高速公路到期終止收費的影響與對策建議

文 交通運輸部規(guī)劃研究院 崔敏 馬衍軍 黃麗雅 羅詩屹

公開數(shù)據(jù)顯示，截至目前，全國已有4條經(jīng)營性高速公路因收費期滿而停止收費，分別是2021年1月7日24時到期停止收費的河北省石太高速公路河北段，2021年3月20日24時到期停止收費的山西省太原東山過境高速公路（太原繞城高速公路東段），2022年2月22日24時到期停止收費的山東省榮烏高速公路威海至煙臺段，2022年3月2日24時到期停止收費的廣東省廣佛高速公路。

按照現(xiàn)行《公路法》《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》）的制度設計，收費公路政策只是一項籌集高等級公路建設資金的“過渡性”“階段性”政策，包括高速公路在內(nèi)的所有收費公路，在收費期滿后都必須終止收費，并拆除收費設施，由政府統(tǒng)一收回。在收費期限方面，政府還貸公路在東部地區(qū)最長不得超過15年，在中西部地區(qū)最長不得超過20年；經(jīng)營性公路在東部地區(qū)最長不得超過25年，在中西部地區(qū)最長不得超過30年。

我國高速公路建設起步于20世紀80年代初，按照《收費公路管理條例》規(guī)定的最長收費期限匡算，約有1.5萬公里政府還貸公路和0.5萬公里經(jīng)營性高速公路會在2025年底前到期。

其中，對于政府還貸公路到期問題可暫時通過“統(tǒng)貸統(tǒng)還”方式解決。2011年，經(jīng)國務院同意，交通運輸部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、監(jiān)察部、國務院糾風辦五部委辦聯(lián)合印發(fā)《關于開展收費公路專項清理工作的通知》（交公路發(fā)〔2011〕283號），明確“實行‘統(tǒng)貸統(tǒng)還’的政府還貸收費公路，其收費年限按照償還完貸款即停止收費的原則執(zhí)行”。因此，按單個項目計算已達到法定最長期限的政府還貸高速公路，可通過實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的方式繼續(xù)收費，直至債務償清。這種模式已有成熟實踐。

2014年12月，山東省人民政府作出《關于進一步完善我省政府還貸高速公路有關收費政策的批復》（魯政字〔2014〕235號），同意對《條例》施行前通車及在建的政府還貸高速公路繼續(xù)實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”和收費管理，妥善解決了山東省政府還貸高速公路到期問題。

由于“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策只適用于政府還貸公路，目前問題最急迫的是經(jīng)營性高速公路到期問題。據(jù)初步統(tǒng)計，目前對于到期終止收費之后的項目資產(chǎn)移交和具體運營管理實施路徑尚未有明確指引。

此前做法

零費率保留既有收費設施運行

根據(jù)《廣東省交通運輸廳關于廣佛高速公路收費期滿處置有關事宜的通知》，廣東省廣佛高速公路自2022年3月3日零時起停止收費，保留既有收費設施按照零費率方式照常運營，對通行該路段的所有車輛免收車輛通行費，并代為收取其他路段的車輛通行費。停止收費后，由廣佛高速公路有限公司繼續(xù)負責廣佛高速公路的管理、養(yǎng)護。

調(diào)整為城市快速路移交地方政府

山西省太原東山過境高速公路全長23.67公里，是太原繞城高速公路的組成部分。該項目終止收費后暫時維持高速公路功能及管理方式不變，由原經(jīng)營管理單位負責養(yǎng)護、管理。《太原日報》消息稱，下一步，該項目擬調(diào)整為太原市的城市快速路，計劃待新的太原市繞城高速公路建成后，整體移交太原市政府，不再作為高速公路網(wǎng)的組成部分。

經(jīng)改擴建作為新的建設項目恢復收費

廣佛高速泌沖至沙貝段 陳琪 攝

石太高速公路河北段屬于G20青銀高速公路的組成部分，全長68公里，東起石家莊南高營，西至山西省舊關，與太舊高速公路相接。目前，該項目的改擴建工程已被列入河北省公路發(fā)展“十四五”規(guī)劃，預計2023年底左右建成通車，屆時可作為新的高速公路建設項目履行批準收費程序，恢復正常的聯(lián)網(wǎng)收費。

面臨問題

收費到期后養(yǎng)護資金無法保障的風險

收費高速公路養(yǎng)護管理資金依靠通行費收入解決。普通公路養(yǎng)護管理資金通過燃油稅資金解決，每年養(yǎng)護資金需求約2900億元，而成品油消費稅交通專項資金可用于公路養(yǎng)護的僅1443億元，缺口達48.5%。預計“十四五”期間，普通公路養(yǎng)護資金缺口將達到62%。存量高速公路到期終止收費后，每年還將新增超過1000億元的養(yǎng)護資金需求，會進一步擴大公路養(yǎng)護的財政資金缺口。

經(jīng)營狀況不佳高速債務清償?shù)娘L險

截至2020年底，全國收費公路里程為17.92萬公里，累計建設投資總額108075.1億元，債務余額70661.2億元，與累計債務性資金投入73642.5億元相比，凈減少2981.3億元，相當于整體僅償還了債務本金的4%。其中，全國經(jīng)營性高速公路里程8.68萬公里，年末債務余額36298.7億元，較初始債務39868.6億元相比償還了9%（3570億元）；全年通行費收入2928.6億元，利息償還和基本管養(yǎng)支出為2824.8億元，可用于償還債務本金的資金為103.8億元。根據(jù)2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如將存量經(jīng)營性高速公路視為一個整體，按照償債能力保持不變匡算，還需要近40年才能償清債務。

零費率收費站運行存在法規(guī)隱患

按照現(xiàn)行《條例》規(guī)定，收費公路在收費期滿后都必須終止收費，并拆除所有收費設施?！稐l例》第三十七條規(guī)定“收費公路的收費期限屆滿，必須終止收費”；第三十九條規(guī)定“收費公路終止收費后，收費公路經(jīng)營管理者應當自終止收費之日起15日內(nèi)拆除收費設施”；第四十九條規(guī)定“違反本條例的規(guī)定，擅自在公路上設立收費站（卡）收取車輛通行費或者應當終止收費而不終止的，由國務院交通主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門依據(jù)職權，責令改正，強制拆除收費設施”。

如果要嚴格遵守有關規(guī)定，繼續(xù)維持未到期高速公路路段正常收費，應當在到期路段的兩端和沿途互通立交處新建多個主線收費站，實現(xiàn)到期免費路段與未到期收費路段的物理隔離，保持收費高速公路的封閉式聯(lián)網(wǎng)運行。目前廣東省采取的保留收費站實施零費率運行的方式，確實可以避免重新設置多個主線收費站，但可能會有公眾認為，保留收費站實施零費率運行不符合現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，甚至以“沒有依法拆除收費設施”為由拒絕交納車輛通行費。隨著到期高速公路路段越來越多，收費路段和免費路段里程規(guī)模此消彼長，長此以往可能會出現(xiàn)通行費收入低于零費率路段收費站維持成本的情況。

影響金融機構預期 籌資難度加大

未來5年至10年，我國公路仍將處于集中建設、完善網(wǎng)絡的關鍵期。預計到2030年，全國公路建設資金約需21萬億元左右，資金需求規(guī)模巨大。

國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃的1.3萬公里高速公路在建項目和4.3萬公里待建項目，建設資金為6.8萬億元。由于新建項目進一步向中西部地區(qū)和山嶺重丘地區(qū)延伸，工程造價不斷攀升，項目收益持續(xù)下降，融資難度普遍加大，一些省份已出現(xiàn)了高速公路建設項目無人投標的情況。隨著經(jīng)營性高速公路到期終止收費，金融機構在新建高速公路融資支持方面會更加審慎。

解決路徑

推動法規(guī)盡快完成修訂

目前，《公路法》《收費公路管理條例》等法規(guī)均在修訂過程中，《條例》（修訂送審稿）對于如何處置高速公路到期問題進行了明確規(guī)定，確定了通過收取車輛通行費方式籌集養(yǎng)護和管理資金，以解決高速公路收費到期養(yǎng)護資金沒有保障的問題。由此來看，如果《條例》（修訂送審稿）能夠得以實施，則將成功解決高速公路到期后收費設施的去留、養(yǎng)護資金的來源及管養(yǎng)主體等問題。時至今日，由于社會尚未達成廣泛共識等原因，《公路法》《條例》等法規(guī)的修訂工作進展緩慢，均遲遲未能出臺。建議有關部門高度重視高速公路到期問題，盡早做出決策，這是完善收費公路制度頂層設計，規(guī)范和促進收費公路長期健康發(fā)展的需要。

加快研究解決操作層面的問題

考慮到法規(guī)的修訂進程受多方面因素影響，行業(yè)難以把控。因此需要在推進法規(guī)修訂的同時，提前研究多個問題,出臺過渡期政策文件，以應對越來越多的高速公路到期終止收費問題：一是到期路段保留收費設施的政策依據(jù)，包括應對輿情的準備方案；二是明確到期路段后續(xù)的運營管養(yǎng)模式，包括運營主體如何選擇，以及收費設施、附屬設施、收費人員的歸屬；三是明確到期路段的養(yǎng)護資金來源；四是對即將到期的高速公路進行改擴建需求論證。

此外，除了到期終止收費外，建議采取到期養(yǎng)護收費或到期降費收費的方式，特別是降費收費有利于減輕公共財政負擔、防范化解債務風險、保障路網(wǎng)高效運行，在一定程度上回應社會公眾關切,較好地平衡了代際負擔，更有利于促進高速公路和普通公路的協(xié)調(diào)發(fā)展，為了使稅負更加公平合理，可以通過“先小降、早大降”的方式落實平穩(wěn)有序降費要求。

總體來說，收費公路政策正處于歷史抉擇的“十字路口”，對到期經(jīng)營性高速公路處置的正確與否會產(chǎn)生標志性作用，影響社會公眾的政策預期，進而影響收費公路未來的政策走向。因此，對于即將到期的其他經(jīng)營性高速公路，要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策指導，早做安排打算，為收費公路法規(guī)修訂提供助力。