地方法治創(chuàng)新的新基點(diǎn)

文/張亮

實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督，亟須多方的積極配合 （圖/IC photo）

2021年6月15日，黨中央專門印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），是中共中央第一次頒布關(guān)于人民檢察工作的綱領(lǐng)性文件，具有大局觀念、全局意識(shí)、重大意義，除了要求檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用之外，亦在全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果方面強(qiáng)調(diào)了組織合作與保障。《意見》是中央加強(qiáng)法律監(jiān)督工作的重要信號(hào)，也是地方進(jìn)一步創(chuàng)新地方法治工作、完善監(jiān)督體系的新基點(diǎn)。下一階段，將對(duì)地方檢察監(jiān)督的理念、制度、能力提出更高的要求。上海市人大常委會(huì)近期審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）著力于進(jìn)一步探索地方檢察監(jiān)督實(shí)施中的諸項(xiàng)合作、配合與保障機(jī)制，可謂恰逢其時(shí)，為全面推進(jìn)依法治國(guó)提供了寶貴的地方經(jīng)驗(yàn)。

檢察監(jiān)督是地方法治創(chuàng)新的新基點(diǎn)

《意見》充分彰顯了中央加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的決心，明確人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)，是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要力量，是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進(jìn)全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中發(fā)揮著重要作用。當(dāng)然，在現(xiàn)行制度框架下，以檢察監(jiān)督為基礎(chǔ)的地方法治創(chuàng)新仍有很大空間：一方面，由于檢察監(jiān)督涉及諸多國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)、分工以及政治任務(wù)保障，僅靠檢察系統(tǒng)自身難以充分深入推動(dòng)這項(xiàng)工作；另一方面，在加強(qiáng)地方法治建設(shè)的過程中，檢察監(jiān)督并不追求對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，政府、法院以及相關(guān)監(jiān)督對(duì)象既要加強(qiáng)主動(dòng)接受監(jiān)督的法治意識(shí)，也需要這種外部監(jiān)督來確保依法行政、依法審判以及政令一致?？梢哉f，要實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督，亟須多方的積極配合，不斷增強(qiáng)監(jiān)督合力與實(shí)效。

《意見》勾勒了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的頂層設(shè)計(jì)，為法律監(jiān)督制度改革的突破口指明了方向，更深入、更具體的制度設(shè)計(jì)還要逐步完善。因此，通過地方立法為檢察法律監(jiān)督的各項(xiàng)實(shí)施措施提供保障，就顯得尤為重要。2020年6月18日上海市人大常委會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》，對(duì)依法開展檢察公益訴訟工作起到了巨大的支持作用。此外，本次《決定》的推出既對(duì)改革保障、應(yīng)急法治、區(qū)域檢察等方面作出了先行先試的重要?jiǎng)?chuàng)新，也對(duì)檢察監(jiān)督與政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的銜接、檢察調(diào)查措施的統(tǒng)一保障、檢察建議的效力強(qiáng)化、檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)同等傳統(tǒng)機(jī)制作了進(jìn)一步深化。

檢察監(jiān)督與政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的銜接機(jī)制

如何有效推動(dòng)實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域檢察監(jiān)督與政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的銜接，集中地、有針對(duì)性地推動(dòng)監(jiān)督合作的整體設(shè)計(jì)，形成“行政機(jī)關(guān)主動(dòng)接受監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)參與執(zhí)法過程”的共治格局呢？

首先，主動(dòng)擴(kuò)大受監(jiān)督范圍：通過與檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的充分溝通，各級(jí)政府主動(dòng)將受監(jiān)督范圍擴(kuò)大至部分行政執(zhí)法違法的高發(fā)領(lǐng)域；對(duì)黨委密切關(guān)注、違法問題頻出、群眾反映強(qiáng)烈的行政領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提供違法線索，建議檢察機(jī)關(guān)開展專項(xiàng)監(jiān)督工作；對(duì)有重大社會(huì)影響或案情疑難、復(fù)雜的執(zhí)法活動(dòng)，可以征詢檢察機(jī)關(guān)的法律意見，建議其參與監(jiān)督執(zhí)法過程。

其次，加強(qiáng)執(zhí)法信息共享：通過改進(jìn)與完善行政執(zhí)法綜合管理的信息化數(shù)字平臺(tái)，向檢察機(jī)關(guān)開放執(zhí)法信息，暢通行政檢察監(jiān)督渠道；允許檢察機(jī)關(guān)依法調(diào)閱、抽查行政執(zhí)法案卷，定期進(jìn)行案卷質(zhì)量評(píng)估，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)予以配合、協(xié)助；對(duì)于行政處罰、行政復(fù)議、行政裁決等行政決定，以及行政訴訟案件應(yīng)訴、有重大社會(huì)影響的行政決策，在報(bào)送司法行政部門備案的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)抄送檢察機(jī)關(guān)。

再次，深化行政檢察監(jiān)督協(xié)調(diào)：由各區(qū)依法治區(qū)辦牽頭組建行政檢察監(jiān)督工作小組，與檢察機(jī)關(guān)形成聯(lián)議機(jī)制，吸收有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參與，定期召開聯(lián)席會(huì)議；若行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議存有異議，可通過聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行反饋、溝通、協(xié)調(diào)；法制部門負(fù)責(zé)定期接收檢察機(jī)關(guān)梳理總結(jié)的檢察監(jiān)督專報(bào)，聯(lián)系相關(guān)部門對(duì)突出的違法問題予以及時(shí)關(guān)注與排查。

檢察調(diào)查措施的統(tǒng)一保障機(jī)制

長(zhǎng)期以來，三大訴訟法都規(guī)定有檢察監(jiān)督的法定職權(quán)，但是對(duì)具體實(shí)施中的措施并無明確和細(xì)化。近年來，《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》等司法解釋陸續(xù)對(duì)檢察監(jiān)督的實(shí)施措施予以明確細(xì)化，但是這些司法解釋中的程序性內(nèi)容對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)并沒有直接拘束力，而且本應(yīng)統(tǒng)一的內(nèi)容都分散于各個(gè)領(lǐng)域，難免百密一疏。因此，《決定》統(tǒng)一規(guī)定了監(jiān)督對(duì)象對(duì)檢察監(jiān)督措施的配合義務(wù)尤為重要，其直接強(qiáng)化了檢察監(jiān)督的剛性，確保了各項(xiàng)監(jiān)督措施的實(shí)效性。具體包括：檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)所采取調(diào)閱卷宗材料、查詢調(diào)取信息數(shù)據(jù)、詢問相關(guān)人員等一系列調(diào)查措施時(shí)，各方主體應(yīng)當(dāng)予以充分配合；對(duì)無正當(dāng)理由拒絕協(xié)助調(diào)查和接受監(jiān)督的，檢察機(jī)關(guān)可以建議監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)主管單位依法依規(guī)處理。

檢察建議的效力強(qiáng)化機(jī)制

檢察建議的剛性在于法律責(zé)任的落實(shí)，如果不能設(shè)定被監(jiān)督對(duì)象的回復(fù)義務(wù)，不追究被監(jiān)督者的法律責(zé)任，那檢察建議就相當(dāng)于善意勸誡或者溫馨提示。若無震懾，不足以觸動(dòng)監(jiān)督對(duì)象，不足以調(diào)整利益、實(shí)現(xiàn)矯正正義。本次《決定》高度肯定了檢察建議的社會(huì)治理功能，即提高法律監(jiān)督的制度實(shí)施站位，檢察建議不再限于個(gè)案違法問題，涉及健全制度、加強(qiáng)監(jiān)管、堵塞漏洞、防范風(fēng)險(xiǎn)、履職盡責(zé)等都可以作為建議內(nèi)容，甚至可以對(duì)權(quán)力腐化問題向有關(guān)部門發(fā)出檢察建議。與此同時(shí)，在程序上也對(duì)建議對(duì)象設(shè)置了回復(fù)義務(wù)。要求有關(guān)單位接到各類檢察建議后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)整改、落實(shí)并回復(fù)，即使有異議，也應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)說明情況或者依法提出復(fù)議。對(duì)于無正當(dāng)理由而忽視或拒不接受檢察建議的，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出警告。主管機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的警告，給予有關(guān)責(zé)任人員以批評(píng)教育或適當(dāng)?shù)募o(jì)律處分。對(duì)于因不接受檢察建議而造成嚴(yán)重后果的，在確定對(duì)有關(guān)人員的處分時(shí)，可以把拒不接受檢察建議作為處分的一個(gè)情節(jié)。此外，應(yīng)將檢察建議的答復(fù)與落實(shí)情況作為部門考核與表彰的重要指標(biāo)。

檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)同機(jī)制

檢察與監(jiān)察的協(xié)同機(jī)制是現(xiàn)階段法律監(jiān)督辦案中亟須建立的，主要針對(duì)司法、行政工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件的提前介入、退回補(bǔ)充調(diào)查和自行補(bǔ)充偵查等工作，涉及銜接協(xié)調(diào)、線索移送和辦案協(xié)作。當(dāng)檢察監(jiān)督發(fā)現(xiàn)有少量案件長(zhǎng)期存有爭(zhēng)議，并非一般層面的法律適用問題，對(duì)此辦案檢察官應(yīng)當(dāng)具備一定的專業(yè)敏感性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)線索。早在最高人民檢察院、公安部等十部委《關(guān)于在查辦瀆職案件中加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合建立案件移送制度的意見》（高檢會(huì)〔1993〕3號(hào)）第5條就規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)過初查或偵查，認(rèn)為不需要追究刑事責(zé)任，未予立案或在立案后作出撤銷或不起訴決定的案件，可與相關(guān)單位交換意見。對(duì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)提出檢察建議連同有關(guān)材料一起移送相應(yīng)單位的紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。對(duì)其中涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的瀆職案件，應(yīng)按干部管理權(quán)限的規(guī)定，將檢察建議和有關(guān)材料移送相應(yīng)主管機(jī)關(guān)處理。對(duì)需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，應(yīng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。移送情況應(yīng)向發(fā)案單位通報(bào)?！笨梢娺@里的檢察建議并非針對(duì)違法行為本身，而是針對(duì)具體違法行為的責(zé)任人以及存在的制度疏漏。