官員任期、任期交錯與企業(yè)環(huán)境治理
——基于環(huán)保廳長和市委書記間任期交錯的實證證據(jù)

黃細(xì)嘉 ,祝 帥 ,李茫茫

(1.南昌大學(xué) 旅游學(xué)院,南昌 330031;2.江西師范大學(xué) 財政金融學(xué)院,南昌 330022)

已有研究表明,在財政分權(quán)和政治晉升錦標(biāo)賽激勵下,中國在實現(xiàn)年均7%高速增長的同時,也產(chǎn)生了日益嚴(yán)重的環(huán)境治理問題[1-4]。在過去40多年的快速發(fā)展中,中國幾乎出現(xiàn)了西方發(fā)達(dá)國家百年工業(yè)化進(jìn)程中所有的環(huán)境污染事件[4-5]。特別是進(jìn)入快速發(fā)展的新世紀(jì)后,小至河北省新河縣城地下水污染事件,大到中石油吉林石化雙苯廠化學(xué)原料爆炸污染松花江流域事件,類似的環(huán)境問題層出不窮。由于環(huán)境問題直接關(guān)乎國計民生,嚴(yán)重的環(huán)境污染問題不僅威脅到中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,而且危及人類的生命財產(chǎn)安全。一直以來,中國政府高度重視環(huán)境問題,并且制定出一系列環(huán)境規(guī)制政策。在1983年的第二次全國環(huán)保會議就將“環(huán)境保護(hù)”確定為基本國策,隨后陸續(xù)制定出臺《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《國家環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法(試行)》(以下簡稱《考評辦法》)等法規(guī)政策,基本形成一套包含法律、行政和市場等規(guī)制措施的治理體系。

然而,與嚴(yán)格的環(huán)境治理體系形成鮮明對比,中國環(huán)境污染問題并沒有得到有效遏制,甚至出現(xiàn)逐步惡化的傾向。因此,大量文獻(xiàn)開始探其原因,發(fā)現(xiàn)政府與轄區(qū)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的利益博弈是主要原因,這種利益博弈主要有以下兩種形式:一種是政府與轄區(qū)企業(yè)進(jìn)行合謀[6-7],即政府和轄區(qū)排污企業(yè)的互惠行為,體現(xiàn)在排污企業(yè)作為當(dāng)?shù)丶{稅大戶向地方政府貢獻(xiàn)可觀的財政收入,或者向政府監(jiān)管人員進(jìn)行尋租,從而企業(yè)獲取政府對其排污的默許和庇護(hù);另一種則為政府官員在以GDP增長率為核心的政治錦標(biāo)賽競爭機(jī)制下的“逐底競爭”,各地區(qū)會相繼降低環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)以換取本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長[8-9]。

21世紀(jì)初,“科學(xué)發(fā)展觀”的提出逐漸扭轉(zhuǎn)了中國單純追求GDP的發(fā)展模式,“人與自然和諧相處”首次納入國家發(fā)展戰(zhàn)略,將環(huán)境績效考核與領(lǐng)導(dǎo)干部任用相掛鉤,特別是在黨的十八后,環(huán)境考核與干部任用的關(guān)系將更加緊密。中央政府將環(huán)境指標(biāo)作為地方主政官員任用的考核指標(biāo)之一,促使主政官員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理等多項考核指標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)始終占據(jù)評價考核體系的核心地位,且經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)更為顯性客觀,而環(huán)境治理績效目標(biāo)更為隱蔽和主觀,從而容易造成環(huán)境治理行為的逐底競爭。只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不顯著或污染治理壓力足夠大時,地方政府才會迫于環(huán)境壓力,增強(qiáng)環(huán)境治理力度,以保證環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。

同時,在面臨經(jīng)濟(jì)績效和環(huán)境治理績效多重目標(biāo)激勵下,地方主政官員可能會統(tǒng)籌全局實現(xiàn)政績最大化,最終以犧牲環(huán)境為代價來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展,或為完成某一特定任期績效考核而施行短期的環(huán)境治理措施,致使轄區(qū)環(huán)境治理行為呈現(xiàn)一定的“任期周期性”[3,9]。大量文獻(xiàn)研究認(rèn)為,由于從中央到地方各級政府歷來重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展,導(dǎo)致長期以來環(huán)境治理相對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終作為次要的關(guān)注指標(biāo),即地方主政官員在完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)后才會考慮環(huán)境考核指標(biāo)[10]。然而,這些文獻(xiàn)均忽視了作為環(huán)保治理直接的執(zhí)行者——環(huán)保廳長在環(huán)境治理中所起的重要作用,環(huán)保廳長作為地方環(huán)境監(jiān)督和治理的主要職能部門的直接負(fù)責(zé)人,在環(huán)境治理體系中具有重要影響力[11],特別是其與市區(qū)主要執(zhí)政者之間在環(huán)境治理行為之間的互動關(guān)系。

與環(huán)保廳長僅受“環(huán)境績效”單一考核目標(biāo)不同,地級市委書記需要同時平衡“經(jīng)濟(jì)增長績效”和“環(huán)境治理績效”兩種目標(biāo),由于兩者在任期的異質(zhì)性導(dǎo)致其具體考核執(zhí)行時間上通常存在不一致性。作為僅對轄區(qū)環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)的環(huán)保廳(局)長1)2017年2月8日,西安電視臺《問政時刻》曝光西安市戶縣的16個環(huán)境污染問題,該縣環(huán)保局局長的回答因遭到公眾質(zhì)疑,在節(jié)目播出6天后,戶縣環(huán)保局整個領(lǐng)導(dǎo)班子被集體免職,這一嚴(yán)厲處罰表明,環(huán)保部門官員對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境治理具有不可推卸的責(zé)任,其與需要同時協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的市委書記任期存在一致性還是存在交錯時更有利于轄區(qū)環(huán)境治理? 這是本文重點關(guān)注的問題。因此,本文選擇2006～2019年非金融類上市公司作為研究樣本,重點對上市公司所在城市的市委書記和環(huán)保廳長的任期及兩者之間任期交錯程度如何作用于企業(yè)環(huán)境治理進(jìn)行實證檢驗,以期對上述問題做出回答。

本文的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)可能有如下幾點:①首次嘗試從地方官員之間的協(xié)調(diào)作用和制衡機(jī)制視角,考察市委書記與環(huán)保廳長之間任期交錯如何影響轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理,這將有助于從制度設(shè)計層面繼續(xù)優(yōu)化中國環(huán)境治理體系。②研究還發(fā)現(xiàn),無論是市委書記還是環(huán)保廳廳長均對轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理呈現(xiàn)顯著的任期規(guī)律,即延長任期對環(huán)境治理的促進(jìn)作用越明顯,這一發(fā)現(xiàn)拓展并豐富了官員任期長短影響環(huán)境治理的相關(guān)文獻(xiàn)。③機(jī)制檢驗發(fā)現(xiàn),環(huán)保補貼和環(huán)境稽查力度均呈現(xiàn)一定的任期周期規(guī)律,證實了環(huán)保補貼和環(huán)境稽查是環(huán)保廳長和市委書記治理環(huán)境的重要舉措,揭示了官員任期作用于企業(yè)環(huán)境治理行為的具體機(jī)制。

1 制度背景、文獻(xiàn)回顧與假說提出

1.1 制度背景

對地方主政官員進(jìn)行環(huán)境績效考核是政府環(huán)境治理的一項重要組成部分,為治理日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題,中央政府不斷提升環(huán)境和能源消耗指標(biāo)在干部考核指標(biāo)體系中的比重[3]。中國中央政府歷來高度重視環(huán)境治理績效在官員政績考核的指揮棒作用,1996年國務(wù)院宣布實行環(huán)境治理地方行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制,2005年《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》和2007年《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》,已明確將環(huán)境保護(hù)工作納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系中[4]。2009年7月,中央政府為了進(jìn)一步加強(qiáng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子與領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的建設(shè),建立科學(xué)的干部考核評價機(jī)制,制定了具體的《考核評價辦法》[9],并明確將節(jié)能減排與環(huán)境保護(hù)列入地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核中,作為領(lǐng)導(dǎo)干部換屆考察及提拔任職考察的依據(jù)。具體考核指標(biāo)體系如表1所示。

表1 地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法(試行)指標(biāo)(2009年頒布)

該《考核評價辦法》適用于縣級及以上地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子換屆考察、領(lǐng)導(dǎo)干部個別提拔任職考察,因此,作為市級主政官員的市委書記以及省政府環(huán)境治理主要負(fù)責(zé)人的環(huán)保廳長同時受到該辦法的約束,會直接影響其任期內(nèi)的政績評價。根據(jù)政治錦標(biāo)賽激勵理論[10],地方政府官員的政績考核內(nèi)容將直接影響其執(zhí)政行為,與主要關(guān)注轄區(qū)環(huán)境治理績效的環(huán)保廳長不同,市委書記將更關(guān)注區(qū)域綜合考評指數(shù),即地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、民生與環(huán)境的全面發(fā)展。因此,這兩類官員在任期的不同時間環(huán)境治理的動機(jī)方面存在不一致性。

1.2 文獻(xiàn)回顧

如何有效提升環(huán)境治理效果,已有文獻(xiàn)主要從非正式制度和正式制度兩個層面展開研究。其中,非正式制度包括社會輿論、身份認(rèn)同及企業(yè)社會責(zé)任披露等方面。鄭思齊等[12]研究發(fā)現(xiàn),社會輿論主要來自公眾環(huán)境關(guān)注度的壓力,能夠促進(jìn)地方政府進(jìn)行環(huán)境治理。胡珺等[13]認(rèn)為具有家鄉(xiāng)身份認(rèn)同感的董事長或總經(jīng)理,其進(jìn)行環(huán)境治理的動機(jī)更強(qiáng)。沈洪濤等[14]研究發(fā)現(xiàn),社會輿論與政府監(jiān)管對企業(yè)環(huán)境信息披露具有促進(jìn)作用。非正式制度作為環(huán)境治理的重要組成部分,但因其治理手段不具備強(qiáng)制性,無法有效約束企業(yè)污染行為;同時,環(huán)境污染負(fù)向外部性,治理過程中不可避免地需要政府運用行政權(quán)力介入。因此,正式制度在現(xiàn)階段中國環(huán)境治理中可能更為重要[14]。

正式制度可以細(xì)分為市場型規(guī)制工具與政府型規(guī)制工具,其中市場型規(guī)制工具主要圍繞碳排放交易制度、排污權(quán)交易制度等方面展開[15-21]。石敏俊等[17]指出碳排放與碳稅相結(jié)合不僅可以分散排放壓力,而且可以確保減排目標(biāo)實現(xiàn),并且該方案的減排成本適中,是一種較優(yōu)的減排政策。涂正革等[18]認(rèn)為排污權(quán)交易制度在一定程度上緩解了SO2排污權(quán)無效配置情況,但SO2排放權(quán)交易試點政策在中國未能產(chǎn)生波特效應(yīng)。

上述文獻(xiàn)基本證明,市場規(guī)制型環(huán)境工具在理論上是有效的,但處于中國特色的制度環(huán)境下,由于市場規(guī)制及配套制度的不完善,政府對于市場制度干預(yù)較多,致使市場型規(guī)制工具對中國環(huán)境治理的效果受到一定的限制。特別是環(huán)境治理的外部性決定僅依靠市場手段難以達(dá)到完全有效的治理作用,這也意味著當(dāng)前中國的環(huán)境治理主要推動力量來自政府和政府官員。包群等[22]認(rèn)為政府型規(guī)制主要包括法律法規(guī)類規(guī)制和監(jiān)管政策類規(guī)制兩類,只有嚴(yán)格的環(huán)保執(zhí)法力度才能使《環(huán)保立法》起到明顯的治理作用,環(huán)境監(jiān)察稽查制度能更好地解釋工業(yè)污染企業(yè)的環(huán)境績效[23]。李永友等[24]研究發(fā)現(xiàn),中國污染收費制度也顯著影響企業(yè)污染排放,而減排補貼、環(huán)保貸款對污染減排的作用并不顯著。葛察忠等[25]發(fā)現(xiàn),官員約談制度對地方政府整改環(huán)境也有積極的作用。上述文獻(xiàn)均發(fā)現(xiàn),政府出臺實施的各項法律政策對環(huán)境污染的治理效果較為明顯,但卻忽視了地方官員動機(jī)對環(huán)境治理行為的影響。

地方官員作為地方政策的具體執(zhí)行者,在政治錦標(biāo)賽晉升激勵下需要在轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間進(jìn)行權(quán)衡,以最大化其晉升概率。其權(quán)衡的結(jié)果通常是當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長壓力較大時,地方官員常選擇犧牲環(huán)境為代價以尋求經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。因此,部分文獻(xiàn)從宏觀環(huán)境治理視角研究了官員特征如何影響環(huán)境治理。文獻(xiàn)[4-5]中發(fā)現(xiàn),環(huán)保考核對地方官員的環(huán)境治理激勵具有顯著效果。還有文獻(xiàn)認(rèn)為官員的調(diào)動會導(dǎo)致政企關(guān)系重新構(gòu)建,致使地方領(lǐng)導(dǎo)任期越長、法治環(huán)境越差,“政企合謀”的現(xiàn)象就越普遍,企業(yè)非法排污行為就越嚴(yán)重[7]。文獻(xiàn)[26-27]中研究發(fā)現(xiàn),官員政績訴求對環(huán)境污染水平有顯著的正向影響,迫于政治晉升的壓力,地方官員積極響應(yīng)中央政府出臺的環(huán)境治理政策,進(jìn)而對轄區(qū)企業(yè)、特別是非國有企業(yè)進(jìn)行環(huán)境投資產(chǎn)生激勵。

綜上所述,現(xiàn)有文獻(xiàn)分別從非正式制度及正式制度視角考察不同的環(huán)境規(guī)制制度的治理效應(yīng),研究結(jié)論突出政府及官員在環(huán)境治理中扮演的重要角色。但是已有文獻(xiàn)至少存在如下3個局限:①較少關(guān)注作為地方環(huán)境治理主要負(fù)責(zé)人的環(huán)保廳長的任期長短對于環(huán)境治理的影響;②較少關(guān)注不同政府類型的官員(這里指環(huán)保廳長和市委書記)在面臨各自不同的任期長短時,如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境治理的關(guān)系;③當(dāng)環(huán)保廳長和市委書記這兩類官員任期存在交錯的情況下如何影響轄區(qū)環(huán)境治理?

1.3 研究假說的提出

改革開放后,中國經(jīng)濟(jì)取得令人矚目的成就,文獻(xiàn)普遍認(rèn)為這些成就主要源于政治上的錦標(biāo)賽晉升機(jī)制和經(jīng)濟(jì)上的財政分權(quán)體制共同作用的結(jié)果[28-29]。周黎安[10]研究認(rèn)為,中央政府在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)后,地方官員晉升的途徑依賴于與同級官員的考核中勝出,經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是官員考核體系的主要部分,由此解釋了中國經(jīng)濟(jì)高速增長的現(xiàn)象。隨后,張軍等[30]以及張莉等[31]在政治錦標(biāo)賽激勵框架下研究發(fā)現(xiàn),官員異地交流、任期時間長短也會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較大影響。除了對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響之外,錦標(biāo)賽機(jī)制同樣會對民生、環(huán)境治理等其余指標(biāo)產(chǎn)生影響,但是因為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)提升更為顯性易得,而民生、環(huán)境指標(biāo)提升相對隱性主觀,地方政府往往熱衷于優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì),暫緩其他領(lǐng)域的投入,環(huán)境治理往往首當(dāng)其沖地成為被暫緩?fù)度氲念I(lǐng)域。黎文靖等[9]發(fā)現(xiàn),在資源有限的條件下,地方官員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間權(quán)衡時,往往選擇優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略,只有當(dāng)環(huán)境保護(hù)壓力較大時,才會引起地方政府的足夠重視。

隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻,中央政府開始逐步降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展在地方官員政績考核中的比重,增加在環(huán)境治理領(lǐng)域的指標(biāo)考核。因為目標(biāo)考核制具有任務(wù)具體化、責(zé)任明確化與考核剛性化等特點,所以其成為當(dāng)前中國環(huán)境治理體系中廣泛采用的方法[32]。從具體制度出臺時間來看,2015年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》,作為生態(tài)文明領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計,具體包括了8項制度,其中針對地方官員特別設(shè)有“生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度”,以明確地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任;2016年底國務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》以及中組部、發(fā)改委、環(huán)保部和統(tǒng)計局制定的《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》及《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》,這些政策中的環(huán)境考核指標(biāo)已明確化、指標(biāo)化。正是在這種晉升考核背景下,目標(biāo)考核制度背后的錦標(biāo)賽激勵機(jī)制,成為環(huán)境治理領(lǐng)域決定性的規(guī)制工具。納入政績考核的結(jié)果,一方面使得官員為了提升自身政績在施政時努力增強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境治理力度,以期在體制內(nèi)的績效考核中勝出,完成官員政治晉升的訴求;另一方面,庫茲涅茨環(huán)境曲線揭示了在社會發(fā)展初期,環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展此消彼長的關(guān)系,即環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著相互矛盾的關(guān)系,致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力較大的官員在面臨政績目標(biāo)考核時需要同時權(quán)衡環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系[11]。

因為政績考核任務(wù)目標(biāo)的維度有所不同,在資源有限條件下,相對于環(huán)保廳長,市委書記往往需要同時面臨經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展以及環(huán)境治理等多重目標(biāo)。根據(jù)多目標(biāo)考核理論,在資源有限條件下,被考核者會將資源分配給考核權(quán)重更大或績效更容易觀測的考核任務(wù)中。在市委書記的多維目標(biāo)考核體系中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以通過考察經(jīng)濟(jì)增長率、人均GDP、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加值以及外商直接投資等具體指標(biāo)予以衡量,但對于環(huán)境治理績效而言,難以找到合適的指標(biāo)進(jìn)行測度。此外,由于污染的跨區(qū)域流動性,環(huán)境污染的空間溢出效應(yīng)將出現(xiàn)該地區(qū)的空氣質(zhì)量來自于外地區(qū)的排污者,同時環(huán)境治理績效存在時間上的滯后性(即當(dāng)前環(huán)境投入會導(dǎo)致未來才能觀察到環(huán)境績效的好壞),因而需要持續(xù)較長時間的環(huán)境治理投入才能顯現(xiàn)出效果,如果官員任期較短,則難以將環(huán)境治理投入轉(zhuǎn)化為環(huán)境績效[33]。在財政分權(quán)和政治錦標(biāo)賽激勵下,地方政府官員往往會將經(jīng)濟(jì)發(fā)展擺在更加突出的位置,從而優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì),將環(huán)保治理放在更加次要的位置[9-10]。綜合上述分析,本文預(yù)期市委書記任期長短可對企業(yè)環(huán)境治理產(chǎn)生影響,據(jù)此提出研究假說:

H1市委書記任期長短對企業(yè)環(huán)境治理具有顯著影響,即任期時間越長對轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理的促進(jìn)作用越強(qiáng)。

長期以來,已有文獻(xiàn)主要關(guān)注地方主政政府官員動機(jī)如何影響環(huán)境治理行為,而忽視了地方環(huán)境治理部門的直接負(fù)責(zé)人——環(huán)保廳長的影響[7,9]。作為地方環(huán)境政策的具體執(zhí)行人,地方環(huán)保廳長具有絕對的權(quán)威和影響力,提高轄區(qū)環(huán)境治理績效也是地方環(huán)保廳長任期內(nèi)的主要考核政績。與地級市市委書記同時面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理的雙重任務(wù)不同,地方環(huán)保廳長由于面臨單一的環(huán)境治理考核任務(wù),故將更加關(guān)注環(huán)境治理績效。相對于經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績等顯性業(yè)績指標(biāo),環(huán)境治理績效更加隱蔽和主觀,同時,環(huán)境污染的外部性使其治理過程具有累積性和長期性,致使任期較短的環(huán)保廳長缺乏足夠治理動機(jī),導(dǎo)致其監(jiān)督轄區(qū)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境治理行為不足[11]。延長環(huán)保廳長任期一方面能夠提高任期內(nèi)環(huán)境治理績效,同時環(huán)境治理的累積效應(yīng)有助于在任期臨近結(jié)束時最大化環(huán)境治理績效,因而有助于提高其環(huán)境的治理動機(jī)。綜合上述分析,據(jù)此提出研究假說:

H2環(huán)保廳長任期長短對企業(yè)環(huán)境治理具有顯著影響,即任期時間越長對轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理的促進(jìn)作用越強(qiáng)。

根據(jù)研究假說H1和H2的推理,若市委書記和環(huán)保廳長的任期長短均顯著促進(jìn)企業(yè)環(huán)境治理,那么,兩者之間存在任期交錯如何影響轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理可能同時存在“協(xié)調(diào)效應(yīng)”和“交錯效應(yīng)”兩種對立的觀點。兩者任期的協(xié)調(diào)效應(yīng)是指任期交錯程度越小(即任期越同步),越有助于促進(jìn)企業(yè)環(huán)境治理。協(xié)調(diào)效應(yīng)觀點認(rèn)為,在資源有限條件下,對環(huán)境治理負(fù)有直接責(zé)任的環(huán)保廳長和市委書記任期越同步時,兩者任期目標(biāo)利益越趨于一致,環(huán)保廳長對環(huán)境績效的訴求會進(jìn)一步強(qiáng)化市委書記對環(huán)境的治理力度,從而更有助于促進(jìn)轄區(qū)企業(yè)的環(huán)境治理。

交錯效應(yīng)是指任期交錯程度越大(即任期越不同步),越有助于促進(jìn)企業(yè)環(huán)境治理。交錯效應(yīng)觀點認(rèn)為,在政治錦標(biāo)賽晉升機(jī)制驅(qū)動下,環(huán)保廳長與地級市委書記會針對自身考核任務(wù)統(tǒng)一進(jìn)行環(huán)境治理。理論上,由于環(huán)保廳長僅對轄區(qū)環(huán)境治理績效負(fù)責(zé),因而更加關(guān)注轄區(qū)企業(yè)的環(huán)境治理行為,而地級市委書記的考核任務(wù)中除了要關(guān)心環(huán)境績效之外,還需要對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等負(fù)責(zé)。這兩者之間通常存在矛盾,如果環(huán)保廳長過于追求環(huán)境績效可能會損害經(jīng)濟(jì)增長,從而對地級市委書記執(zhí)政績效產(chǎn)生負(fù)面影響。相反地,市委書記在環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間進(jìn)行平衡,或者以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展將損害環(huán)保廳長的環(huán)境治理業(yè)績,正是這種矛盾致使兩者之間存在制衡作用。特別是當(dāng)環(huán)保廳長任期晚于市委書記時,環(huán)保廳長對環(huán)境績效的訴求會制約市委書記對環(huán)境忽視。因此,當(dāng)環(huán)保廳長和市委書記任期形成交錯時,可以通過相互制衡作用迫使地方政府不得忽視環(huán)境治理,從而有助于促進(jìn)轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理力度?；谏鲜龇治?提出如下競爭性研究假說:

H3a當(dāng)環(huán)保廳長和市委書記間任期交錯程度越小,對轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理的促進(jìn)作用越強(qiáng),表現(xiàn)為“協(xié)調(diào)效應(yīng)”。

H3b當(dāng)環(huán)保廳長和市委書記間任期交錯程度越大,對轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理的促進(jìn)作用越強(qiáng),表現(xiàn)為“交錯效應(yīng)”。

2 樣本選擇與研究設(shè)計

2.1 樣本選擇

本文選擇2006～2019年數(shù)據(jù)為原始研究樣本,首先手工搜集整理了2006年以來地級市委書記和環(huán)保廳長任期的數(shù)據(jù),并從上市公司年報中在建工程、管理費用、其他應(yīng)付款等項目的附注中手工搜集了企業(yè)環(huán)境資本支出數(shù)據(jù),其余財務(wù)會計數(shù)據(jù)則來自CSMAR 數(shù)據(jù)庫,其中產(chǎn)權(quán)性質(zhì)數(shù)據(jù)來自CCER數(shù)據(jù)庫。對原始樣本按照如下原則進(jìn)行了篩選:①剔除環(huán)境投資缺失的樣本;②剔除金融類上市公司;③剔除其他財務(wù)數(shù)據(jù)缺失的樣本;④剔除產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不明的樣本。為避免異常值影響,對所有連續(xù)變量在上下1%水平上進(jìn)行了Winsorize處理。

2.2 模型設(shè)定及變量定義

設(shè)定如下模型以檢驗市委書記和環(huán)保廳長各自任期對企業(yè)環(huán)境投資的影響:

設(shè)定如下模型以檢驗“兩長”任期錯配程度對企業(yè)環(huán)境投資的影響:

式中:Envi為企業(yè)當(dāng)年環(huán)保支出,等于企業(yè)年環(huán)保投資支出取自然對數(shù),其中環(huán)保投資支出等于上市公司年報中在建工程、管理費用、其他應(yīng)付款等項目關(guān)于企業(yè)環(huán)境投資支出的披露信息,然后進(jìn)行手工搜集整理加總;Ptenure_1和Ptenure_2分別表示環(huán)保廳長任期和市委書記任期;Dtenure 和Dumtenure分別為環(huán)保廳長和市委書記間任期交錯的連續(xù)變量和虛擬變量;同時,還設(shè)計了表示環(huán)保廳長和市委書記兩者任期交錯方向的變量Dtenure_1和Dtenure_2。此外,參考已有文獻(xiàn),分別控制了公司規(guī)模(Size)、現(xiàn)金持有數(shù)量(Cfo)、杠桿率(Lev)、企業(yè)成長性(Growth)等控制變量。具體定義如表2所示。

2.3 描述性統(tǒng)計

表3所示為本文主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。企業(yè)環(huán)境投資(Envi)均值為4.160,其中,最小值為0,最大值則達(dá)到20.704,說明樣本區(qū)間中國上市企業(yè)環(huán)境治理投資額度呈現(xiàn)較大差異。環(huán)保廳長的平均任期為3.504年,而最大值則達(dá)到8年;市委書記任期的平均值為2.675,最大值為7年。任期交錯程度的均值為1.774,表明“兩長”任期的平均錯配程度(Dtenure)達(dá)到約2年。當(dāng)市委書記任職時間早于環(huán)保廳長時,其平均值為0.476:而當(dāng)市委書記任職時間晚于環(huán)保廳長時,其平均值為1.264。其余變量為控制變量,分布與先前文獻(xiàn)未存在明顯差異,統(tǒng)計數(shù)值均在合理范圍之內(nèi),可以保證回歸結(jié)果的穩(wěn)定性。

表3 主要變量描述性統(tǒng)計分布

3 實證過程與結(jié)果分析

3.1 研究假說檢驗與結(jié)果分析

表4給出了研究假說1、2的回歸結(jié)果,即環(huán)保廳長和市委書記任期長短如何影響轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理。由表4檢驗結(jié)果顯示,環(huán)保廳長任期(Ptenure_1)系數(shù)和市委書記任期(Ptenure_2)系數(shù)在第(2)、(3)列顯著為正,將兩者同時放入回歸檢驗的第(1)列,其系數(shù)依然顯著為正。表明由于環(huán)境投入形成治理績效需要較長時間,因而延長環(huán)保廳長或市委書記任期時間會顯著促進(jìn)轄區(qū)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境投資行為,這與已有研究結(jié)論一致[7]。此外,從對轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理作用的大小來看,相較于環(huán)保廳長,市委書記任期長短對轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理影響更大,表明在中國強(qiáng)制性環(huán)境治理工具中,作為主政官員的市委書記在環(huán)境治理中占據(jù)主導(dǎo)地位,而環(huán)保廳長居于從屬地位。這源于雖然地級市市委書記和環(huán)保廳長在行政級別上相同,但是市委書記擁有更多的環(huán)境治理手段,在環(huán)境治理中具有更直接的作用。

表4 任期長短與企業(yè)環(huán)境投資

表5所示為研究假說3a和3b的回歸結(jié)果,即環(huán)保廳長和市委書記任期交錯程度對轄區(qū)企業(yè)環(huán)境投資影響的檢驗結(jié)果。其中,分別使用連續(xù)變量和虛擬變量表示交錯程度進(jìn)行檢驗。由表5檢驗結(jié)果顯示,在第(1)、(2)列中表示環(huán)保廳長和市委書記任期交錯程度連續(xù)變量(Dtenure)系數(shù)顯著為負(fù),在第(3)、(4)列中表示是否存在任期交錯的虛擬變量(Dumtenure)系數(shù)也顯著為負(fù)。表明當(dāng)環(huán)保廳長和市委書記兩者任期交錯程度越大時,越不利于轄區(qū)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境投資,支持了“協(xié)調(diào)效應(yīng)”而不支持“交錯效應(yīng)”;也表明,當(dāng)環(huán)保廳長和市委書記任期越同步時,兩者對環(huán)境治理的動機(jī)會因互相強(qiáng)化而形成環(huán)境治理的“協(xié)同效應(yīng)”。

表5 任期交錯與轄區(qū)企業(yè)環(huán)境投資

3.2 拓展性檢驗

表6在表5的基礎(chǔ)上,將環(huán)保廳長和市委書記兩者之間的任期交錯進(jìn)一步細(xì)分為市委書記任期早于環(huán)保廳長(Dtenure_1)和市委書記任期晚于環(huán)保廳長(Dtenure_2)兩種情況。為了更好地探究任期交錯對環(huán)境治理的影響,本文刪除了任期交錯程度為0的樣本。由表6檢驗結(jié)果顯示,表示市委書記任期早于環(huán)保廳長(Dtenure_1)的系數(shù)不顯著,而表示市委書記任期晚于環(huán)保廳長(Dtenure_2)的系數(shù)顯著為負(fù),表明只有當(dāng)市委書記任期晚于環(huán)保廳長而產(chǎn)生任期交錯時,才會對轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理產(chǎn)生抑制作用。根據(jù)表4的發(fā)現(xiàn),任期初期(或較短的任期)市委書記(環(huán)保廳長)進(jìn)行環(huán)境治理的動機(jī)較弱,當(dāng)環(huán)保廳長已經(jīng)任期一段時間而市委書記剛上任(市委書記任期晚于環(huán)保廳長)時對環(huán)境治理的動機(jī)不足,說明相對于環(huán)保廳長,市委書記對轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理的主導(dǎo)作用更強(qiáng)。這可能與市委書記在中國環(huán)境治理中突出的作用有關(guān)。

表6 任期交錯的異質(zhì)性與企業(yè)環(huán)境投資

表7進(jìn)一步按照環(huán)保廳長和市委書記兩者任期交錯程度的大小,劃分為0、(0,2]和(2,+∞)3種情況,分別考核其如何影響環(huán)保廳長任期和市委書記任期對轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理的影響。由表7 可以發(fā)現(xiàn),隨著環(huán)保廳長和市委書記兩者任期交錯程度的增加,兩者任期對轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理促進(jìn)作用逐漸減弱,而同步性的增加有助于強(qiáng)化兩者任期長短對環(huán)境治理的促進(jìn)作用,進(jìn)一步驗證了環(huán)保廳長和市委書記任期同步性對環(huán)境治理的促進(jìn)作用,即任期交錯對企業(yè)環(huán)境投資產(chǎn)生的“協(xié)調(diào)效應(yīng)”。

表7 任期交錯程度、任期長短與企業(yè)環(huán)境投資

環(huán)境治理作為一項具有很強(qiáng)正向外部性的投資行為,由于國有企業(yè)天然的政治聯(lián)系,致使國有企業(yè)和民營企業(yè)在承擔(dān)社會責(zé)任的動機(jī)方面存在較大差異。具體而言,由政府控制的國有企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的動機(jī)更強(qiáng),因而在配合政府官員進(jìn)行環(huán)境治理時具有更強(qiáng)的動機(jī)。為此,本文區(qū)分產(chǎn)權(quán)性質(zhì),檢驗環(huán)保廳長和市委書記任期以及兩者任期交錯程度對企業(yè)環(huán)境投資影響在國企和非國企中的差異。設(shè)立產(chǎn)權(quán)性質(zhì)變量SOE,當(dāng)為國有企業(yè)時取值為1,否則為0。表8給出了檢驗結(jié)果。

由表8 檢驗結(jié)果顯示,第(1)列Ptenure_1×SOE系數(shù)顯著為正,而Ptenure_2×SOE 系數(shù)不顯著。這說明,相對于市委書記,當(dāng)環(huán)保廳長在面臨任期長短時,國有企業(yè)增加環(huán)境投資以配合其完成考核目標(biāo)的動機(jī)更強(qiáng)。這主要源于環(huán)保廳長僅需要對環(huán)境治理這單一目標(biāo)進(jìn)行考核,而市委書記需要同時面臨經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)保治理乃至民生工程等多項任務(wù)考核,作為其直轄的國有企業(yè)可能需要同時在多個任務(wù)方面配合市委書記完成考核目標(biāo)。任期交錯與產(chǎn)權(quán)性質(zhì)交互項(Dtenure×SOE)與(Dumtenure×SOE)系數(shù)顯著為正,表明當(dāng)兩者任期同步性越低時,國有企業(yè)環(huán)境治理動機(jī)越顯著。這源于國有企業(yè)需要同時滿足環(huán)保廳長和市委書記任期長短需要,致使兩者任期交錯時國有企業(yè)環(huán)境投資水平更高。

表8 產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、上下級配合程度與企業(yè)環(huán)境投資

前文分析表明,無論是市委書記還是環(huán)保廳長,其環(huán)境治理行為均呈現(xiàn)顯著的任期周期規(guī)律,這種任期周期性的波動源于地方政府領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)自身的業(yè)績考核考核需要做出的最優(yōu)選擇,而非環(huán)境治理的最優(yōu)行為。為解決現(xiàn)行以塊狀為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題,中國于2016年開始逐步推行環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理體制試點,這將增強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)環(huán)境執(zhí)法的獨立性,降低地方政府官員對環(huán)境治理的干預(yù)作用,有助于消除地方政府轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理的任期周期性。而且,作為一種外生沖擊,也有助于緩解官員任期與企業(yè)環(huán)境治理之間的內(nèi)生性。

因此,本文將根據(jù)各省具體推行環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理文件的時間為準(zhǔn),設(shè)置Vertical變量,當(dāng)該省2016年推行了環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理體制試點時取值為1,否則為0,然后分別與官員任期進(jìn)行交乘,對研究假說1、2進(jìn)行重新檢驗,表9給出上述檢驗結(jié)果。由表9檢驗結(jié)果顯示,環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理改革與環(huán)保廳長任期交互項系數(shù)在第(1)和第(3)列中為負(fù)但不顯著,而環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理改革與市委書記任期交互項系數(shù)在第(2)和第(3)列中顯著為負(fù)。該結(jié)果表明,環(huán)保垂直管理有效抑制了市委書記環(huán)境治理行為的任期周期性,但對環(huán)保廳長環(huán)境治理行為的任期周期性無顯著影響,表明提高環(huán)境治理的獨立性對優(yōu)化地區(qū)企業(yè)環(huán)境治理行為具有重要作用。

表9 環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直試點、官員任期與企業(yè)環(huán)境治理

3.3 機(jī)制檢驗

前文分別從任期長短和任期交錯程度視角驗證了企業(yè)環(huán)境治理行為的任期周期性規(guī)律,本部分將分別探討環(huán)保廳長和市委書記的環(huán)境治理行為的具體機(jī)理。政府進(jìn)行環(huán)境治理通常分為正向激勵和負(fù)向激勵兩種模式。其中:環(huán)保補貼可以理解為政府應(yīng)對環(huán)境治理的一項常用正向激勵手段,環(huán)保補貼越多,表明政府環(huán)境治理力度越大;而環(huán)?；閯t可以理解為政府對環(huán)境治理績效不佳的企業(yè)進(jìn)行懲罰的一項負(fù)向激勵,環(huán)?；樵綇?qiáng)表明政府環(huán)境治理力度越大[34-35]。本文將分別從環(huán)保補貼和環(huán)保稽查這兩個常用的環(huán)境治理工具入手,考察環(huán)保廳長和市委書記環(huán)境治理行為的任期周期性的具體作用機(jī)制。

具體地,環(huán)保補貼和環(huán)保稽查作為政府治理環(huán)境的兩個重要手段,其與官員任期周期性規(guī)律可以進(jìn)一步佐證本文關(guān)于官員任期與企業(yè)環(huán)境治理行為的研究結(jié)論。其中:環(huán)保補貼(Sub)通過手工搜集上市公司年報附注中“營業(yè)外收入”明細(xì)中與環(huán)保有關(guān)的政府補貼事項,然后將補貼明細(xì)金額加總后取自然對數(shù);環(huán)?；榱Χ?Ins)使用環(huán)保廳執(zhí)法人數(shù)的自然對數(shù)來衡量,該數(shù)據(jù)源于《中國環(huán)境年鑒》中“各地區(qū)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)各級機(jī)構(gòu)人員數(shù)”中的環(huán)保行政主管部門人員數(shù)、環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員數(shù)以及其他機(jī)構(gòu)人員數(shù)3類數(shù)據(jù)加總之后取自然對數(shù)。

由表10檢驗結(jié)果可見:在第(1)～(3)列中,環(huán)保廳長(Ptenure_1)和市委書記任期(Ptenure_2)系數(shù)均顯著為正,表明環(huán)保廳長和市委書記任期長短對環(huán)保補貼力度具有顯著影響,且任期延長使用環(huán)保補貼進(jìn)行環(huán)境治理力度越明顯。這與官員任期長短與環(huán)境投資之間的關(guān)系是一致的,從而基于環(huán)保補貼視角揭示了環(huán)保廳長和市委書記任期長短促進(jìn)轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理的具體作用機(jī)制。

表10 官員任期長短與企業(yè)環(huán)保補貼

表11給出了將環(huán)?；榱Χ茸鳛檎卫憝h(huán)境工具的作用機(jī)制檢驗。由表11結(jié)果顯示,環(huán)保廳長任期(Ptenure_1)系數(shù)在第(1)和第(2)列中顯著為負(fù)或不顯著,至少說明環(huán)保廳長任期無法通過增強(qiáng)環(huán)保稽查力度來服務(wù)于其環(huán)境治理的訴求;而市委書記任期(Ptenure_2)在第(1)和第(3)列顯著為正,表明市委書記任期延長有助于促進(jìn)環(huán)境稽查力度。這與市委書記任期延長促進(jìn)轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理作用的邏輯是一致的,之所以市委書記使用環(huán)保稽查力度作為環(huán)境治理工具更顯著,這可能與使用環(huán)保執(zhí)法人員這一指標(biāo)有關(guān),因為相比于環(huán)保廳長,市委書記可以動用的人員編制數(shù)量要大得多,所以環(huán)保執(zhí)法人員數(shù)量表示的環(huán)?；榱Χ瘸尸F(xiàn)市委書記任期作用更強(qiáng)。

表11 官員任期長短與環(huán)保稽查力度

4 結(jié)論

在環(huán)境治理壓力日趨增大的今天,如何協(xié)調(diào)轄區(qū)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境治理是一個事關(guān)環(huán)境治理頂層制度設(shè)計的重要問題。本文基于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角,首先分別從環(huán)保廳長和市委書記任期長短視角考察其對轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理行為產(chǎn)生的影響,然后進(jìn)一步從任期交錯視角考察兩者之間任期一致性對企業(yè)環(huán)境治理行為的影響機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn):無論環(huán)保廳長還是市委書記,轄區(qū)企業(yè)環(huán)境投資呈現(xiàn)顯著的任期周期性規(guī)律,表現(xiàn)為兩者任期的時間越長,企業(yè)環(huán)境投資水平越高;當(dāng)環(huán)保廳長和市委書記任期同步性越高時,轄區(qū)企業(yè)環(huán)保投資越多,表現(xiàn)為“協(xié)調(diào)效應(yīng)”。理論機(jī)制檢驗發(fā)現(xiàn),環(huán)保廳長和市委書記任期主要通過增加環(huán)保補貼和增加環(huán)?；榱Χ葍蓚€手段對轄區(qū)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境治理,即兩者任期越長,對轄區(qū)企業(yè)環(huán)保補貼越多,環(huán)?；榱Χ纫苍絿?yán)格,國有企業(yè)對環(huán)保廳長的環(huán)境治理任務(wù)配合更顯著。

本文研究結(jié)論具有如下政策啟示:

(1)研究發(fā)現(xiàn),環(huán)保廳長和市委書記任期延長均能顯著促進(jìn)轄區(qū)企業(yè)環(huán)境治理,市委書記與環(huán)保廳長的任期長短可以促進(jìn)企業(yè)環(huán)境投入。這一方面是因為中央政府放棄了原來單一經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)作為考核依據(jù),將環(huán)境保護(hù)納入《考核辦法》之中,剛性的考核指標(biāo)迫使地方官員在其履職過程中必須考慮轄區(qū)的環(huán)境保護(hù),同時需要將環(huán)境績效考核進(jìn)一步細(xì)化,提高環(huán)境治理績效目標(biāo)考核的有效性;另一方面,應(yīng)適當(dāng)延長環(huán)保廳長或市委書記等對環(huán)境治理負(fù)有直接責(zé)任的官員任期,以強(qiáng)化環(huán)境治理官員的環(huán)境治理動力。

(2)研究還發(fā)現(xiàn),環(huán)保廳長和市委書記兩者任期交錯程度越小,企業(yè)環(huán)境治理水平越高,呈現(xiàn)兩者任期對環(huán)境治理的“協(xié)調(diào)效應(yīng)”。因此,為有效協(xié)調(diào)不同環(huán)境治理官員對環(huán)境的治理作用,未來應(yīng)增加環(huán)保廳長和市委書記任期的一致性,實現(xiàn)兩者的協(xié)同治理區(qū)域環(huán)境的作用,從而達(dá)到從頂層制度設(shè)計層面優(yōu)化中國行政環(huán)境治理體系的目的。