃尺度，與其他層級相比，鎮(zhèn)域空間規(guī)劃更加微觀細致與多元，也更注重落地實施。鄉(xiāng)村振興離不開鎮(zhèn)域統(tǒng)籌，一方面是鄉(xiāng)村振興需要依賴鎮(zhèn)域系統(tǒng)的地域空間組織調(diào)控和中心服務(wù)供給功能；另一方面是在鎮(zhèn)域系統(tǒng)內(nèi)更易統(tǒng)籌廣大鄉(xiāng)村地域碎片化的人口、需求、要素和服務(wù)體系等，能有效激活小農(nóng)經(jīng)濟[1]（圖1）。以鎮(zhèn)域尺度作為最小規(guī)劃單元實施鄉(xiāng)村治理，對于有序推進鄉(xiāng)村建設(shè)、因地制宜補齊發(fā)展短板、優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間等都具有重要意義。

圖1 城鎮(zhèn)建設(shè)激活鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的機制

1.2 鎮(zhèn)域是空心村生態(tài)治理的重要依托

在快速城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)化程度逐漸凸顯，隨之產(chǎn)生的廣大農(nóng)村地域生態(tài)環(huán)境問題也逐漸走入人們視野，農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境整治日益成為當前學界的焦點問題。傳統(tǒng)的空心村治理聚焦于村域尺度上土地性質(zhì)與功能的置換和村域范圍內(nèi)空間結(jié)構(gòu)的重組，缺乏對村域生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)籌考慮，極易造成村與村之間空間系統(tǒng)的割裂與隔離，造成整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)田生產(chǎn)系統(tǒng)與人居環(huán)境系統(tǒng)的破碎化，阻礙城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)同發(fā)展。鎮(zhèn)域作為鄉(xiāng)村振興開展與統(tǒng)籌的整體單元與空間載體，其生態(tài)價值內(nèi)嵌于區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟社會價值鏈之中，影響著區(qū)域環(huán)境協(xié)調(diào)性的生成，是統(tǒng)籌廣大鄉(xiāng)村地域生態(tài)要素、完善空心村生態(tài)治理體系的重要依托，對于集中治理空心村生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域保護與發(fā)展協(xié)同、推進我國生態(tài)文明建設(shè)目標的有效落實具有重要意義。

2 問題研判：生態(tài)失衡與規(guī)劃失效并存

2.1 空心村生態(tài)環(huán)境嚴重失衡

（1）鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)破碎無序。目前我國鄉(xiāng)村大多強調(diào)經(jīng)濟的發(fā)展，忽略了生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展間的明確界限。一方面，有些村莊為尋求更好的交通區(qū)位或者經(jīng)濟價值，建設(shè)用地向村莊外圍或沿道路無限蔓延，侵占農(nóng)田和生態(tài)空間，致使鄉(xiāng)村地域生態(tài)空間及景觀系統(tǒng)破碎。另一方面，有一些位于生態(tài)保護區(qū)內(nèi)的村莊，發(fā)展受到一定限制，呈現(xiàn)出經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一和生態(tài)功能脆弱的特點，且在謀求經(jīng)濟發(fā)展過程中不可避免地削弱了村莊的生態(tài)功能，致使鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)碎片化。

（2）鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，環(huán)境污染嚴重。在排水排污方面，“有管網(wǎng)，無集中處理設(shè)施”的情況在眾多空心村中普遍存在，生活污水在未經(jīng)處理的情況下排入河道和溝渠，給周邊的水域及土地造成了嚴重污染。在垃圾處理方面，大部分空心村內(nèi)設(shè)有垃圾桶，但在更大尺度的鎮(zhèn)域范圍內(nèi)面臨無法及時收集處理垃圾的困境，生活垃圾和農(nóng)業(yè)垃圾不能及時處理，嚴重影響了村莊生態(tài)環(huán)境和外在形象[2]。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏與日益增長的垃圾處理需求矛盾越發(fā)突出，給鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護帶來了阻力。

（3）生態(tài)治理產(chǎn)業(yè)動力弱化。生態(tài)治理是系統(tǒng)性工程，不僅需要政府資源的投入，也需要社會資本的主動跟進[3]，更需要市場的主動參與。當前企業(yè)發(fā)展作為生態(tài)治理的跟進方與參與者之一，欠缺參與到廣大鄉(xiāng)村地域生態(tài)治理工程中的主動性與積極性。究其原因，企業(yè)逐利的本性使其在發(fā)現(xiàn)參與生態(tài)治理工程的風險較大后，走先生產(chǎn)、后治理的老路子。參與生態(tài)治理的企業(yè)少，產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展的動力弱，生態(tài)治理的主體單一，進一步削弱了生態(tài)治理的可持續(xù)性和兼容性[3]。

（4）鄉(xiāng)村居民環(huán)保意識薄弱。受經(jīng)濟發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的制約，鄉(xiāng)村整體的環(huán)保力度不足。一方面體現(xiàn)在鎮(zhèn)村領(lǐng)導干部層面，他們對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理工作的認識不到位，對基礎(chǔ)設(shè)施投入、環(huán)境衛(wèi)生的處理不重視，對村民進行的環(huán)保宣傳也不到位[4]；另一方面體現(xiàn)在村民主體層面，由于村民傳統(tǒng)的垃圾粗放處理觀念，環(huán)境保護意識薄弱，認識不到生態(tài)環(huán)境保護的重要性。在鎮(zhèn)村領(lǐng)導干部的不作為和村民自身生態(tài)意識欠缺的雙重作用下，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境惡化趨勢加劇。

（5）生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理失效。鄉(xiāng)村生態(tài)治理不僅涉及水利、環(huán)境等多個政府職能部門，還涉及企業(yè)、社會組織、村民個體等多元治理主體。但當前我國廣大鄉(xiāng)村甚至部分城市地區(qū)的生態(tài)治理工程均以政府部門為單一主體進行，參與生態(tài)治理的社會主體寥寥無幾，當前生態(tài)治理的碎片化和治理主體的單一化是鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理失效的現(xiàn)實寫照。

2.2 村莊規(guī)劃實施傳導困難

（1）村域規(guī)劃實施管理乏力。當前村域規(guī)劃存在著規(guī)劃編制技術(shù)落后、規(guī)劃實施管理難的問題。新時代國土空間規(guī)劃體系對村莊規(guī)劃提出了新的要求，過去的村莊規(guī)劃主要集中在鄉(xiāng)村建設(shè)空間的規(guī)劃、建設(shè)與管理方面，缺乏對生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間等非建設(shè)空間的有效管控。此外，由于鄉(xiāng)村體制改革，村組織的鄉(xiāng)村治理能力大幅削弱，村莊社會關(guān)系在市場經(jīng)濟的沖擊下越發(fā)松散，村莊規(guī)劃的實施強度和監(jiān)管力度大幅減弱，村莊治理成效大打折扣，村域規(guī)劃的管理作用消減。

（2）空間規(guī)劃尺度傳導不足。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃在上、下層級間的協(xié)作與傳導層面存在著錯位與規(guī)劃尺度傳導不足的問題（圖2）。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃在鎮(zhèn)域?qū)用嫔戏譃殒?zhèn)區(qū)規(guī)劃與鎮(zhèn)域村莊布局規(guī)劃兩部分[5]，鎮(zhèn)域村莊布局規(guī)劃由于缺乏有效的層級管控體系，導致規(guī)劃傳導不足使村莊規(guī)劃接收到的上級規(guī)劃傳導管控作用較弱。土地利用規(guī)劃的傳導與城鄉(xiāng)規(guī)劃相比更加粗獷，縣級土地利用規(guī)劃確定的指標和土地控制邊界線，沿著規(guī)劃層級由縣域——鎮(zhèn)域——村域一直剛性管控到底，使鄉(xiāng)村規(guī)劃尺度傳導在土規(guī)上缺乏彈性，嚴重忽略了鎮(zhèn)、村域發(fā)展的需求。

圖2 多尺度的傳統(tǒng)規(guī)劃編制與實施關(guān)系示意圖

（3）鄉(xiāng)村發(fā)展亟須尺度重構(gòu)。伽利略曾經(jīng)說過，在小尺度上能進行的工作設(shè)備不能在大尺度上進行。尺度很重要，無論是對設(shè)備還是對鄉(xiāng)村發(fā)展。不同的空間尺度，存在的主要問題不同，解決問題的方法亦不相同。當前空心村生態(tài)問題涉及村域之間、鎮(zhèn)域體系內(nèi)各生態(tài)空間的協(xié)調(diào)問題，傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃作為小尺度的工具，無法解決在相對大尺度的鎮(zhèn)域?qū)用娴膯栴}。在當前國土空間規(guī)劃體系下，如何重構(gòu)鄉(xiāng)村發(fā)展管控的適宜尺度是亟須解決的問題。

3 規(guī)劃策略：鎮(zhèn)域生態(tài)治理體系構(gòu)建

3.1 促進生態(tài)環(huán)境保護修復

空心村的整治，不僅要強調(diào)土地調(diào)整與村莊發(fā)展，還要考慮生態(tài)環(huán)境的修復與保育，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展與生態(tài)保護相協(xié)調(diào)。在鎮(zhèn)域尺度進行生態(tài)環(huán)境治理，要認識到鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染面廣、點多、污染源復雜的特點，因此不僅要在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)推進強化生態(tài)環(huán)境保護及修復、鞏固林業(yè)生態(tài)建設(shè)成效、完善草原生態(tài)治理、推進水生態(tài)治理、進行農(nóng)田生態(tài)保育等政策，建立“旱改水、永久基本農(nóng)田恢復、低效耕地整治、土地復墾、舊廠房改造、水利樞紐生態(tài)修復、林地撫育”等整治修復項目庫，落實建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、資金預算等，增強規(guī)劃的可操作性，還要在鎮(zhèn)域?qū)用娼y(tǒng)籌考慮生態(tài)治理與空間生態(tài)化植入，并加強農(nóng)村污染源治理和管控，構(gòu)建“治、管、控”多位一體的生態(tài)治理體系。

3.2 構(gòu)建鎮(zhèn)域生態(tài)安全格局

針對空心村生態(tài)系統(tǒng)破碎無序發(fā)展的問題，應在鎮(zhèn)域尺度內(nèi)依托生態(tài)資源本底，有效推進生態(tài)保護紅線勘界定標，制訂生態(tài)保護紅線剛性約束并加以嚴格管控，推進生態(tài)保護區(qū)建設(shè)，完善生態(tài)補償機制，修復自然生態(tài)區(qū)域，改善空心村人居環(huán)境[3]。此外，還要在鎮(zhèn)域尺度推動城鄉(xiāng)資源互換，優(yōu)化城鄉(xiāng)聚落空間的合理布局，重構(gòu)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，為鎮(zhèn)域及所在縣市發(fā)展提供生態(tài)服務(wù)功能，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)“生態(tài)—經(jīng)濟—社會”價值鏈的多向傳導。

3.3 完善綠色基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)

基礎(chǔ)設(shè)施是村莊發(fā)展的支撐基礎(chǔ)，進行空心村生態(tài)治理離不開綠色基礎(chǔ)設(shè)施的配置與提升。完善鎮(zhèn)域綠色基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，一方面針對鄉(xiāng)村生態(tài)治理中遇到的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后問題，在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)以政府為主導實施空心村基礎(chǔ)設(shè)施提升工程，構(gòu)建全域村莊給排水管網(wǎng)系統(tǒng)，完善污水處理設(shè)施和垃圾收集與處理設(shè)施建設(shè)；另一方面，空心村生態(tài)治理也需要對鎮(zhèn)域內(nèi)的道路、能源、防災系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施進行生態(tài)化改造，以連接廊道為脈絡(luò)與鎮(zhèn)域內(nèi)的綠地、濕地、農(nóng)場、森林等天然網(wǎng)絡(luò)中心緊密銜接，共同構(gòu)建綠色基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)（圖3），最終形成鎮(zhèn)域自然生態(tài)支撐系統(tǒng)，突破傳統(tǒng)生態(tài)保護的局限性，最終實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展[7]。

圖3 綠色基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)示意圖

3.4 強化鄉(xiāng)村生態(tài)經(jīng)濟動力

空心村生態(tài)治理要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式，在鎮(zhèn)域尺度上發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)同時對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進行生態(tài)化引導，強化鄉(xiāng)村生態(tài)的經(jīng)濟動力。一方面是要促進產(chǎn)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，不僅要大力實施生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，還要加快二產(chǎn)的生態(tài)化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色化發(fā)展；另一方面是推動生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，依托現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，充分挖掘鎮(zhèn)村生態(tài)資源，促進生態(tài)旅游業(yè)在生態(tài)環(huán)境稟賦優(yōu)良地區(qū)的發(fā)展，完善“兩山”轉(zhuǎn)化路徑。

3.5 增強村民生態(tài)保護意識

農(nóng)民是鄉(xiāng)村生態(tài)治理的橋頭堡，要從源頭上治理空心村生態(tài)環(huán)境問題，需要從轉(zhuǎn)變村民意識做起。一方面，可以以鎮(zhèn)政府為主體建立一支生態(tài)文化宣傳與監(jiān)督隊伍，全方位開展生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略與綠色發(fā)展理念的教育與宣傳，轉(zhuǎn)變村民意識；另一方面，可以通過組織開展植樹比賽、生態(tài)文化知識競答等與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的活動，鼓勵村民踐行綠色生活方式。此外，還可以通過建立起一批生態(tài)文明示范村鎮(zhèn)，培育一批具有地域特色的鄉(xiāng)村生態(tài)文化品牌，加強鄉(xiāng)村生態(tài)文化的弘揚與傳承。

3.6 建立多元協(xié)同治理體系

傳統(tǒng)的村莊治理主體為村組織，但在鄉(xiāng)村體制改革下，村組織對村莊的治理能力大幅降低，管理權(quán)力削減，原來的管理功能也轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)功能，單純的政府管理體制已不能對復雜的生態(tài)問題進行有效的管控。生態(tài)環(huán)境治理亟須結(jié)合社會、市場以及村民主體力量，以多元主體分擔政府治理功能，降低生態(tài)治理的成本，最終實現(xiàn)“整體大于部分之和”的治理成效[8]。多元主體協(xié)同治理模式要形成“自上而下+自下而上”的雙重反饋機制，建立政府、市場、社會組織、村集體、村民共同參與的生態(tài)治理組織（圖4），維系人與自然和諧共生關(guān)系，實現(xiàn)鎮(zhèn)域空心村的產(chǎn)業(yè)、土地、人口等各子系統(tǒng)由無序向有序轉(zhuǎn)變。

4 傳導實施：健全鎮(zhèn)域規(guī)劃傳導機制

在新時代國土空間全要素管控的背景下，應加強對非建設(shè)空間的有效管控，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村土地整治、耕地保護、生態(tài)修復等工作。規(guī)劃傳導作為一種公共政策，應以“確保規(guī)劃能用、管用、好用”為目標，強調(diào)“權(quán)責清晰與事權(quán)匹配”“剛彈結(jié)合與放管服”，并鼓勵各地探索適應地方治理實際的傳導實施機制。國土空間規(guī)劃體制下，規(guī)劃的事權(quán)分級和要素管控成為規(guī)劃傳導的兩個重點。目前，規(guī)劃的傳導主要是從事權(quán)分級與規(guī)劃要素兩個維度對規(guī)劃的核心管控內(nèi)容進行層級分解，實現(xiàn)在不同層級傳導重點和深度的分解與細化。一方面是從事權(quán)分級的層面進行傳導，即“省—市—縣—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）”的縱向傳導，其中鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃作為最低層級，既要向上承接市縣級規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃的縱向傳導[9]（圖5），又要指導村莊規(guī)劃等詳細規(guī)劃的編制與實施，實現(xiàn)規(guī)劃的橫向銜接；另一方面是通過“目標—指標傳導”+“功能傳導”+“專項要素傳導”的傳導方式進行分層傳導。鎮(zhèn)域空間規(guī)劃必須要在分解承接上級規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，確定規(guī)劃的重點和要求，才能有效地實施全域生態(tài)環(huán)境的保護與修復，實現(xiàn)鎮(zhèn)域乃至縣市域生態(tài)環(huán)境的復興。

圖4 多元主體協(xié)同的生態(tài)治理路徑

圖5 國土空間規(guī)劃的傳導機制

4.1 生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)規(guī)劃傳導

在生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)進行規(guī)劃傳導應以指標約束為主線。鎮(zhèn)級規(guī)劃在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的傳導，一方面應向上銜接市縣關(guān)于生態(tài)保護紅線劃定及其區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護的各項指標和管控要求，在鎮(zhèn)級層面劃定生態(tài)保護紅線，并實行嚴格管控；另一方面應向下進行指標的分解與傳導，即將鎮(zhèn)域生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)各項生態(tài)指標分為剛性指標和與屬性指標，向下分解落實到村莊建設(shè)層面，明確各級生態(tài)管控事權(quán)[10]。改變過去采取的“消極”規(guī)劃保護的模式，從消極保護變?yōu)榉e極治理，最終實現(xiàn)從鄉(xiāng)村建設(shè)空間管控向統(tǒng)籌全域空間管控的轉(zhuǎn)變。

4.2 建設(shè)用地范圍內(nèi)規(guī)劃傳導

當前的規(guī)劃管控已經(jīng)形成了“自上而下的強底線約束+自下而上的精細化管理，上下兩頭緊”的基本格局，規(guī)劃底端的鎮(zhèn)域規(guī)劃更需要用“精細化管控思維”來強化規(guī)劃的實用性和適宜性，全方位支撐鄉(xiāng)村地域的精明發(fā)展。鄉(xiāng)村地域的精明發(fā)展離不開城鄉(xiāng)建設(shè)用地的有效管控。那么，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)進行生態(tài)專項規(guī)劃的傳導也成為需要探究的問題。在鎮(zhèn)域建設(shè)用地范圍內(nèi)進行生態(tài)治理規(guī)劃的傳導，要明確管控指標與要求，對各村莊的建設(shè)用地發(fā)展進行引導與管控，分類推進村莊規(guī)劃。鎮(zhèn)域建設(shè)用地范圍內(nèi)的規(guī)劃傳導主要是通過“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”制度，明確“生態(tài)指標+生態(tài)要素”的傳導，明確鎮(zhèn)區(qū)開發(fā)邊界內(nèi)和村莊建設(shè)用地范圍內(nèi)生態(tài)要素與生態(tài)指標的管控要求，對村莊生態(tài)及人居環(huán)境要求進行細化，加強村莊功能引導，推動不同村莊特色化發(fā)展。此外，村莊建設(shè)用地也可結(jié)合本地資源特色，采取人居環(huán)境提升、特色風貌塑造等差異化發(fā)展策略，尋求可持續(xù)發(fā)展的振興之路。

4.3 其他區(qū)域區(qū)內(nèi)生態(tài)規(guī)劃傳導

鎮(zhèn)域范圍內(nèi)除了生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)和村莊建設(shè)用地范圍的其他區(qū)域，即農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間也需要完善生態(tài)規(guī)劃傳導機制。對于鎮(zhèn)域生態(tài)空間，要制訂相應的生態(tài)保護與修復政策，完善生態(tài)補償機制，構(gòu)建鎮(zhèn)域生態(tài)體系。向上承接市縣對鎮(zhèn)域生態(tài)總量的指標要求，以“指標約束+分區(qū)準入”為管制要求，以“指標+要素”傳導為主線，嚴控鎮(zhèn)域生態(tài)空間總量，統(tǒng)籌安排生態(tài)要素，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。對于農(nóng)業(yè)空間，應在嚴控永久基本農(nóng)田保護紅線的基礎(chǔ)上，約束耕地的非農(nóng)化，建設(shè)高標準農(nóng)田，保障國家的糧食安全，強化農(nóng)業(yè)空間的生態(tài)保護與修復，推進生態(tài)農(nóng)田的建設(shè)，建設(shè)田園生態(tài)系統(tǒng)和美麗鄉(xiāng)村，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

5 實踐探索：恒口示范區(qū)規(guī)劃實踐

5.1 案例概況

恒口示范區(qū)位于陜西省安康市漢濱區(qū)，是國家鎮(zhèn)改市示范區(qū)，月河川道城鎮(zhèn)帶城鎮(zhèn)之一。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，恒口全域建設(shè)用地生態(tài)敏感性高，生態(tài)極重要區(qū)占全域面積的57.75%，生態(tài)環(huán)境脆弱。目前恒口示范區(qū)內(nèi)村莊均存在不同程度的生態(tài)環(huán)境失衡、規(guī)劃傳導失效問題，阻礙了恒口示范區(qū)的發(fā)展。

5.2 規(guī)劃實踐

（1）構(gòu)建鎮(zhèn)域生態(tài)安全格局，科學管控生態(tài)綠地。在鎮(zhèn)域尺度內(nèi)依托生態(tài)資源本底，有效推進恒口示范區(qū)生態(tài)保護紅線勘界定標，根據(jù)國土空間開發(fā)適應性評價結(jié)果，科學劃定生態(tài)空間194.94 平方千米，并將其中生態(tài)功能極重要區(qū)域、生態(tài)敏感脆弱區(qū)域、具有極高生態(tài)價值區(qū)域、評估調(diào)整后的自然保護地劃入生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)。此外，規(guī)劃根據(jù)全域生態(tài)空間分布情況，在全域范圍內(nèi)構(gòu)建“兩軸、雙屏、四廊、多點”的鎮(zhèn)域生態(tài)安全格局（雙軸：月河、恒河生態(tài)軸；雙屏：區(qū)域南北兩部分山體形成的山體生態(tài)屏障；四廊：206 鄉(xiāng)道、310 省道、中心城區(qū)快速路換線、213 鄉(xiāng)道四條生態(tài)廊道；多點：多個水庫、風景名勝區(qū)、自然保留地、歷史文化遺址及大面積農(nóng)田），對鳳凰山國家森林公園、伏牛山自然保護區(qū)、永久基本農(nóng)田、月河和恒河水源生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、水系綠地等零星地區(qū)進行嚴格管控，著力保障“山水林田湖”生命共同體，完善恒口鎮(zhèn)域生態(tài)安全格局（圖6）。

（2）完善綠色基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建鎮(zhèn)域自然生命支撐系統(tǒng)。為完善恒口示范區(qū)內(nèi)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)劃在恒口全域內(nèi)以社區(qū)為單位布置污水處理設(shè)施10 處，污水處理廠2 處，設(shè)立恒河水庫一處、白魚河水庫一處、余姐河景水庫景區(qū)一處、若干處電力廊道和輸配電設(shè)施，實現(xiàn)重大基礎(chǔ)設(shè)施全域性覆蓋，與道路交通體系和生態(tài)綠地共同構(gòu)建恒口自然生命支撐系統(tǒng)（圖7、圖8）。

圖6 恒口示范區(qū)生態(tài)安全格局圖

圖7 恒口示范區(qū)城鄉(xiāng)重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃圖

圖8 恒口示范區(qū)道路交通規(guī)劃圖

（3）強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力，實現(xiàn)經(jīng)濟綠色發(fā)展。恒口示范區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要發(fā)揮生態(tài)資源和農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，在充分保護生態(tài)環(huán)境、傳承歷史文化的基礎(chǔ)上，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力，實現(xiàn)全域經(jīng)濟綠色化發(fā)展。為推動恒口示范區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，規(guī)劃根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，將恒口全域產(chǎn)業(yè)劃分為“兩帶、三區(qū)、多園”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)（圖9）。“兩帶”指特色農(nóng)業(yè)種植帶和山體旅游觀光帶?！叭齾^(qū)”指北部農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整區(qū)，側(cè)重發(fā)展綠色環(huán)保的經(jīng)濟林和中藥材；中部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，側(cè)重生態(tài)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)集聚；南部城市生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)，側(cè)重自然生態(tài)型產(chǎn)業(yè)。月河川道現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)側(cè)重循環(huán)經(jīng)濟的工業(yè)產(chǎn)業(yè)?！岸鄨@”指依托恒口產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀形成的多個特色產(chǎn)業(yè)園。

（4）搭建多元共治平臺，構(gòu)建生態(tài)治理新模式。恒口示范區(qū)生態(tài)治理需以多元主體協(xié)同治理為主要治理模式，搭建多元主體共治共享平臺。該模式以政府為主導，借助市場組織、社會組織、村集體和村民等多元主體，通過“生態(tài)環(huán)境修復+基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的技術(shù)手段，實現(xiàn)恒口示范區(qū)生態(tài)環(huán)境的有效治理與修復。

圖9 恒口示范區(qū)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃圖

（5）完善鎮(zhèn)域管控指標，保障規(guī)劃傳導實施。恒口示范區(qū)的發(fā)展要堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念，在鎮(zhèn)域尺度確定生態(tài)保護紅線規(guī)模、永久基本農(nóng)田保護面積、耕地保有量、鄉(xiāng)鎮(zhèn)風貌、生態(tài)環(huán)境、歷史文化、重大基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施配置要求等鎮(zhèn)級空間規(guī)劃管控指標和要素，并將各項指標要素分解落實到各個村莊層面，指導村莊規(guī)劃的編制工作，實現(xiàn)不同層級規(guī)劃間的有效銜接，保障規(guī)劃的有效實施。

6 總結(jié)

6.1 結(jié)論

本研究在分析鎮(zhèn)域空心村生態(tài)環(huán)境面臨困境的基礎(chǔ)上，重構(gòu)了空心村在鎮(zhèn)域?qū)用嬷卫砩鷳B(tài)環(huán)境的尺度內(nèi)涵，并構(gòu)建了鎮(zhèn)域規(guī)劃傳導機制，強化了國土空間規(guī)劃體系下鎮(zhèn)級層面的管控引導作用，對鎮(zhèn)域尺度治理鄉(xiāng)村生態(tài)問題的路徑進行了探索，研究結(jié)論如下：（1）傳統(tǒng)的生態(tài)治理體系已無法滿足當前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展的需要，應在充分認識當前鄉(xiāng)村生態(tài)問題的前提下，重構(gòu)多元生態(tài)治理體系。（2）村莊具有基本社會治理單元、行政管理單元、經(jīng)濟發(fā)展單元三位一體的地位和功能，需認識到“超越村莊”探索鄉(xiāng)村振興實踐道路的重要性，探索建立以鎮(zhèn)域為鄉(xiāng)村振興基本單元，以全鎮(zhèn)推進為手段，整合各種要素資源，打通三產(chǎn)并實現(xiàn)三產(chǎn)融合，建立以縣域全域振興為目的的工作推進機制。（3）村莊建設(shè)及生態(tài)環(huán)境治理既要考慮規(guī)劃尺度的重構(gòu)，也需要充分發(fā)揮規(guī)劃層級間的傳導作用。從鎮(zhèn)域尺度謀劃鄉(xiāng)村發(fā)展，完善規(guī)劃管控機制，破解“人、地、錢”瓶頸，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)空間；傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化、建筑和景觀；完善公共設(shè)施，構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)生活服務(wù)圈，對保障鄉(xiāng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等多位一體協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

6.2 討論

隨著國家國土空間規(guī)劃的變革、國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，當今社會對鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展要求也在發(fā)生改變，推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、互聯(lián)互通，統(tǒng)籌布局基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)設(shè)施和公共設(shè)施，是改善城鄉(xiāng)差距最直觀的訴求，未來仍需不斷完善鄉(xiāng)村空間規(guī)劃理論研究及實踐探索。一方面，鄉(xiāng)村振興關(guān)注的人口、產(chǎn)業(yè)、土地、文化、生態(tài)環(huán)境等多方面問題，需要多學科的交叉合作，才能全方位、多角度助力鄉(xiāng)村發(fā)展；另一方面，要不斷探索鄉(xiāng)村規(guī)劃在多尺度上的有效傳導和多維度上的有效協(xié)同，為鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的實施傳導提供理論基礎(chǔ)，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)高度融合發(fā)展提供有效支撐，為解決鄉(xiāng)村衰落問題提供新的思路。