公路工程施工質(zhì)量安全及法律風(fēng)險(xiǎn)

文/圖 北京市交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法總隊(duì)十六支隊(duì)（北京市道路工程質(zhì)量監(jiān)督站） 薛忠軍 劉冬

公路交通作為交通運(yùn)輸體系的重要組成部分,在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中正發(fā)揮著越來越重要的作用。截至2020年底，中國公路總里程已經(jīng)達(dá)到519.81萬公里，高速公路里程16.10萬公里。交通運(yùn)輸部在《公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃》中提出，“十四五”期間，我國將新改建公路總里程30.2萬公里，其中，高速公路2.5萬公里?？梢?，“十四五”期間公路建設(shè)任務(wù)仍比較重，而公路工程施工質(zhì)量安全是其中的重中之重。

公路工程施工質(zhì)量不僅關(guān)乎政府的投資、建設(shè)單位的經(jīng)濟(jì)效益，以及施工企業(yè)的市場形象,也直接影響著公路的使用性能及駕駛員的行車安全，與此同時(shí)，公路建設(shè)各從業(yè)單位和人員也承擔(dān)著相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，高質(zhì)量的道路建設(shè)應(yīng)該得到建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工等各單位的高度重視。

法律法規(guī)依據(jù)及事項(xiàng)清單

為了更好地落實(shí)質(zhì)量安全要求，履行各方質(zhì)量安全職責(zé)，以北京市為例，筆者梳理了主要法律法規(guī)依據(jù)，并摘錄了相關(guān)的事項(xiàng)清單，主要法律法規(guī)包括《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》《北京市生產(chǎn)安全事故隱患排查治理辦法》《公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》《公路水運(yùn)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》《公路水運(yùn)工程試驗(yàn)檢測管理辦法》等法律法規(guī)及規(guī)章制度。

主要行政處罰事項(xiàng)清單，可在北京市交通委員會官方網(wǎng)站下載《北京市交通運(yùn)輸行政處罰事項(xiàng)清單（工程質(zhì)量監(jiān)督管理）》查看，其中，工程質(zhì)量監(jiān)督管理行政執(zhí)法涉及職權(quán)103項(xiàng)，主要包括建設(shè)工程質(zhì)量、建設(shè)工程安全生產(chǎn)和公路建設(shè)市場等三個(gè)領(lǐng)域。部分有關(guān)工程質(zhì)量和安全的行政處罰事項(xiàng)如表1所示。

表1 行政處罰事項(xiàng)清單（工程質(zhì)量監(jiān)督管理）

表1 行政處罰事項(xiàng)清單（工程質(zhì)量監(jiān)督管理）

典型案例

依據(jù)工程質(zhì)量監(jiān)督管理行政執(zhí)法事項(xiàng)清單，2021年行政處罰共104件，涉及5項(xiàng)法律法規(guī)、12項(xiàng)職權(quán)。其中，涉及質(zhì)量安全的主要違法行為如表2所示。

表2 行政處罰統(tǒng)計(jì)

表2 行政處罰統(tǒng)計(jì)

特別重大生產(chǎn)安全事故責(zé)任追責(zé)案例

2015年5月15日，陜西省咸陽市淳化縣境內(nèi)發(fā)生一起特別重大道路交通事故。旅游大巴行駛至淳卜路1公里450米下坡左轉(zhuǎn)彎處時(shí)，車輛失控由道路右側(cè)沖出路面，越過路外側(cè)綠化臺并向右側(cè)翻滑下32米深的山崖，造成35人死亡、11人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失2300余萬元。

8月25日，國務(wù)院批復(fù)陜西咸陽“5·15”特別重大道路交通事故調(diào)查報(bào)告，認(rèn)定為特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。直接原因是大客車制動系統(tǒng)技術(shù)狀況嚴(yán)重不良，行經(jīng)下陡坡、連續(xù)急彎路段時(shí)，因制動力不足造成車速過快，側(cè)滑失控沖出路面翻墜至崖下。間接原因包括銅川市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局對機(jī)動車檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查不到位、銅川市公安局交警支隊(duì)履行車輛查驗(yàn)職責(zé)不到位、西安市交通運(yùn)輸管理處履行查處非法營運(yùn)大客車工作職責(zé)不到位、西安市臨潼區(qū)交通運(yùn)輸局執(zhí)法行為不規(guī)范、咸陽市交通運(yùn)輸局工作履職不到位等。事故調(diào)查組按照“四不放過”原則，駕駛員、西安市臨潼區(qū)交通運(yùn)輸管理站等20人移送司法機(jī)關(guān)，銅川市委常委、副市長等34名地方政府及其有關(guān)部門工作人員給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。

陜西咸陽“5·15”特別重大道路交通事故示意圖

【分析】經(jīng)查，事故發(fā)生時(shí)該路段路面寬度、彎道半徑、縱坡度、警示標(biāo)志設(shè)置等主要技術(shù)指標(biāo)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求。但按照淳卜路2007年改建工程設(shè)計(jì)文件，1公里365米至1公里460米應(yīng)設(shè)置鋼筋混凝土城垛式防撞墻（長度95米），施工時(shí)未實(shí)施，也未通過規(guī)定程序進(jìn)行設(shè)計(jì)變更。在安全防護(hù)設(shè)施未按設(shè)計(jì)施工的情況下，2008年組織并通過了項(xiàng)目整體竣工驗(yàn)收。因此，認(rèn)定咸陽市交通運(yùn)輸局違反公路工程質(zhì)量管理相關(guān)規(guī)定，對淳卜路改建工程驗(yàn)收及質(zhì)量監(jiān)督工作履職不到位。

一般生產(chǎn)安全事故責(zé)任追責(zé)案例

某運(yùn)輸公司運(yùn)送鋼模板到某高速公路施工現(xiàn)場，私下找施工勞務(wù)方組織人員和吊車進(jìn)行模板卸車作業(yè)。貨車司機(jī)將捆綁模板的鋼絲繩解開，兩名工人將固定三塊墩柱模板兩側(cè)的金屬綁帶拆除后，兩人爬到模板上方準(zhǔn)備掛鉤，模板失穩(wěn)后突然發(fā)生側(cè)滑，兩人隨之跌落，分別被兩塊模板砸壓。此次物體打擊事故，造成兩名工人死亡。

【分析】事故調(diào)查組認(rèn)定，這是一起因勞動組織不合理、安全管理不到位引發(fā)的一般生產(chǎn)安全責(zé)任事故。勞務(wù)公司現(xiàn)場生產(chǎn)負(fù)責(zé)人王某在組織工人配合吊裝作業(yè)時(shí)，未安排信號指揮人員及安全監(jiān)管人員進(jìn)行現(xiàn)場管理，同時(shí)安排不具備相關(guān)能力的鋼筋班組工人配合吊裝作業(yè)，是事故發(fā)生的主要原因，負(fù)主要責(zé)任；勞務(wù)現(xiàn)場實(shí)際負(fù)責(zé)人嚴(yán)某在安排王某組織工人配合吊裝作業(yè)時(shí)，未對王某進(jìn)行有針對性的安全教育，是重要原因，對事故發(fā)生負(fù)有重要責(zé)任。由區(qū)公安分局對上述二人立案偵查。運(yùn)輸公司對事故發(fā)生負(fù)有主要管理責(zé)任，施工總承包單位對事故發(fā)生負(fù)有管理責(zé)任，均做出罰款的行政處罰。總承包單位項(xiàng)目經(jīng)理和項(xiàng)目執(zhí)行經(jīng)理對事故發(fā)生負(fù)有管理責(zé)任，分別給予行政記大過處分、撤職并給予行政記過處分。

模板卸車作業(yè)物體打擊事故

未按照工程設(shè)計(jì)圖紙施工案例

執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)某公路工程某大橋鑄鐵泄水管頂部高出橋面鋪裝調(diào)平層，未按施工設(shè)計(jì)圖紙施工，違反《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二十八條第一款的規(guī)定。

經(jīng)立案審批、內(nèi)勤調(diào)查、整改復(fù)核、案件處理和處罰決定，根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十四條規(guī)定，鑒于該案行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及影響程度，依法作出行政處罰。

【分析】《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二十八條，施工單位必須按照工程設(shè)計(jì)圖紙和施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工，不得擅自修改工程設(shè)計(jì)，不得偷工減料。第六十四條，違反本條例規(guī)定，施工單位在施工中偷工減料的，使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的，或者有不按照工程設(shè)計(jì)圖紙或者施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工的其他行為的，責(zé)令改正，處工程合同價(jià)款百分之二以上百分之四以下的罰款；造成建設(shè)工程質(zhì)量不符合規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，負(fù)責(zé)返工、修理，并賠償因此造成的損失；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書。

在橋梁橋面的損害中，水是很重要的因素。由于泄水孔安裝位置高于防水層，只能排出橋面積水，橋面鋪裝內(nèi)部排水功能喪失。通過橋面接縫、裂縫和瀝青混合料的空隙滲入橋面鋪裝層的水，無法通過泄水孔排出。長時(shí)間的滯水使得瀝青混凝土處于飽和狀態(tài)，在車輛高速行車、溫度變化等因素的綜合影響下，造成橋面瀝青混凝土層的剝落、松散等早期損壞。同時(shí)，橋面積水也會影響車輛通行能力，特別是冬季橋面結(jié)冰會嚴(yán)重影響行車安全。泄水管安裝高程不合理，不僅會造成橋面早期損壞，降低橋梁結(jié)構(gòu)的耐久性和使用壽命，而且還會危及行車安全，解決不好必將造成較大的經(jīng)濟(jì)損失和不良的社會影響。

泄水管安裝未按施工設(shè)計(jì)圖紙施工

未設(shè)置明顯安全警示標(biāo)志案例

2021年，執(zhí)法人員對某高速公路某特大橋示證檢查，發(fā)現(xiàn)12號墩柱平臺處100噸履帶起重機(jī)起重吊裝未設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志。執(zhí)法人員立即要求施工作業(yè)人員停止作業(yè)，消除現(xiàn)場作業(yè)安全隱患。針對違法行為制作《責(zé)令（限期）改正通知書》，要求限期整改。經(jīng)立案審批、內(nèi)勤調(diào)查、整改復(fù)核、案件處理和處罰決定，根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第九十九條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，依法作出行政處罰。

【分析】《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第三十五條，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)在有較大危險(xiǎn)因素的生產(chǎn)經(jīng)營場所和有關(guān)設(shè)施、設(shè)備上，設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志?！督ㄔO(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第二十八條，施工單位應(yīng)當(dāng)在施工現(xiàn)場入口處、施工起重機(jī)械、臨時(shí)用電設(shè)施、腳手架、出入通道口、樓梯口、電梯井口、孔洞口、橋梁口、隧道口、基坑邊沿、爆破物及有害危險(xiǎn)氣體和液體存放處等危險(xiǎn)部位，設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志。安全警示標(biāo)志必須符合國家標(biāo)準(zhǔn)?！豆饭こ淌┕ぐ踩夹g(shù)規(guī)范》（JTG F90-2015）3.0.14施工現(xiàn)場出入口、沿線各交叉口、施工起重機(jī)械、臨時(shí)用電設(shè)施及腳手架等臨時(shí)設(shè)施、民爆物品和易燃易爆危險(xiǎn)品庫房、孔洞口、基坑邊沿、橋梁邊沿、碼頭邊沿、隧道洞口和洞內(nèi)等危險(xiǎn)部位，應(yīng)設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志和必要的安全防護(hù)設(shè)施。

在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，在施工現(xiàn)場出入口、基坑邊沿、橋梁邊沿、隧道洞口等危險(xiǎn)部位，施工單位能夠足夠重視，設(shè)置安全警示標(biāo)志和安全防護(hù)設(shè)施。對施工現(xiàn)場使用的起重機(jī)械，施工單位一般采取租賃的方式，安全管理往往以租代管，三違作業(yè)、交叉作業(yè)頻發(fā)，存在很大的安全隱患。

責(zé)任認(rèn)定與風(fēng)險(xiǎn)

公路工程事故追責(zé)認(rèn)定十分復(fù)雜，需要根據(jù)參建主體有無過錯(cuò)，劃分相應(yīng)的責(zé)任主體，進(jìn)而根據(jù)不同的分工，如建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位，明確各自承擔(dān)的責(zé)任。

建設(shè)工程安全事故責(zé)任的認(rèn)定

建設(shè)單位有下列情形之一的，負(fù)相應(yīng)管理責(zé)任：

工程沒有領(lǐng)取施工許可證擅自施工;建設(shè)單位違章指揮;提出壓縮合同工期等不符合建設(shè)工程安全生產(chǎn)法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求;將工程發(fā)包給不具備相應(yīng)資質(zhì)等級或無安全生產(chǎn)許可證的單位施工;將工程勘察、設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)發(fā)包給不具備相應(yīng)資質(zhì)等級的勘察、設(shè)計(jì)單位;施工前未按要求向承包方提供與工程施工作業(yè)有關(guān)的資料，致使承包方未采取相應(yīng)安全技術(shù)措施;建設(shè)單位直接發(fā)包的施工單位與同一施工現(xiàn)場其他施工單位進(jìn)行交叉作業(yè)，或建設(shè)單位直接將分包工程發(fā)包給分包施工單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故。

設(shè)計(jì)單位承擔(dān)事故責(zé)任的認(rèn)定

設(shè)計(jì)單位有所述情形之一的，負(fù)相應(yīng)設(shè)計(jì)責(zé)任或連帶責(zé)任：

未根據(jù)勘察文件或未按工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，提供的設(shè)計(jì)文件不實(shí)或嚴(yán)重錯(cuò)誤導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故;對涉及施工的重點(diǎn)部位、環(huán)節(jié)在提供的設(shè)計(jì)文件中未注明預(yù)防生產(chǎn)安全事故措施意見;指定的建筑材料、構(gòu)配件是發(fā)生生產(chǎn)安全事故因素。

監(jiān)理單位承擔(dān)事故責(zé)任的認(rèn)定

監(jiān)理單位有下列情形之一的，負(fù)相應(yīng)監(jiān)理責(zé)任或連帶責(zé)任：

未對安全技術(shù)措施或?qū)ｍ?xiàng)施工方案進(jìn)行審查簽字;未對施工企業(yè)的安全生產(chǎn)許可證和項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人等資格進(jìn)行審查;發(fā)現(xiàn)安全隱患未及時(shí)要求施工企業(yè)整改或暫停施工;施工企業(yè)對安全隱患拒不整改或不停止施工時(shí)，未及時(shí)向有關(guān)管理部門報(bào)告;為依照法律法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理。

此外，公路工程實(shí)行施工總承包的，總承包單位應(yīng)對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。但在日常安全管理中，經(jīng)常出現(xiàn)帶包代管或者不管等現(xiàn)象，對于總承包與分包方的事故責(zé)任認(rèn)定，當(dāng)總承包向分包方收取管理費(fèi)用，分包方發(fā)生安全事故的，總承包負(fù)連帶管理責(zé)任，分包方負(fù)主要責(zé)任；當(dāng)分包方不服從總承包安全管理導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的，由分包方擔(dān)主要責(zé)任；當(dāng)總承包違法分包或轉(zhuǎn)包給不具備相應(yīng)資質(zhì)等級的分包方發(fā)生事故的，總承包負(fù)主要責(zé)任；當(dāng)總承包在施工前未按要求向分包方提供施工作業(yè)相關(guān)資料，致使分包方未采取相應(yīng)安全技術(shù)措施發(fā)生安全事故的，總承包負(fù)主要責(zé)任；當(dāng)作業(yè)人員任意拆改安全防護(hù)設(shè)施發(fā)生安全事故的，由拆改人員所在單位負(fù)主要責(zé)任；由于前期施工質(zhì)量缺陷或隱患發(fā)生安全事故的，由前期施工單位負(fù)主要責(zé)任。

北京市交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法總隊(duì)十六支隊(duì)質(zhì)量安全執(zhí)法檢查

啟示與建議

態(tài)度決定工程質(zhì)量安全、投入決定工程質(zhì)量安全、細(xì)節(jié)決定工程質(zhì)量安全。宣傳、學(xué)習(xí)、貫徹法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而依法建設(shè)、依法施工、依法監(jiān)理、依法管理。對公路工程建設(shè)來說，應(yīng)對照合格的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合高限的質(zhì)量安全目標(biāo)，通過糾正、整改，消除源頭性、過程性、工藝性、實(shí)體性的問題、隱患和風(fēng)險(xiǎn)，減少和避免不合格公路工程建設(shè)的發(fā)生，從而促進(jìn)工程質(zhì)量安全總體保障水平的提升。

公路工程施工質(zhì)量形成于施工活動的各個(gè)階段，安全風(fēng)險(xiǎn)存在于施工活動的全過程，只有對每個(gè)階段、每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)步驟給予高度的重視，對公路工程建設(shè)全過程所涉及的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別和分析，才能真正使公路工程施工質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)防范于未然。