碳達(dá)峰和碳中和背景下我國碳稅制度設(shè)計

東北石油大學(xué)秦皇島校區(qū) 王瑞華 邢文迪 劉緯緯 李榮香

一、文獻(xiàn)述評

碳達(dá)峰和碳中和在2021 年全國兩會上首次被寫入政府工作報告中，這意味著我國未來二氧化碳的減排壓力將進(jìn)一步加大。目前，國際上公認(rèn)減緩溫室氣體效應(yīng)的有效手段主要分為兩種：命令控制型的政策選擇手段和基于市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)手段。其中，經(jīng)濟(jì)手段以其低成本和高效率的優(yōu)勢成為現(xiàn)今碳減排的主要措施，包括將外部成本內(nèi)部化、對碳進(jìn)行定價的碳排放交易權(quán)和碳稅制度。

我國自2011 年開始部署碳排放交易試點市場的工作，并于2021 年開始建立全國統(tǒng)一的碳交易市場，雖然重點排放單位整體履約現(xiàn)狀較好，但是碳排放權(quán)的交易市場目前仍存在適配行業(yè)較少、減排效果有限等問題。石敏俊等基于動態(tài)CGE 模型模擬分析單一碳稅、單一碳排放交易以及碳稅和碳排放交易結(jié)合三種不同政策的碳減排效果，認(rèn)為將碳稅和碳交易相結(jié)合更能確保我國減排目標(biāo)的實現(xiàn)。Avi- Yonah 和Uhlmann認(rèn)為碳稅制度可以通過控制稅率水平來調(diào)節(jié)碳排放量，碳稅比碳排放權(quán)交易制度的減排效果更好。胡藝等基于95 個國家1999—2014年的面板數(shù)據(jù)對碳稅和碳交易機(jī)制在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的適應(yīng)性與有效性進(jìn)行分析，認(rèn)為發(fā)展中國家實施碳稅會有更好的減排效果，可將碳稅作為發(fā)展中國家碳減排的優(yōu)先措施。張博和徐承紅認(rèn)為我國應(yīng)盡早分區(qū)域開征不同稅率的碳稅，并根據(jù)民眾的環(huán)境質(zhì)量要求和污染承受能力適時動態(tài)調(diào)整碳稅政策。徐文成和毛彥軍基于拓展的RBC 模型對我國碳稅改革的低碳發(fā)展效應(yīng)進(jìn)行模擬分析，認(rèn)為不管是從長期效應(yīng)來看還是從短期效應(yīng)來看，恰當(dāng)?shù)奶级悓嵤┞窂骄芡苿游覈吞冀?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

碳稅制度在國外發(fā)展已經(jīng)較為成熟，范允奇和王文舉從征稅對象、征稅范圍、稅率設(shè)定、稅收使用和稅收優(yōu)惠等方面對比分析最早提出碳稅的芬蘭、瑞典、挪威和丹麥各國的碳稅政策，總結(jié)北歐國家碳稅政策的實施經(jīng)驗以及相關(guān)啟示。劉家松和張志紅基于日本碳稅的開征背景分析日本碳稅制度的發(fā)展歷程，總結(jié)日本在碳稅制度改革過程中的教訓(xùn)和經(jīng)驗，為我國碳稅的開征提出了一系列建議。王丹舟等對北歐三國、日本和加拿大碳稅實施的實際減排效果進(jìn)行分析，系統(tǒng)研究各國碳稅制度的立法歷程和政策要點，提出我國碳稅征收的政策建議。美國針對我國采取碳關(guān)稅政策，歐盟擬于2023 年對進(jìn)口的部分商品征收碳關(guān)稅，在此背景下，蔣丹等通過靜態(tài)的GTAP- E 模型對不同的碳稅政策進(jìn)行模擬分析，認(rèn)為我國應(yīng)采取差異化政策，主動征收碳稅以應(yīng)對其它國家實施碳關(guān)稅政策的威脅。

在我國碳稅制度的構(gòu)建上，學(xué)者進(jìn)行了較多研究。張曉盈和鐘錦文分析碳稅的減排效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)、能源消費效應(yīng)和收入分配效應(yīng)，從開征時間、計稅依據(jù)、稅率水平、減免返還和相關(guān)稅種協(xié)調(diào)等方面設(shè)計了我國碳稅的總體框架。田永等對比研究環(huán)境保護(hù)稅與碳交易和碳稅等綠色減排機(jī)制，認(rèn)為兩者之間存在互補(bǔ)關(guān)系，厘清兩者之間的關(guān)系有助于完善我國現(xiàn)有減排措施。毛濤在《巴黎氣候變化協(xié)定》背景下，從宏觀構(gòu)思、微觀設(shè)計和征管流程三個方面對我國碳稅的立法以及制度構(gòu)建進(jìn)行了研究。劉磊和張永強(qiáng)在我國碳交易試點市場建立的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家的碳稅實施經(jīng)驗構(gòu)建了我國的碳稅制度。任超和賴蕓池運用稅收顯著性理論，認(rèn)為碳稅稅收的顯著性能夠明顯影響納稅人行為，并據(jù)此將納稅人區(qū)分為個人和企業(yè)，平衡稅收顯著性和納稅人利益保障，同時結(jié)合國外碳稅實施的先進(jìn)經(jīng)驗構(gòu)建我國碳稅制度的實施路徑。

梳理相關(guān)文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，由于發(fā)達(dá)國家開征碳稅時間較早，其制度已經(jīng)趨于成熟，國內(nèi)學(xué)者對國外碳稅實施先進(jìn)經(jīng)驗的借鑒和學(xué)習(xí)關(guān)注頗多，在此基礎(chǔ)上對我國碳稅制度的構(gòu)建路徑進(jìn)行了思考和設(shè)計。但是現(xiàn)有研究尚未與碳達(dá)峰和碳中和的政策背景相結(jié)合，另外對碳稅制度與環(huán)境相關(guān)稅種和作為碳減排重要措施的碳排放權(quán)交易制度進(jìn)行比較研究關(guān)注也較少。鑒于此，研究碳達(dá)峰和碳中和背景下我國碳稅制度設(shè)計的問題對補(bǔ)充碳減排措施和實現(xiàn)“30·60”雙碳目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實意義。

二、我國碳稅制度設(shè)計的必要性分析

（一）現(xiàn)有減碳手段不足

碳定價機(jī)制（包括碳交易機(jī)制和碳稅制度）作為實踐中應(yīng)用最廣泛的碳減排手段，已經(jīng)在46 個國家級和32 個次國家級司法管轄區(qū)實施，共計31 個碳排放交易體系和30 項碳稅計劃。我國雖于2005 年開始進(jìn)行碳交易，但是碳稅制度尚未計劃推行。

我國碳交易減排的發(fā)展可以劃分為三個階段，第一階段是自愿減排量供給時期（2005—2012 年），第二階段是施行減排區(qū)域試點期（2013—2020 年），第三階段是全國統(tǒng)一碳交易市場的建設(shè)期（自2021 年開始）。第一階段，我國按照《京都議定書》中相關(guān)規(guī)定注冊核證減排量（CER），參與國際碳交易市場CER 交易并進(jìn)行CERS 簽發(fā)。第二階段，我國分別在北京、上海、天津、深圳、湖北、重慶、廣東和福建八個省市開展碳交易試點工作，各試點碳交易發(fā)展勢頭良好，截至2020 年11 月，試點碳市場覆蓋將近3 000 家重點排放單位，累計配額成交量約4.3 億噸二氧化碳當(dāng)量。第三階段，我國于2021 年1 月5 日開始試行《碳排放權(quán)交易管理辦法》，同時生態(tài)環(huán)境部公布了2 225 家發(fā)電行業(yè)重點排放單位名單，開始了我國發(fā)電行業(yè)第一個碳排放交易履約周期。

碳排放交易試點和全國統(tǒng)一的碳交易市場中重點排放單位多數(shù)是電力企業(yè)，主要是由于發(fā)電行業(yè)對化石燃料的需求比其他行業(yè)更甚，其碳排放量占全國二氧化碳排放總量的40%。為了減少碳排放、倒逼重點排放單位發(fā)展清潔和可再生能源，我國首先選擇在發(fā)電行業(yè)進(jìn)行碳排放交易。目前碳交易市場覆蓋行業(yè)有限，無法快速滲透到其他行業(yè)來提高碳交易機(jī)制的減排效率。另外，碳交易機(jī)制會明顯增加發(fā)電企業(yè)的發(fā)電成本，但我國電價主要受政府調(diào)控，發(fā)電企業(yè)無法通過電價將碳排放成本增加這一信號傳遞給消費者，削弱了碳交易機(jī)制的市場化減排效果。而開征碳稅能夠彌補(bǔ)現(xiàn)行碳交易機(jī)制的缺陷，在碳交易市場覆蓋范圍以外的行業(yè)可以充分發(fā)揮節(jié)能減排效用。

（二）促進(jìn)環(huán)境稅收體系改革

所有排放單位向外界排放的“廢棄物”主要有兩種效應(yīng)，一種是排放物的污染效應(yīng)，另一種是排放物的溫室效應(yīng)。

我國已頒布實施的與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅法有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》和《中華人民共和國資源稅法》，由表1 所示兩種稅種的主要稅目可知，環(huán)境保護(hù)稅主要是為了減少排放污染物，資源稅主要是為了減緩資源過度消耗，以達(dá)到減少污染物排放的目的。其中，資源稅中明確規(guī)定對二氧化碳征收2%～5%的稅。雖然資源稅和環(huán)保稅在一定程度上減少了污染物排放和資源消耗，但是這兩種稅收制度針對的是排放物的污染效應(yīng)，沒有對溫室氣體的排放起到實質(zhì)性約束作用。與上述環(huán)保稅和資源稅不同的是，碳稅能夠抑制污染物的溫室效應(yīng)，因此碳稅的開征不僅可以彌補(bǔ)我國環(huán)境相關(guān)稅收制度不完善的問題，加快我國環(huán)境稅收體系的改革進(jìn)程，而且可以通過增加碳排放成本的方式抑制高排放產(chǎn)業(yè)的增長，鼓勵企業(yè)開發(fā)清潔可再生能源，倒逼企業(yè)淘汰產(chǎn)生“溫室效應(yīng)”的落后工藝，減少溫室氣體的排放，實現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和雙碳目標(biāo)。

表1 環(huán)境保護(hù)稅和資源稅有關(guān)內(nèi)容

（三）應(yīng)對碳關(guān)稅潛在的外在壓力

歐盟委員會2021 年7 月公布了碳邊境調(diào)節(jié)稅政策提案，預(yù)計于2022 年立法，2026 年全面實施；美國雖然目前沒有實施碳關(guān)稅，但是根據(jù)《美國清潔能源法案》規(guī)定，在未來某個時間節(jié)點很大程度上會推行碳關(guān)稅。碳關(guān)稅的征收對象是高碳排放產(chǎn)品，發(fā)達(dá)國家擬推行碳關(guān)稅政策主要是為了針對出口依賴程度較高的資源密集型且尚未開征碳稅的發(fā)展中國家。鑒于目前中國較為緊張的全球貿(mào)易關(guān)系，碳關(guān)稅無疑是一種新型貿(mào)易壁壘，其征收將對我國高碳行業(yè)出口貿(mào)易產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響，甚至?xí)绊懳覈Q(mào)易格局以及實際GDP。

Eyland 和Zaccour認(rèn)為當(dāng)發(fā)達(dá)國家針對發(fā)展中國家征收碳關(guān)稅時，發(fā)展中國家可以主動開征碳稅以應(yīng)對碳關(guān)稅的威脅；蔣丹等認(rèn)為政府應(yīng)根據(jù)我國具體國情因地制宜地設(shè)計和實施差異化的碳稅制度來應(yīng)對發(fā)達(dá)國家可能實施的碳關(guān)稅。因此，我國可以考慮化被動為主動，在國內(nèi)征收碳稅來避免雙重征稅，保護(hù)我國高碳行業(yè)的出口貿(mào)易，在國際氣候合作中爭取更大話語權(quán)。

三、我國碳稅制度設(shè)計的可行性分析

（一）理論可行性

1.碳排放的負(fù)外部性

二氧化碳排放是典型的負(fù)外部效應(yīng)。以高碳含量的化石燃料產(chǎn)品為例，在市場有效且自由調(diào)控時，化石燃料產(chǎn)品往往會達(dá)到供需均衡，即達(dá)到均衡點。但是，化石燃料會產(chǎn)生大量二氧化碳，還應(yīng)該考慮溫室氣體排放對環(huán)境的影響，當(dāng)這一部分外部性成本被考慮進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)要素價格中時，商品的供需平衡就會被打破。此時，需要減少商品需求量達(dá)到新的均衡。政府可以通過征收碳稅來提高商品生產(chǎn)成本，產(chǎn)品價格隨之提高，需求下降，進(jìn)而廠商會減少產(chǎn)量，由此達(dá)到減少碳排放、保護(hù)環(huán)境的目的。

2.庇古稅和污染者付費原則

庇古稅理論是英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（Pigou）基于外部性理論發(fā)展而來的，該理論認(rèn)為，政府應(yīng)該向?qū)Νh(huán)境產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)的企業(yè)或者個人進(jìn)行征稅，反之應(yīng)該享受相應(yīng)的補(bǔ)貼政策，以此平衡私人成本和社會成本之間的關(guān)系，進(jìn)而將外部成本內(nèi)部化，碳稅作為一種環(huán)境保護(hù)稅同樣適用于庇古稅理論。

污染者付費原則是庇古稅的延伸和擴(kuò)展，是指污染環(huán)境造成的損失及治理污染的費用應(yīng)當(dāng)由排污者承擔(dān)，將污染產(chǎn)生的外部成本內(nèi)部化，促使污染者采取措施減少污染。

（二）實踐可行性

1.政策和法律的保障

相關(guān)政策的先行為我國碳稅征收管理制度設(shè)計和實施提供了強(qiáng)有力的保障。一方面，早在2007 年6 月，為有效應(yīng)對溫室氣體排放，我國便制定了《節(jié)能減排綜合性工作方案》以及《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》。國家發(fā)改委和財政部于2010 年聯(lián)合頒布《中國碳稅稅制實施框架設(shè)計》，提出了我國碳稅制度的實施框架。財政部2021年8 月5 日在答復(fù)全國人大代表意見中明確表示正牽頭起草《關(guān)于財政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的指導(dǎo)意見》，擬構(gòu)建有力促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的財稅政策體系。另一方面，我國已于2018 年1 月1 日開始實施《環(huán)境保護(hù)稅法》，《資源稅法》也在2020 年9 月1 日開始實施，其中資源稅法中明確規(guī)定對二氧化碳征收2%～5%的稅。碳稅可以依托現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)稅法》，通過法律來保證碳稅制度設(shè)計和實施的穩(wěn)定性與強(qiáng)制性，同時降低征管成本和推行阻力。

2.域外碳稅實施經(jīng)驗的借鑒

據(jù)世界銀行網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)整理（圖1 和表2），截至2020 年4 月1 日，全球范圍內(nèi)有30 余個國家或地區(qū)已經(jīng)開征碳稅或者正在計劃推行碳稅政策，主要以歐洲地區(qū)、北美地區(qū)以及少數(shù)亞洲和非洲發(fā)達(dá)國家為主。芬蘭和波蘭最早在1990 年便開征碳稅，發(fā)展至今已有31 年，隨著實行碳稅的國家或地區(qū)逐漸增多，為我國碳稅制度的實施提供了豐富的借鑒經(jīng)驗。不過各國碳稅的開征時間和碳稅價格差異較大，研究總結(jié)各國碳稅實施的成熟經(jīng)驗，并結(jié)合環(huán)境保護(hù)稅法和資源稅法的立法經(jīng)驗與征收實踐以及我國的基本國情，充分利用“后發(fā)優(yōu)勢”設(shè)計和實施碳稅制度，對我國未來開征碳稅以完成“30·60”目標(biāo)有著重要的意義。

表2 各國碳稅實施時間和碳稅價格

圖1 碳稅分布數(shù)量匯總

四、我國碳稅制度設(shè)計

（一）碳稅制度設(shè)計的考慮因素

1.一般性原則

碳稅雖然是一種新興稅種，但是本質(zhì)上仍屬于環(huán)境保護(hù)稅范疇，其設(shè)計和實施均應(yīng)符合稅收法定、稅收公平和稅收效率的一般原則。

稅收法定包括稅種法定、稅收要素法定和程序法定。稅收要素法定是稅收法定原則的一種具體應(yīng)用，參考現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)稅和資源稅稅收要素，碳稅制度稅收要素主要涉及征收范圍、稅制安排、計稅依據(jù)、稅率、征稅環(huán)節(jié)和納稅人、稅收歸屬和使用、稅收優(yōu)惠等內(nèi)容。此外，在稅收法定的根本原則上，碳稅的征收勢必要考慮稅收公平性和效率性。我國碳稅制度應(yīng)實施差別稅率，在全面覆蓋的基礎(chǔ)上考慮企業(yè)的類別和各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，以兼顧公平性；碳稅的設(shè)計和實施是為了推動我國經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展和實現(xiàn)“30·60”雙碳目標(biāo)，但在開征初期可能對我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定程度的負(fù)面影響，因此科學(xué)合理的碳稅制度能夠提高碳稅征管效率，降低碳稅推行成本。

2.特殊性原則

環(huán)境優(yōu)先原則。碳稅區(qū)別于傳統(tǒng)稅種，主要目的是減少碳排放和減緩溫室氣體效應(yīng)，促進(jìn)可再生能源和清潔能源發(fā)展，其環(huán)境保護(hù)功能遠(yuǎn)大于其財政收入功能。因此，碳稅制度的設(shè)計和實施應(yīng)以環(huán)境優(yōu)先原則為導(dǎo)向，強(qiáng)化碳稅環(huán)境保護(hù)的價值取向。

稅收中性原則。我國目前正處于減稅降費階段，增加碳稅無疑會增加納稅人整體稅收負(fù)擔(dān)，因此在碳稅制度的設(shè)計和實施時應(yīng)遵循稅收中性原則，保證稅收負(fù)擔(dān)平移以及保持稅收和支出不變，實現(xiàn)預(yù)算中性，讓納稅人只承受既定的稅收負(fù)擔(dān)，提高納稅人的可接受性。

3“.中國特色”碳稅

東西部地區(qū)發(fā)展問題。改革開放以來，我國東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，而西部地區(qū)受限于地理位置發(fā)展緩慢，東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不平衡。東部地區(qū)主要產(chǎn)業(yè)為第三產(chǎn)業(yè)，制造業(yè)、電子信息產(chǎn)業(yè)和軟件及計算機(jī)服務(wù)業(yè)，西部地區(qū)則主要是被東部地區(qū)所淘汰的鋼鐵、水泥等高耗能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如果開征碳稅，碳稅稅收會對東西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不同程度的影響，因此在碳稅制度設(shè)計時應(yīng)考慮東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，因地制宜地制定靈活的碳稅政策。

農(nóng)村地區(qū)問題。雖然我國在2021 年已經(jīng)全面脫貧，但是城鄉(xiāng)收入仍存在較大差距，而碳稅政策具有價格傳遞作用，企業(yè)通過提高產(chǎn)品價格將碳稅的成本轉(zhuǎn)移到消費者身上，這為我國碳稅開征帶來了一定障礙。如果碳稅稅率過低將無法發(fā)揮碳稅的環(huán)保價值導(dǎo)向作用，不能達(dá)到碳減排的目的，而如果碳稅稅率設(shè)置過高，可能加劇農(nóng)村地區(qū)消費者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，碳稅的設(shè)計應(yīng)充分考慮我國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和收入水平，通過設(shè)置稅收優(yōu)惠的方式降低碳稅對農(nóng)村地區(qū)的負(fù)面影響。

（二）碳稅國際經(jīng)驗借鑒及對我國的碳稅制度設(shè)計

本文在借鑒域外碳稅實施的成熟經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合碳稅制度設(shè)計需要考慮的因素，按照碳稅稅制要素對域外碳稅實施經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，以此來設(shè)計我國的碳稅制度。

1.征收范圍

國際相關(guān)經(jīng)驗：從碳稅實施范圍來看，按照是否在全國實施可分為兩類。一是在全國推廣，如世界范圍內(nèi)最早推出碳稅的芬蘭、瑞典、挪威、丹麥和波蘭五個國家；二是在國內(nèi)二氧化碳排放量較高的城市或者地區(qū)進(jìn)行試點征收，如加拿大的不列顛和哥倫比亞省以及美國的加州等，尚處于嘗試階段。

我國碳稅制度設(shè)計：我國國土遼闊，但各省份地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平相差較大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展不均衡，能源消耗主要集中在長三角、珠三角、京津冀等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市和地區(qū)，而能源礦產(chǎn)主要分布在華北、西北和東北等地區(qū)；同時，各行業(yè)碳排放強(qiáng)度有著較大差別，主要集中在電力、建材、有色、鋼鐵、石化、造紙、水泥和航空等行業(yè)。因此，我國應(yīng)分批次、分行業(yè)、分地區(qū)試點開征碳稅，進(jìn)而推廣至全國。

2.稅制安排

國際相關(guān)經(jīng)驗：從稅制安排來看，按照是否將碳稅作為新稅種開征分為兩類。一是“嵌入式”的稅制安排，如芬蘭、瑞典等將二氧化碳作為一種稅目嵌入現(xiàn)有的能源消費稅或者環(huán)境保護(hù)稅等相關(guān)稅種中；二是將碳稅作為一種獨立的新稅種開征，如丹麥、挪威和日本等。

我國碳稅制度設(shè)計：單獨將碳稅設(shè)立為新的稅種在制度上可能更加系統(tǒng)完善，但是碳稅制度的設(shè)計勢必會影響現(xiàn)行稅收體系，開征成本較高，推行阻力較大，不宜采取。我國已經(jīng)實施了環(huán)境保護(hù)稅和資源稅，應(yīng)將碳稅嵌入到現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)稅中。這樣做的優(yōu)勢有：（1）降低納稅人的抗拒心理，更易接受；（2）保證現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅種的完備性，可實施性更強(qiáng)；（3）資源稅水氣礦產(chǎn)稅目中明確提出對二氧化碳?xì)庹魇?%～5%的稅，有一定的法律實踐基礎(chǔ)，能夠降低立法成本。

3.計稅依據(jù)

國際相關(guān)經(jīng)驗：從計稅依據(jù)來看，按照直接或者間接的方式分為兩類。第一類是直接類，對排放者實際二氧化碳排放量作為計稅依據(jù)，但這種直接的計稅方式不僅需要排放者購買二氧化碳檢測設(shè)備，而且對排放者的社會責(zé)任履行程度要求較高，因此只有少數(shù)國家采用這種方式作為計稅依據(jù)。第二類是間接類，將排放者化石燃料中二氧化碳含量作為計稅依據(jù)，世界上大多數(shù)國家采取這種間接計稅方式。雖然這種計稅依據(jù)的操作方式比較簡單，實施成本低，但是這種方式不利于政府對化石燃料后續(xù)使用和消耗數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)控，也不利于培養(yǎng)企業(yè)減排意識。

我國碳稅制度設(shè)計：碳稅開征的目的是減少二氧化碳排放量，最佳的計稅依據(jù)是直接類計稅方式。但是我國現(xiàn)有技術(shù)發(fā)展水平相對落后，碳測量技術(shù)可操作性較差，成本比較高?？紤]到二氧化碳的排放主要是由于化石燃料消耗產(chǎn)生，在碳稅推行階段可將化石燃料的二氧化碳含量作為計稅依據(jù)，待測量技術(shù)成熟后，中遠(yuǎn)期階段可根據(jù)二氧化碳的排放量進(jìn)行計稅。無論是在推行階段還是在中遠(yuǎn)期階段，都不應(yīng)對減少二氧化碳排放的可清潔能源征收碳稅，應(yīng)該對發(fā)展低碳、技術(shù)控制二氧化碳排放的企業(yè)實施稅收優(yōu)惠。

4.稅率

國際相關(guān)經(jīng)驗：從稅率來看，世界各國的碳稅價格與開征時間有著明顯相關(guān)性。從圖2 可以看出開征碳稅較早的國家碳稅現(xiàn)行價格大部分比開征較晚的國家高，這是因為大部分國家在一開始為確保碳稅制度順利推行，初始稅率設(shè)置得都較低，隨著時間的推移逐步提高，使碳稅價格逐步回歸。一部分國家或者地區(qū)會對應(yīng)稅化石燃料的含碳量設(shè)置統(tǒng)一稅率，如加拿大哥倫比亞??；少數(shù)國家，如丹麥、芬蘭、愛爾蘭等將化石燃料分為運輸業(yè)燃料、含氟氣體燃料和其他化石燃料設(shè)定差別稅率來對碳稅進(jìn)行定價。

圖2 2020 年世界實施碳稅的國家碳稅稅率

我國碳稅制度設(shè)計：國際上目前開征碳稅國家的稅率設(shè)計有三種，分別為比例稅率、累進(jìn)稅率和定額稅率。以含碳量或排放量作為計稅依據(jù)，碳稅更適合從量計稅和定額稅率，可參考丹麥、芬蘭等國家設(shè)置為差別定額稅率，對含碳量不同的產(chǎn)品設(shè)置不同稅率。考慮到我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，稅率的設(shè)定既要對重點排放單位的碳排放行為形成一定約束作用，同時應(yīng)避免加重納稅人的整體稅負(fù)以及產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)增長的抑制效應(yīng)，因此應(yīng)在初始推行階段設(shè)置較低的稅率，隨著碳稅制度的完善和時間的推移逐步提高稅率水平。此外，由于我國2022 年已正式建設(shè)全國統(tǒng)一的碳交易市場，碳稅的稅率應(yīng)與碳交易市場中的碳價相協(xié)調(diào)，現(xiàn)階段的稅率水平可參考我國2020 年8 個碳排放權(quán)試點交易所的合計成交價29.19CNY/tCOe（表3），再根據(jù)情況動態(tài)調(diào)整，逐步提高稅率水平。

表3 2020 年我國各碳排放權(quán)交易所碳交易行情數(shù)據(jù)

5.征稅環(huán)節(jié)和納稅人

國際相關(guān)經(jīng)驗：從征稅環(huán)節(jié)和納稅人來看，主要分為在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅和在消費環(huán)節(jié)征稅。一是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，把化石燃料的生產(chǎn)商或總經(jīng)銷商作為納稅人，美國加州和加拿大一些地區(qū)選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收碳稅；二是在消費環(huán)節(jié)征稅，把化石燃料的消費者作為納稅人，一些北歐國家如芬蘭、挪威、瑞典等選擇在消費環(huán)節(jié)征收碳稅。

我國的碳稅制度設(shè)計：選擇向消費者征收，強(qiáng)調(diào)“使用者繳稅”原則，這種方式優(yōu)勢在于可以強(qiáng)化公眾節(jié)能減排和低碳環(huán)保意識，但監(jiān)管成本較高。選擇向生產(chǎn)者征收導(dǎo)致生產(chǎn)企業(yè)會把繳納的碳稅以提高產(chǎn)品價格的方式轉(zhuǎn)移給消費者，但是可以在稅款源頭進(jìn)行征收，減少征管成本和偷稅逃稅概率，保證稅款征繳的及時性、準(zhǔn)確性和完整性。結(jié)合我國社會主義初級階段的基本國情，碳稅初始推行階段應(yīng)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，生產(chǎn)者為納稅義務(wù)人，降低稅收成本，待碳稅制度完備后轉(zhuǎn)變?yōu)樵谙M環(huán)節(jié)征稅，消費者為納稅人，同時將碳稅獨立出來設(shè)為單獨的稅種，以確保稅收效果。

6.稅收歸屬和使用

國際相關(guān)經(jīng)驗：從稅收歸屬和使用來看，主要分為兩類。一是作為節(jié)能減排項目的支持資金使用，如加拿大部分地區(qū)成立溫室氣體減排或者氣候變化項目，英國和日本將部分碳稅收入用于節(jié)能技術(shù)的發(fā)展和新能源的開發(fā)等領(lǐng)域。二是將碳稅收入用作相關(guān)稅費的減免，英國將一部分稅收用作削減個人和企業(yè)的社保繳款，芬蘭征收碳稅的目的在于抵消部分財政赤字，以降低勞動稅。

我國的碳稅制度設(shè)計：在碳稅初始推行階段，主要作用是幫助納稅人樹立減排意識，彌補(bǔ)稅收體系中碳稅的缺失，象征意義和導(dǎo)向作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入功能。此外，在2019 年新冠疫情的影響下，我國經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，供需兩側(cè)都受到嚴(yán)重沖擊，稅負(fù)不宜過重。因此，應(yīng)該將碳稅收入同時分配給政府以確保政策實施，給企業(yè)以促進(jìn)節(jié)能減排和碳檢測技術(shù)發(fā)展，旨在一定程度上減輕碳稅的負(fù)面影響。碳稅開征需要地方政府協(xié)調(diào)配合和積極參與，為了調(diào)動地方政府的積極性和提升稅收統(tǒng)籌管理的便捷性，應(yīng)將碳稅設(shè)置為中央地方共享稅。

7.稅收優(yōu)惠

國際相關(guān)經(jīng)驗：從稅收優(yōu)惠來看，國際上多數(shù)征收碳稅的國家以能源領(lǐng)域為中心，主要內(nèi)容涉及可再生能源和清潔能源的開發(fā)與應(yīng)用、提升傳統(tǒng)化石能源利用效率的技術(shù)創(chuàng)新以及對碳稅征收后可能影響的企業(yè)和群體的稅收減免等。如丹麥對自愿簽訂減排協(xié)議的高耗能產(chǎn)業(yè)給予稅收優(yōu)惠；英國對簽訂氣候變化協(xié)議的高耗能企業(yè)減免80%的稅收，同時給予清潔能源企業(yè)和低收入家庭稅收優(yōu)惠；日本對使用新能源和節(jié)能環(huán)保技術(shù)的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠。

我國的碳稅制度設(shè)計：對我國而言，稅收優(yōu)惠應(yīng)該根據(jù)我國國情和碳稅制度發(fā)展情況決定。碳稅初始推行階段僅需對化石燃料生產(chǎn)企業(yè)或經(jīng)銷商征收碳稅，此階段對化石燃料出口應(yīng)該給予一定程度的稅收優(yōu)惠，以保證在國際市場上的競爭力；待稅制完善后在消費環(huán)節(jié)征稅時應(yīng)考慮一些例外事項，如對被納入碳排放交易市場的重點排放單位予以免征或者減征，對自愿簽訂減排協(xié)議且減排效果明顯的企業(yè)給予一定程度的稅收優(yōu)惠。此外，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，生產(chǎn)型企業(yè)會將這一部分稅負(fù)通過提高產(chǎn)品價格轉(zhuǎn)嫁給消費者，在消費環(huán)節(jié)征稅會直接影響到消費者，尤其是農(nóng)村地區(qū)的低收入群體，應(yīng)對這部分群體予以特殊考慮。

五、結(jié)語

為碳定價將碳稅作為碳交易和現(xiàn)行環(huán)境相關(guān)稅種的補(bǔ)充機(jī)制對完成“30·60”雙碳目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實意義。但碳稅制度的設(shè)立不可能一蹴而就，為了保證其順利實施，還需要相關(guān)政策的協(xié)力推動：（1）應(yīng)廢除資源保護(hù)稅中有關(guān)二氧化碳的稅目。根據(jù)稅收中性原則，碳稅的征收不應(yīng)加重納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，我國未來開征碳稅的同時需要對現(xiàn)行環(huán)境相關(guān)稅種進(jìn)行整合，避免重復(fù)征收。（2）應(yīng)建立健全全國統(tǒng)一的碳交易市場。擴(kuò)大碳交易市場的行業(yè)覆蓋率，并積極與國外碳交易市場鏈接，同時對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以率先將碳稅和碳排放權(quán)交易制度相互補(bǔ)充使用，實現(xiàn)“1+1＞2”的效果。（3）應(yīng)適時開征碳關(guān)稅。由于我國與越南、印度等新興經(jīng)濟(jì)體之間存在貿(mào)易競爭關(guān)系，可以學(xué)習(xí)歐盟采取碳關(guān)稅政策，避免我國碳稅減排成果的“泄露”，同時可以對國內(nèi)實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型的企業(yè)進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)。（4）應(yīng)設(shè)立節(jié)能減排支出專項基金。在我國實施減稅降費政策和碳稅初始推行階段低稅率水平的背景下，節(jié)能減排的支出會遠(yuǎn)大于碳稅收入的規(guī)模，以環(huán)境保護(hù)稅為例，2019 年環(huán)境保護(hù)稅收入為221 億元，同年節(jié)能環(huán)保支出為7 444 億元，收支差距巨大。因此，應(yīng)由國家預(yù)算系統(tǒng)統(tǒng)一安排設(shè)立專項基金，將資源稅和環(huán)境保護(hù)稅均納入其中統(tǒng)一支配管理，降低節(jié)能減排支出的阻力。