德國加速提級(jí)可再生能源立法

文/莊嘉

德國聯(lián)邦政府于2022年4月提交了旨在擺脫化石燃料、加速清潔能源發(fā)展的一系列《能源立法（草案）》

2022年4月下旬，德國副總理兼經(jīng)濟(jì)與氣候行動(dòng)部部長羅伯特·哈貝克對(duì)外宣稱：“日益嚴(yán)重的氣候危機(jī)與昂貴的天然氣用能成本，凸顯了淘汰化石燃料與提高可再生能源規(guī)模的必要性?！睂?duì)此，德國聯(lián)邦政府內(nèi)閣于2022年4月提交了旨在擺脫化石燃料、加速清潔能源發(fā)展的一系列《能源立法（草案）》），以進(jìn)一步加速可再生能源電力的縱深發(fā)展，大幅提高本土風(fēng)電發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)。目前，這一攬子《能源立法（草案）》已經(jīng)提交德國的聯(lián)邦議會(huì)，并按照《德意志聯(lián)邦共和國基本法》進(jìn)入相應(yīng)的立法程序。

《能源立法（草案）》釋放可再生能源發(fā)展的多項(xiàng)利好

著名法學(xué)家托馬斯·約翰遜直言：“法律是人類為了共同利益，由人類智慧遵循人類經(jīng)驗(yàn)所作出的最后成果?！痹诜ǖ膬r(jià)值層面，立法機(jī)關(guān)往往會(huì)援引人民根本利益原則開展立法項(xiàng)目，從而平衡客觀存在的價(jià)值沖突。

在開展此次一攬子能源法案的立法項(xiàng)目時(shí)，德國聯(lián)邦政府首次公開承認(rèn)“使用可再生能源恰恰符合當(dāng)前公共安全利益的緊迫需要，將秩序價(jià)值置于自由與正義價(jià)值之前”，并在《能源立法（草案）》中明確規(guī)定，“可再生能源的使用，符合公共利益且服務(wù)于國家安全”。德國能源工業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人克里斯汀·安德烈認(rèn)為，“該法案提出的措施正是 業(yè)界迫切需要的，將有助于德國生產(chǎn)更多的可再生能源”。

細(xì)看此次德國聯(lián)邦政府提交聯(lián)邦議會(huì)的《能源立法（草案）》，我們發(fā)現(xiàn)德國的可再生能源將在未來10年至30年迎來井噴式發(fā)展的良機(jī)，有多項(xiàng)利好值得特別關(guān)注：

第一項(xiàng)利好是全面修改能源立法，確立可再生能源在能源發(fā)展中的核心地位。實(shí)際上，在本次《能源立法（草案）》提交之前，德國聯(lián)邦政府自2000年生效的《可再生能源法》出臺(tái)后，先后6次進(jìn)行了局部修訂。在成果方面，2012年版的《可再生能源法》首次引入了可再生能源電力的長期目標(biāo)，明確提出了“2050年實(shí)現(xiàn)80%可再生能源供電”。2021年版的《可再生能源法》則更進(jìn)一步，要求所有電力行業(yè)和終端用電至2050年實(shí)現(xiàn)“碳中和”，并進(jìn)一步增加各類可再生能源電力的裝機(jī)量。2022年4月啟動(dòng)的《能源立法（草案）》則開啟了對(duì)《可再生能源法》的第7次修訂，并將修法外延擴(kuò)展至《可再生能源法》《海上風(fēng)能法》等5部現(xiàn)行的能源法律法規(guī)，意圖徹底確立可再生能源未來10年至30年間在德國能源發(fā)展中的核心地位。根據(jù)德國聯(lián)邦政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“此次立法將確保德國于2030年實(shí)現(xiàn)80%的電力供給來源于可再生能源發(fā)電，2035年?duì)幦?shí)現(xiàn)100%可再生能源供電”。而目前，德國的可再生能源發(fā)電僅占總發(fā)電量的42%左右，對(duì)比此前提出的“2030年可再生能源發(fā)電占比65%”的目標(biāo)更是上了一個(gè)新臺(tái)階。

第二項(xiàng)利好是對(duì)各可再生能源發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行了更加細(xì)致的法制規(guī)劃。目前，德國的可再生電力來源主要是三類，即“光伏”“生物質(zhì)能”以及“風(fēng)能”。

首先，在光伏領(lǐng)域：《能源立法（草案）》要求調(diào)整 光伏發(fā)電發(fā)展路徑、目標(biāo)以及裝機(jī)量。在發(fā)展路徑上，在新增的光伏裝機(jī)中，屋頂光伏和地面光伏各占一半，且向并網(wǎng)的私營和公有光伏電力供應(yīng)商提供一定數(shù)量的補(bǔ)貼。為提高參與方的多樣性以及本土居民對(duì)風(fēng)能和太陽能項(xiàng)目的接受度，與歐盟的規(guī)定一致，德國本土能源公司將在未來5年內(nèi)免除公開招標(biāo)程序。在目標(biāo)層面，《能源立法（草案）》要求逐步達(dá)到每年新增裝機(jī)220萬千瓦。在裝機(jī)量方面，則明確提出到2030年太陽能裝機(jī)達(dá)2150萬千瓦。

其次，在生物質(zhì)能領(lǐng)域：《能源立法（草案）》支持高度靈活的調(diào)峰電廠使用生物質(zhì)能發(fā)電，發(fā)揮生物質(zhì)能作為可儲(chǔ)存能源的優(yōu)勢(shì)，服務(wù)電力系統(tǒng)的整體發(fā)展。與此同時(shí)，《能源立法（草案）》計(jì)劃從2023年起，生物質(zhì)能發(fā)電招標(biāo)量將逐漸減少，生物甲烷發(fā)電招標(biāo)量將增加到每年60萬千瓦。未來，生物甲烷將僅用于高度靈活的調(diào)峰電廠。此外，有限的生物資源未來將更多用于脫碳難度較高的運(yùn)輸業(yè)、工業(yè)等領(lǐng)域。

再次，在風(fēng)能領(lǐng)域：《能源立法（草案）》對(duì)德國風(fēng)能的發(fā)展細(xì)分為“海上”“陸上”兩部分進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，不僅設(shè)立了裝機(jī)目標(biāo)，還涉及相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)更多的本土或者外來資本進(jìn)入。在裝機(jī)目標(biāo)上，海上風(fēng)電裝機(jī)增長采取漸進(jìn)式的三步走策略，即“2030年至少達(dá)到300萬千瓦”“2035年至少達(dá)到400萬千瓦”“2045年至少達(dá)到700萬千瓦”；陸上風(fēng)電則計(jì)劃保持平穩(wěn)速度增長，調(diào)整陸地風(fēng)力發(fā)電發(fā)展路徑、目標(biāo)以及裝機(jī)量，要求逐步達(dá)到每年新增裝機(jī)100萬千瓦。

在優(yōu)惠政策上，降成本、調(diào)稅收以及調(diào)整風(fēng)電裝機(jī)用地三箭齊發(fā)。在降低成本方面，《能源立法（草案）》建議在已完成集中預(yù)調(diào)查的區(qū)域降低招標(biāo)價(jià)值，幫助投標(biāo)人申請(qǐng)為期20年的差價(jià)合同，同時(shí)在市場(chǎng)價(jià)格高漲時(shí)避免運(yùn)營商超額收益。在未完成集中預(yù)調(diào)查的地區(qū)也要開展招標(biāo)，以“定性標(biāo)準(zhǔn)和投標(biāo)方報(bào)價(jià)”為準(zhǔn)。定性標(biāo)準(zhǔn)包括風(fēng)機(jī)發(fā)電量、簽署購電協(xié)議、與自然保護(hù)與生物多樣性保護(hù)兼容性、風(fēng)機(jī)葉片可回收性四部分。在稅收調(diào)整方面，《能源立法（草案）》明確，投標(biāo)付款收入的70%將用于海上風(fēng)電電網(wǎng)征稅，20%用于自然保護(hù)，10%用于環(huán)境友好型漁業(yè)。在電裝機(jī)用地調(diào)整方面，《能源立法（草案）》建議為每個(gè)聯(lián)邦州分配2%的土地用于陸上安裝風(fēng)電裝機(jī)。目前，德國聯(lián)邦各州這類用地占比平均約為0.8%?？紤]到此前用地沖突阻礙了陸地風(fēng)電裝機(jī)的增長，《能源立法（草案）》規(guī)定風(fēng)電裝機(jī)可以在最低級(jí)別的保護(hù)區(qū)內(nèi)或無線電導(dǎo)航裝置及氣象雷達(dá)設(shè)施附近安裝。

環(huán)保利益與公共安全利益的博弈與平衡

此次立法將確保德國于2030 年實(shí)現(xiàn)80%的電力供給來源于可再生能源發(fā)電，2035 年?duì)幦?shí)現(xiàn)100%可再生能源供電。

值得深思的是，根據(jù)獨(dú)立新聞機(jī)構(gòu)“歐洲動(dòng)態(tài)”（euractiv）報(bào)道，為掃清陸上風(fēng)電大規(guī)模擴(kuò)張面臨的制度障礙，德國聯(lián)邦政府在此次《能源立法（草案）》中還明確“可再生能源擴(kuò)張的優(yōu)先級(jí)將高于自然保護(hù)相關(guān)法規(guī)”。這也是近10年來德國聯(lián)邦政府首次將其他事項(xiàng)凌駕于環(huán)境保護(hù)法規(guī)之上。

雖然從公共安全利益的角度考慮，此次《能源立法（草案）》的最終目標(biāo)是為了推動(dòng)實(shí)現(xiàn)德國能源供給的獨(dú)立性，從而擺脫目前過度依賴從國外進(jìn)口能源的現(xiàn)狀，但是，環(huán)保利益與公共安全利益的博弈依舊是橫亙?cè)诳稍偕茉窗l(fā)展前的一大難題。正如德國副總理兼經(jīng)濟(jì)與氣候行動(dòng)部部長羅伯特·哈貝克所言，“德國風(fēng)電行業(yè)尤其面臨重重挑戰(zhàn)，其中包括供應(yīng)鏈中斷、原材料價(jià)格上漲、零部件成本增加、熟練工短缺等。但是，德國環(huán)保組織卻始終未放棄控訴風(fēng)電開發(fā)商，環(huán)保議題仍將是德國風(fēng)電開發(fā)商面臨的一大難點(diǎn)”。

有鑒于此，德國聯(lián)邦政府在當(dāng)前推行了左右兼顧的策略：

一方面，此次《能源立法（草案）》對(duì)新增的可再生能源項(xiàng)目審批流程將有所縮短。德國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在21世紀(jì)初就實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模發(fā)展。但是，由于此后德國聯(lián)邦政府陸續(xù)出臺(tái)了嚴(yán)格的自然保護(hù)法律，社會(huì)環(huán)保組織也一再以“破壞生態(tài)”為由將風(fēng)電項(xiàng)目訴至法庭，直接導(dǎo)致德國風(fēng)電項(xiàng)目審批緩慢。過去的十多年里，德國風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)速度遠(yuǎn)不及預(yù)期。對(duì)此，德國聯(lián)邦政府直接明確了可再生能源擴(kuò)張的優(yōu)先級(jí)，簡化了許可程序，以確保 項(xiàng)目的快速開發(fā)和部署，并以《能源立法（草案）》修訂的方式予以固化。

另一方面，隨著歐洲整體能源困局的話題被推至民生保障的風(fēng)口浪尖，以德國為首的歐盟四國推行了經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)貼和減稅計(jì)劃，用以應(yīng)對(duì)能源價(jià)格暴漲所帶來的通脹壓力。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)，這些計(jì)劃涉及的總金額超過了800億歐元，具體包括為企業(yè)和個(gè)人消費(fèi)的燃料、電力或天然氣等提供補(bǔ)貼或者減稅，從而保護(hù)企業(yè)免受生產(chǎn)成本加大，消費(fèi)者避免可支配收入下降的窘境。

誠如全球風(fēng)能協(xié)會(huì)首席執(zhí)行官本·巴克維爾所言：“德國聯(lián)邦政府此次《能源立法（草案）》的新政策表明，風(fēng)能等可再生能源是通往更安全、更有韌性的能源系統(tǒng)的路徑，其將在保障公共利益中發(fā)揮越來越大的作用?！碑?dāng)然，此次德國立法加速提高可再生能源發(fā)展優(yōu)先級(jí)的現(xiàn)實(shí)效果，還有待時(shí)間檢驗(yàn)。