加強基層事業(yè)單位財務(wù)管理的幾點思考

張萌

（北京市東城區(qū)第二幼兒園，北京 100000）

基層行政事業(yè)單位承擔(dān)著社會公共服務(wù)職責(zé)，作為財政預(yù)算主體單位，個別基層事業(yè)單位存在預(yù)算資金管理松弛，財務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱，財務(wù)制度執(zhí)行不嚴格等方面的問題。如何加強財務(wù)管理，降低行政運行成本，提高財政資金使用效益，是基層行政事業(yè)單位亟須解決的一個重要課題。

一、當(dāng)前形勢下基層預(yù)算單位財務(wù)管理新要求

（一）政府會計制度對基層事業(yè)單位財務(wù)管理新要求

2019年開始實施的政府會計制度，是對長期以來事業(yè)單位實施的行業(yè)會計制度的重大突破，要求事業(yè)單位建立以預(yù)算會計和財務(wù)會計雙運行的核算模式，這就對基層事業(yè)單位財務(wù)管理提出了更高的要求。在預(yù)算會計管理方面，要求基層事業(yè)單位進一步規(guī)范預(yù)算收入、支出和結(jié)余管理方式，并實行收付實現(xiàn)制會計核算方法，這種核算方法相對較為簡單，以實收實支作為會計記錄的基礎(chǔ)。而財務(wù)會計管理模式是基層事業(yè)單位所面臨的財務(wù)管理新課題，要求采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算模式，以全面反映單位資產(chǎn)負債信息。雙運行、雙基礎(chǔ)、雙報告會計體系下，要求基層事業(yè)單位準(zhǔn)確地把控和理解財務(wù)會計與預(yù)算會計不同的資金管理特點以及平行記賬準(zhǔn)則，以提升預(yù)算資金和單位財務(wù)資金管理效率。

（二）預(yù)算法對基層事業(yè)單位財務(wù)管理新要求

長期以來，基層事業(yè)單位預(yù)算資金管理較為松弛，財務(wù)管理的目標(biāo)也在于實現(xiàn)預(yù)算收支平衡，并不關(guān)注預(yù)算資金執(zhí)行過程以及項目支出運營效果，而隨著2015年出臺的新《預(yù)算法》正式實施之后，一方面要求事業(yè)單位財務(wù)管理部門嚴格把握預(yù)算會計政策要求，全程監(jiān)督預(yù)算資金收付及結(jié)余狀況和項目支出績效評價狀況；另一方面要求財務(wù)管理部門全面梳理各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)類別與性質(zhì)，準(zhǔn)確進行會計核算，確保預(yù)算資金在合法、合規(guī)、合理的環(huán)境下運行。

（三）預(yù)算管理一體化對基層事業(yè)單位財務(wù)管理新要求

在傳統(tǒng)預(yù)算管理管理模式下，財務(wù)管理信息較為分散，不同的歸口管理部門采用不同的會計科目及其核算方式，形成了不同部門之間的數(shù)據(jù)信息分割。在2020年，財政部頒布了《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》，拉開了各省市預(yù)算管理一體化的大幕，目前，北京市預(yù)算管理一體化系統(tǒng)已經(jīng)正式運行。預(yù)算管理一體化以項目為預(yù)算管理起點，將項目庫建設(shè)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評價等預(yù)算管理全流程納入系統(tǒng)，實現(xiàn)對預(yù)算項目的全生命周期管理，各預(yù)算單位均在同一管理系統(tǒng)操作，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和流程統(tǒng)一。這就對基層事業(yè)單位財務(wù)管理提出了更高的要求，財務(wù)管理人員不僅需要掌握信息化系統(tǒng)的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和管理流程，從統(tǒng)一的報表體系中提取和使用數(shù)據(jù)信息，而且需要提高職業(yè)判斷和分析能力，準(zhǔn)確判斷會計事項的規(guī)則屬性。

二、基層事業(yè)單位財務(wù)管理存在的典型問題

（一）內(nèi)部控制制度需要進一步完善

近年來，隨著政府會計制度、預(yù)算法的推行，內(nèi)部控制制度逐漸得到事業(yè)單位管理層的重視，但由于條件限制，并沒有根據(jù)基層工作實際定制特色化管理制度，遠遠適應(yīng)不了新形勢下的財務(wù)管理需要。突出表現(xiàn)在：一是未能完全將單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離，內(nèi)控組織架構(gòu)和崗位設(shè)置存在一定風(fēng)險，各別基層事業(yè)單位因編制有限，決策人員和監(jiān)督人員皆為領(lǐng)導(dǎo)人員，存在內(nèi)控風(fēng)險隱患；二是項目預(yù)算、資金管理等經(jīng)濟活動沒有制定相應(yīng)的管理細則，或沒有嚴格執(zhí)行，內(nèi)部稽核系統(tǒng)不完善，預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置不合理，因而，單位內(nèi)部控制體系不完善。

（二）會計核算規(guī)范問題

政府會計制度對事業(yè)單位的會計核算做了較為明確的規(guī)范化要求，對同一經(jīng)濟事項，不僅進行預(yù)算會計核算，而且還要同時進行財務(wù)會計核算，并實現(xiàn)預(yù)算會計數(shù)據(jù)與財務(wù)會計核算數(shù)據(jù)銜接，以構(gòu)成完整的事業(yè)單位會計核算體系。而在實際操作中，由于基層財務(wù)人員對平行記賬規(guī)則不熟悉，在會計科目使用方面采用簡化或合并的方式，以至于出現(xiàn)數(shù)據(jù)錯亂現(xiàn)象，導(dǎo)致財務(wù)會計數(shù)據(jù)與預(yù)算會計數(shù)據(jù)無法銜接。另外，預(yù)算法要求所有資金支出預(yù)算都須按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)分類上報，并按項目類別進行明細核算，但由于基層事業(yè)單位預(yù)算編制不夠精細化，預(yù)算分類較為籠統(tǒng)，項目支出明細不清晰，從而容易導(dǎo)致預(yù)算資金擠占挪用現(xiàn)象，影響資金使用效率。

（三）預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管及預(yù)算績效評價存在的問題

在預(yù)算管理一體化實施以前，基層事業(yè)單位就存在預(yù)算編制不精細，未能充分與業(yè)務(wù)規(guī)劃結(jié)合，造成資金用途和績效目標(biāo)設(shè)定不準(zhǔn)確，造成預(yù)算編制質(zhì)量不高，預(yù)算結(jié)余資金較多，項目資金互相擠占現(xiàn)象。部分單位重預(yù)算編制輕預(yù)算執(zhí)行，執(zhí)行過程中對支出經(jīng)濟分類和部門經(jīng)濟分類不規(guī)范，造成?？钗茨軐Ｓ?、執(zhí)行超預(yù)算等現(xiàn)象。在編制項目預(yù)算時，績效目標(biāo)設(shè)定與預(yù)算實際執(zhí)行結(jié)果不能對應(yīng)，造成預(yù)算績效評價難以考核績效目標(biāo)。預(yù)算管理一體化實施后，從預(yù)算項目管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)劑、預(yù)算績效評價等都進行了較大調(diào)整，原來單位的各種預(yù)算管理制度已經(jīng)不適合新環(huán)境的需求，由于推行時間較短，各單位預(yù)算管理制度還沒有建立或者完善，存在很多“空白”區(qū)，給基層事業(yè)單位財務(wù)管理帶來較大風(fēng)險。2022年1月1日，北京市正式上線了預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。目前，系統(tǒng)功能還在不斷更新中，基層事業(yè)單位，由于剛剛接觸此系統(tǒng)，尚未完全理解其要點，給基層事業(yè)單位財務(wù)人員實際操作帶來一定難度。

（四）項目庫建設(shè)存在一定難度

在預(yù)算管理一體化實施前，各別基層事業(yè)單位項目管理意識不強，基礎(chǔ)比較薄弱，項目設(shè)置比較隨意，導(dǎo)致同一項目前后設(shè)置名稱不統(tǒng)一，明細科目不統(tǒng)一，對項目預(yù)算編制，執(zhí)行都帶來難度。各別基層事業(yè)單位預(yù)算支出分類較為粗放，通常只分為基本支出與項目支出兩種，而缺乏項目庫儲備的管理理念，這種過于寬泛的預(yù)算支出管理模式，對財務(wù)管理要求不高，預(yù)算管理一體化進一步突出了項目庫管理，這就對財務(wù)管理提出了較高的要求，要求預(yù)算資金支出必須以具體項目為依據(jù)，只有納入項目庫的資金預(yù)算才能提交預(yù)算申請，這就需要在預(yù)算編制階段合理歸集項目支出類型，收集項目庫基礎(chǔ)信息。各別基層單位項目設(shè)置存在“散”“亂”“雜”現(xiàn)象，預(yù)算管理一體化實施后，大大強化了項目入庫的規(guī)范管理，一級項目名稱由上級主管單位設(shè)置，二級項目名稱由預(yù)算單位設(shè)置并經(jīng)主管單位審核后提交財政局審核。對于像幼兒園這些的基層事業(yè)單位，如何加強對業(yè)務(wù)分類，整合小散項目，加強項目庫建設(shè)，也是一個較大的考驗。

三、提升基層事業(yè)單位財務(wù)管理的對策

（一）加大內(nèi)部控制力度

基層事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《預(yù)算法》的要求，結(jié)合本單位經(jīng)營管理特點和業(yè)務(wù)流程，梳理各流程風(fēng)險點，按照不相容職務(wù)分離原則，尤其是決策崗和監(jiān)督崗的崗位分離，使不相容崗位和職務(wù)之間能夠相互監(jiān)督、相互制約，形成有效的制衡機制。同時，加強內(nèi)部財會監(jiān)督制度建設(shè)，完善內(nèi)部稽核制度，加強事中監(jiān)督體系建設(shè)，加強業(yè)務(wù)的風(fēng)險防控。在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，基層事業(yè)單位應(yīng)進一步做好內(nèi)部控制的制度建設(shè)，構(gòu)建單位內(nèi)部會計核算管理制度、崗位責(zé)任制度、財務(wù)收支審批管理制度、資產(chǎn)管理制度等，從制度上構(gòu)建單位風(fēng)險防范的長效機制。隨著財政體制改革深入和數(shù)字化技術(shù)發(fā)展，事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)新的政策和管理環(huán)境，修訂相應(yīng)的內(nèi)部控制，讓制度適應(yīng)單位發(fā)展的需要。同時，基層事業(yè)單位應(yīng)該加強內(nèi)部控制的績效管理，定期對單位的內(nèi)控執(zhí)行有效性進行評價和考核，促進制度不折不扣得到執(zhí)行。

（二）提高會計信息質(zhì)量

政府會計制度實施后，事業(yè)單位會計核算采用了雙軌制：權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制、財務(wù)會計核算和預(yù)算會計核算同步進行。財政資金收付管理采用收付實現(xiàn)制，可以真實反映資金增、減、結(jié)存實際金額情況。而在資產(chǎn)負債核算上采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，增加了應(yīng)收、應(yīng)付賬款核算，計提資產(chǎn)折舊，引入減值準(zhǔn)備等，有利于反映單位財務(wù)全貌和資產(chǎn)質(zhì)量。政府會計制度實施具有政策性和技術(shù)性強的特點，對基層事業(yè)單位的會計人員是一項挑戰(zhàn)。因此，各事業(yè)單位應(yīng)加強持續(xù)培訓(xùn)，不斷提升會計人員職業(yè)素質(zhì)和會計職業(yè)判斷能力，真正掌握好平行記賬規(guī)則，做好政府會計制度下會計核算工作，不斷提升會計信息質(zhì)量。同時，基層事業(yè)單位應(yīng)按照政府會計制度的要求設(shè)置會計科目，按照制度要求正確使用科目進行核算，為單位決策提供高質(zhì)量經(jīng)濟數(shù)據(jù)信息。

（三）加強預(yù)算一體化推廣應(yīng)用，規(guī)范預(yù)算編制、執(zhí)行和績效管理

在預(yù)算一體化系統(tǒng)，各預(yù)算單位所有財務(wù)收支活動將在系統(tǒng)內(nèi)得到實時反映，如果存在預(yù)算編制及執(zhí)行不規(guī)范問題將及時體現(xiàn)出來。因此，各基層事業(yè)單位應(yīng)加強對預(yù)算管理規(guī)范重要性地認識，切實轉(zhuǎn)變觀念，做好預(yù)算編制、執(zhí)行和績效管理工作。預(yù)算管理一體化下基礎(chǔ)信息管理是系統(tǒng)運行地初期工作，各別事業(yè)單位存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全、定額標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、績效目標(biāo)設(shè)定簡單等問題，需要各基層事業(yè)單位逐步梳理基礎(chǔ)信息，做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，確保基礎(chǔ)信息全面真實準(zhǔn)確，為預(yù)算編制、執(zhí)行、績效評價等后續(xù)工作奠定良好基礎(chǔ)。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將項目指標(biāo)、資金國庫集中支付、預(yù)算編制執(zhí)行等功能集成在一個平臺，財政部門對預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行實時監(jiān)督，對各級基層事業(yè)單位預(yù)算規(guī)范管理提出更高要求?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)做好預(yù)算執(zhí)行進度控制，規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序，嚴格按照預(yù)算一體化要求結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，為預(yù)算績效評價奠定良好基礎(chǔ)。應(yīng)進一步夯實預(yù)算管理基礎(chǔ)工作，在實際工作中，主要是加強基礎(chǔ)信息變動后及時更新問題，否則影響預(yù)算管理后續(xù)工作。預(yù)算編制時就應(yīng)考慮好可行性，做好預(yù)算指標(biāo)落實和執(zhí)行進度控制，更好適應(yīng)預(yù)算管理一體化新模式。

（四）加強項目庫建設(shè)

預(yù)算一體化系統(tǒng)下，預(yù)算跟著項目走，資金支付也跟著項目走，部分項目是跨年度，屬于中長期項目，因此基層事業(yè)單位應(yīng)樹立中長期預(yù)算規(guī)劃理念，將預(yù)算與單位事業(yè)規(guī)劃結(jié)合起來。為了快速適應(yīng)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，基層事業(yè)單位應(yīng)做好項目儲備常態(tài)化工作，加強項目績效目標(biāo)設(shè)定，加強事前績效評估管理，為構(gòu)建連續(xù)動態(tài)的項目庫管理機制奠定基礎(chǔ)。舉例說明，某幼兒園在該園項目庫建設(shè)過程中，針對電鍋爐電增容改造項目實際情況，結(jié)合改造項目特點，設(shè)計并執(zhí)行了《項目事前績效評估表》。針對立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性、可持續(xù)性幾方面進行單位自評分和評估等級，并做出評分說明。事后園內(nèi)各部門在其他項目申報時，均需隨附此表，為項目入庫規(guī)范化建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。

預(yù)算一體管理平臺要求資金支出必須與項目相匹配，這就需要在系統(tǒng)中建立和儲備項目庫，而無論是運轉(zhuǎn)類項目，還是特定目標(biāo)類項目，在對其進行項目申報時，都需要根據(jù)資金支出性質(zhì)核定其資產(chǎn)配置，如果資產(chǎn)配置屬于資本性支出，那么，在編制資產(chǎn)配置預(yù)算申請時，就需要填報資產(chǎn)配置信息。資產(chǎn)配置信息的填報，不僅需要會計人員具有對經(jīng)濟事項的判斷能力，而且還需要具備會計分析能力，比如預(yù)算項目的科目歸屬、項目支出核算方式等等，首先是要在項目庫基礎(chǔ)信息收集方面，既要對不同使用動向的項目資金所需額度進行準(zhǔn)確測算，又要明確預(yù)算資金的具體用途，比如單位人員基本信息、固定資產(chǎn)基本信息、項目投入產(chǎn)出信息，都是構(gòu)建項目庫的重要基礎(chǔ)信息，將不同的基礎(chǔ)信息進行歸類整理之后，都可以作為項目支出預(yù)算編制依據(jù)；其次，要對不同類型的項目支出預(yù)算進行分析管理，基層事業(yè)單位的項目支出范圍較為廣泛，根據(jù)項目規(guī)模劃分，既有一般項目支出預(yù)算，同時，也有重點項目資金支出預(yù)算；雖然不同類型的項目都納入預(yù)算支出范疇，但在資金使用方面仍需要把握輕重緩急，這就需要財務(wù)部門適應(yīng)項目庫資金管理的要求，確定項目支出類型。在預(yù)算管理一體化下，項目庫建設(shè)需要預(yù)算單位初始錄入，部門審核，財政部門審核確認，項目庫管理基本流程見圖1。

圖1 項目庫管理基本流程圖

四、結(jié)束語

近年來，隨著政府會計制度、預(yù)算管理一體管理規(guī)范的頒布并落地實施，對基層事業(yè)單位會計核算、財務(wù)管理等諸多層面提出了更高的要求，政府會計制度要求采用預(yù)算會計和財務(wù)會計并行記賬模式記錄會計事項，并要求采用權(quán)責(zé)發(fā)生制真實反映運營成本，而預(yù)算法法則對事業(yè)單位預(yù)算資金支出管理提出了更高的要求，這就要求基層事業(yè)單位優(yōu)化財務(wù)管理方式，針對當(dāng)前所在的內(nèi)部控制、會計核算、預(yù)算管理等方面存在的問題采取相應(yīng)的應(yīng)對之策。