廣東省體育高危項目經(jīng)營許可管理系統(tǒng)研究

錢雪峰 歐藝馳 商執(zhí)娜 張春隆

（廣東體育職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東 廣州 510663）

1、研究背景

伴隨著經(jīng)濟的高速增長，我國的體育事業(yè)也蓬勃發(fā)展起來，傳統(tǒng)運動鍛煉已經(jīng)不能滿足人民群眾日益增長的運動需求，所以大量具有娛樂性、趣味性和刺激性的項目逐漸被人們接受和喜愛，如，潛水、漂流、攀巖、蹦極及熱氣球等。一方面它們?yōu)槿藗兊臉I(yè)余生活增添了無窮樂趣；另一方面由于這些運動項目本身具有較高危險性,各種傷亡事故也不斷見諸報端。所以在一些項目起步較早的地區(qū)地方政府開始頒布一些地方性的法規(guī)，如，廣東省的《廣東省高危險性體育項目經(jīng)營活動管理規(guī)定》，吉林市頒布的《吉林市高危體育經(jīng)營活動管理條例》等。國家體育總局于2013年2月發(fā)布了《經(jīng)營高危險性體育項目許可管理辦法》，同年5月1日會同國家體育總局等五部門聯(lián)合發(fā)布 《第一批高危險性體育項目目錄公告》，其中包括游泳、滑雪、潛水、攀巖4個項目。《國家體育總局關(guān)于印發(fā)經(jīng)營高危險性體育項目許可管理文件的通知》，我國第一個與高危性體育運動相關(guān)的國家強制性標準是2003年5月實施的《體育場所開放條件與技術(shù)要求》，繼此之后,國家體育總局又組織力量制定了其余13項GB19079.2-2005至GB19079.14-2005國家強制性標準。

國家和地方政府采取的這一系列舉措在很大程度上規(guī)范了高危項目相關(guān)經(jīng)營場所的設(shè)施標準和管理標準，有力地促進了這些項目的健康發(fā)展，保證人民群眾的生命安全。但是隨著這些高危項目社會認可度的提高，項目的開展也越來越廣泛，在經(jīng)營管理、安全糾紛等方面的問題日漸凸顯，存在有管理但不系統(tǒng)、不完善，存在重“管”輕“理”的現(xiàn)象，對全省的資源梳理不足，缺乏相關(guān)的綜合性管理平臺，給整個管理造成不便和困難。在政策解讀、辦證指南、執(zhí)法指導(dǎo)、場地標準解讀環(huán)節(jié)工作需要進一步統(tǒng)一和完善，量化管理和常態(tài)化管理不夠到位，高危項目經(jīng)營單位的執(zhí)業(yè)資格人員變化、培訓(xùn)、經(jīng)營項目變化等均存在管理隱患。

2、研究方法

本研究根據(jù)內(nèi)容和目標，采取了文獻研究法、調(diào)查法、訪談法、系統(tǒng)科學(xué)法（實驗法），開展研究。其中文獻研究主要對國家、省層面對體育高危項目的行政許可及管理文件進行梳理；理論研究現(xiàn)狀是對國內(nèi)目前在體育高危項目許可及管理理論研究方面進行梳理；網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查是對政府相關(guān)職能部門管理人員、高危經(jīng)營企業(yè)運營人員進行調(diào)查；系統(tǒng)科學(xué)法（實驗法）是通過網(wǎng)絡(luò)平臺進行廣東省高危體育項目的許可和經(jīng)營管理系統(tǒng)進行初步框架設(shè)計和功能模塊實施研究。

3、理論研究現(xiàn)狀

通過對專業(yè)期刊的調(diào)查，國內(nèi)關(guān)于高危體育項目理論研究論文較少，只有23篇；其中涉及政策與管理制度研究8篇、高危項目涉及法律研究4篇、高危項目開展研究4篇、體育高危項目場館研究3篇、教學(xué)研究4篇。陳毅清等在《安徽省大眾游泳、漂流等高危性體育運動項目管理制度的建立完善》中認為要建立動態(tài)的市場巡查制：通過不定時巡回檢查的方式對管理轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)營主體進行現(xiàn)場的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查，以切實加強負責人的安全防范意識。建立安全信用公示制度：可以借鑒銀行、工商等其他行業(yè)的經(jīng)驗建立安全信用公示制度，公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)或其他渠道進行查閱。王小紅在《對經(jīng)營高危險性體育項目行政許可相關(guān)規(guī)定的思考》一文中認為受理經(jīng)營高危險性體育項目許可申請的體育主管部門在對申請材料的審查過程中，對場所、設(shè)施應(yīng)進行實質(zhì)審查，對場所、設(shè)施之外的申請材料應(yīng)首先進行形式審查，在需要對申請材料的真實性進行審核時，再轉(zhuǎn)入實質(zhì)審查。高俊等在《高危險性體育管理研究》中建議我國高危險性體育的管理應(yīng)借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗,從國民安全意識、管理機制、法律法規(guī)制定和安全保障系統(tǒng)建設(shè)等方面進行改革，以適應(yīng)和滿足我國人民群眾對高危險體育的需求，保障全民健身事業(yè)的健康發(fā)展。黃希發(fā)等《高危險性體育項目經(jīng)營活動準入國家標準的研制》一文中詳細介紹了標準研制的工作背景、基本原則、主要結(jié)構(gòu)和內(nèi)容等。

4、廣東省高危體育經(jīng)營許可管理現(xiàn)狀調(diào)查與分析

4.1、調(diào)查樣本情況

本次調(diào)查問卷使用問卷星從廣東省高危體育管理工作群在線發(fā)放。共計收回高危企業(yè)經(jīng)營管理者問卷198份，政府職能部門管理人員問卷56份。

圖1 兩類問卷地域樣本數(shù)分布圖

4.2、管理者對高危體育項目相關(guān)文件和政策的了解程度情況

從調(diào)查數(shù)據(jù)看大多數(shù)管理者對國家和地方的高危體育管理相關(guān)文件及辦事流程的熟悉程度較高，都能做到“相當熟悉”（占73%），但仍有相當一部分管理者只知道文件名稱，對內(nèi)容還不熟悉（占25%）。一方面是各類文件比較多，在客觀上全部熟悉的確困難；但另一方面也說明，加強高危體育管理人員從業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)仍有必要。

4.3、各地市高危體育企業(yè)經(jīng)營項目分布

廣東省13個地市的高危體育經(jīng)營項目仍然以游泳為主，占68%；其次是攀巖，占16%；最少的是滑雪3%。其他項目（包括射擊、射箭、熱氣球等）占6%。這個分布非常符合廣東省體育項目的地域特色。廣東屬于亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候，夏長冬暖，四季常青，河道縱橫交織，是典型的水上大省，因此游泳文化積累深厚，加上近年來中考體育加入游泳作為必考項目，更加大了游泳企業(yè)的數(shù)量規(guī)模。

4.4、高危體育項目管理狀況

86%的管理人員都認為目前各地高危體育管理辦證等事宜比較高效，認為比較拖拉的只占5%。評價情況與高危體育企業(yè)經(jīng)營者對管理的評價狀況基本一致?？梢姽芾碚吆捅还芾碚邔δ壳案呶ｓw育管理的整體效率和效果是比較滿意的，反映了管理者與被管理者的和諧關(guān)系，這對我省高危體育經(jīng)營管理的進一步發(fā)展是非常有好處的。

圖2 高危體育企業(yè)經(jīng)營者評價高危體育管理效率

另外，通過調(diào)查我省高危體育項目經(jīng)營管理部門自評，80%以上的高危體育項目管理事務(wù)達到了在線辦理，不用親自到現(xiàn)場辦理，完全符合國家的要求。但高危體育企業(yè)經(jīng)營管理者給出的評價則是53.4%的事務(wù)達到了線上辦理，45.5%的為線上線下相結(jié)合辦理。在這一點上，管理者與被管理者的認同一致性有較大偏差，可見，我省高危體育管理線上事務(wù)管理的系統(tǒng)建設(shè)很有必要，應(yīng)加大高危體育經(jīng)營管理的電子政務(wù)管理力度。特別是超過60%的企業(yè)認為高位體育經(jīng)營管理證書要實現(xiàn)電子證照，方便申請與核驗。

廣東省高危體育管理比較規(guī)范，大多數(shù)地區(qū)的管理都建立了電子和紙質(zhì)臺賬（59%），僅有4%的地方?jīng)]有臺賬。但是，僅有紙質(zhì)臺賬的地方仍有30%，這一點還需要進一步改進。紙質(zhì)臺賬記錄方便，但查詢、保存和調(diào)用都比較困難，最佳的辦法仍然是同時建立紙質(zhì)臺賬和電子臺賬。在今后的全省高危體育工作管理培訓(xùn)中應(yīng)該強調(diào)這一點。

表1 高危體育許可證書檢查困難點（多選題）

調(diào)查顯示，各地高危體育管理干部提出在實際工作中主要的問題集中在4個主要方面：（1）高危體育管理的專職人員太少，面臨的工作較多，使得管理人員力不從心，對一些管理盲點容易忽視。這也導(dǎo)致了有23.23%的企業(yè)認為我省高危體育管理干部的工作缺乏人文精神，效率不高，還有15.15%的企業(yè)人員表示不好評價，個中之意一目了然；（2）多部門聯(lián)動管理機制還不完善，比如，體育部門缺乏強有力的執(zhí)法權(quán)，而其他有權(quán)的執(zhí)法部門不能與體育市場管理部門有效聯(lián)動，使得市場的實際監(jiān)管力度和效率大打折扣；（3）缺乏相應(yīng)的配套政策和標準。無論是我國國家層面的高危體育經(jīng)營管理法規(guī)還是省的有關(guān)法規(guī)，都是一個原則性、宏觀性較強的文件，難以考慮到地方和基層的實際以及地域的特色。管理干部的解讀和理解又給了一個很大的活動空間，導(dǎo)致各地執(zhí)法標準、政策解讀都有較大的出入。約59%的企業(yè)作為被管理對象也認為缺乏細致的、操作性很強的地方配套政策影響了高危體育的管理；（4）各地高危體育政策法規(guī)執(zhí)行的標準不明確，尺度不統(tǒng)一。這一困難與第三方面的困難有很大的關(guān)聯(lián)度。此外，缺乏配套資金、領(lǐng)導(dǎo)重視不夠也需要引起有關(guān)部門重視。

從表2看出，證照辦理、文件下載、信息咨詢是兩類人員共同需求加強的模塊，特別是50%的企業(yè)人員提出定期交換行業(yè)信息非常重要。而管理人員強烈需求的是培訓(xùn)模塊和經(jīng)營監(jiān)控模塊，企業(yè)比較強烈的獨特需求模塊是人力資源服務(wù)模塊。這些需求對我省建設(shè)高危體育經(jīng)營管理系統(tǒng)非常有價值，應(yīng)予以重點考慮。

表2 不同角色對高危體育管理系統(tǒng)模塊需求

5、基于發(fā)展與需求的系統(tǒng)設(shè)計及應(yīng)用

5.1、關(guān)于系統(tǒng)設(shè)計

本研究的系統(tǒng)是歸納法和演繹法相結(jié)合的運用，根據(jù)行業(yè)的現(xiàn)行分立基礎(chǔ)系統(tǒng)和需求：（1）資源平臺化：場地、器材建設(shè)與供應(yīng)的資源、在線課程資源、在線培訓(xùn)師資，線下培訓(xùn)師資庫；（2）在線自主性與量化審核相結(jié)合：自主注冊、認購課程、學(xué)習(xí)進度可控、課程學(xué)習(xí)學(xué)分客觀認定、課程完成證書在線生成與永久可查（區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用）；（3）經(jīng)營單位專業(yè)崗位技術(shù)人員注冊、變更、技術(shù)認證等。

5.2、高危系統(tǒng)的構(gòu)架設(shè)計

（1）系統(tǒng)設(shè)計的基本遵循。

如前文所提到的，桑迪·斯各格蘭德絕非裝置攝影的唯一實踐者，但她卻是唯一一位將裝置本身與其攝影作品一同當作藝術(shù)作品來構(gòu)想、建造與推廣的藝術(shù)家。評論家安·西弗斯(Ann Sievers)認為，這兩種藝術(shù)形式“相互依賴且同等重要”。

根據(jù)《經(jīng)營高危險性體育項目許可管理辦法》、《第一批高危險性體育項目目錄公告》、《國家體育總局關(guān)于做好經(jīng)營高危險性體育項目管理工作的通知》、《關(guān)于做好向社會公布重大風(fēng)險管控工作的通知要求》（粵體群〔2021〕1號），加強全省高危項目管理，“體職連線”平臺開設(shè)高危項目管理專欄，啟動全省高危項目注冊管理工作。

（2）系統(tǒng)設(shè)計的主要思路。

通過“體職連線”平臺的高危管理系統(tǒng)，將高危項目管理過程中的三大主體“高危場館、經(jīng)營單位、從業(yè)人員”進行逐級的統(tǒng)一管理，將三大主體的基礎(chǔ)信息以及經(jīng)營、雇傭關(guān)系數(shù)據(jù)，通過導(dǎo)入、注冊、錄入等形式進行收集匯總，逐步形成較為完善的高危管理信息數(shù)據(jù)庫。通過對數(shù)據(jù)的跟蹤、統(tǒng)計、分析，為監(jiān)管部門的監(jiān)管和指導(dǎo)提供更精準、更及時、更便捷的信息來源。改善目前高危場館、經(jīng)營單位及高危從業(yè)人員的資質(zhì)管理問題，以數(shù)字化手段促進高危行業(yè)的規(guī)范化、良性化的發(fā)展。

（3）高危管理專欄功能。

高危管理專欄旨在改善目前高危場館缺乏監(jiān)管、經(jīng)營單位危險點、風(fēng)險源上報不及時、從業(yè)人員資質(zhì)核驗不暢等管理問題，通過數(shù)據(jù)監(jiān)控、預(yù)警機制等數(shù)字化手段，促進高危行業(yè)的規(guī)范化、良性化的發(fā)展。專欄主要包含高危場館注冊、經(jīng)營單位注冊、從業(yè)人員注冊三個模塊，通過自主填報、系統(tǒng)核驗等方式完成經(jīng)營單位危險點、風(fēng)險源排查，以便捷化的操作流程，完成從業(yè)人員信息與經(jīng)營單位信息的關(guān)聯(lián)。各地市、區(qū)體育行政主管部門和安全監(jiān)督機構(gòu)可通過“體職連線”高危管理專欄實時掌握危險性較大體育場館運營數(shù)量、類別、分布區(qū)域、專業(yè)人員配備等信息，實時監(jiān)察到高危從業(yè)人員在崗狀態(tài)，省體育局群體處可以實時監(jiān)控各地市高危項目管理數(shù)據(jù)，為工作提供依據(jù)。

（4）實現(xiàn)線上線下聯(lián)動的高危培訓(xùn)管理模式。

經(jīng)過一期開發(fā)，高危管理系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)通過線上線下協(xié)同培訓(xùn)高危項目管理干部功能，成為疫情以來高危項目培訓(xùn)探索的一大亮點。線上教學(xué)咨詢與指導(dǎo)、技能訓(xùn)練由高危系統(tǒng)保障團隊負責，高危項目管理相關(guān)課程由行業(yè)專家具體組織實施，雙方構(gòu)建了線上線下協(xié)同培訓(xùn)的模型。

運用線上與線下相結(jié)合方式讓專家與各地市高危項目管理干部進行零距離的互動與交流，促進培訓(xùn)質(zhì)量的提升。短視頻方式展示各體育項目高危管理專業(yè)知識，通過合集的模式成為專家或項目的宣傳窗口，運用線下培訓(xùn)增加學(xué)員與導(dǎo)師團隊之間的有效溝通，通過混合教學(xué)模式使互動與學(xué)習(xí)更為高效。

在實踐探索上，線上線下的混合學(xué)習(xí)模式主要包括集中理論學(xué)習(xí)、線下實踐研修、總結(jié)交流學(xué)習(xí)三個可循環(huán)三角形持續(xù)改進流程，由省體育局群體處組織實施。外部治理體系重在參與和反饋，由高危系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺專業(yè)服務(wù)團隊參與構(gòu)建，在集中研修環(huán)節(jié)參與設(shè)計培訓(xùn)方案和內(nèi)容，開展線上線下培訓(xùn)活動。延伸到培訓(xùn)行業(yè)從業(yè)人員實踐指導(dǎo)與技能提高，并持續(xù)跟蹤和指導(dǎo)；總結(jié)交流環(huán)節(jié)，根據(jù)各基層單位管理干部反饋意見不斷改進并提高服務(wù)水平?！盎旌辖虒W(xué)模式”循環(huán)改進流程，內(nèi)外結(jié)合形成新線上線下協(xié)同學(xué)習(xí)模型。

5.3、高危體育管理系統(tǒng)重點模塊

（1）高危體育經(jīng)營單位通過“政府政務(wù)系統(tǒng)”申報高危許可，同時登陸廣東省高危體育項目專欄，填報相關(guān)數(shù)據(jù)信息，完成體育高危系統(tǒng)申報；

（2）鑒定站將全省高危體育從業(yè)人員信息導(dǎo)入系統(tǒng)，建立全省高危體育項目從業(yè)人員數(shù)據(jù)庫。外省從業(yè)人員通過數(shù)據(jù)錄入的方式，進入全省體育高危從業(yè)人員數(shù)據(jù)庫；

圖3 數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)圖

（3）經(jīng)營單位完成風(fēng)險點、危險源排查，并如期在高危體育項目管理專欄提交自查報告。同時，經(jīng)營單位完成從業(yè)人員關(guān)聯(lián)；

（4）區(qū)縣體育高危管理干部登錄高危管理專欄檢查經(jīng)營單位從業(yè)人員、風(fēng)險點及危險源排查是否達到工作要求，如果達到要求可頒發(fā)高危許可；

圖4 高危體育項目管理實現(xiàn)機制圖

（5）經(jīng)營單位從業(yè)人員不足或有其他風(fēng)險產(chǎn)生，系統(tǒng)自動向監(jiān)管部門、經(jīng)營單位發(fā)布預(yù)警。各級管理部門可接受和查看轄區(qū)預(yù)警提醒，進行監(jiān)督管理；

（6）通過以上系統(tǒng)數(shù)據(jù)的錄入，形成較為完善的體育高危管理信息數(shù)據(jù)庫，為省體育局提供高危項目管理支撐。

6、結(jié)論

本研究是應(yīng)用性的研究，以系統(tǒng)平臺建設(shè)帶動與促進體育高危行業(yè)規(guī)范性管理、整合多個政府職能部門的管理功能，形成行業(yè)人、物、事、財?shù)?，安全性、良性管理與可持續(xù)性發(fā)展。通過系統(tǒng)平臺初步建立的功能模塊的實際使用，已經(jīng)在全省高危體育項目注冊、人員培訓(xùn)方面取得了數(shù)據(jù)化管理較好成效。

適應(yīng)了發(fā)展趨勢：顯性化的規(guī)范管理，標準化與適應(yīng)性相結(jié)合，指導(dǎo)性與可持續(xù)性；資源平臺化：場地、器材建設(shè)與供應(yīng)的資源、在線課程資源、在線培訓(xùn)師資，線下培訓(xùn)師資庫。

在線自主性與量化審核相結(jié)合：自主注冊、根據(jù)發(fā)展、學(xué)習(xí)進度可控、課程學(xué)習(xí)學(xué)分客觀認定、課程完成證書在線生成與永久可查（區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用）經(jīng)營單位專業(yè)崗位技術(shù)人員注冊、變更、技術(shù)認證。

本文也為廣東省高危體育管理提供了應(yīng)用性參考和推廣依據(jù)，并為下一步系統(tǒng)具體研究打下基礎(chǔ)積累條件。