法律監(jiān)督的時(shí)代新篇章

文/上海市人民檢察院研究室

在中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年、黨絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的人民檢察制度創(chuàng)立90周年之際，中共中央專門印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），這在黨的歷史上是第一次，充分彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)全面依法治國(guó)的堅(jiān)定決心、對(duì)完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系特別是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的高度重視。

為深入貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》，2022年5月，上海市人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），從地方立法層面，支持和促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)新時(shí)代法律監(jiān)督工作。這是《意見(jiàn)》印發(fā)后省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)的首個(gè)相關(guān)立法性文件。

《決定》出臺(tái)的背景及緊迫性

十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法律監(jiān)督工作，習(xí)近平總書記多次作出重要指示，深刻闡明檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位、主要職責(zé)、基本任務(wù)，構(gòu)成了習(xí)近平法治思想的重要組成部分，為新時(shí)代黨的檢察事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了根本遵循。在中央推進(jìn)全面深化改革的藍(lán)圖擘畫下，國(guó)家監(jiān)察體制改革、司法體制改革等疊加推進(jìn)，最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“最高檢”）帶領(lǐng)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)深入推進(jìn)系統(tǒng)性、整體性、重塑性的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，形成刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”法律監(jiān)督新格局。與人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面新需求相比，檢察機(jī)關(guān)還存在“四大檢察”發(fā)展不夠全面、法律監(jiān)督意見(jiàn)剛性尚有不足等亟待解決的問(wèn)題，迫切需要在立法機(jī)關(guān)支持監(jiān)督下，補(bǔ)齊短板、破解難題，書寫新時(shí)代法律監(jiān)督新篇章。

《決定》起草原則與主體框架

《決定》的起草原則主要包括：首先，堅(jiān)持對(duì)標(biāo)對(duì)表。對(duì)標(biāo)《意見(jiàn)》，圍繞上海市委貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》的重點(diǎn)措施，既不照抄照搬，也不過(guò)細(xì)過(guò)具體，在法律框架下提出加強(qiáng)法律監(jiān)督工作的舉措。其次，注重問(wèn)題導(dǎo)向。聚焦影響法律監(jiān)督工作發(fā)展的深層次問(wèn)題，著眼破解檢察監(jiān)督意見(jiàn)采納率有待提高、執(zhí)法司法監(jiān)督制約還需健全等問(wèn)題，落實(shí)配合義務(wù)、支持協(xié)作等滿足法律監(jiān)督需要的機(jī)制性要求。再次，突出地方特色。結(jié)合上海特點(diǎn)和需求，因地制宜發(fā)揮地方立法的補(bǔ)充、先行和創(chuàng)制作用，固化上海金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、未成年人檢察特色經(jīng)驗(yàn)做法，納入上海首創(chuàng)的行政檢察監(jiān)督工作協(xié)調(diào)機(jī)制。最后，體現(xiàn)科學(xué)立法和民主立法。立法調(diào)研組廣泛聽(tīng)取各個(gè)層面、各方主體的意見(jiàn)建議，就涉案企業(yè)合規(guī)考察結(jié)果作為行政處罰從寬的酌定情節(jié)、公益訴訟資金專門賬戶等問(wèn)題反復(fù)協(xié)調(diào)，促進(jìn)達(dá)成共識(shí)。

《決定》共二十一條，分為五部分：一是明確總體要求和工作定位（第一、二條），圍繞新時(shí)代對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作提出的要求，明確法律監(jiān)督履職盡責(zé)，為大局服務(wù)、為人民司法的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。二是細(xì)化刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”法律監(jiān)督舉措（第三至六條），形成有力的監(jiān)督制約體系，確保人民代表大會(huì)制度之下授予不同機(jī)關(guān)的國(guó)家權(quán)力得到依法、規(guī)范、統(tǒng)一行使。三是體現(xiàn)上海市重點(diǎn)領(lǐng)域法律監(jiān)督特色（第七至十一條），對(duì)金融檢察、知識(shí)產(chǎn)權(quán)檢察、未成年人檢察以及服務(wù)保障國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施等制度機(jī)制作出規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置的法治保障。四是落實(shí)對(duì)法律監(jiān)督工作的支持保障（第十二至十八條），對(duì)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)及其他社會(huì)各界支持配合法律監(jiān)督作出規(guī)定，對(duì)檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)社會(huì)治理、檢察協(xié)作以及隊(duì)伍建設(shè)等提出要求。五是加強(qiáng)對(duì)法律監(jiān)督工作的內(nèi)外部監(jiān)督制約（第十九、二十條）。第二十一條規(guī)定施行時(shí)間。

特點(diǎn)：將“檢察擔(dān)當(dāng)”納入新時(shí)代語(yǔ)境

上海市檢察機(jī)關(guān)將抓住黨中央印發(fā)《意見(jiàn)》的重大契機(jī)和市委、市人大重視支持的大好形勢(shì)，認(rèn)真貫徹執(zhí)行《決定》，履職盡責(zé)，堅(jiān)決扛起法律監(jiān)督政治責(zé)任、法治責(zé)任、檢察責(zé)任。

《決定》是適應(yīng)新時(shí)代檢察工作發(fā)展，聚焦新時(shí)代、順應(yīng)新趨勢(shì)、體現(xiàn)新作為、彰顯上海特色的地方性立法 （圖/視覺(jué)中國(guó)）

第一，正確把握檢察機(jī)關(guān)定位?！兑庖?jiàn)》開(kāi)篇對(duì)檢察機(jī)關(guān)作了四個(gè)方面的定位：即人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)，是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要力量，是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。《決定》立足四個(gè)定位，對(duì)上海市檢察機(jī)關(guān)在新時(shí)代強(qiáng)化檢察擔(dān)當(dāng)和檢察作為提出更高要求。

第二，為大局服務(wù)，為人民司法。與2009年《決議》相比，《決定》強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極投入更高水平“平安上?！苯ㄔO(shè)，切實(shí)保障國(guó)家戰(zhàn)略在上海的實(shí)施，加強(qiáng)民生司法保障，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義?！稕Q定》就檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障浦東打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)、中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和臨港新片區(qū)、虹橋國(guó)際開(kāi)放樞紐建設(shè)，以及深化長(zhǎng)三角區(qū)域檢察協(xié)作等作出規(guī)定。

第三，構(gòu)建“四大檢察”法律監(jiān)督格局?！八拇髾z察”工作格局在《決定》中得到確認(rèn)，上海市檢察機(jī)關(guān)將積極貫徹落實(shí)：刑事檢察方面要加強(qiáng)履行偵查、審查逮捕、審查起訴、提起公訴等職能，依法對(duì)刑事立案、偵查、審判、執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法加強(qiáng)法律監(jiān)督；民事檢察要加強(qiáng)對(duì)生效民事判決、裁定以及民事審判、執(zhí)行等活動(dòng)的監(jiān)督，增強(qiáng)類案監(jiān)督質(zhì)效，加強(qiáng)虛假訴訟監(jiān)督，依法履行支持起訴職責(zé)；行政檢察要通過(guò)“一手托兩家”——既監(jiān)督法院公正司法，又促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，加強(qiáng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，提升法律監(jiān)督質(zhì)效；公益訴訟檢察要對(duì)社會(huì)公眾期待的保障公共利益的需求有更多的回應(yīng)，進(jìn)一步加大公益保護(hù)力度。

第四，強(qiáng)化上海市特色領(lǐng)域法律監(jiān)督工作。對(duì)接上海城市特點(diǎn)，上海市檢察機(jī)關(guān)在全國(guó)率先探索未成年人檢察（35周年）、金融知識(shí)產(chǎn)權(quán)檢察（10周年）等特色檢察工作，形成了行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法，《決定》予以固化。上海市檢察機(jī)關(guān)將以此為契機(jī)，加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成。如，結(jié)合浦東新區(qū)打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的法治需求，支持浦東新區(qū)人民檢察院在優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境、保障金融創(chuàng)新、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、拓展公益訴訟案件范圍等方面率先突破。又如，上海在全國(guó)首創(chuàng)行政檢察監(jiān)督工作協(xié)調(diào)機(jī)制，已在16個(gè)區(qū)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，檢察機(jī)關(guān)將推進(jìn)行政檢察協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)質(zhì)化運(yùn)作，凝聚合力，加強(qiáng)與行政執(zhí)法單位的協(xié)作配合，助推法治政府建設(shè)。

第五，堅(jiān)持依法能動(dòng)履職。依照《決定》，對(duì)案件進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)的，檢察機(jī)關(guān)要以求極致的精神，努力實(shí)現(xiàn)辦案最佳效果。如，涉案企業(yè)合規(guī)改革是最高人民檢察院部署的一項(xiàng)集末端處理與前端治理于一體的履職創(chuàng)新，上海市檢察機(jī)關(guān)深化涉案企業(yè)合規(guī)改革，規(guī)范第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)刑事司法、行政執(zhí)法對(duì)合規(guī)考察結(jié)果的效力共認(rèn)。又如，在推進(jìn)公益訴訟中，針對(duì)公共利益受損后修復(fù)需要大量資金，而實(shí)踐中對(duì)公益訴訟資金未設(shè)立單獨(dú)賬戶的情況，《決定》規(guī)定，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立公益訴訟資金專門賬戶，用于存放公益損害修復(fù)費(fèi)用、賠償金，依法統(tǒng)籌用于公益保護(hù)。

第六，深入貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策。當(dāng)前犯罪結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，重罪比例下降，輕罪迅速增加；自然犯比例下降，法定犯比例上升。2021年上海市認(rèn)罪認(rèn)罰從寬適用率88.6%，逮捕的必要性和緊迫性大大減弱，不進(jìn)行羈押也能保證訴訟順利進(jìn)行。上海市檢察機(jī)關(guān)將根據(jù)《決定》，嚴(yán)格、準(zhǔn)確、規(guī)范把握逮捕、起訴、羈押的法定條件，將刑事強(qiáng)制措施、刑事追訴控制在合理且必要的限度內(nèi)，降低訴前羈押率，提高不起訴適用率，運(yùn)用信息化核查手段，規(guī)范非羈押性強(qiáng)制措施適用，實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)的最佳平衡，最大限度發(fā)揮刑事司法對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定的促進(jìn)作用。