廣東高速差異化收費(fèi)政策實(shí)施效果分析

文 南粵交通汕昆龍懷高速公路管理中心 李斌 交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院 耿蕤 虞明遠(yuǎn)

廣東省實(shí)施高速公路差異化收費(fèi)政策已3年有余。期間，各類減免金額及其占總減免金額的比例連年發(fā)生變化，這從一定層面上反映了政策實(shí)施的客觀效果，也暴露了一些問(wèn)題。

2016 年實(shí)現(xiàn)“縣縣通高速”、2020 年高速公路總里程突破1萬(wàn)公里……廣東省作為我國(guó)第一經(jīng)濟(jì)大省，以“九縱五橫兩環(huán)”為主骨架、以加密線和聯(lián)絡(luò)線為補(bǔ)充，形成了以珠江三角洲為核心、以沿海為扇面、以沿海港口（城市）為龍頭向山區(qū)和內(nèi)陸省區(qū)輻射的快速路網(wǎng)。

2020年底，全國(guó)收費(fèi)公路里程17.9萬(wàn)公里，年度通行費(fèi)總收入約為4868億元，廣東省收費(fèi)公路里程1.0202萬(wàn)公里，通行費(fèi)收入568億元，分別占全國(guó)比重的5.7%和11.7%，穩(wěn)居全國(guó)第一。同時(shí)，廣東省收費(fèi)公路債務(wù)余額累計(jì)為5804億元，占全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)累計(jì)總額70661億元的8.2%，也位居全國(guó)第一。

廣東高速差異化收費(fèi)政策實(shí)施情況

廣東省現(xiàn)行高速公路差異化政策主要包括8種，分別是鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道政策、重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)政策、ETC用戶95折政策、四類客車降檔優(yōu)惠政策、六類貨車99折政策、集團(tuán)高速公路粵通卡貨車85折政策、南沙港快速路集裝箱全額免費(fèi)政策、廣深沿江高速深圳段貨車5折優(yōu)惠政策。

2019年至2021年各差異化政策減免額及占比情況如表1所示。受疫情及免費(fèi)政策影響，2020年總減免金額較大，表中剔除了疫情免費(fèi)79天的減免金額，以便與2019年和2021年同口徑對(duì)比分析。

表1 各類差異化政策優(yōu)惠金額占比情況

表1 各類差異化政策優(yōu)惠金額占比情況

從2021年各減免政策橫向比較來(lái)看，重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)政策減免金額占比最高，約為三分之一，其次占比較高的依次是ETC用戶95折政策、鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道政策、集團(tuán)高速公路粵通卡貨車85折政策，均在15%以上。占比較低的是對(duì)某類車型、某路段的優(yōu)惠政策，占比從高到低依次是四類客車降檔優(yōu)惠政策、六類貨車99折政策、廣深沿江高速深圳段貨車5折優(yōu)惠政策、南沙港快速路集裝箱全額免費(fèi)政策等，占比均在個(gè)位數(shù)。

從各年變化趨勢(shì)來(lái)看，各類優(yōu)惠政策的總金額逐年擴(kuò)大，從2019年的84.21億元升至2021年的106.9億元，增長(zhǎng)近30%。增長(zhǎng)占總通行費(fèi)的比例逐漸增大，從2019年的12.3%升至2021年的13.2%。與2019年相比，鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道政策、重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)政策、四類客車降檔優(yōu)惠政策的減免金額及占比均呈下降趨勢(shì)。ETC用戶95折政策、集團(tuán)高速公路粵通卡貨車85折政策、南沙港快速路集裝箱全額免費(fèi)政策、廣深沿江高速深圳段貨車5折優(yōu)惠政策的減免金額及占比均呈上升趨勢(shì)。尤其是ETC用戶95折政策2020年減免15.44億元，比2019年增長(zhǎng)508.6%，翻了6倍以上，2021年也繼續(xù)呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，比2020年增長(zhǎng)了57%。3年中，ETC用戶95折政策減免金額占比呈直線上升趨勢(shì)，從2019年的3%急升至2020年的21.1%，2021年又漲至22.7%，占總收入的比例從0.4%上升至3%，主要是由于撤站導(dǎo)致ETC用戶量快速增長(zhǎng)所致。

集團(tuán)高速公路粵通卡貨車85折政策2019年的減免金額為10.45億元，2020年為6.52億元，比2019年下降37.6%，主要是因?yàn)橐咔橛绊懴?，相關(guān)交通量有所減少所致。2021年又增至16.4億元，比2019年增長(zhǎng)57%，且集團(tuán)高速公路粵通卡貨車85折政策減免金額占總減免金額的比例從2019年的12.4%增長(zhǎng)至2021年的15.3%，占總收入的比例從2019年的1.5%上升到2021年的2%，主要是由于ETC用戶的增加和集團(tuán)高速公路粵通卡貨車85折政策路段增加的雙重因素所致。

廣東省差異化收費(fèi)效果評(píng)估

廣東省高速公路差異化收費(fèi)政策實(shí)施以來(lái)，在取得良好社會(huì)效益的同時(shí)，也暴露出了一些問(wèn)題。

差異化收費(fèi)政策更加充分地發(fā)揮了高速公路帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，特別是推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有效銜接，推進(jìn)了物流運(yùn)輸轉(zhuǎn)型，提高了專業(yè)運(yùn)輸效率，貨車ETC的發(fā)行量穩(wěn)步上升。

帶動(dòng)南沙自貿(mào)區(qū)等地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

廣東省實(shí)施南沙港快速路集裝箱全額免費(fèi)政策以后，2021年南沙港集裝箱通行費(fèi)免費(fèi)金額為1.06億元，占總通行費(fèi)的0.13%，占總減免金額的0.99%，與2019年、2020年相比，占比逐年升高，有效促進(jìn)了南沙自貿(mào)區(qū)發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。

推動(dòng)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有效銜接

在粵北、粵東、粵西偏遠(yuǎn)地區(qū)因地制宜實(shí)施差異化優(yōu)惠政策，能有效促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2021年7月起，廣東省新增梅州至平遠(yuǎn)高速公路等15個(gè)路段實(shí)施差異化收費(fèi)政策——合法裝載貨車使用粵通卡ETC支付通行費(fèi)可享受85折優(yōu)惠。該15個(gè)路段總里程達(dá)1101公里，范圍覆蓋粵東、粵西和粵北。2021年7月至12月，該15個(gè)路段已減免686萬(wàn)車次，減免金額達(dá)到3644萬(wàn)元，占該15個(gè)路段總通行費(fèi)收入的3.6%，占貨車收費(fèi)總收入的8.1%，車流量提升至219.73萬(wàn)次，漲幅為9.21%。

推進(jìn)物流轉(zhuǎn)型與提高專業(yè)運(yùn)輸效率

一系列貨車優(yōu)惠政策為促進(jìn)物流業(yè)降本增效、引導(dǎo)物流企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了強(qiáng)力支撐，有效提高了廣東省專業(yè)運(yùn)輸效率。人們因此更實(shí)在地享受到了高速公路改革發(fā)展的紅利。2021年，六類貨車99折政策共優(yōu)惠1.0786億車次，優(yōu)惠金額達(dá)到2.39億元，廣深沿江高速深圳段貨車5折優(yōu)惠政策減免金額為1.5億元，占總通行費(fèi)的0.19%，占總減免金額的1.43%，與2019年和2020年相比，占比逐年升高。

ETC發(fā)行量上升貨車使用率快速增長(zhǎng)

2019年以來(lái)，廣東省實(shí)施多項(xiàng)措施，提高了ETC的使用率。同時(shí)在ETC用戶95折政策和集團(tuán)高速公路粵通卡貨車85折政策的影響下，2019年至2021年期間，粵通卡客、貨車發(fā)行數(shù)量逐年上升，貨車的增長(zhǎng)速度快于客車?；浲蛙嚢l(fā)行數(shù)量年增長(zhǎng)率分別為5.7%和5.9%，貨車發(fā)行數(shù)量年增長(zhǎng)率分別為14.5%和23.6%。

2021年6月至7月，廣東省15條新增粵通卡貨車85折高速公路優(yōu)惠前后車流量對(duì)比情況。

新增85折政策車流吸引作用微弱

2021年6月，廣東省新增的15條實(shí)施差異化收費(fèi)政策的高速公路車流量為201.2萬(wàn)次，占當(dāng)月廣東全省高速路網(wǎng)車流量的1.69%，7月份實(shí)施集團(tuán)高速公路粵通卡貨車85折政策后，該15個(gè)路段的車流量提升至219.73萬(wàn)次，漲幅為9.21%；車流量占當(dāng)月廣東全省高速路網(wǎng)車流量的比例升至1.75%。

從各貨車收費(fèi)車型來(lái)看，廣東省新增的15條差異化收費(fèi)高速公路，優(yōu)惠前后的車次變化普遍大于全省路網(wǎng)的車次變化，除了貨4的車次變化與該車型在廣東省總車次中的變化相比略有下降，貨1、貨5、貨6的漲幅都比較大，且比全網(wǎng)的同類車型流量漲幅更大，說(shuō)明集團(tuán)高速公路粵通卡貨車85折政策僅在一定程度上吸引了貨1、貨5、貨6等車型。但總體來(lái)看，較之全省路網(wǎng)車次的自然增長(zhǎng)幅度，集團(tuán)高速公路粵通卡貨車85折政策帶來(lái)的誘增車流量增長(zhǎng)幅度為3.1%，吸引效果并不明顯，遠(yuǎn)低于收入平衡點(diǎn)（17.5%），導(dǎo)致通行費(fèi)收入凈損失。

綠通預(yù)約率較低通行效率提升不大

2021年廣東省高速公路綠通預(yù)約率為1.75%，預(yù)約比例較低，大部分綠通用戶尚未接受預(yù)約服務(wù)方式。已預(yù)約的綠通用戶通過(guò)收費(fèi)站后仍需查驗(yàn)后才可判斷是否應(yīng)扣費(fèi)，正常情況下現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)時(shí)間約10分鐘，通行效率并未有效提高。

根據(jù)綠通預(yù)約服務(wù)的操作規(guī)程，入口收費(fèi)站需要設(shè)置一條兼具通行登記功能的車道，同時(shí)單次查驗(yàn)需兩位查驗(yàn)人員參與，一名查驗(yàn)，一名復(fù)核，另需單獨(dú)安排至少一人負(fù)責(zé)綠通查驗(yàn)數(shù)據(jù)的后臺(tái)稽核，增加了路段運(yùn)營(yíng)公司系統(tǒng)改造投入和人員投入等成本。

表2 2019年-2021年客貨車粵通卡發(fā)行數(shù)量

表2 2019年-2021年客貨車粵通卡發(fā)行數(shù)量

廣東交通集團(tuán)經(jīng)營(yíng)性公路償債備付率和利息備付率

鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道政策的實(shí)施并未達(dá)到讓農(nóng)民有個(gè)好售價(jià)、市民享受較低購(gòu)買價(jià)格的預(yù)期目的，甚至還導(dǎo)致了非運(yùn)送鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛的車主想方設(shè)法采取各種手段假冒鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛，偷逃車輛通行費(fèi)，給公路運(yùn)營(yíng)企業(yè)帶來(lái)不必要的通行費(fèi)損失和管理負(fù)擔(dān)。

企業(yè)償債能力雪上加霜

根據(jù)廣東交通集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“廣東交通集團(tuán)”）各經(jīng)營(yíng)性高速公路路段2021年的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，分別測(cè)算償債備付率和利息備付率兩個(gè)指標(biāo)，衡量企業(yè)債務(wù)償還能力。

廣東交通集團(tuán)經(jīng)營(yíng)性公路償債備付率大于1.3的項(xiàng)目?jī)H占總項(xiàng)目的三分之一，三分之二以上的經(jīng)營(yíng)性路段利息備付率小于2，大部分的路段收支情況已經(jīng)不能有效償還本息。造成上述情況的主要原因，一是由于廣東省路網(wǎng)逐漸加密，不僅高速公路里程連年位居全國(guó)第一，普通國(guó)省干線等級(jí)也在不斷提升，交通量不斷分流，對(duì)經(jīng)營(yíng)收入造成負(fù)面影響；二是隨著新建高速公路逐漸延伸至偏遠(yuǎn)地區(qū)，建設(shè)成本不斷高企，單位里程貸款金額加大，資金成本較高，當(dāng)期應(yīng)還本付息支出上升；三是受2020年疫情影響，79天免費(fèi)，總交通需求減少，防疫等經(jīng)營(yíng)成本上升，造成各路段財(cái)務(wù)狀況進(jìn)一步惡化。

廣東省差異化收費(fèi)措施建議

差異化收費(fèi)政策的初心是“持續(xù)提升高速公路網(wǎng)通行效率，提升高速公路服務(wù)水平，促進(jìn)物流業(yè)降本增效”，但隨著差異化收費(fèi)政策持續(xù)深入推進(jìn)，多項(xiàng)政策效果呈現(xiàn)快速遞減趨勢(shì)，高速公路經(jīng)營(yíng)單位持續(xù)減收，不掌握運(yùn)價(jià)話語(yǔ)權(quán)的貨車司機(jī)也未獲利好，因此大部分差異化政策并未取得降費(fèi)增效的效果。

從2021年全年總體情況來(lái)看，廣東省建設(shè)規(guī)模、債務(wù)余額、減免總金額仍將位居全國(guó)第一。未來(lái)，隨著收費(fèi)里程增加、ETC推廣及貨車占比增加，現(xiàn)行差異化收費(fèi)政策減免金額占通行費(fèi)的比重將呈上升趨勢(shì)，尤其是集團(tuán)高速公路粵通卡貨車85折政策，隨著貨車ETC推廣和路網(wǎng)里程增加，減免金額將快速增加，加劇已然嚴(yán)峻的償債壓力。

調(diào)整優(yōu)化粵通卡貨車85折政策

根據(jù)《全面推廣高速公路差異化收費(fèi)實(shí)施方案》的要求，“在不削弱高速公路償債能力的基礎(chǔ)上，探索實(shí)施適合本地特點(diǎn)的差異化收費(fèi)模式和配套政策措施”。鑒于廣東交通集團(tuán)目前的經(jīng)營(yíng)狀況，現(xiàn)行差異化政策減免金額占通行費(fèi)總收入的14%左右，差異化收費(fèi)政策減費(fèi)效果明顯，但增效減弱，已嚴(yán)重影響到未來(lái)的償債能力。

鑒于集團(tuán)高速公路粵通卡貨車85折政策是廣東省內(nèi)實(shí)施的優(yōu)惠范圍最廣、優(yōu)惠力度最大、優(yōu)惠時(shí)間最長(zhǎng)的政策，對(duì)廣東交通集團(tuán)高速公路償債能力影響較大。建議按照《全面推廣高速公路差異化收費(fèi)實(shí)施方案》的要求，在定量測(cè)算評(píng)估高速公路債務(wù)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整現(xiàn)行集團(tuán)高速公路粵通卡貨車85折政策，可僅在交通量較少的路段實(shí)施，不影響交通流量較大路段的效益。如果近期難以調(diào)整，建議廣東交通集團(tuán)積極向廣東省政府申請(qǐng)補(bǔ)償政策。

采取多項(xiàng)措施加強(qiáng)ETC發(fā)行

協(xié)調(diào)銀行、物流平臺(tái)等合作方，推出適銷對(duì)路的貨車ETC產(chǎn)品，通過(guò)降低貨車ETC辦理門檻吸引用戶辦理，解決一直以來(lái)困擾貨車發(fā)行的瓶頸問(wèn)題。

請(qǐng)交通運(yùn)輸部路網(wǎng)監(jiān)測(cè)與應(yīng)急處置中心推動(dòng)解決網(wǎng)約車、出租車等運(yùn)營(yíng)車輛及時(shí)開(kāi)票的問(wèn)題；進(jìn)一步完善系統(tǒng)功能，優(yōu)化用戶辦理、服務(wù)流程，加大業(yè)務(wù)線上化的推廣力度；進(jìn)一步提高客服處理效率，高效解決用戶通行費(fèi)及發(fā)票等方面的投訴問(wèn)題。

加快廣州汽車集團(tuán)股份有限公司旗下七家主機(jī)廠、比亞迪、小鵬汽車的前裝業(yè)務(wù)落實(shí)進(jìn)度；研發(fā)新產(chǎn)品，以合作共贏為目標(biāo)爭(zhēng)取更多銀行支持，全面開(kāi)展全國(guó)發(fā)行；與汽配公司、郵政EMS共同推動(dòng)4S店車輛落地加裝ETC的準(zhǔn)前裝業(yè)務(wù)。

試行新通車道路零費(fèi)率政策

目前，廣東省在建高速公路項(xiàng)目多在粵東、西、北等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，項(xiàng)目剛通車時(shí)交通流量遠(yuǎn)小于預(yù)測(cè)流量，部分道路收費(fèi)收入甚至不能覆蓋其經(jīng)營(yíng)成本，建議探索實(shí)施零費(fèi)率政策。新建高速公路經(jīng)評(píng)估交通流量較小、遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)流量的，可在交工驗(yàn)收合格后實(shí)施“零費(fèi)率”免費(fèi)通車運(yùn)營(yíng)，收費(fèi)期限自收費(fèi)起始之日起計(jì)算。

由于免費(fèi)期仍會(huì)產(chǎn)生運(yùn)營(yíng)管理等費(fèi)用，因此需要根據(jù)項(xiàng)目具體情況，精細(xì)測(cè)算零費(fèi)率政策在財(cái)務(wù)上是否可行，并且更重要的是，需要交通運(yùn)輸部和廣東省交通運(yùn)輸廳的指導(dǎo)，厘清具體審批操作流程，以合理合法地用好該政策。

強(qiáng)化“惠顯”工作 加強(qiáng)用戶獲得感

調(diào)研中顯示，盡管每年廣東省高速公路各項(xiàng)差異化政策減免金額高達(dá)80多億元，占通行費(fèi)收入的12%以上，居全國(guó)首位，并且實(shí)施減免政策對(duì)經(jīng)營(yíng)單位來(lái)說(shuō)不但沒(méi)有減少經(jīng)營(yíng)成本，反而增加了經(jīng)營(yíng)管理投入。即便如此，從客貨車用戶角度，并沒(méi)有真切感受到降價(jià)、優(yōu)惠的獲得感，反而感覺(jué)理所應(yīng)當(dāng)，甚至有的用戶認(rèn)為實(shí)施差異化收費(fèi)的路段是正常價(jià)格，正常收費(fèi)的是亂收費(fèi)。

究其原因，主要是因?yàn)椴町惢召M(fèi)政策宣傳力度不夠，用戶雖然得到優(yōu)惠但并不知曉。除了通過(guò)報(bào)刊等傳統(tǒng)紙質(zhì)媒體、主線情報(bào)板、廣播電臺(tái)、短信推廣、微信公眾號(hào)、App推送等，建議通過(guò)技術(shù)手段，探索采用ETC客服公眾號(hào)、發(fā)票、優(yōu)惠票據(jù)等方式，顯示差異化政策的優(yōu)惠額度，使每位用戶對(duì)每次通行減免路段、減免時(shí)段，均能清晰知曉實(shí)繳費(fèi)額和優(yōu)惠金額，使差異化政策能夠切實(shí)被消費(fèi)者感知到，以便有效引車上路。

探索高速公路“千人千策”會(huì)員服務(wù)體系

差異化收費(fèi)政策的初心是“持續(xù)提升高速公路網(wǎng)通行效率，提升高速公路服務(wù)水平，促進(jìn)物流業(yè)降本增效”。

通過(guò)對(duì)某條路、某車型、某支付方式打折優(yōu)惠的差異化方式，雖然可吸引一定新增交通量，增加收入，但同時(shí)原使用高速公路的老客戶也享受了折扣，又損失了一部分收入。因此，由于公路運(yùn)營(yíng)者無(wú)法精準(zhǔn)識(shí)別新增客戶，只能對(duì)某一類型客戶全面打折，這種較為粗放的打折方式，只能是“吸引一千，自損八百”，甚至是“吸引一百，自損八百”的后果。然而，ETC推廣及地圖導(dǎo)航、貨車平臺(tái)等方面的發(fā)展，為精準(zhǔn)識(shí)別客戶提供了可能性，從而可以根據(jù)用戶行駛量和出行偏好等大數(shù)據(jù)，制定更加精細(xì)化的差異化收費(fèi)策略。高速公路經(jīng)營(yíng)需要以用戶需求為中心，用精準(zhǔn)營(yíng)銷思維，吸引、留住更多用戶。目前，陜西、新疆等省份已在探索建立高速公路會(huì)員服務(wù)體系，最大限度引車上路。

廣東省可充分利用1萬(wàn)多公里的高速公路網(wǎng)絡(luò)、已建立的聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)系統(tǒng)和ETC用戶服務(wù)體系，探索在廣東全網(wǎng)或廣東交通集團(tuán)所屬路段實(shí)施高速公路會(huì)員服務(wù)體系，采用積分制，對(duì)價(jià)格敏感的用戶按里程、頻次優(yōu)惠；對(duì)價(jià)格不敏感的用戶，可為其制定服務(wù)區(qū)消費(fèi)、旅游、特產(chǎn)等打折或積分換購(gòu)等制度，甚至將高速公路里程積分嫁接到應(yīng)用更廣泛的商業(yè)積分平臺(tái)，例如銀行信用卡、電信、商通等積分平臺(tái)，最大程度改善高速公路服務(wù)水平，最大限度吸引和留住每一位用戶，最大可能提升高速公路效益。