國家審計化解金融風(fēng)險特征、形勢及缺失治理

葉陳云 葉陳毅 徐斕語 寇 冉

1.山東管理學(xué)院會計學(xué)院 2.河北地質(zhì)大學(xué)

一、問題的提出

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“要健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)金融風(fēng)險的底線?！?018 年中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，充分發(fā)揮金融傳導(dǎo)機(jī)制作用，促進(jìn)宏觀金融體系良性循環(huán)，加強(qiáng)金融薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設(shè)。2019 年中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步提出要有序防范金融市場異常波動和共振，穩(wěn)妥處理地方債務(wù)風(fēng)險。作為國家治理體系的重要內(nèi)容，國家審計制度在監(jiān)督政府財政運(yùn)作、金融政策傳導(dǎo)及金融秩序穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。2020 年1 月2 日習(xí)總書記在全國審計表彰大會上對審計工作做出指示，強(qiáng)調(diào)審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，要緊緊圍繞黨和國家工作大局，全面履行職責(zé)，堅持依法審計，完善體制機(jī)制。但國家審計存在監(jiān)督邊界不明、定位不清、實(shí)效有限等局限性，因此，探討國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險運(yùn)行機(jī)制及發(fā)揮審計獨(dú)特防護(hù)金融安全“維穩(wěn)”功能的路徑，對降低金融風(fēng)險危害性，破解可能觸發(fā)經(jīng)濟(jì)震蕩的金融系統(tǒng)波動性強(qiáng)、穩(wěn)健性差、專業(yè)監(jiān)督乏力及連帶損失重大等難題，進(jìn)一步加快金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型、監(jiān)督體系完善和中央決策部門維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)及金融安全的頂層制度設(shè)計，積極推進(jìn)黨和國家治理能力治理體系現(xiàn)代化建設(shè)具有必要性與緊迫性。

二、國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的生態(tài)背景與行為特征

（一）國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的生態(tài)背景

1.中美經(jīng)濟(jì)、科技摩擦等政經(jīng)生態(tài)環(huán)境異化引致我國金融外部形勢發(fā)生了重要變化。美國政府對外貿(mào)易戰(zhàn)略與政策已發(fā)生重大調(diào)整，對亞歐經(jīng)濟(jì)體尤其是中國實(shí)行提高關(guān)稅和經(jīng)濟(jì)脫鉤的政策造成國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)動蕩和新的不平衡，外需緊縮內(nèi)外資源配置失當(dāng)風(fēng)險在擴(kuò)大；貿(mào)易摩擦導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)承受高關(guān)稅、窄市場、嚴(yán)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、削減財政補(bǔ)貼等外部壓力；紅利經(jīng)濟(jì)向規(guī)則經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的壓力引致金融治理面臨更高難度，重大債務(wù)壓力、嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)前景及潛在金融危機(jī)等不斷增長?；趪H經(jīng)濟(jì)與金融風(fēng)險的沖擊，中央政府越來越重視對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的管理和控制。

2.國內(nèi)外資本市場監(jiān)管規(guī)則和秩序變更驅(qū)動我國金融法治規(guī)制環(huán)境發(fā)生新的根本性變化。參考樊綱、王小魯（2018）研究成果可知在我國經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)四十多年的改革開放及探索發(fā)展之后，體現(xiàn)整體市場化程度的綜合指數(shù)在明顯提升，東南沿海省區(qū)市場指數(shù)區(qū)間是5.26～9.98，中西部省區(qū)指數(shù)區(qū)間是5.14～1.02，反映出我國市場化程度在顯著升級，與其他國家的資本、技術(shù)、商品等要素的往來愈加頻繁，國際金融市場的振蕩使?jié)撛诘妮斎胄越鹑陲L(fēng)險醞釀、擴(kuò)展的可能性越來越大。此外，由于20 世紀(jì)90 年代以來亞洲金融危機(jī)和美國次貸危機(jī)的爆發(fā)，加上美國與其他國家貿(mào)易經(jīng)濟(jì)的矛盾和沖突引起了國際金融資本市場上金融風(fēng)險的發(fā)生，催生了針對上市公司及投資銀行的財務(wù)和金融風(fēng)險進(jìn)行更嚴(yán)厲監(jiān)管的美國薩班斯法案及新版內(nèi)部控制風(fēng)險管理框架等多個監(jiān)管法律規(guī)則，引發(fā)國際財務(wù)報告準(zhǔn)則（IFRS）內(nèi)容與目標(biāo)發(fā)生多次重大修訂和變化。相應(yīng)的國際會計準(zhǔn)則（IAS）和國際審計準(zhǔn)則（ISA）等跨國企業(yè)需遵循的會計信息披露慣例與審計監(jiān)督規(guī)范持續(xù)改革與變更，我國企業(yè)會計與審計準(zhǔn)則也在同步完善中，為我國國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險提供了量化檢查、監(jiān)察與約束的技術(shù)工具。

3.來自頂層設(shè)計的國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程明顯加速，推動政府金融治理環(huán)境發(fā)生廣泛變動。基于改革開放四十年來積累的政府債務(wù)規(guī)模與范圍雙擴(kuò)維現(xiàn)象、實(shí)體經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重失血化癥狀、民營企業(yè)融資難造成影子銀行、制造業(yè)資源配置空洞化與實(shí)體經(jīng)濟(jì)實(shí)力虛弱化、股市和債市發(fā)展缺乏活力及金融資本市場機(jī)制不協(xié)調(diào)等深層次原因，政府面臨宏觀治理環(huán)境變革的歷史機(jī)遇與重大挑戰(zhàn)。在深化供給側(cè)改革和去杠桿的基礎(chǔ)上，又提出了主動加強(qiáng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的防控與深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相結(jié)合，構(gòu)建國家經(jīng)濟(jì)大循環(huán)、內(nèi)外雙循環(huán)發(fā)展的大格局，全力促進(jìn)金融資源向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)傾斜與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型的高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化和全力維護(hù)宏微觀金融秩序穩(wěn)定等重大戰(zhàn)略性目標(biāo)。這些前瞻性目標(biāo)與要求直接觸發(fā)和驅(qū)動國家審計應(yīng)作為中央審計委員會領(lǐng)導(dǎo)下的國家監(jiān)督體系的核心力量參與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重大需求。

4.突發(fā)公共事件驅(qū)使金融資源存在錯配情形的金融業(yè)務(wù)實(shí)體、金融決策機(jī)關(guān)與金融市場風(fēng)險監(jiān)管系統(tǒng)等命運(yùn)共同體生存環(huán)境面臨嚴(yán)重變換。如2020 年新冠疫情對我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與金融市場穩(wěn)定造成不利影響，使得第一、二季度大部分實(shí)體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)負(fù)增長，國民經(jīng)濟(jì)下行及通貨膨脹壓力激增，財政收支狀況出現(xiàn)嚴(yán)重不平衡，資本證券市場低迷和異常波動加劇，實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金和空間不斷被擠壓，各地恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的資金需求缺口增大。經(jīng)濟(jì)增長換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期與前期刺激性政策消化期“三期疊加”使地方政府、企業(yè)和居民群體的資產(chǎn)負(fù)債表呈惡化趨勢，產(chǎn)生違約風(fēng)險的可能性增大，向關(guān)聯(lián)金融系統(tǒng)傳導(dǎo)的概率進(jìn)一步提高。

（二）國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的行為特征

1.國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的行為是一項(xiàng)社會化系統(tǒng)工程。因?yàn)閲覍徲嬍菄抑卫眢w系的重要組成部分，是政府調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)活動的重要形式，也是被授權(quán)監(jiān)督金融活動的公共職能部門。系統(tǒng)性金融風(fēng)險是一種受多種因素影響以多種形式表現(xiàn)的，導(dǎo)致政府過度債務(wù)、金融體系不穩(wěn)定、金融資本市場運(yùn)行非均衡和重大經(jīng)濟(jì)損失的可能性。前者是政府公共管理層面組織機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵部分，屬于宏觀層次的提供社會公共服務(wù)性質(zhì)的事業(yè)機(jī)構(gòu)；后者是社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與循環(huán)中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，涉及政府債務(wù)、經(jīng)濟(jì)政策、制造企業(yè)融資、互聯(lián)網(wǎng)融資和風(fēng)險投資等活動。前者對后者的作用涉及社會經(jīng)濟(jì)主體、環(huán)境、背景、條件、因素、中介、傳導(dǎo)、控制程序等多方面，是一個社會化系統(tǒng)性過程。

2.國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的行為是一種動態(tài)化調(diào)整過程。由于系統(tǒng)性金融風(fēng)險具有可變性、復(fù)雜性、長期性等突出特征，對其監(jiān)管、防控和化解需要經(jīng)歷長時間的環(huán)境變化與多樣化的演進(jìn)過程。同樣，國家審計監(jiān)督的全面介入和深入發(fā)揮作用也需要在實(shí)施過程中隨著審計監(jiān)管環(huán)境面臨的新形勢和新要求邊調(diào)查了解金融市場、金融政策和金融系統(tǒng)的新情勢新因素，邊評估新的資金風(fēng)險和債務(wù)問題，邊檢查金融系統(tǒng)的缺陷和風(fēng)險控制機(jī)制的不足，邊評價金融風(fēng)險發(fā)生的可能性和嚴(yán)重性，邊報告金融風(fēng)險的總體程度和優(yōu)化后續(xù)的金融風(fēng)險防控政策。顯然，基于審計監(jiān)督綜合運(yùn)行機(jī)制來化解協(xié)調(diào)金融風(fēng)險的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象無疑是一個連續(xù)性、動態(tài)化和持久性的調(diào)整過程。

3.國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的行為是一種專業(yè)化經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。系統(tǒng)性金融風(fēng)險作為一種全面宏觀性的風(fēng)險，不同于一般性非系統(tǒng)化的微觀性個體金融風(fēng)險。前者涉及政府債務(wù)、財政資金籌集與調(diào)配、民間資本借貸、社會貨幣流通量、企業(yè)資本融通等多領(lǐng)域與多方面，對其監(jiān)測、監(jiān)督、管控和化解的范圍更大，需使用的檢查和評估手段及程序必然更多，全面降低、削減和防控的難度更大。而國家審計主要是以政府審計機(jī)關(guān)和人員為主體代表國家對政府財政、金融、保險、資本市場和企業(yè)資金借貸等金融活動中蘊(yùn)含的金融風(fēng)險源、風(fēng)險點(diǎn)、風(fēng)險面和風(fēng)險組合進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督行為，客觀上需要較高水平的審計專業(yè)技術(shù)與職業(yè)判斷能力來支撐和落實(shí)。因此，國家審計是一種專業(yè)化的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。

4.國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的行為是一種全程化風(fēng)險控制程序。由于系統(tǒng)性金融風(fēng)險影響范圍的廣泛性、發(fā)生概率和損失程度的不確定性以及國家審計是一項(xiàng)風(fēng)險導(dǎo)向型的審計監(jiān)督工作，其化解過程必然具備風(fēng)險管理審計的常規(guī)環(huán)節(jié)和工作程序，包括對宏觀金融環(huán)境全面了解、對系統(tǒng)性金融風(fēng)險識別與評估、金融風(fēng)險應(yīng)對策略、金融風(fēng)險防控措施的落實(shí)和質(zhì)量控制復(fù)核等，且該風(fēng)險審計涉及系統(tǒng)性金融風(fēng)險化解過程中的準(zhǔn)備、實(shí)施和報告等各個環(huán)節(jié)。此外，還需要在中央提出的宏觀審慎評估要求下，重點(diǎn)審計涵蓋微觀金融業(yè)運(yùn)營資本、杠桿運(yùn)用、資本結(jié)構(gòu)、資金流動性、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)質(zhì)量、定價行為、外債規(guī)模和信貸政策執(zhí)行等方面的情況，主要聚焦利率波動風(fēng)險、信貸業(yè)務(wù)風(fēng)險、結(jié)算風(fēng)險、外債信用風(fēng)險、過度授信風(fēng)險、理財產(chǎn)品泡沫化風(fēng)險、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控風(fēng)險和金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)合規(guī)風(fēng)險。因此，針對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的國家審計是一種全程化的風(fēng)險控制程序。

三、國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的需求與供給形勢分析

本文關(guān)于國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的需求是指社會各方面經(jīng)濟(jì)主體基于防范風(fēng)險與保持自身經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)穩(wěn)定等目的而對國家審計機(jī)關(guān)基于金融風(fēng)險治理的不同需求，國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的供給則是指國家審計機(jī)關(guān)能夠提供的金融審計監(jiān)督現(xiàn)狀。

（一）國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的多元需求形勢

1.完善金融風(fēng)險國家審計治理理論體系的研究需求。目前審計理論界對于審計參與國家治理包括金融審計的理論研究已形成了許多積極研究成果，但仍然缺乏對系統(tǒng)金融風(fēng)險審計內(nèi)涵、性質(zhì)、實(shí)用性、時效性與外延性等領(lǐng)域的系統(tǒng)性研究，缺少對金融審計職能、局限性、參與金融風(fēng)險治理力度不足、金融審計監(jiān)督覆蓋不到位和金融審計效能拓展不充分等現(xiàn)實(shí)問題的深入認(rèn)知，迫切需要加強(qiáng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險審計防控理論的探索與深入研究。

2.國家決策機(jī)關(guān)需借助審計有效處置重大風(fēng)險和危機(jī)的現(xiàn)實(shí)需求。四十多年改革開放驅(qū)動國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展及金融事業(yè)的繁榮，金融資本市場和運(yùn)行系統(tǒng)的規(guī)模與影響迅速擴(kuò)大。但近年國際政治經(jīng)濟(jì)形勢新變化影響了我國經(jīng)濟(jì)和金融體系的有序運(yùn)行，加大了重大財政風(fēng)險與金融風(fēng)險發(fā)生的可能性。為有效降低政府宏觀重大經(jīng)濟(jì)與金融決策失誤風(fēng)險，中央經(jīng)濟(jì)決策層已明確隨時應(yīng)對安全和金融風(fēng)險挑戰(zhàn)的底線思維，亟需國家審計機(jī)關(guān)通過化解金融風(fēng)險的實(shí)踐探索，發(fā)揮推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的特有功能與作用，通過認(rèn)知國家審計發(fā)揮化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險功能的邊界，客觀評價其對國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展與市場營商環(huán)境改善的近期實(shí)際效果和遠(yuǎn)期潛在影響，避免重大經(jīng)濟(jì)及系統(tǒng)性金融風(fēng)險造成的損失。

3.金融監(jiān)管機(jī)關(guān)需要審計參與防控當(dāng)前系統(tǒng)性金融風(fēng)險的創(chuàng)新需求。我國負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)金融經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最高決策機(jī)關(guān)是中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，對金融運(yùn)行監(jiān)督的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是銀保監(jiān)會等國家層面金融監(jiān)管機(jī)關(guān)，它們的重要工作任務(wù)和目標(biāo)是做出適當(dāng)監(jiān)督管理政策，有序防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險，穩(wěn)定和支持我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。但是系統(tǒng)性金融風(fēng)險的快速擴(kuò)散性、彌漫性和隱蔽傳導(dǎo)性使得其破壞性和影響力廣泛，難以全面監(jiān)管，存在諸多監(jiān)管真空與盲區(qū)，特別是缺少專業(yè)機(jī)構(gòu)對宏觀金融決策和貨幣、財政、房地產(chǎn)等領(lǐng)域重大政策落實(shí)的經(jīng)濟(jì)性及科學(xué)性的全面監(jiān)督與客觀評估，缺少對金融風(fēng)險隱患的揭示。因此，需在傳統(tǒng)金融行業(yè)監(jiān)管路徑之外，從國家審計頂層與深層監(jiān)督新視角探索化解和防控金融風(fēng)險的新路徑，以為政府審計部門進(jìn)行審計職能優(yōu)化、運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新與業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型等發(fā)展目標(biāo)提供前瞻性和現(xiàn)實(shí)性的金融監(jiān)督新理念及新思路。

4.國家審計部門積極參與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的自身專業(yè)監(jiān)督需求。作為政府重要經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，國家審計需要通過主動變革管理機(jī)制擴(kuò)大對系統(tǒng)性金融風(fēng)險領(lǐng)域的監(jiān)督深度和廣度，積極加大參與國家治理的力度，并通過探索發(fā)揮國家審計在系統(tǒng)性金融風(fēng)險預(yù)防與化解方面的專業(yè)檢查職能及獨(dú)特監(jiān)督優(yōu)勢，協(xié)同其他政府監(jiān)管部門破解和合理解決影響我國社會經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的結(jié)構(gòu)與效能不平衡、管理與監(jiān)督不同步、體制與機(jī)制不協(xié)調(diào)等深層次難題。這對實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定金融市場秩序，穩(wěn)步推進(jìn)供給側(cè)改革和實(shí)體經(jīng)濟(jì)振興與發(fā)展，構(gòu)建起長效化、現(xiàn)代化的國家治理體系，提升國家治理能力及監(jiān)督合力等目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的供給狀況

1.國家法制進(jìn)程的建設(shè)與完善為國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險提供了必要的法制條件。過去四十多年，政府相關(guān)部門在推動經(jīng)濟(jì)改革開放的同時，頒布了多項(xiàng)與金融風(fēng)險規(guī)制相關(guān)的審計法律規(guī)章制度。如先后制定或修訂了《會計法》《審計法》《國家審計準(zhǔn)則》等與宏微觀金融主體相關(guān)的風(fēng)險規(guī)制方面的法律、規(guī)章和制度及具體準(zhǔn)則，為國家審計機(jī)關(guān)化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險提供了明確的法定規(guī)則條文和有利的法制環(huán)境及初步的法治基礎(chǔ)。

2.國家審計署機(jī)構(gòu)編制中設(shè)置有針對金融審計的專業(yè)分支機(jī)構(gòu)。為履行審計法賦予的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職責(zé)，國家審計署設(shè)置有21 個職能司，其中針對金融行業(yè)的專業(yè)審計機(jī)構(gòu)是金融審計司，負(fù)責(zé)審計中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、國家外匯局的財務(wù)收支，中央國有企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)、國務(wù)院規(guī)定的中央國有資本控股或占主導(dǎo)地位的企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)境內(nèi)外資產(chǎn)、負(fù)債、損益和國有金融企業(yè)的風(fēng)險管理，金融企業(yè)對國家政策的落實(shí)情況，金融行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等微觀金融監(jiān)督事務(wù)。但未涉及央行金融貨幣政策的擬定與執(zhí)行情況評價、中長期融資配套政策與運(yùn)行機(jī)制評價等宏觀金融監(jiān)管和系統(tǒng)性金融風(fēng)險方面的審計監(jiān)督。

3.國家審計擁有實(shí)施金融企業(yè)財務(wù)收支審計實(shí)踐的連續(xù)性經(jīng)驗(yàn)累積。在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，審計署按照工作需要和機(jī)構(gòu)設(shè)置要求設(shè)置了金融審計司主管全國金融監(jiān)管部門、金融企業(yè)或非銀行金融機(jī)構(gòu)等金融領(lǐng)域的審計項(xiàng)目和業(yè)務(wù)，定期針對中央銀行貨幣政策及全國工農(nóng)建中交郵6 大國有商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行3 大國有政策性銀行，12 家有國有資本的股份制銀行，大量城市商業(yè)銀行及地方投資公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)開展財務(wù)報表審計和合規(guī)性審計，對持有國有資本的股份銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理審計及風(fēng)險審計，糾正過多項(xiàng)內(nèi)部制度缺陷和不足，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)及案例，為從審計角度介入、防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險重大戰(zhàn)略目標(biāo)的落實(shí)提供了有利條件。

4.國家審計從事金融審計人員數(shù)量與質(zhì)量的基本情況。截至2019 年底國家審計署機(jī)關(guān)人員總編制682 名，駐全國18 個特派辦審計干部行政編制2 710 名。全國政府審計干部人數(shù)為10 萬余人。其中各省市審計廳局專門從事金融審計業(yè)務(wù)的金融審計處審計干部不低于2 000人?，F(xiàn)有國家審計機(jī)關(guān)對有潛在金融風(fēng)險的金融企業(yè)只是執(zhí)行有限范圍和有限程度的審計。如目前縣市級審計部門只能對低級別的金融機(jī)構(gòu)如地方城市銀行和農(nóng)商銀行等鄉(xiāng)村基層金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信貸審計，其他級別的金融機(jī)構(gòu)審計監(jiān)督主要由國家審計署組織集中專項(xiàng)審計監(jiān)督。此外，從事金融審計相關(guān)領(lǐng)域理論研究工作者的人數(shù)（含審計署審計研究所金融審計室的專職研究員、中國審計學(xué)會和高等院校的金融審計研究人員）相對其他財政審計、財務(wù)審計、企業(yè)審計、外資審計、責(zé)任審計、環(huán)境科技審計等領(lǐng)域的研究人數(shù)較少。

關(guān)于我國國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的需求狀況及相互關(guān)系見圖1。

圖1 國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的供給與需求狀況及關(guān)系

四、國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的運(yùn)行框架缺失及其治理路徑

國家審計是國家治理機(jī)制的重要組成部分，是政府專門從事經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職能部門，其對金融領(lǐng)域的監(jiān)督對象——系統(tǒng)性金融風(fēng)險源于宏微觀金融系統(tǒng)，包含金融戰(zhàn)略、貨幣與財政政策、金融市場和多類型金融實(shí)體運(yùn)行造成的國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重大波動、振蕩和沖擊的各種可能性。因此，國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的行為和過程應(yīng)當(dāng)是國家審計機(jī)關(guān)主動實(shí)施的一個系統(tǒng)化連續(xù)性的動態(tài)作用過程。

（一）工作適當(dāng)目標(biāo)的缺失及治理

系統(tǒng)性金融風(fēng)險是指一個或若干大型商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的金融活動危機(jī)或失敗會借助金融機(jī)構(gòu)密切資金往來關(guān)系而引起其他銀行等金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)或失敗，進(jìn)而對更大范圍的經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的負(fù)面影響或損失放大效應(yīng)，具有重大性、復(fù)雜性和傳染性等特征。

為有效緩解重大系統(tǒng)性金融風(fēng)險造成的巨大危害，國家各職能部門均需要履行部門職能協(xié)同治理才有可能實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)。除了金融行業(yè)的既有監(jiān)管體系之外，還需要國家審計發(fā)揮特有的專業(yè)監(jiān)督功能，從獨(dú)立的第三方角度對涉及系統(tǒng)性金融風(fēng)險的金融行為進(jìn)行全面了解、檢查、評估、約束和控制。其審計目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是立足于可能帶來全局性、重大性和廣泛性影響的金融風(fēng)險的確證與化解路徑方面。但目前國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險工作的目標(biāo)主要是立足于判斷微觀金融主體是否存在財務(wù)報表信息披露錯報風(fēng)險和業(yè)務(wù)經(jīng)營風(fēng)險，確認(rèn)其金融業(yè)務(wù)是否具有合規(guī)性。因此，現(xiàn)有國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險工作目標(biāo)還存在不清晰和狹窄性，亟需擴(kuò)充對可能產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的相關(guān)金融政策、業(yè)務(wù)和活動等行為進(jìn)行深度審計約束與控制等目標(biāo)的內(nèi)涵及外延。未來金融風(fēng)險審計治理的方向應(yīng)當(dāng)是借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，針對更廣泛的系統(tǒng)性金融風(fēng)險進(jìn)行審計介入、約束與預(yù)警。

（二）工作對象和范圍的缺失及治理

我國管理體系中，國家審計是法定的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，是執(zhí)行政府治理責(zé)任的職能部門，也是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專業(yè)監(jiān)督機(jī)關(guān)，而專事預(yù)防、控制、減緩、降低、消解和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，保障金融政策穩(wěn)定和維護(hù)金融市場正常秩序等職能工作的，則是銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中央金融穩(wěn)定委員會乃至國家審計委員會等各類國家監(jiān)督部門的權(quán)利與職責(zé)。

基于對系統(tǒng)控制理論、內(nèi)部牽制理論、多方監(jiān)督博弈與平衡理論等經(jīng)典理論的思考與應(yīng)用擴(kuò)展，筆者認(rèn)為國家審計對有效化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險不僅有深遠(yuǎn)的理論研究價值，而且具有積極的必要性和現(xiàn)實(shí)可行性，能充分發(fā)揮國家審計在全國范圍內(nèi)自上而下經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的組織優(yōu)勢與專業(yè)性全覆蓋檢查及客觀鑒證等功能，降低與緩解金融風(fēng)險，發(fā)揮重要的社會穩(wěn)定效應(yīng)。目前國家審計對金融領(lǐng)域的審計主要是就國有金融企業(yè)、證券公司、央企財務(wù)公司和資產(chǎn)管理公司等國有資產(chǎn)與資本運(yùn)行業(yè)務(wù)的財務(wù)信息透明性、公允性和合規(guī)性等方面的審計檢查與評價，其針對的只是系統(tǒng)性金融風(fēng)險中部分涉及金融資本、金融業(yè)務(wù)和金融行為風(fēng)險的約束與控制，說明目前國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險工作存在審計監(jiān)督對象的局限性和審計監(jiān)控空間范圍有限性等缺失，亟需主導(dǎo)部門對此有清醒的認(rèn)識，推動金融審計監(jiān)管制度創(chuàng)新及防控風(fēng)險運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)。

（三）組織方式的缺失及治理

國家審計參與金融風(fēng)險防控的工作中，主要是各級審計部門為忠實(shí)履行黨和人民的委托，履行國家交付的針對地方政府財政收支、國有企業(yè)事業(yè)單位財務(wù)經(jīng)營等業(yè)務(wù)的監(jiān)督職責(zé)。主要審計監(jiān)督形式包括：（1）國家審計署機(jī)關(guān)層面設(shè)置了金融審計司，專門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)針對全行業(yè)的金融企業(yè)、國有信托投資公司、資產(chǎn)管理公司等機(jī)構(gòu)的金融性企業(yè)（各類商業(yè)銀行）投融資與金融服務(wù)業(yè)務(wù)的財務(wù)信息公允性、經(jīng)營效益性、業(yè)務(wù)合規(guī)性的定期行業(yè)審計檢查、監(jiān)督和報告。（2）在全國主要中心城市設(shè)置了18 個特派員辦事處，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行和報告對各大區(qū)域內(nèi)國有企業(yè)事業(yè)單位包括相關(guān)金融性和非金融性投融資企業(yè)的專項(xiàng)審計業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)防范這些金融企業(yè)主要經(jīng)營業(yè)務(wù)的市場風(fēng)險、運(yùn)行風(fēng)險、操作風(fēng)險和法律風(fēng)險等。（3）按法定的審計領(lǐng)導(dǎo)體制要求，在全國各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置國家審計地方機(jī)構(gòu)——各省市區(qū)審計廳、各地市審計局、各縣市審計局等負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行和報告本行政區(qū)劃內(nèi)的金融企業(yè)業(yè)務(wù)的合規(guī)性與非系統(tǒng)性金融風(fēng)險的常規(guī)性審計。但實(shí)際上地方金融審計開展并不多，主要是由省市級審計機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌定期進(jìn)行，地市和縣級審計局未得到授權(quán)進(jìn)行區(qū)域內(nèi)全部商業(yè)銀行等金融部門的業(yè)務(wù)審計，地市縣級審計局只負(fù)責(zé)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村信用社貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行審計。因此，目前缺少針對金融政策決策效果、宏觀金融風(fēng)險預(yù)測評價、互聯(lián)網(wǎng)金融規(guī)范性、社會金融行為合規(guī)性等業(yè)務(wù)的國家審計及其他審計力量。

為加大金融風(fēng)險審計介入力度，亟需增加針對系統(tǒng)性金融風(fēng)險及新金融衍生工具和業(yè)務(wù)的審計部門組織設(shè)置，擴(kuò)充新型金融審計監(jiān)督業(yè)務(wù)項(xiàng)目的檢查頻度和對系統(tǒng)性金融風(fēng)險檢查執(zhí)行的深度。

（四）工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)途徑的缺失及治理

國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的根本目的是發(fā)現(xiàn)和識別金融經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中廣泛性、民間性、隱形化民間資金借貸和資本證券市場中泡沫化資本融通等相關(guān)風(fēng)險，消解宏觀金融系統(tǒng)中運(yùn)行風(fēng)險的不確定性或突發(fā)性，減少對宏觀經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和各類經(jīng)濟(jì)體運(yùn)行的沖擊及影響。目前國家審計實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的主要途徑包括：（1）依據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)范實(shí)施金融業(yè)務(wù)的審計監(jiān)督。即國家審計署依據(jù)國務(wù)院頒布的針對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營和金融風(fēng)險防控方面的行政監(jiān)督法規(guī)，以及財政部發(fā)布的對金融從業(yè)機(jī)構(gòu)會計業(yè)務(wù)控制與規(guī)范的部門性規(guī)章。（2）按審計法的規(guī)定目前金融審計范圍是國有性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)審計署1995年發(fā)布的《關(guān)于國有金融機(jī)構(gòu)審計管轄范圍的通知》要求、《審計法》關(guān)于確定審計管轄范圍的規(guī)定和1994 年底全國審計工作會議精神，從1995 年1 月起，中國人民銀行和隸屬于中央的其他金融機(jī)構(gòu)，由審計署進(jìn)行審計監(jiān)督；隸屬于地方的金融機(jī)構(gòu)，由地方審計機(jī)關(guān)進(jìn)行審計監(jiān)督。（3）根據(jù)國家審計署發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)金融審計監(jiān)督的通知》對各地方金融從業(yè)機(jī)構(gòu)財務(wù)行為的合法性和財務(wù)報表信息公允性實(shí)施財務(wù)審計與報告。（4）目前國家審計針對金融業(yè)務(wù)和風(fēng)險的審計主要采用線下審計和局域網(wǎng)范圍內(nèi)的在線審計，重點(diǎn)是對信息系統(tǒng)內(nèi)容的審計，未進(jìn)行金融系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)審計和穿透式審計，國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)途徑缺失。一是金融審計法規(guī)尚不健全，缺乏針對系統(tǒng)性金融風(fēng)險進(jìn)行審計監(jiān)督的相關(guān)高層次法律規(guī)范作為依據(jù)。《審計法》《注冊會計師法》《商業(yè)銀行法》均未有金融政策落實(shí)情況與執(zhí)行效果進(jìn)行審計評價的要求，主要是圍繞新增貸款投向及資金使用的問題展開，更多是從微觀著眼，揭露各種違規(guī)現(xiàn)象。因此，需要加強(qiáng)對宏觀金融管理政策風(fēng)險的評估。二是國家金融審計的評價維度存在局限性。主要聚焦評價傳統(tǒng)財務(wù)審計的經(jīng)濟(jì)性與合規(guī)性，缺少針對金融風(fēng)險及其防控效果的審計監(jiān)督，尤其是系統(tǒng)性金融風(fēng)險國家審計介入的認(rèn)知和深層次評價要求。因此，未來需要研究、擴(kuò)充和構(gòu)建相關(guān)的金融風(fēng)險審計評價指標(biāo)體系。三是缺乏對金融企業(yè)運(yùn)營信息安全性、可靠性和完整性進(jìn)行更全面的深度評價，即具體評估需要結(jié)合金融環(huán)境和金融政策的個性化要求，擴(kuò)大對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的審計關(guān)注、監(jiān)督與約束力度。

（五）支持保障機(jī)制的缺失及治理

國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險工作運(yùn)行是一個聯(lián)系、動態(tài)和持續(xù)的過程，既需要國家審計監(jiān)督增強(qiáng)金融治理與防控金融風(fēng)險目標(biāo)的源動力、推動力和合成力，又需要建立確保該機(jī)制穩(wěn)定運(yùn)行的保障力度和配套措施。國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險工作的支持機(jī)制包括：（1）法制保障與資金支持。目前針對金融業(yè)務(wù)服務(wù)的公允性、合規(guī)性、效益性等方面的審計領(lǐng)域法規(guī)有《審計法》《金融審計管理辦法》《會計法》等。此外，國家財政在每年行政事業(yè)單位預(yù)算中列示了用于維護(hù)金融審計人員業(yè)務(wù)費(fèi)用的預(yù)算項(xiàng)目，體現(xiàn)了國家對金融審計的資金支持。（2）開展國家層面金融審計理論研究支持。國家審計署成立了審計署科學(xué)研究所，在所內(nèi)設(shè)置了金融審計研究室，專門從事國有金融企業(yè)業(yè)務(wù)審計、金融政策和金融風(fēng)險審計業(yè)務(wù)的理論與實(shí)務(wù)問題的研究，為構(gòu)建金融風(fēng)險化解和防控的國家審計工作機(jī)制完善提供深入的理論支持與有針對性的政策建議。（3）配備和培養(yǎng)金融審計人才支持。國家審計署為支持金融審計工作從1983 年成立時就組建了金融審計部門，配備了相當(dāng)數(shù)量的金融審計專業(yè)人才，并定期舉辦促進(jìn)金融審計理論與方法研究的會議與論壇。（4）審計信息化建設(shè)和大數(shù)據(jù)審計技術(shù)的支持。雖然有以上多種支持，但仍然存在支持機(jī)制的缺失與約束：一是欠缺較成熟的金融審計法制規(guī)范等頂層制度安排與設(shè)計，缺乏其他金融風(fēng)險防控的法律規(guī)范，且國家財政對金融審計的支持仍然不夠充分，比如對國家審計署財政預(yù)算項(xiàng)目主要限于人員經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)費(fèi)用的保障，缺少大額度的金融風(fēng)險審計專項(xiàng)活動的預(yù)算支持。二是對金融政策與金融監(jiān)管效果評價方面的理論研究以及跨行業(yè)的金融風(fēng)險審計監(jiān)督實(shí)踐活動與理論探索仍然比較少。因此，理論研究方面的支持仍然不夠充分。三是可以承擔(dān)金融風(fēng)險審計業(yè)務(wù)的復(fù)合型金融審計人才，無論在數(shù)量和質(zhì)量方面都不能滿足金融風(fēng)險防控和化解方面的實(shí)際需求。四是金融審計實(shí)務(wù)中用以化解金融風(fēng)險的國家金融審計先進(jìn)信息化技術(shù)的應(yīng)用程度不高，軟硬件配置不夠，遠(yuǎn)不能適應(yīng)數(shù)智化時代金融審計需要。

關(guān)于我國國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險行為的運(yùn)行框架、系統(tǒng)缺失及預(yù)期治理方向的相關(guān)內(nèi)容，如圖2 所示。

圖2 國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險運(yùn)行框架、缺失內(nèi)容與預(yù)期治理方向

五、研究結(jié)論與啟示

一是國家審計對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的審計監(jiān)督是探索有效化解廣泛影響社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的金融風(fēng)險，完善政府治理體系和增強(qiáng)金融治理力度的重要路徑選擇，具有積極深遠(yuǎn)的應(yīng)用價值。因?yàn)橄到y(tǒng)性金融風(fēng)險的源頭是復(fù)雜、多維的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢與狀況，目前我國經(jīng)濟(jì)形勢正面臨多種影響，審計與被審計方均需加深對系統(tǒng)性金融風(fēng)險審計價值的深刻認(rèn)知，要認(rèn)識到系統(tǒng)性金融風(fēng)險的化解和監(jiān)督工作是一個系統(tǒng)化、螺旋式、逐步深化的過程。基于審計監(jiān)督工作性質(zhì)的局限性，國家審計化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險必然會面臨若干困難或不確定性因素的阻撓，既充滿成功的機(jī)會和前景，也定然存在諸多難點(diǎn)和挑戰(zhàn)。

二是國家審計有序化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險需要根本性與系統(tǒng)性地對金融風(fēng)險治理工作理念和監(jiān)督方式的顛覆性再造與更新。未來一段時間，國家審計部門在落實(shí)金融風(fēng)險審計既定目標(biāo)時需要進(jìn)行整體謀劃、系統(tǒng)安排，按照清晰統(tǒng)一的金融審計戰(zhàn)略性目標(biāo)，對金融審計內(nèi)容、金融審計重點(diǎn)、金融審計資源、金融審計組織實(shí)施和金融審計成果利用進(jìn)行統(tǒng)籌整合與管理，提高金融審計質(zhì)量，提升金融審計工作報告和審計結(jié)果報告的層次及水平。堅持金融政策和金融實(shí)務(wù)質(zhì)量雙重視的審計模式，如將金融企業(yè)財務(wù)審計與績效審計相結(jié)合、金融管理層經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與金融管理審計等相結(jié)合、年度金融審計與專項(xiàng)金融審計調(diào)查相結(jié)合、揭露問題與促進(jìn)整改相結(jié)合、與銀保監(jiān)會等其他金融部門監(jiān)督和輿論監(jiān)督相結(jié)合，彌補(bǔ)金融風(fēng)險審計方式的缺失。

三是鑒于目前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)與金融形勢的不穩(wěn)定性與嚴(yán)峻性，國家審計對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的審計監(jiān)督的確具有重要性與緊迫性，亟需及時彌補(bǔ)和治理一些運(yùn)行機(jī)制的缺失。路徑一是明確金融風(fēng)險審計對象與擴(kuò)大金融風(fēng)險審計范圍。由主要集中在金融業(yè)務(wù)運(yùn)行和金融企業(yè)財務(wù)收支、財務(wù)信息披露委托的監(jiān)督，擴(kuò)充金融政策實(shí)施效果跟蹤評價、金融風(fēng)險預(yù)警和金融風(fēng)險審計績效等新監(jiān)督內(nèi)容。路徑二是采用多樣化的組織實(shí)施形式。嘗試采用設(shè)置金融風(fēng)險審計服務(wù)中心，運(yùn)用綜合金融業(yè)務(wù)復(fù)核型審計、宏觀金融政策效果評價和跟蹤審計、互聯(lián)網(wǎng)金融、金融創(chuàng)新和衍生金融工具審計等模式。路徑三是通過研究與應(yīng)用多樣化的金融風(fēng)險審計實(shí)施方法，集中對金融政策、金融市場、金融行為和系統(tǒng)性金融風(fēng)險的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、績效性、責(zé)任性、安全性等目標(biāo)繼續(xù)客觀審慎檢查、評價、預(yù)警、報告與跟蹤糾正。路徑四是培育和完善相關(guān)金融審計法規(guī)，提供充分的法制環(huán)境支持；增加金融風(fēng)險評估與審計財力資源的投入，提供財力資源的支持；采用多樣化的專業(yè)隊(duì)伍培育方式，為化解金融風(fēng)險審計提供足夠的人力資源支持；積極推進(jìn)信息化和大數(shù)據(jù)審計方式，為化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險審計提供技術(shù)支持。