行政負(fù)擔(dān)：典型場(chǎng)景與研究前瞻

馬 亮

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、引言

行政負(fù)擔(dān)是群眾、企業(yè)同政府部門打交道的過程中需要承擔(dān)的各類成本，這些成本往往令他們感到難以承受或無所適從，并影響其對(duì)政府績效和公信力的感知和評(píng)價(jià)〔1〕Herd P, Moynihan DP. Administrative Burden: Policymaking by Other Means. New York, NY: Russell Sage Foundation, 2018, pp.1-2.。比如，人們?yōu)榱说秸块T辦事而必須了解、熟悉和掌握各類規(guī)章制度和程序要求，準(zhǔn)備各種各樣的文件、證明材料等，并在各個(gè)地區(qū)和政府部門之間來回奔波。行政負(fù)擔(dān)會(huì)極大影響人們的服務(wù)體驗(yàn)和身心感受，并使社會(huì)弱勢(shì)群體面臨的困難進(jìn)一步放大。一般認(rèn)為，行政負(fù)擔(dān)包括學(xué)習(xí)成本、合規(guī)成本和心理成本，它們分別指人們?cè)讷@取公共服務(wù)或同政府部門打交道的過程中需要獲取的信息、學(xué)習(xí)的知識(shí)和掌握的技能，人們?yōu)榱藵M足政府的政策要求而不得不付出的財(cái)務(wù)、人力、物力、時(shí)間、精力等方面的投入，以及人們因?yàn)楦黝愔贫取澳Σ痢倍仨毘惺艿慕箲]、擔(dān)憂、不安、侮辱等精神壓力(1)Moynihan D, Herd P, Harvey H. Administrative Burden: Learning, Psychological, and Compliance Costs in Citizen-State Interactions. Journal of Public Administration Research and Theory, 2015, 25 (1).。當(dāng)然，在不同情境下可能還包括其他類型的行政負(fù)擔(dān)，而各類成本的具體構(gòu)成和表現(xiàn)形式也會(huì)有所不同(2)Baekgaard M, Tankink T. Administrative Burden: Untangling a Bowl of Conceptual Spaghetti. Perspectives on Public Management and Governance, 2021.。

只要是政府和民眾(企業(yè))的交互過程(政民互動(dòng)或政商關(guān)系)，就會(huì)涉及行政負(fù)擔(dān)，只不過其輕重多寡、表現(xiàn)形式和影響程度會(huì)有所不同，因此行政負(fù)擔(dān)是一個(gè)內(nèi)涵豐富、普遍存在而應(yīng)用廣泛的概念(3)Baekgaard M, Tankink T. Administrative Burden: Untangling a Bowl of Conceptual Spaghetti. Perspectives on Public Management and Governance, 2021.。與此同時(shí)，繁文縟節(jié)、官樣文章、官僚主義等也都可以通過行政負(fù)擔(dān)這一概念加以刻畫(4)Madsen JK, Mikkelsen KS, Moynihan D. Burdens, Sludge, Ordeals, Red Tape, Oh My! A User’s Guide to the Study of Frictions. Public Administration, 2022, 100(2).。行政負(fù)擔(dān)可能看似微不足道，在有些人看來只不過是惱人的小麻煩罷了，忍一忍、讓一讓就過去了。但是，行政負(fù)擔(dān)卻會(huì)對(duì)群眾和企業(yè)帶來極強(qiáng)的殺傷力，貌似不起眼的門檻、摩擦或障礙，就可能將人拒之門外，使他們無法獲得對(duì)其而言至關(guān)重要甚至不可或缺的服務(wù)和政策。

行政負(fù)擔(dān)涉及許多領(lǐng)域和各個(gè)方面，需要具體深入地聚焦若干典型場(chǎng)景，對(duì)其加以持續(xù)研究。比如，公民期望獲得的政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)，企業(yè)需要的行政審批制度和營商環(huán)境，科研人員的科技創(chuàng)新面臨的行政負(fù)擔(dān)，基層治理需要破解的減負(fù)難題，等等。2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，疫情防控帶來各種各樣的行政負(fù)擔(dān)，疫情防控中的行政負(fù)擔(dān)也同樣值得關(guān)注。凡此種種，都意味著這些典型場(chǎng)景都存在行政負(fù)擔(dān)，它們的表現(xiàn)形式、成因和影響可能不盡相同，有必要對(duì)這些場(chǎng)景中的行政負(fù)擔(dān)進(jìn)行具體分析。

值得注意的是，一方面不同場(chǎng)景的行政負(fù)擔(dān)在表現(xiàn)形式、驅(qū)動(dòng)因素及產(chǎn)生的影響等方面存在差異，另一方面數(shù)字政府等減負(fù)手段可以發(fā)揮的作用也會(huì)不同，因此需要進(jìn)行比較研究并提煉更具一般性的行政負(fù)擔(dān)理論(5)馬亮：《中國數(shù)字政府建設(shè)的理論框架、研究議題與未來展望》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2021年第2期。。此外，不同場(chǎng)景下的行政負(fù)擔(dān)之間存在值得探究的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，需要將其置于一個(gè)整體框架內(nèi)進(jìn)行聯(lián)合研究。表面上看這些場(chǎng)景之間看似相互獨(dú)立，但是實(shí)則存在微妙、復(fù)雜并有可能是隱性的互動(dòng)關(guān)系，降低某個(gè)場(chǎng)景的行政負(fù)擔(dān)可能導(dǎo)致“按下葫蘆浮起瓢”的多米諾骨牌效應(yīng)。比如，自上而下的基層負(fù)擔(dān)不減，則會(huì)逐級(jí)轉(zhuǎn)嫁到群眾企業(yè)身上；群眾企業(yè)的行政負(fù)擔(dān)如果轉(zhuǎn)嫁到政府部門，也會(huì)直接或間接使基層負(fù)擔(dān)陡增。由此可見，揭示這些場(chǎng)景之間的內(nèi)在聯(lián)系，并據(jù)此提煉更具一般性和普遍性的行政負(fù)擔(dān)理論，是未來研究特別需要關(guān)注的問題。

行政負(fù)擔(dān)會(huì)反映在政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)、政商關(guān)系和營商環(huán)境、疫情防控、科技創(chuàng)新、基層治理等許多具體應(yīng)用場(chǎng)景，而不同場(chǎng)景下行政負(fù)擔(dān)的成因、表現(xiàn)和影響會(huì)有所不同。但是，這些豐富多彩而各不相同的具體應(yīng)用場(chǎng)景，都為我們理解和解釋行政負(fù)擔(dān)的前因后果提供了契機(jī)。目前還沒有研究系統(tǒng)評(píng)估行政負(fù)擔(dān)在各個(gè)具體場(chǎng)景的情況，并對(duì)它們之間進(jìn)行比較分析。本文對(duì)行政負(fù)擔(dān)所涉及的若干典型場(chǎng)景進(jìn)行分析和比較，考察這些場(chǎng)景下行政負(fù)擔(dān)的成因、特征及影響，探究不同場(chǎng)景中行政負(fù)擔(dān)的異同及其相互關(guān)系，并提出未來值得關(guān)注的研究問題。具體來說，本文將關(guān)注和聚焦“放管服”改革、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、營商環(huán)境優(yōu)化、疫情防控、科技創(chuàng)新以及醫(yī)療、生育、托育、教育、社會(huì)保障、養(yǎng)老等典型公共服務(wù)領(lǐng)域和場(chǎng)景，研究其中涉及的行政負(fù)擔(dān)，以及如何采取有效措施來降低行政負(fù)擔(dān)。

二、政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)

當(dāng)前行政負(fù)擔(dān)的研究主要關(guān)注社會(huì)政策，特別是公民獲取社會(huì)救助、社會(huì)福利、醫(yī)療服務(wù)、兒童救助等方面的行政負(fù)擔(dān)，因?yàn)檫@同社會(huì)公平的關(guān)系最強(qiáng)(6)Heinrich CJ. Presidential Address: "A Thousand Petty Fortresses": Administrative Burden in U.S. Immigration Policies and Its Consequences. Journal of Policy Analysis and Management, 2018, 37 (2).。與此同時(shí)，政務(wù)服務(wù)和行政許可也是影響公民福利的重要領(lǐng)域，而行政負(fù)擔(dān)帶來的影響也特別值得重視(7)王鴻儒：《政民互動(dòng)下的公共服務(wù)滿意度研究——公民行政負(fù)擔(dān)感知的個(gè)體差異及影響》，《社會(huì)科學(xué)家》，2020年第5期。。如果兒童流離失所，得不到應(yīng)有的社會(huì)救助，那么就可能成為問題少年，并會(huì)帶來一系列社會(huì)問題。類似地，對(duì)失業(yè)人員、老年人、無家可歸者等的社會(huì)服務(wù)，如果行政負(fù)擔(dān)過高，使他們得不到應(yīng)有的幫扶，那么他們所面臨的問題得不到解決，也會(huì)加劇社會(huì)不平等。因此，未來研究應(yīng)聚焦政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)，考察行政負(fù)擔(dān)在這些領(lǐng)域是如何生成的，數(shù)字政府等減負(fù)手段如何降低了行政負(fù)擔(dān)，以及行政負(fù)擔(dān)對(duì)社會(huì)公平的影響。

2021年3月，國家發(fā)改委等部委聯(lián)合印發(fā)《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》，明確了生育、教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、社會(huì)救助、優(yōu)軍服務(wù)、文體服務(wù)等9個(gè)公共服務(wù)事項(xiàng)需要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，國家發(fā)改委等部委聯(lián)合印發(fā)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》，在基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上提出了普惠性非基本公共服務(wù)和生活服務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大了公共服務(wù)范圍。這些公共服務(wù)都涉及政務(wù)服務(wù)環(huán)節(jié)，而行政負(fù)擔(dān)則是繞不開的問題，需要通過全面深化改革來加以減除(8)馬亮：《政務(wù)服務(wù)治理：一個(gè)理論框架》，《西北師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版), 2021年第3期。。最近的研究發(fā)現(xiàn)，通過優(yōu)化政務(wù)大廳布局、政府辦事指南等環(huán)節(jié)，可以降低人們的認(rèn)知負(fù)擔(dān)，進(jìn)而提升人們對(duì)政務(wù)服務(wù)的滿意度(9)李德國、鄭煒：《服務(wù)設(shè)計(jì)如何推動(dòng)公共部門的價(jià)值創(chuàng)造：一項(xiàng)針對(duì)辦事指南的混合研究》，《中國行政管理》，2021年第4期。。因此，未來研究應(yīng)選取生育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)救助等領(lǐng)域的公共服務(wù)，考察這些領(lǐng)域的行政負(fù)擔(dān)有哪些表現(xiàn)形式，在各地區(qū)和各部門之間有何差異，行政負(fù)擔(dān)背后的驅(qū)動(dòng)因素和生成邏輯，以及如何通過行為科學(xué)和循證決策來降低行政負(fù)擔(dān)。

我們認(rèn)為，未來研究應(yīng)該特別關(guān)注同老年人、低收入群體、殘障人士、農(nóng)村居民、流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員等弱勢(shì)群體高度相關(guān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，考察行政負(fù)擔(dān)可能帶來的社會(huì)公平失衡問題。行政負(fù)擔(dān)和人們的人力資本特別是認(rèn)知資本有關(guān)(10)Christensen J, Aar?e L, Baekgaard M, et al. Human Capital and Administrative Burden: The Role of Cognitive Resources in Citizen-State Interactions. Public Administration Review, 2020, 80 (1).，也同人們的行政資本(11)Masood A, Nisar MA. Administrative Capital and Citizens' Responses to Administrative Burden. Journal of Public Administration Research and Theory, 2020, 31 (1).、“行政素養(yǎng)”(12)D?ring M. How-to Bureaucracy: A Concept of Citizens' Administrative Literacy. Administration & Society, 2021, 53 (8).和社會(huì)資本關(guān)系密切(13)D?ring M, Madsen JK. Mitigating Psychological Costs— The Role of Citizens' Administrative Literacy and Social Capital. Public Administration Review, 2022.。換句話說，要讓人們能夠具備一定的資源和資本，使之能夠克服或解決行政負(fù)擔(dān)造成的困擾。而現(xiàn)實(shí)中恰恰是老人、低收入人群和殘障人士等社會(huì)弱勢(shì)群體在這些方面處于相對(duì)劣勢(shì)，其所承受的行政負(fù)擔(dān)也往往較重。

行政負(fù)擔(dān)的吊詭之處在于，最弱勢(shì)和最需要幫扶的群體，反而承受了最大最多的行政負(fù)擔(dān)，而馬太效應(yīng)則使社會(huì)不公平進(jìn)一步加劇(14)馬亮：《“放管服”改革:理論意蘊(yùn)與政策啟示》，《江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020年第5期。。比如，戶籍管理的剛性約束使一些公共服務(wù)淪為俱樂部產(chǎn)品，與本地城鎮(zhèn)居民相比，人戶分離的流動(dòng)人口會(huì)面臨更多的行政負(fù)擔(dān)(15)李德國、鄭煒：《服務(wù)設(shè)計(jì)如何推動(dòng)公共部門的價(jià)值創(chuàng)造：一項(xiàng)針對(duì)辦事指南的混合研究》，《中國行政管理》，2021年第4期。。再如，老年人往往遭遇信息障礙，在醫(yī)院掛號(hào)門診、網(wǎng)約車預(yù)約、健康碼登記等方面都會(huì)遇到常人所不會(huì)經(jīng)歷的行政負(fù)擔(dān)。對(duì)這些弱勢(shì)群體獲取和接受公共服務(wù)的行政負(fù)擔(dān)加以研究，特別是考察數(shù)字政府可能帶來的不同影響，會(huì)進(jìn)一步豐富行政負(fù)擔(dān)的理論框架，并指導(dǎo)政府和企業(yè)推行更加公平可及的數(shù)字政府，進(jìn)而提升社會(huì)公平。

三、行政審批制度改革和營商環(huán)境優(yōu)化

行政負(fù)擔(dān)的研究主要集中在公民和政府的互動(dòng)，而政府和企業(yè)之間的關(guān)系研究較少。企業(yè)在同政府部門打交道的過程中，會(huì)存在很多難以逾越的門檻和壁壘，甚至?xí)躺鷮ぷ夂透瘮?16)李后建、劉培森：《繁文縟節(jié)與企業(yè)腐敗》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》，2018年第3期。。企業(yè)的生存發(fā)展同政府部門息息相關(guān)，甚至可以說一些政府部門掌握企業(yè)安身立命的關(guān)鍵資源和核心政策。如果企業(yè)面臨的行政負(fù)擔(dān)過高，使其無法及時(shí)和可負(fù)擔(dān)地獲取這些資源和政策支持，那么就可能面臨生死存亡的考驗(yàn)。

特別是表面上行得通而實(shí)際上行不通的政策，比如一些“隱性門檻”“彈簧門”等，就像一把把“軟刀子”，可能會(huì)對(duì)企業(yè)帶來更大的危害。比如，證照分離部分解決了“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”的問題，但是有證無照的難題依然不同程度存在，使市場(chǎng)主體無法獲得應(yīng)有的經(jīng)營資格。再如，國家鼓勵(lì)企業(yè)通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行質(zhì)押融資，但是金融機(jī)構(gòu)卻設(shè)置種種障礙使企業(yè)無法融資。因此，有必要將行政負(fù)擔(dān)作為切入點(diǎn)，研究數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的行政審批制度改革如何帶動(dòng)營商環(huán)境優(yōu)化，進(jìn)而重塑政商關(guān)系和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局(17)Liao F. Singular or plural? Administrative burden and doing business in China. Journal of Chinese Governance, 2020.。

近些年來，國家和各級(jí)政府高度關(guān)注營商環(huán)境優(yōu)化，千方百計(jì)地推動(dòng)行政審批制度改革和“放管服”改革，并逐步建立親近和清白的新型政商關(guān)系。習(xí)近平總書記自2016年以來在多個(gè)場(chǎng)合都提出要構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，切實(shí)解決一些企業(yè)得不到政府及時(shí)有效幫扶的問題。2019年10月8日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，各地也均在“十四五”規(guī)劃中明確優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施。已有研究發(fā)現(xiàn)，如果能夠通過行政審批制度改革來降低行政負(fù)擔(dān)，特別是減少企業(yè)辦事的材料、程序、時(shí)間和精力，那么就可以在企業(yè)登記注冊(cè)、進(jìn)入市場(chǎng)、進(jìn)出口等方面提升效率并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(18)畢青苗、陳希路、徐現(xiàn)祥等：《行政審批改革與企業(yè)進(jìn)入》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2017年第2期；梁平漢、鄒偉、胡超：《時(shí)間就是金錢！ 退稅無紙化改革、行政負(fù)擔(dān)與企業(yè)出口》，《世界經(jīng)濟(jì)》，2020年第10期；廖福崇：《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”優(yōu)化了營商環(huán)境嗎？——基于31省的模糊集定性比較分析》，《電子政務(wù)》，2020年第12期。。與此同時(shí)，建立親清新型政商關(guān)系，也會(huì)使企業(yè)營商環(huán)境得到明顯優(yōu)化，規(guī)避不清不白和不干不凈的政商關(guān)系可能帶來的危害。

未來研究應(yīng)結(jié)合世界銀行對(duì)中國營商環(huán)境和宜商環(huán)境的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，關(guān)注企業(yè)全生命周期中最關(guān)鍵的若干環(huán)節(jié)，考察行政負(fù)擔(dān)是如何生成的，以及數(shù)字政府如何降低了行政負(fù)擔(dān)(19)Arendsen R, Peters O, ter Hedde M, et al. Does e-government reduce the administrative burden of businesses? An assessment of business-to-government systems usage in the Netherlands. Government Information Quarterly, 2014, 31 (1). BraunerhjelmP, Eklund JE, Thulin P. Taxes, the tax administrative burden and the entrepreneurial life cycle. Small Business Economics, 2021, 56 (2).。與此同時(shí)，未來研究應(yīng)特別關(guān)注中小微民營企業(yè)和個(gè)體工商戶面臨的行政負(fù)擔(dān)，因?yàn)樗鼈兊母?jìng)爭(zhēng)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力都偏弱，和國有企業(yè)相比面臨一定程度的“體制歧視”，而行政負(fù)擔(dān)帶來的負(fù)面影響可能是壓垮它們的“最后一根稻草”。

四、疫情防控中的行政負(fù)擔(dān)

新冠肺炎疫情是人類百年未有之大變局，疫情防控也改變了全球發(fā)展格局和社會(huì)的各個(gè)方面。以封城、交通管制、居家隔離、核酸檢測(cè)、健康碼等為代表的防疫政策，增加了群眾企業(yè)的行政負(fù)擔(dān)，也使基層負(fù)擔(dān)有增無減。中國采取的“動(dòng)態(tài)清零”防疫策略，對(duì)各地區(qū)提出了屬地管理要求，使疫情防控帶來明顯的行政負(fù)擔(dān)。一些地區(qū)和部門“硬核”抗疫，對(duì)防疫政策“層層加碼”，或者采取大面積核酸檢測(cè)和大范圍居家隔離這樣的過當(dāng)政策，使行政負(fù)擔(dān)對(duì)群眾企業(yè)帶來了極大影響。但是，也有一些地區(qū)科學(xué)精準(zhǔn)防疫，盡可能降低疫情防控的次生災(zāi)害，使群眾企業(yè)的行政負(fù)擔(dān)明顯降低。總體來說，和2003年非典疫情防控相比，2020年以來新冠肺炎疫情防控的治理能力和治理合法性都得到了顯著提升，而與之相關(guān)的行政負(fù)擔(dān)變化值得關(guān)注(20)Christensen T, Ma L. Comparing SARS and COVID-19: Challenges of Governance Capacity and Legitimacy. Public Organization Review, 2021, 21 (4).。

目前有關(guān)疫情防控的研究汗牛充棟，但是從行政負(fù)擔(dān)視角加以研究的還不多見。與此同時(shí)，當(dāng)前對(duì)行政負(fù)擔(dān)的研究往往集中在常態(tài)時(shí)期，而對(duì)非常態(tài)的應(yīng)急管理時(shí)期關(guān)注不夠，以新冠肺炎疫情防控為研究場(chǎng)景的則更少(21)Kapucu N, Moynihan D. Trump's (mis)management of the COVID-19 pandemic in the US. Policy Studies, 2021, 42 (5-6).。國外一些研究探討了疫情防控中的行政負(fù)擔(dān)，考察其對(duì)疫苗接種等防疫政策配合的影響(22)Barnes C, Riel V. "I don't know nothing about that:" How "learning costs" undermine COVID-related efforts to make SNAP and WIC more accessible. Administration & Society, 2022. Barnes C, Petry S. "It Was Actually Pretty Easy": COVID-19 Compliance Cost Reductions in the WIC Program. Public Administration Review, 2021, 81 (6).。因此，有必要在疫情防控場(chǎng)景下研究行政負(fù)擔(dān)，以及數(shù)字政府如何推動(dòng)行政負(fù)擔(dān)的降低。

疫情防控與行政負(fù)擔(dān)之間的關(guān)系值得研究，也有助于我們理解數(shù)字政府如何降低行政負(fù)擔(dān)。疫情防控政策產(chǎn)生的行政負(fù)擔(dān)是客觀原因造成且不可避免的。比如，居家隔離、交通管制、疫苗接種、防疫“層層加碼”等政策都推高了行政負(fù)擔(dān)。但是，一些防疫政策中的行政負(fù)擔(dān)則是刻意為之的人為操作，使人們的出行遭遇難題，陷入無法解套的束縛之中難以自拔。這些出于壓力型體制或行政避責(zé)而制造的行政負(fù)擔(dān)，給群眾企業(yè)都帶來了難以承受之重。

值得注意的是，新冠疫情的非常態(tài)加速了數(shù)字政府的常態(tài)化運(yùn)行，使很多行政負(fù)擔(dān)得以快速大幅降低(23)Wu X, Shi L, Lu X, et al. Government dissemination of epidemic information as a policy instrument during COVID-19 pandemic: Evidence from Chinese cities. Cities, 2022: 103658.。因此，危機(jī)刺激可以推動(dòng)政府改革和行政負(fù)擔(dān)降低，而如何使這種危機(jī)之下的變革延續(xù)下去并實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)結(jié)合，則成為至關(guān)重要的問題(24)Shi L, Shi C, Wu X, et al. Accelerating the development of smart city initiatives amidst the COVID-19 pandemic: the case of health code in China. Journal of Asian Public Policy, 2021.。與此同時(shí)，健康碼等新工具在疫情期間成為人口流動(dòng)的主要核驗(yàn)工具，但是由此導(dǎo)致的社會(huì)不公平值得關(guān)注(25)Li VQT, Ma L, Wu X. COVID-19, policy change, and post-pandemic data governance: a case analysis of contact tracing applications in East Asia. Policy and Society, 2022, 41 (1).。比如，商場(chǎng)、地鐵站、公交車等拒載無法使用智能手機(jī)和健康碼的老年人，由此引發(fā)廣泛關(guān)注。

未來研究應(yīng)聚焦疫情防控中的行政負(fù)擔(dān)，考察數(shù)字政府如何降低行政負(fù)擔(dān)。與常態(tài)化的行政負(fù)擔(dān)不同，應(yīng)急管理期間的行政負(fù)擔(dān)會(huì)有不同的表現(xiàn)形式，降低行政負(fù)擔(dān)的方式也會(huì)不同，行政負(fù)擔(dān)降低產(chǎn)生的影響也存在差異。比如，疫情期間的行政負(fù)擔(dān)更多凸顯為心理成本，這同人們的恐慌、焦慮、擔(dān)憂等密切相關(guān)。再如，健康碼的普及和互認(rèn)，使密切接觸者追蹤更加易于精準(zhǔn)推行，也免去了人們反復(fù)核驗(yàn)身份和提供證明材料的煩惱(26)史晨、馬亮：《協(xié)同治理、技術(shù)創(chuàng)新與智慧防疫——基于“健康碼”的案例研究》，《黨政研究》，2020年第4期。。與此同時(shí)，常態(tài)和非常態(tài)期間的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換和平戰(zhàn)結(jié)合值得關(guān)注，而由此帶來行政負(fù)擔(dān)的微妙變化值得研究。

五、科技創(chuàng)新與科研人員的行政負(fù)擔(dān)

在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，圍繞科研管理特別是科研基金項(xiàng)目的管理，往往會(huì)衍生一系列行政負(fù)擔(dān)，并對(duì)科研人員帶來困擾(27)Bozeman B, Youtie J, Jung J. Death by a Thousand 10-Minute Tasks: Workarounds and Noncompliance in University Research Administration. Administration & Society, 2020.。國家提出科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，期望通過加大研發(fā)投入和科技創(chuàng)新，解決關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域長期存在的“卡脖子”難題。各級(jí)政府部門對(duì)科技創(chuàng)新的財(cái)政投入越來越多，但是科研人員面臨的行政負(fù)擔(dān)卻并沒有實(shí)質(zhì)性降低，導(dǎo)致科技創(chuàng)新的活力沒有迸發(fā)出來。科研人員不得不花費(fèi)寶貴的時(shí)間和精力，用于科技計(jì)劃表格填報(bào)、科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷、科技項(xiàng)目檢查等事項(xiàng)，而無法專心于科研工作。如何為科研人員松綁減負(fù)，使行政負(fù)擔(dān)持續(xù)降低，就成為科技創(chuàng)新的“卡脖子”問題。

無論是學(xué)習(xí)成本、合規(guī)成本還是心理成本，科技創(chuàng)新領(lǐng)域都遭遇了行政負(fù)擔(dān)的困擾(28)Bozeman B, Youtie J. Robotic Bureaucracy: Administrative Burden and Red Tape in University Research. Public Administration Review, 2020, 80 (1).。行政負(fù)擔(dān)使稀缺的科研經(jīng)費(fèi)用于開題、結(jié)題等行政環(huán)節(jié)，而無法用在科研過程的刀刃上，使科研經(jīng)費(fèi)支持不夠。行政負(fù)擔(dān)使科研人員寶貴的時(shí)間和精力浪費(fèi)在無謂的要求、程序、材料和環(huán)節(jié)上，使其真正用于科研活動(dòng)的時(shí)間不夠。行政負(fù)擔(dān)造成科研人員的心理負(fù)擔(dān)，使其難以集中精力和卸下心理包袱開展科研活動(dòng)。如果能夠降低行政負(fù)擔(dān)，相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)這可以激活企業(yè)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)(29)鄭燁、吳建南、張攀：《簡政放權(quán)、企業(yè)活力與企業(yè)創(chuàng)新績效》，《科學(xué)學(xué)研究》，2017年第11期；曹海軍、熊志強(qiáng)：《行政負(fù)擔(dān)對(duì)創(chuàng)業(yè)的影響效應(yīng)——來自商事制度改革的證據(jù)》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2021年第4期。。

科技部開展的科研人員減負(fù)7項(xiàng)行動(dòng)，受到科研人員的高度評(píng)價(jià)?？萍疾坎块L王志剛在2021年2月26日國務(wù)院新聞辦公室新聞發(fā)布會(huì)上指出，“為科研人員減負(fù)，要減輕負(fù)擔(dān)，讓他們專心搞科研，政府更多的是服務(wù)，而不是去干擾。推進(jìn)科技計(jì)劃表格精簡，解決科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷繁，減少科技計(jì)劃檢查，促進(jìn)科技信息共享?！彼J(rèn)為，“這些改革都是通過一些小切口，能夠產(chǎn)生對(duì)科技人員開展科研活動(dòng)的實(shí)實(shí)在在的減輕負(fù)擔(dān)和針對(duì)性的服務(wù)?！?/p>

一些高校在探索如何降低行政負(fù)擔(dān)，比如在行政負(fù)擔(dān)總量不變的情況下進(jìn)行轉(zhuǎn)移，使行政和輔助人員承擔(dān)大量負(fù)擔(dān)，減輕科研人員的行政負(fù)擔(dān)。但是，行政負(fù)擔(dān)的根本減少要進(jìn)行源頭治理，即從根本上鏟除行政負(fù)擔(dān)的生成鏈條。有研究發(fā)現(xiàn)，高?？蒲许?xiàng)目管理的自動(dòng)化改革可能并未帶來行政負(fù)擔(dān)的降低，反而會(huì)催生行政負(fù)擔(dān)的復(fù)雜化，說明在推動(dòng)信息技術(shù)應(yīng)用的同時(shí)還需要探索制度改革(30)Bozeman B, Youtie J, Jung J. Robotic Bureaucracy and Administrative Burden: What Are the Effects of Universities’ Computer Automated Research Grants Management Systems?. Research Policy, 2020, 49 (6): 103980.?？萍疾块_展的科研人員減負(fù)7項(xiàng)行動(dòng)，一方面是跨部門的信息共享，另一方面是科技賦能。至關(guān)重要的是建立基于信用的監(jiān)管體系，不能像防賊一樣防著科研人員，使科研人員可以免于各種無謂的檢查和提供各種證明材料。

未來研究可以科研院校的科研人員為研究對(duì)象，特別是承擔(dān)科研項(xiàng)目的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人(PI)，考察他們所面臨的行政負(fù)擔(dān)有哪些表現(xiàn)形式，行政負(fù)擔(dān)在近些年來是否有所降低，以及如何進(jìn)一步降低行政負(fù)擔(dān)。為什么行政負(fù)擔(dān)在科研活動(dòng)中盛行？如何降低科研人員的行政負(fù)擔(dān)？行政負(fù)擔(dān)降低的“中梗阻”在哪里？對(duì)這些問題的研究，將為科技創(chuàng)新找到破解難題的密鑰，促進(jìn)行政負(fù)擔(dān)的降低來激活科技創(chuàng)新。

六、行政負(fù)擔(dān)理論視角下的基層負(fù)擔(dān)與基層減負(fù)

基層組織是國家與社會(huì)的交界面，基層干部作為街頭官僚，同群眾企業(yè)打交道最多?；鶎迂?fù)擔(dān)如果過重，那么就可能影響群眾企業(yè)的行政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而影響基層政權(quán)穩(wěn)定和基層治理效能(31)馬亮：《如何增強(qiáng)基層減負(fù)的獲得感》，《國家治理》，2021年第31期。。黨中央高度關(guān)注基層負(fù)擔(dān)問題，習(xí)近平總書記也多次批示要為基層減負(fù)。2019年，中共中央辦公廳專門印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，著力解決政績觀錯(cuò)位、文山會(huì)海、督查檢查考核過多過頻、留痕管理和痕跡主義、擔(dān)當(dāng)作為不夠等問題。但是，基層負(fù)擔(dān)有增無減和減而復(fù)增的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻，如何防范基層負(fù)擔(dān)反彈回潮成為關(guān)鍵課題(32)周振超、黃洪凱：《條塊關(guān)系從合作共治到協(xié)作互嵌: 基層政府負(fù)擔(dān)的生成及破解》，《公共管理與政策評(píng)論》，2022年第1期。。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，提出要推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化，特別是加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)，通過基層智治來破解基層負(fù)擔(dān)怪圈。

目前關(guān)于基層負(fù)擔(dān)和基層減負(fù)的研究較多，但是從行政負(fù)擔(dān)的角度加以探究則較少。與此同時(shí)，也少有研究將基層負(fù)擔(dān)和行政負(fù)擔(dān)結(jié)合在一起進(jìn)行研究，考察二者的動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系。自上而下攤派的目標(biāo)任務(wù)，使基層工作人員陷入“表海”，淪為“表哥”“表姐”，卻沒有足夠的時(shí)間精力真正服務(wù)群眾和企業(yè)(33)顏昌武、楊鄭媛：《加壓式減負(fù)：基層減負(fù)難的一個(gè)解釋性框架》，《理論與改革》，2022年第1期。。這使一些基層工作本末倒置，為了完成上級(jí)任務(wù)而搞形式主義和弄虛作假，并將基層負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁成為群眾、企業(yè)的行政負(fù)擔(dān)(34)鄧斌、龔照綺：《基層減負(fù)的治理困境及梳理——以C市Q區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局“形式主義”整治為例》，《重慶社會(huì)科學(xué)》，2021年第9期。。特別是農(nóng)村地區(qū)，過去奉行簡約治理和非正式制度(35)黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時(shí)代》，2008年第2期。，而越來越多的監(jiān)督、考核和問責(zé)，則使基層不堪重負(fù)(36)呂德文：《監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層超負(fù)：基層治理合規(guī)化及其意外后果》，《公共管理與政策評(píng)論》，2022年第1期。。

近些年來，基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型備受關(guān)注，技術(shù)治理如何推動(dòng)基層治理創(chuàng)新，成為實(shí)踐界和學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。數(shù)字政府被視為降低行政負(fù)擔(dān)的利器，但是在基層治理中卻治標(biāo)不治本，甚至反而成為基層負(fù)擔(dān)的源泉(37)楊帆、章志涵：《“繁文縟節(jié)”如何影響專項(xiàng)治理績效？——基于基層政府?dāng)?shù)據(jù)的混合研究》，《公共管理評(píng)論》，2020年第4期；鐘偉軍：《技術(shù)增負(fù)：信息化工具為什么讓基層干部壓力重重？——基于扎根理論的探索性研究》，《電子政務(wù)》，2021年第10期。。這同當(dāng)前各級(jí)政府和各個(gè)條線系統(tǒng)各自為政，建立運(yùn)營數(shù)量繁多而互不共享共通的信息系統(tǒng)有關(guān)，基層工作人員反復(fù)填報(bào)數(shù)據(jù)，形成所謂的“指尖上的形式主義”。未來研究可以聚焦基層負(fù)擔(dān)，從行政負(fù)擔(dān)視角來考察基層負(fù)擔(dān)是如何生成的，有哪些表現(xiàn)形式，如何通過數(shù)字政府加以降低。

與此同時(shí)，未來還可以研究基層負(fù)擔(dān)和群眾企業(yè)的行政負(fù)擔(dān)之間的互動(dòng)關(guān)系，以及數(shù)字政府在其中發(fā)揮了何種作用，為基層減負(fù)提供更加切實(shí)可行和富有成效的政策建議。比如浙江省推行的基層治理“四個(gè)平臺(tái)”、杭州市試點(diǎn)的“一表通”等數(shù)字政府創(chuàng)新，既降低了基層負(fù)擔(dān)并解放了基層工作人員和社工，也間接推動(dòng)行政負(fù)擔(dān)的降低。考察這些信息技術(shù)創(chuàng)新為何會(huì)帶來基層負(fù)擔(dān)的顯著降低，以及基層減負(fù)如何不反彈，是特別值得關(guān)注的研究問題。

七、不同場(chǎng)景的行政負(fù)擔(dān)比較

“場(chǎng)景”一詞在城市、互聯(lián)網(wǎng)、市場(chǎng)營銷、數(shù)字政府等領(lǐng)域都有廣泛應(yīng)用，但是其內(nèi)涵則有所不同。在城市規(guī)劃和管理領(lǐng)域探討的“城市場(chǎng)景”(urban scenescapes)，指城市中的餐館、酒吧、咖啡館、畫廊、書店、公園、美術(shù)館、博物館等各種各樣的便利設(shè)施與活動(dòng)有機(jī)組合在一起， 共同創(chuàng)造出富有獨(dú)特而豐富文化意涵的公共空間，并賦予城市生活以千變?nèi)f化的文化意義、空間體驗(yàn)和情感共鳴。學(xué)者們認(rèn)為，城市場(chǎng)景包括真實(shí)性、戲劇性和合法性3大維度及15個(gè)子維度，它們定義了一個(gè)場(chǎng)景的獨(dú)特性及其同其他場(chǎng)景的差別(38)尼爾·亞倫·西爾、特里·尼科爾斯·克拉克：《場(chǎng)景：空間品質(zhì)如何塑造社會(huì)生活》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版, 2019年版，第32-37頁。。從城市治理來看，也越來越表現(xiàn)為場(chǎng)景治理，即“特定的地點(diǎn)結(jié)合技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)等要素之后而產(chǎn)生的空間構(gòu)造與建設(shè)”。

近些年來，“場(chǎng)景”是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)從業(yè)者掛在嘴邊的一個(gè)詞，往往指一項(xiàng)技術(shù)具體實(shí)施的領(lǐng)域或場(chǎng)域，或者可以說是基于大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)所生成的數(shù)字孿生世界、數(shù)字虛擬空間或“元宇宙”。特別是共享經(jīng)濟(jì)的崛起，使體驗(yàn)美學(xué)、空間鏈接、社群和數(shù)據(jù)成為支撐場(chǎng)景的四大核心要素，并通過產(chǎn)品、分享、跨界和流行而構(gòu)建場(chǎng)景并重構(gòu)商業(yè)模式(39)吳聲：《場(chǎng)景革命：重構(gòu)人與商業(yè)的連接》， 機(jī)械工業(yè)出版社, 2015年版，第1-12頁。。

場(chǎng)景也被用于刻畫中國情境(context)，認(rèn)為中國場(chǎng)景是有別于西方國家的獨(dú)特場(chǎng)域，需要發(fā)展具有本土色彩的理論加以刻畫和解釋(40)朱正威、吳佳：《從實(shí)踐語匯到學(xué)術(shù)概念:中國公共管理研究的問題意識(shí)與自主性》，《中國行政管理》，2020年第1期。。近些年來，隨著數(shù)字政府建設(shè)加快推進(jìn)，“場(chǎng)景”一詞在政府部門的使用也越來越多，很多領(lǐng)導(dǎo)干部都會(huì)把“場(chǎng)景”掛在嘴邊，往往言必稱“場(chǎng)景”。數(shù)字政府的場(chǎng)景指其所提供的數(shù)字服務(wù)具體指向的政策領(lǐng)域、用戶群體和社會(huì)問題交織在一起而形成的政策空間或政策場(chǎng)域。

本文認(rèn)為，對(duì)行政負(fù)擔(dān)的研究也應(yīng)置于特定的具體場(chǎng)景中加以研究，才能真正抓住其實(shí)質(zhì)所在。本文探討了行政負(fù)擔(dān)所涉及的若干典型場(chǎng)景，包括政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)、政商關(guān)系和營商環(huán)境、疫情防控、科技創(chuàng)新、基層治理等。我們考察了行政負(fù)擔(dān)在這些具體場(chǎng)景中的成因、特征及造成的影響，并探究了行政負(fù)擔(dān)在這些場(chǎng)景中的異同和相互關(guān)系。如表1所示，我們對(duì)這些典型場(chǎng)景進(jìn)行示意性比較，考察他們所針對(duì)的主要對(duì)象、行政負(fù)擔(dān)的表現(xiàn)形式和涉及的關(guān)鍵議題。

表1 不同場(chǎng)景的行政負(fù)擔(dān)比較

可以看到這些典型場(chǎng)景的行政負(fù)擔(dān)所影響的主要對(duì)象不同(公民、企業(yè)、基層工作人員、科研人員等)，行政負(fù)擔(dān)的各個(gè)方面(學(xué)習(xí)成本、合規(guī)成本、心理成本)也會(huì)有所不同，而行政負(fù)擔(dān)對(duì)不同利益相關(guān)者帶來的影響亦不同(經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公平、治理效能)。比如，政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)領(lǐng)域主要面對(duì)的是公民，關(guān)注的主要議題是社會(huì)公平；他們的學(xué)習(xí)成本和合規(guī)成本較高，而心理成本居中。在營商環(huán)境優(yōu)化方面，承受行政負(fù)擔(dān)的主要對(duì)象是企業(yè)，關(guān)注的主要議題是經(jīng)濟(jì)效率；他們的學(xué)習(xí)成本較低，而合規(guī)成本和心理成本較高。在疫情防控方面，公民和企業(yè)都要承受行政負(fù)擔(dān)，學(xué)習(xí)成本不高，但是合規(guī)成本和心理成本較高。在科技創(chuàng)新場(chǎng)景，科技企業(yè)、科研人員承受了行政負(fù)擔(dān)，主要涉及的議題是經(jīng)濟(jì)效率；他們的學(xué)習(xí)成本和心理成本不高，但是合規(guī)成本較高。在基層治理場(chǎng)景，基層工作人員承受了行政負(fù)擔(dān)，主要涉及的議題是治理效能；他們的學(xué)習(xí)成本和心理成本較高，而合規(guī)成本不高。

本文初步考察了這些場(chǎng)景中的行政負(fù)擔(dān)及其前因后果，并據(jù)此提出了未來研究應(yīng)予關(guān)注的問題。需要說明的是，我們對(duì)這些不同場(chǎng)景的行政負(fù)擔(dān)分析是示意性的，現(xiàn)實(shí)中行政負(fù)擔(dān)的表現(xiàn)及其高低可能有所不同，需要進(jìn)一步深入研究。當(dāng)然，具體到每一個(gè)典型場(chǎng)景，特別是具體到不同的細(xì)分領(lǐng)域和社會(huì)群體，還可以進(jìn)一步細(xì)分和深入考察行政負(fù)擔(dān)的分布、特征及其影響。比如，公共教育和醫(yī)療領(lǐng)域的行政負(fù)擔(dān)就會(huì)有所不同。即便是在公共教育，學(xué)齡前教育、義務(wù)教育和職業(yè)教育等面臨的行政負(fù)擔(dān)也會(huì)不同。此外，近些年來行政改革特別是“放管服”改革的大力推進(jìn)，使行政負(fù)擔(dān)會(huì)隨之帶來多維度的動(dòng)態(tài)變化，需要未來研究進(jìn)行縱貫觀察和歷史比較。

當(dāng)然，疫情防控是非常態(tài)社會(huì)下的行政負(fù)擔(dān)，而其他典型場(chǎng)景則主要是在常態(tài)社會(huì)中的行政負(fù)擔(dān)，它們所面臨的情勢(shì)會(huì)有所不同，行政負(fù)擔(dān)的表現(xiàn)形式和影響也會(huì)不同。與此同時(shí)，不同場(chǎng)景之間也會(huì)存在值得關(guān)注的交叉或疊加關(guān)系，特別是由于社會(huì)狀態(tài)轉(zhuǎn)換而導(dǎo)致疫情防控場(chǎng)景同其他場(chǎng)景之間的重疊。比如，疫情防控使本就負(fù)擔(dān)超載的基層治理難上加難，而“碼上加碼”的疫情防控則使基層負(fù)擔(dān)有增無減和雪上加霜。再如，疫情防控讓營商環(huán)境優(yōu)化問題凸顯，很多企業(yè)在疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)之間面臨艱難的平衡難題，不得不承受防疫政策帶來的各類額外行政負(fù)擔(dān)。

值得注意的是，并非多個(gè)場(chǎng)景之間的交叉就必然會(huì)帶來行政負(fù)擔(dān)的疊加，而是也存在行政負(fù)擔(dān)因之下降的可能性。比如，疫情防控使無接觸服務(wù)、不見面審批、遠(yuǎn)程服務(wù)、智能服務(wù)等日益流行，隨之而來的是政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)都得到了極大的改善。再如，過去在常態(tài)化下無法采取的顛覆性科技、難以推動(dòng)的行政改革和不容易實(shí)施的政策創(chuàng)新，都會(huì)因?yàn)橐咔闆_擊而加速推進(jìn)，并帶來了令人意想不到的良好效益。考察典型場(chǎng)景之間的交叉或疊加是如何發(fā)生的，以及其所帶來的行政負(fù)擔(dān)在程度、構(gòu)成和表現(xiàn)形式等方面的變化，是未來研究特別需要加強(qiáng)的，并有望進(jìn)一步深化行政負(fù)擔(dān)理論。

與此同時(shí)，本文探討的各個(gè)典型場(chǎng)景中的行政負(fù)擔(dān)，都可以通過數(shù)字政府建設(shè)來降低。數(shù)字政府建設(shè)能夠通過數(shù)字化手段來轉(zhuǎn)移、減少和消除行政負(fù)擔(dān)，使群眾企業(yè)需要承受的行政負(fù)擔(dān)得到顯著降低(41)馬亮：《數(shù)字政府建設(shè)：文獻(xiàn)述評(píng)與研究展望》，《黨政研究》，2021年第3期。。特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)、行政審批等場(chǎng)景的行政負(fù)擔(dān)降低有目共睹，而在疫情防控、科技創(chuàng)新、基層治理等場(chǎng)景也蘊(yùn)含著通過數(shù)字政府來降低行政負(fù)擔(dān)的巨大潛力。比如，“最多跑一次”改革、不見面審批、“秒批”、一刻鐘政務(wù)服務(wù)圈等相關(guān)探索，都說明了數(shù)字政府建設(shè)可以帶動(dòng)行政負(fù)擔(dān)降低。當(dāng)然，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到數(shù)字政府建設(shè)不是萬能藥，也會(huì)因?yàn)樵O(shè)計(jì)不佳、執(zhí)行不當(dāng)、數(shù)字鴻溝等因素增加而非降低行政負(fù)擔(dān)。

八、結(jié)論與展望

群眾和企業(yè)在同政府部門打交道的過程中，往往需要承擔(dān)各類不同形式的成本，它們可以統(tǒng)稱為行政負(fù)擔(dān)。行政負(fù)擔(dān)會(huì)反映在政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)、政商關(guān)系和營商環(huán)境、疫情防控、科技創(chuàng)新、基層治理等各種政策場(chǎng)域，是困擾經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市管理、基層治理、科技創(chuàng)新、疫情防控和社會(huì)治理等領(lǐng)域的老大難問題。行政負(fù)擔(dān)在這些具體應(yīng)用場(chǎng)景的成因、表現(xiàn)和影響可能會(huì)不同，但是其背后則反映了各個(gè)不同場(chǎng)域普遍存在的問題。

基于“放管服”改革、營商環(huán)境優(yōu)化、疫情防控、科技創(chuàng)新、基層治理等政策場(chǎng)域，未來研究可以綜合運(yùn)用實(shí)地調(diào)研、案例研究、調(diào)查實(shí)驗(yàn)、問卷調(diào)查、二手?jǐn)?shù)據(jù)分析、大數(shù)據(jù)分析等研究方法，深入刻畫、理解和解釋行政負(fù)擔(dān)。對(duì)這些典型場(chǎng)景下的行政負(fù)擔(dān)進(jìn)行研究，將有助于構(gòu)建中國情境下的行政負(fù)擔(dān)概念，考察如何通過各類工具和手段來減少行政負(fù)擔(dān)，為采取有效手段來降低行政負(fù)擔(dān)提供理論依據(jù)，并推動(dòng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

我們需要正視行政負(fù)擔(dān)并推進(jìn)改革，但是行政負(fù)擔(dān)背后的成因是復(fù)雜的。一方面，行政負(fù)擔(dān)的出現(xiàn)和累積有其客觀原因，不能完全歸咎于政府、群眾或企業(yè)哪一方。另一方面，行政負(fù)擔(dān)被視為達(dá)到政治目標(biāo)的行政手段，往往是刻意為之的制度性障礙。當(dāng)然，不同場(chǎng)景可能會(huì)對(duì)公務(wù)員產(chǎn)生微妙的影響，進(jìn)而使其作出不同的決策，并使行政負(fù)擔(dān)發(fā)生改變。

從這些不同場(chǎng)景的行政負(fù)擔(dān)來看，之所以會(huì)出現(xiàn)行政負(fù)擔(dān)，管理人員之所以會(huì)容忍行政負(fù)擔(dān)的長期存在和持續(xù)影響，同其個(gè)人特征、性格、政治傾向、同理心等都有關(guān)系(42)Aar?e L, Baekgaard M, Christensen J, et al. Personality and Public Administration: Policymaker Tolerance of Administrative Burdens in Welfare Services. Public Administration Review, 2021, 81 (4). Johnson D, Kroll A. What makes us tolerant of administrative burden? Race, representation, and identity. Journal of Behavioral Public Administration, 2021, 4 (1).。當(dāng)然，不同對(duì)象可能會(huì)對(duì)公務(wù)員產(chǎn)生微妙的影響，進(jìn)而使其作出不同的決策，并使行政負(fù)擔(dān)發(fā)生改變。比如，偏自由派的公務(wù)員會(huì)認(rèn)為保障人們的合法權(quán)益比正式程序要求更加重要，規(guī)章制度是為人服務(wù)的，不能本末倒置；因此，哪怕是有不符合要求或不滿足資格的“漏網(wǎng)之魚”或“搭便車者”，也不應(yīng)該因此而把本應(yīng)服務(wù)或幫扶的人員拒之門外。相對(duì)來說，偏保守派的公務(wù)員則擔(dān)心一些不符合要求的人會(huì)成為“漏網(wǎng)之魚”，因此堅(jiān)持“寧可錯(cuò)殺一千，也不放過一個(gè)”的方針，并使行政負(fù)擔(dān)隨之有增無減(43)Baekgaard M, Moynihan DP, Thomsen MK. Why Do Policymakers Support Administrative Burdens? The Roles of Deservingness, Political Ideology, and Personal Experience. Journal of Public Administration Research and Theory, 2021(31).。

與此同時(shí)，行政負(fù)擔(dān)所帶來的影響或造成的“殺傷力”也可能會(huì)有所不同，這與不同對(duì)象的承受力有關(guān)，也與行政負(fù)擔(dān)所涉及的利害關(guān)系本身有關(guān)。以企業(yè)為例，民營企業(yè)、中小企業(yè)和個(gè)體工商戶所面對(duì)的行政負(fù)擔(dān)，就往往比國有企業(yè)、大型企業(yè)的更重。此外，雖然沒有放之四海而皆準(zhǔn)的減負(fù)手段，但是考察不同減負(fù)手段對(duì)行政負(fù)擔(dān)帶來的差別化影響，是未來研究特別需要關(guān)注的議題。

我們的研究表明，對(duì)行政負(fù)擔(dān)的研究不應(yīng)泛泛而談，而應(yīng)聚焦和深入特定場(chǎng)景和具體領(lǐng)域，實(shí)證刻畫行政負(fù)擔(dān)的表現(xiàn)形式，對(duì)行政負(fù)擔(dān)進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，才能使我們對(duì)行政負(fù)擔(dān)的理解和解釋得到進(jìn)一步增強(qiáng)。當(dāng)然，行政負(fù)擔(dān)是一個(gè)普遍存在于任何政民互動(dòng)、政商關(guān)系、政府上下級(jí)關(guān)系的問題，我們只是對(duì)若干典型場(chǎng)景進(jìn)行了探討。未來研究還可以進(jìn)一步探討其他場(chǎng)景，并將這些場(chǎng)景進(jìn)行相互比較，提煉更富有一般性和可推廣性的行政負(fù)擔(dān)理論。