德國框架性更新規(guī)劃對上海城市更新的啟示

李 鍇 張 溱 金 山 LI Kai, ZHANG Qin, JIN Shan

隨著中國城市化率在2019年達到60%后，城市更新已經(jīng)成為當前和今后我國城市發(fā)展最重要的議題之一，而作為城市更新重要載體的城市規(guī)劃工作自然也面臨著理念、技術(shù)和實施等方面的轉(zhuǎn)變需求。在當下我國的城市規(guī)劃體系中，各大城市最新一輪的總體規(guī)劃都把城市更新作為重要理念之一，如《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）明確提出積極探索漸進式、可持續(xù)的有機更新模式，在下層次的單元規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控詳規(guī)劃”）中也越來越重視城市更新實踐。上海在地區(qū)規(guī)劃層面，尤其是在發(fā)展要求較高、訴求多元紛繁、現(xiàn)狀情況復雜的重點地區(qū)規(guī)劃中，主要通過開展地區(qū)更新評估和城市設(shè)計研究，為地區(qū)控詳規(guī)劃提供編制和修編的技術(shù)依據(jù)，以控詳規(guī)劃為載體開展城市更新。但是與實施結(jié)合最為緊密的地區(qū)控詳規(guī)劃和作為其技術(shù)支撐工具的城市設(shè)計，依然面臨著工作方法、規(guī)劃方法的不足。尤其是城市設(shè)計作為一種非法定規(guī)劃，在如何有效發(fā)揮其技術(shù)工具的支撐與銜接作用方面，仍存在改進與提升空間。對于此類規(guī)劃設(shè)計工作，德國框架性更新規(guī)劃作為德國規(guī)劃體系中土地利用規(guī)劃（Fl?chennutzungsplan）和建造規(guī)劃（Bebauungsplan）兩大法定規(guī)劃之間的技術(shù)銜接，具有一定啟示和借鑒意義。

1 德國開展框架性更新規(guī)劃的背景與特征

1.1 從“二次破壞”到更新模式轉(zhuǎn)型

第二次世界大戰(zhàn)（以下簡稱“二戰(zhàn)”）中，德國大量城市遭遇嚴重破壞；1950年代至1970年代，這些城市基于現(xiàn)代主義模式開展戰(zhàn)后重建。在重建過程中，歷史建筑被大量拆除，代之以功能單一的大尺度現(xiàn)代建筑。許多道路根據(jù)汽車通行需求進行拓寬，路網(wǎng)格局也進行相應(yīng)調(diào)整，城市歷史肌理隨之改變，景觀風貌和空間品質(zhì)受到嚴重損害。例如，柏林在1963年以后，對歷史租屋地區(qū)（Mietskaserne）進行大范圍拆除，重建為采用現(xiàn)代主義低密度布局模式的漢莎小區(qū)（Hansaviertel）（見圖1），將復合功能的歷史城區(qū)更新成為單一功能的現(xiàn)代居住社區(qū)。德國學界將戰(zhàn)后重建中大量類似的現(xiàn)代主義實踐造成的城市破壞稱為“二次破壞”（Die zweite Zerst?rung）。

圖1 柏林漢莎小區(qū)（1 km2范圍）Fig.1 Hansaviertel in Berlin

重建模式在德國社會各界逐漸引起廣泛反思，城市更新工作也在1975年迎來關(guān)鍵性轉(zhuǎn)折。該年，歐洲理事會以“我們的未來要對過去負責”（A Future for Our Past）的口號興起城市保護運動[1]①這項運動的重要代表之一是意大利古城博洛尼亞，將其以前工業(yè)化時期的整個城市中心都作為遺產(chǎn)保護下來。西柏林也是這一運動潮流的參與者，目標是保護19世紀“奠基時期”形成的歷史城區(qū)。。西柏林夏洛滕堡（Charlottenburg）地區(qū)118街坊項目[2]在保留街坊內(nèi)部的小尺度空間肌理的情況下，通過局部改造將存量建筑更新為符合現(xiàn)代標準的建筑。該項目的成功，開拓出一條有別于現(xiàn)代主義“拆除—建設(shè)”的更新途徑[3]。這一實踐中確定的原則，后來被稱為“謹慎的更新”②“謹慎的更新”德文為“Behutsame Stadterneuerung”。柏林在一戰(zhàn)結(jié)束后成立了一批非營利性開發(fā)機構(gòu)，接受國家補貼政策，負責提供各種住房。此類開發(fā)機構(gòu)在1960年代至1970年代放棄了非營利性精神，與政客、銀行、律師和建筑師合謀，共同推動現(xiàn)代主義式的城市更新，并在郊外新區(qū)大量興建高層建筑。為改變這種狀態(tài)，1978年柏林IBA（Internationale Bauausstellung Berlin，柏林國際建筑展）成立，與原有規(guī)劃管理機構(gòu)并存，互不統(tǒng)屬。通過IBA這個全新機構(gòu)來推動新的城市更新策略，從而誕生出118街區(qū)項目（Block 118）及其“謹慎的更新”原則：抵抗現(xiàn)代主義式的整體拆遷，修補、恢復原有街坊類型的沿街布局，對歷史建筑進行存量利用。。德國城市更新模式自此進入重視延續(xù)歷史傳統(tǒng)、注重新舊融合的新階段。1990年代初兩德合并，內(nèi)向式發(fā)展與城市中心區(qū)更新進一步得到重視，以柏林為代表的城市中心區(qū)迎來復興契機。為此編制的柏林內(nèi)城規(guī)劃綱要反映了德國學界形成的一系列發(fā)展共識，即更加注重內(nèi)向式更新發(fā)展和中心區(qū)有機更新。柏林在1984—1987年IBA更新中系統(tǒng)貫徹“謹慎的更新”理念，徹底取代基于現(xiàn)代主義模式的政策主張（見圖2）。新的開發(fā)被要求與城市歷史文脈進行整合，廣場、林蔭街道和帶有內(nèi)院的住宅街區(qū)等傳統(tǒng)城市形態(tài)語言得到重新認識，并獲得新的內(nèi)涵。

圖2 柏林1984—1987年IBA腓特烈南城和動物園地區(qū)城市更新總圖Fig.2 IBA Berlin 1984-1987 masterplan southern Friedlichstadt and Tiergarten District

1.2 框架性更新規(guī)劃作為內(nèi)城綜合更新的規(guī)劃指引

在德國通過規(guī)劃范式轉(zhuǎn)型積極推動內(nèi)向式更新發(fā)展的過程中，框架性更新規(guī)劃作為規(guī)劃工具，發(fā)揮了重要作用。

1.2.1 德國市鎮(zhèn)層級兩大法定規(guī)劃的非法定銜接

城市中心區(qū)有機更新是德國4個空間規(guī)劃層級③德國空間規(guī)劃層級劃分為：聯(lián)邦、州、地區(qū)和市鎮(zhèn)。中市鎮(zhèn)層級（Kommunale Ebene）的工作內(nèi)容。該層級主要依托土地利用規(guī)劃和建造規(guī)劃兩大法定規(guī)劃進行城市建設(shè)規(guī)劃管理。對于進行綜合更新的城市中心區(qū)，非法定的框架性更新規(guī)劃在土地利用規(guī)劃和建造規(guī)劃之間架設(shè)尺度和內(nèi)容的橋梁，指導從土地利用規(guī)劃到建造規(guī)劃的發(fā)展。尺度方面，土地利用規(guī)劃的編制對象是市鎮(zhèn)全域，常用工作比例為1:10 000到1:50 000；而建造規(guī)劃面向?qū)嶋H建設(shè)，編制對象大至街區(qū)，小至街坊或單個地塊，常用工作比例為1:500，基地范圍較大的情況下可以取1:1 000。框架性更新規(guī)劃的工作尺度介于兩者之間，常用工作比例從1:1 000到1:5 000不等。內(nèi)容方面，土地利用規(guī)劃通過土地利用分類④土地利用規(guī)劃的主要形式是市域的土地利用分類，主要分為4類進行表達：居?。╓）、混合功能（M）、工/企業(yè)（G）、特殊用途（S）。，對城市進行功能布局，保障重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，為微觀層面建造規(guī)劃編制提供依據(jù)[4]。建造規(guī)劃主要通過精細化的建筑形態(tài)和開放空間管控約束建設(shè)行為?？蚣苄愿乱?guī)劃則是從抽象二維規(guī)劃到三維空間設(shè)計的重要轉(zhuǎn)換，用于確立設(shè)計區(qū)域的實體—空間形態(tài)框架，主要包括對封閉和開放的空間界面、須保護的歷史建筑、標志性和紀念性強的建筑或構(gòu)筑物，以及對城市形態(tài)有影響的綠化空間等要素的安排[5]。它上承土地利用分類，通過城市設(shè)計確立地區(qū)空間結(jié)構(gòu)和街坊類型，綜合解決功能、交通、市政、綠化和各類配套設(shè)施等問題，下接具體地塊的建筑形態(tài)和開放空間設(shè)計方案，指導建設(shè)實施。

1.2.2 面向綜合更新地區(qū)的規(guī)劃應(yīng)對

（1）基礎(chǔ)研究

與新建區(qū)或拓展區(qū)的規(guī)劃相比，框架性更新規(guī)劃更加注重基礎(chǔ)研究，強調(diào)通過梳理歷史發(fā)展脈絡(luò)、基地現(xiàn)狀、相關(guān)規(guī)劃來實現(xiàn)對場地的深度理解（見表1）。以德累斯頓內(nèi)城更新規(guī)劃（2008年）為例，規(guī)劃梳理了中世紀以來內(nèi)城的歷史演變，分析了二戰(zhàn)后內(nèi)城空間結(jié)構(gòu)的破壞、解體及街區(qū)類型的變遷，綜述了歷年來的規(guī)劃和城市設(shè)計方案，從時代的角度對既有規(guī)劃進行解讀。在此基礎(chǔ)上，規(guī)劃對場地現(xiàn)狀功能結(jié)構(gòu)、交通、開放和綠化空間及城市形態(tài)進行了詳細分析，作為開展規(guī)劃設(shè)計的基礎(chǔ)。在成果中，現(xiàn)狀分析部分的相關(guān)內(nèi)容占據(jù)約半數(shù)篇幅。

表1 斯圖加特中心區(qū)的歷史和既有規(guī)劃梳理Tab.1 History and former planning of Stuttgart central area

（2）目標愿景

框架性更新規(guī)劃注重明確基本發(fā)展理念，結(jié)合建設(shè)基礎(chǔ)、現(xiàn)狀特征與問題，明確更新發(fā)展的總體目標和一系列子目標。城市更新周期較長，提出明確的目標愿景有利于統(tǒng)一共識，使更新過程保持內(nèi)在的一致性。例如在斯圖加特市中心區(qū)更新規(guī)劃（2006年）中，明確提出“中心區(qū)居住”和“公共空間復興”兩大目標，以此形成子目標和相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計要求（見圖3）。一項子目標往往對應(yīng)多項規(guī)劃設(shè)計要求，例如子目標“增加中心區(qū)住宅套數(shù)”對應(yīng)了緊湊的步行城市、新建項目至少含20%居住功能、改變單一功能對應(yīng)的形態(tài)類型等規(guī)劃要求?？蚣苄愿乱?guī)劃提出的目標愿景往往較為務(wù)實，這有利于子目標和規(guī)劃要求落實到具體方案上，例如，圍繞子目標和規(guī)劃要求展開老城區(qū)、集市廣場、中央車站前區(qū)等9個重點地區(qū)的設(shè)計研究，并促成了桃樂茜街區(qū)等項目的成功落地。

圖3 基地發(fā)展子目標和規(guī)劃設(shè)計要求Fig.3 Sub-objectives and requirements of planning

（3）系統(tǒng)優(yōu)化與協(xié)調(diào)

框架性更新規(guī)劃通常包含城市和建筑形態(tài)、功能結(jié)構(gòu)、交通、開放和綠化空間等4大系統(tǒng)。規(guī)劃將總體目標拆解到各個系統(tǒng)，分別開展分析和研究，提出推動建設(shè)模式轉(zhuǎn)型的具體措施。不同系統(tǒng)之間相互呼應(yīng)，主要以城市形態(tài)和公共空間為載體進行整合協(xié)調(diào)，以此保證發(fā)展目標與愿景得以達成。

對既有系統(tǒng)進行優(yōu)化是框架性更新規(guī)劃的工作重點。以交通為例，多數(shù)更新規(guī)劃秉承步行友好、公交優(yōu)先理念，通過優(yōu)化道路設(shè)施與交通組織，推動出行方式的轉(zhuǎn)型，形成與城區(qū)發(fā)展模式相協(xié)調(diào)的城市交通方式，具體措施包括把割裂城市空間的機動車廊道遷移到中心區(qū)外圍，對原有道路進行降級和縮窄路幅等處理，以及在中心區(qū)邊緣補充停車設(shè)施，截留到發(fā)機動車交通，通過設(shè)置交通穩(wěn)靜化區(qū)域，提供更好的非機動車和步行條件，促進地區(qū)出行方式多樣化。開放空間與綠地系統(tǒng)方面，框架性更新規(guī)劃強調(diào)現(xiàn)狀優(yōu)化與發(fā)掘潛力，規(guī)劃大多聚焦發(fā)掘小微開放空間、提高綠化網(wǎng)絡(luò)密度，通過完善既有開放空間功能和提升環(huán)境品質(zhì)增進空間活力。城市形態(tài)方面，注重依托新建建筑修復城市肌理，以實體建筑界定廣場、公園、街道等主要的公共空間（見圖4）。

圖4 德累斯頓內(nèi)城規(guī)劃總圖Fig.4 Masterplan of Dresden inner city

（4）深化設(shè)計

框架性更新規(guī)劃強調(diào)對重要節(jié)點進行研究性設(shè)計，可以下探至街區(qū)和街坊層面，詳細討論建設(shè)容量、開放空間和建筑形態(tài)等問題。以斯圖加特市中心區(qū)規(guī)劃為例，通過開展城市設(shè)計工作營的方式，對歷史城市核心區(qū)進行研究，對艾博哈德街、國王大街和托爾街交匯處的街段進行改造設(shè)計，將該處街道斷面類型更改為城市林蔭路，通過新增建筑補全街道界面，并以廣場鋪地的形式實現(xiàn)步行者的舒適穿越，以此銜接作為商業(yè)街的國王大街（見圖5）。

圖5 斯圖加特歷史城區(qū)改造Fig.5 Regeneration of Stuttgart historical area(light blue for new buildings, navy blue for existing buildings)

（5）規(guī)劃實施

框架性更新規(guī)劃強調(diào)基于城市設(shè)計結(jié)果提出行動措施，指導法定規(guī)劃的編制或修編，并銜接具體的建設(shè)行動計劃。以斯圖加特市中心區(qū)規(guī)劃為例，規(guī)劃定義更新地段，針對相應(yīng)地段開展深化設(shè)計，為具體更新措施進行排序，以此推動更新目標快速實現(xiàn)。其中公共空間的改造——歷史城區(qū)和各主要街道是首要項目，以此作為城市更新的抓手。下一步則根據(jù)深化設(shè)計建議對法定規(guī)劃進行修編，銜接具體地段的建設(shè)方案（見表2）。

表2 斯圖加特中心區(qū)更新地段列表節(jié)選Tab.2 List of regeneration plots in Stuttgart central area

2 德國框架性更新規(guī)劃的啟示與借鑒

2.1 上海城市更新地區(qū)的特征與規(guī)劃要求

2015年召開的中央城市工作會議明確了中國城市發(fā)展從增量擴張向存量優(yōu)化轉(zhuǎn)變，從粗放式、外延式發(fā)展向品質(zhì)型、內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變的工作要求，存量更新日益成為中國一線城市可持續(xù)發(fā)展的主要途徑。

上海于2014年頒布《關(guān)于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，首次提出建設(shè)用地總量零增長的目標，設(shè)定了資源環(huán)境緊約束下用地總量“天花板”?！吧虾?035”進一步提出建設(shè)用地“負增長”，城市建設(shè)全面進入存量時代。逐步推行漸進式城市更新方式，積極挖掘存量用地再開發(fā)潛力、推動存量建筑改造利用，將成為滿足城市發(fā)展空間需求的主要方式之一。在上海的存量更新中，因不同地區(qū)的更新規(guī)模、更新方式各不相同，形成了整體轉(zhuǎn)型、社區(qū)更新和綜合更新等不同類型的更新模式。

整體轉(zhuǎn)型是指以工業(yè)、倉儲為主導功能的地區(qū)通過“脫胎換骨”式城市更新，轉(zhuǎn)型發(fā)展為綜合性城區(qū)。桃浦科技智慧城與南大地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展是整體轉(zhuǎn)型模式的典型代表。桃浦科技智慧城核心區(qū)面積4.2 km2，更新規(guī)劃對原有工業(yè)企業(yè)進行整體搬遷，對功能布局、道路網(wǎng)絡(luò)、開放空間系統(tǒng)、建筑景觀進行重塑，引入商業(yè)、商務(wù)、居住、文化等功能，實現(xiàn)由老舊工業(yè)基地向綜合性城區(qū)與重要的城市功能節(jié)點的轉(zhuǎn)型發(fā)展。相應(yīng)地區(qū)一般現(xiàn)狀建筑保留較少，路網(wǎng)調(diào)整余地較大，其更新規(guī)劃可基本沿用增量地區(qū)較為成熟的規(guī)劃范式，對功能布局、道路網(wǎng)絡(luò)、開放空間和建筑景觀進行重塑，推動地區(qū)整體開發(fā)建設(shè)實施。

社區(qū)更新是指根據(jù)“15分鐘社區(qū)生活圈”要求推動的老舊居住社區(qū)的功能完善和品質(zhì)提升。老舊居住社區(qū)建成度較高，增量空間有限，城市更新主要聚焦改善公共空間環(huán)境品質(zhì)，以及通過針灸式地加建和改造等方式補充公共服務(wù)設(shè)施，如彭浦鎮(zhèn)開展的美麗家園社區(qū)建設(shè)等。上海面向社區(qū)更新已開展大量規(guī)劃實踐，不斷完善社區(qū)規(guī)劃師、社區(qū)行動計劃等機制，取得了良好的效果。

綜合更新是存量更新的第3種模式。近年來，上海加快推動舊區(qū)更新，許多舊改地塊涉及歷史文化風貌區(qū)與風貌街坊，與有待更新的成熟社區(qū)、轉(zhuǎn)型工業(yè)用地相互交織，部分開發(fā)地塊的功能和容量受到地區(qū)整體風貌保護要求的制約，涉及整體開發(fā)、保留建筑置換功能、社區(qū)更新等多種更新方式，需要在風貌保護、民生改善與城區(qū)發(fā)展等多元目標之間進行深度協(xié)調(diào)。楊浦濱江南段和北黃浦地區(qū)是綜合更新的典型地區(qū)（見圖6）。相應(yīng)地區(qū)作為上海全球城市功能的核心承載區(qū)，其更新提升對于上海城市發(fā)展具有舉足輕重的影響。

圖6 楊浦濱江南段鳥瞰Fig.6 Aerial view of Yangpu riverside southern area

與整體轉(zhuǎn)型、社區(qū)更新兩種更新模式相比，綜合更新地區(qū)歷史、現(xiàn)狀、規(guī)劃等方面的情況更為復雜。歷史方面，綜合更新地區(qū)往往歷史悠久、文脈豐富，規(guī)劃必須對歷史風貌進行積極保護與傳承?，F(xiàn)狀方面，綜合更新地區(qū)一般有較多需要保留的用地和設(shè)施，它們與增量開發(fā)地塊在空間上相互穿插，對規(guī)劃建設(shè)限制較大。規(guī)劃方面，綜合更新地區(qū)往往歷經(jīng)多輪規(guī)劃，不同時期的規(guī)劃理念和方法各不相同，因此綜合更新地區(qū)首先必須厘清規(guī)劃脈絡(luò)，選擇性地繼承和調(diào)整既有成果。

此外，綜合更新地區(qū)的更新需求也更加多樣。綜合更新地區(qū)涉及企業(yè)、工作者、居民和相關(guān)政府部門等眾多主體，訴求多樣，溝通協(xié)調(diào)難度較大。規(guī)劃既要關(guān)注新建地塊在物質(zhì)層面的開發(fā)建設(shè)，也要關(guān)注對存量用地的物質(zhì)環(huán)境更新、功能升級與社會干預，以及對存量公共開放空間、公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造，還要積極協(xié)調(diào)新舊關(guān)系，銜接過去與未來。只有做到這些，才能最大程度地推動相應(yīng)地區(qū)的功能完善和品質(zhì)提升，最大程度體現(xiàn)土地價值。

上海目前在落實上位規(guī)劃導向基礎(chǔ)上，主要通過開展地區(qū)更新評估和城市設(shè)計研究，為控詳規(guī)劃提供編制和修編的技術(shù)依據(jù)，以控詳規(guī)劃為載體開展城市更新。對于此類規(guī)劃設(shè)計工作，德國框架性更新規(guī)劃的經(jīng)驗具有一定啟示和借鑒意義。

2.2 框架性更新規(guī)劃對上海的啟示與借鑒

德國框架性更新規(guī)劃與上海綜合更新地區(qū)控詳規(guī)劃編制之前開展的城市設(shè)計工作有許多相似之處，例如都注重明確目標愿景，針對功能、開放空間、建筑形態(tài)、綜合交通等方面形成規(guī)劃方案。但二者在理念、方法、技術(shù)和實施方面仍存在一定差異。

相對上海更新地區(qū)的城市設(shè)計，德國框架性更新規(guī)劃更注重與實際建設(shè)的銜接。上海的城市設(shè)計作為控詳規(guī)劃編制的技術(shù)支撐工具，意圖將城市設(shè)計方案中的公共要素設(shè)計內(nèi)容納入控規(guī)附加圖則，予以管控。其實質(zhì)仍是規(guī)劃體系下（土地出讓前）對于公共政策的細化，而非實際實施方案，可以認為是對城市設(shè)計方案的精簡，因此在制度上就難以保證城市設(shè)計方案完整意圖的落實。土地出讓后，開發(fā)商與建筑師制定實施方案時，即便完全遵從土地出讓合同中的附加圖則，但由于在制度設(shè)計上，所涉及的規(guī)劃師和城市設(shè)計師往往不再參與該階段的建筑設(shè)計和實施工作，僅依靠精簡后的附加圖則進行約束，仍然存在實施方案背離或曲解最初城市設(shè)計意圖的可能。而德國框架性更新規(guī)劃則更注重與實際方案的銜接，通過試驗性設(shè)計和設(shè)計工作營的探討，直接關(guān)聯(lián)后續(xù)的設(shè)計競賽，鎖定實施方案。并且在此過程中有更多的公眾參與，同各界各團體達成共識。

2.2.1 轉(zhuǎn)向多元價值

（1）從經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向營造舒適的人居環(huán)境

德國在1960年代至1970年代的現(xiàn)代主義建設(shè)中，更為注重城市開發(fā)效率和機構(gòu)利益。隨著1970年代以后德國規(guī)劃范式的轉(zhuǎn)型，城市建設(shè)從實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的手段逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)人的生活空間的手段，開發(fā)效率和機構(gòu)利益退居次席，框架性更新規(guī)劃聚焦的重點也從功能發(fā)展轉(zhuǎn)向空間發(fā)展，注重營造舒適的人居環(huán)境。

經(jīng)濟增長曾是中國社會最大的公共利益，但在當下已然轉(zhuǎn)變：在保持經(jīng)濟合理增長的基礎(chǔ)上，傳承歷史文化、保護生態(tài)環(huán)境、提升城市空間品質(zhì)，成為新的最大的公共利益。在“上海2035”中明確提出建設(shè)更富魅力的幸福人文之城，聚焦優(yōu)良人居環(huán)境建設(shè)，提高人民群眾的獲得感和幸福感，讓人民群眾生活得更舒心。目前，上海在“一江一河”、浦江貫通、老舊社區(qū)更新、上海街道導則、“15分鐘生活圈”建設(shè)、軌交TOD開發(fā)等方面開始或已經(jīng)實踐這一理念。但在目前階段的一些開發(fā)建設(shè)中，仍然傾向于一些管理成本更低、實施效率更高的大型項目建設(shè)與功能相對單一的項目開發(fā)，功能復合的深度與業(yè)態(tài)、形態(tài)多樣性不足。

借鑒德國框架性更新規(guī)劃，結(jié)合建設(shè)“人民城市”的要求，綜合更新地區(qū)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)當從單一主導目標轉(zhuǎn)向多元發(fā)展目標：以整合化、差異化、品質(zhì)化的城市空間取代舊范式下環(huán)境割裂、尺度失調(diào)、同質(zhì)化的城市空間，城市開發(fā)建設(shè)也需要同步提高對增加時間成本、管理成本、設(shè)計成本與建設(shè)成本的容忍程度，以此營造更為舒適和高品質(zhì)的人居環(huán)境（見圖7）。

圖7 德國深度復合的城市街區(qū)Fig.7 Mixed use block in Germany

（2）促進保護更新有機融合，銜接歷史與未來

城市中心區(qū)的綜合更新既要保護歷史遺存，延續(xù)特色風貌，也要通過更新改造，使城區(qū)能夠滿足居民、工作者等各類主體當下和未來的使用需求，城市居民日益增加的文化和心理認同需求。對于城市核心區(qū)的保護與更新，德國框架性更新規(guī)劃強調(diào)重新肯定歷史價值，尋求修復、修補和延續(xù)歷史城市形態(tài)。基于歷史框架進行新舊結(jié)合，在妥善保存歷史遺存的同時，要求新建建筑延續(xù)歷史建筑的布局方式、城市肌理與空間尺度等方面的特征，并兼顧滿足當代使用需求、體現(xiàn)當代形象特色，通過具有連續(xù)性的風貌特征演變，實現(xiàn)歷史與未來的銜接。

上海前階段歷史風貌保護工作較為關(guān)注單體建筑的保護，對于整體風貌格局的保護關(guān)注不足，對于新建建筑如何在高度、體量、形象等方面與整體歷史風貌進行協(xié)調(diào)這一議題，城市設(shè)計方案不夠關(guān)注，也缺乏系統(tǒng)的管控要求。北黃浦、楊浦濱江南段等地區(qū)即將啟動全面的城市更新，地區(qū)里弄肌理與開發(fā)地塊相互穿插。如何落實“整體保護、以用促保”理念，促進歷史建筑與歷史肌理的合理演進，妥善協(xié)調(diào)歷史建筑與新建建筑之間的相互關(guān)系，是相應(yīng)地區(qū)城市風貌保護和更新所面臨的核心議題。對此，德國框架性更新規(guī)劃的理念具有顯著的借鑒意義。

目前上海更新地區(qū)的城市設(shè)計與框架性更新規(guī)劃相比，在歷史保護的認識方面是趨同的，都主張整體城市肌理的保護，但框架性更新規(guī)劃往往能更好地得到落實。一是框架性更新規(guī)劃更注重歷史形成的土地細分，這有助于歷史形態(tài)的延續(xù)；二是更為完善的建設(shè)法規(guī)和相關(guān)技術(shù)規(guī)定在規(guī)劃之外發(fā)揮了作用（見圖8）。

圖8 德累斯頓歷史肌理重塑Fig.8 Historical fabric reconstruction in Dresden

2.2.2 創(chuàng)新規(guī)劃方法

（1）以增量驅(qū)動城市更新

開發(fā)增量是城市更新重要的驅(qū)動力。新增的建筑容量不僅能夠為地區(qū)補充高品質(zhì)、靈活適用的功能載體，完善城市功能，調(diào)整既有功能業(yè)態(tài)比例，也能夠為地區(qū)更新所需要的各類公共建設(shè)項目提供財政支持。德國框架性更新規(guī)劃非常注重挖掘基地的建設(shè)潛力，具體方法包括通過增量建筑完善街道界面、“見縫插針”式加密，以及街塊改造加密、縮小過大的廣場和綠地來增加建設(shè)地塊、置入新街塊定義未利用的空地、對覆蓋率和利用率低下的區(qū)域進行整體再開發(fā)等。

例如，斯圖加特市中心區(qū)規(guī)劃詳細探討了中心區(qū)的再開發(fā)潛力地段，制定加密增建方案。其中就包括對面積達到100 hm2的斯圖21區(qū)域進行整體再開發(fā)、席勒大街沿街加密、歷史城區(qū)“見縫插針”和桃樂茜新街塊改造加密，以及大學區(qū)整體加入新街塊填補空地等處理。在增建過程中對公共空間進行優(yōu)化，有效界定空間界面，提高街道和廣場的品質(zhì)（見圖9-圖10）。

圖9 斯圖加特市中心區(qū)探索增量空間Fig.9 Addition potential in Stuttgart central area

圖10 桃樂茜街區(qū)街塊改造加密Fig.10 Regeneration and addition of Dorotheen Quartier

規(guī)劃增量對于推動上海中心區(qū)更新改造同樣具有重要意義。目前，上海綜合更新地區(qū)的增量主要來源于收儲地塊，城市設(shè)計方案對于發(fā)掘存量地塊增量潛力不夠關(guān)注。建議結(jié)合更新地區(qū)的規(guī)劃設(shè)計研究，通過多種方式發(fā)掘地區(qū)增量空間，依托適度增量推動更新地區(qū)的功能完善與品質(zhì)提升，同時通過規(guī)劃、土地等方面的政策支持，拓寬增量開發(fā)的實施路徑。

（2）多方參與謀求最大共識

對既有城區(qū)進行空間干預，往往要面對復雜的現(xiàn)狀情況和眾多利益沖突。對于空間現(xiàn)狀如何改變、實現(xiàn)什么發(fā)展目的，各方有不同訴求。針對這一情況，德國框架性更新規(guī)劃的多方參與顯著多于上海更新地區(qū)城市設(shè)計。多方參與注重通過組織城市設(shè)計工作營、設(shè)計競賽和舉辦公共論壇等方式來凝聚共識。城市設(shè)計工作營召集基地范圍內(nèi)的市民、業(yè)主和各相關(guān)利益團體，以及政府職能部門和各專業(yè)機構(gòu)共同參與，鼓勵各方充分表達意愿和訴求、探討和審議方案，以期達成共識。針對特定議題，規(guī)劃團隊往往提供多個比選方案，由各方通過方案選擇進行相對高效的決策。相關(guān)工作能夠為更新地區(qū)的城市設(shè)計和規(guī)劃編制工作夯實基礎(chǔ)，并使決策獲得更為廣泛的支持，減少建設(shè)實施阻力。

目前，上海各類規(guī)劃在公眾參與方面已經(jīng)取得了顯著成就，通過開展公示、舉辦論壇，廣泛聽取各界意見，但相關(guān)工作大多在法定規(guī)劃編制階段，城市設(shè)計研究階段的公眾參與程度有待加強。借鑒德國經(jīng)驗，上海綜合更新地區(qū)的規(guī)劃設(shè)計研究可以進一步豐富公眾參與的形式，嘗試引入工作營、方案競賽等方式作為決策輔助手段。

2.2.3 提升技術(shù)水平

（1）依托街坊類型加強城市形態(tài)控制

綜合更新地區(qū)往往需要基于城市空間形態(tài)和肌理特征對建筑形態(tài)進行管控，以滿足風貌保護要求，但又要為后續(xù)建筑設(shè)計留有空間余地。對此，德國框架性更新規(guī)劃基于空間形態(tài)研究，提出街坊類型方案，以此在中觀層次上識別城市空間特征，修補、優(yōu)化，乃至于重塑城市肌理。以斯圖加特西區(qū)更新規(guī)劃為例，柏林廣場單元、玫瑰山—霍德林廣場單元均提出了清晰的街坊類型方案，規(guī)定了檐口高度、層數(shù)、各層功能、屋頂樣式、前后院建筑類型及沿街立面處理等一系列要素，要求基于街坊類型開展單體建筑設(shè)計，取得了良好效果（見圖11-圖13）。

圖11 類型方案和單元設(shè)計應(yīng)用的比較Fig.11 Application of typological scheme on block units

圖12 羅特街新建沿街住宅和后院住宅F(xiàn)ig.12 Apartments along Roetestrasse and in backyard

圖13 羅特街新建建筑街景Fig.13 New buildings along Roetestrasse

框架性更新規(guī)劃注重對街區(qū)類型的利用，以類型為依托可以更深入地對街區(qū)形態(tài)和立面進行管控，從而為建筑設(shè)計方案設(shè)立嚴格的框架；而上海的城市設(shè)計對于建筑設(shè)計的控制更多是在約束高度和界面位置方面，很少涉及具體的建筑布局要求，這也是最終實際建設(shè)與城市設(shè)計相差甚遠的原因之一。

如何通過新建建筑延續(xù)外灘近代公共建筑肌理、里弄肌理，以及郊區(qū)風貌區(qū)中的江南市鎮(zhèn)肌理，是上海歷史風貌區(qū)高水平保護更新的重點，也是相關(guān)城市設(shè)計的難點。德國的街坊類型管控方式，對于上海應(yīng)對這一挑戰(zhàn)具有顯著的借鑒意義。

（2）結(jié)合研究性設(shè)計探索節(jié)點潛力

框架性更新規(guī)劃通過研究性設(shè)計，識別出基地內(nèi)具有開發(fā)改造潛力的節(jié)點和特定區(qū)域，以此推動城市更新提升城市品質(zhì)。研究性設(shè)計對建筑形態(tài)、空間類型和功能轉(zhuǎn)型進行深化研究，探索相應(yīng)區(qū)域的改造潛力，以此明確后續(xù)深化方向，為實際建設(shè)方案指明路徑。這些潛力節(jié)點往往和近期行動計劃相聯(lián)動，是快速實現(xiàn)更新目標的重要抓手（見圖14）。

圖14 布萊賽德街改造的研究性設(shè)計Fig.14 Exploration scheme of Breitscheidstrasse

上海許多綜合更新地區(qū)的存量地塊、存量開放空間和開發(fā)地塊相互交織。保留地塊更新與開發(fā)地塊方案設(shè)計往往局限于地塊本身，城市設(shè)計方案中，缺乏對于地塊之間，以及地塊與道路、綠地聯(lián)動更新的考慮。未來，相應(yīng)地塊及周邊可開展研究性設(shè)計，在研究老舊小區(qū)改造和公共開放空間提升措施的同時，同步明確開發(fā)地塊規(guī)劃設(shè)計條件，通過協(xié)調(diào)新建與更新，在最大程度體現(xiàn)新建地塊土地價值的同時，促進地區(qū)整體更新提升。

2.2.4 加強實施銜接

與上海更新地區(qū)城市設(shè)計相似，德國框架性更新規(guī)劃本身不具備法定約束力，其主要通過與法定規(guī)劃進行銜接，通過以下幾個方面實現(xiàn)它的影響力。

（1）分區(qū)進行設(shè)計深化

規(guī)模較大的綜合更新地區(qū)，往往難以兼顧整體層面的系統(tǒng)性要求與街坊、地塊層面的具體更新任務(wù)。對此，德國框架性更新規(guī)劃形成總體把控、分區(qū)深化、協(xié)調(diào)整合的工作方法，以約2 km2范圍的斯圖加特西區(qū)塔爾古地區(qū)為例，該規(guī)劃在總體層面的任務(wù)是確立更新的目標和原則，提出結(jié)構(gòu)性與網(wǎng)絡(luò)性規(guī)劃要求，再分6個不同區(qū)域單元，在分區(qū)層面針對各個街區(qū)的不同特征與問題分別開展研究，形成各分區(qū)單元的設(shè)計深化成果和規(guī)劃要求，包括對街坊類型、街道空間、重要公共空間節(jié)點及綠化、停車等各層面更為詳細的成果，最后將各單元成果納入整體，形成完整的框架性更新規(guī)劃（見圖15）。

圖15 斯圖加特塔爾古地區(qū)的單元劃分Fig.15 Planning units of Stuttgart Talgrund West Area

上海的楊浦濱江南段與北黃浦地區(qū)橫跨多個社區(qū)，不同社區(qū)問題差異較大。既有的規(guī)劃方法一般通過地區(qū)整體控詳規(guī)劃直接指導建設(shè)項目實施，或針對具體的開發(fā)地塊編制控詳規(guī)劃，對片區(qū)層面具體問題的應(yīng)對較為薄弱。借鑒相關(guān)經(jīng)驗，可在整體層面把握地區(qū)總體更新方向、確定系統(tǒng)性更新要求基礎(chǔ)上，分區(qū)進行設(shè)計深化，針對不同地區(qū)的不同問題提出具體應(yīng)對方案。

（2）與法定規(guī)劃相銜接

作為非法定規(guī)劃，德國框架性更新規(guī)劃確定的規(guī)劃內(nèi)容需要通過法定的建造規(guī)劃來最終指導建設(shè)實施。政府部門可以框架性更新規(guī)劃為依據(jù)，直接對法定規(guī)劃進行修編，或?qū)驳貕K舉行公開競賽，競賽結(jié)果匯總研究后編制或修編法定規(guī)劃。此外，政府部門還可以框架性更新規(guī)劃為依據(jù)開展存量用地建設(shè)條件研究，推動相應(yīng)地塊的法定規(guī)劃調(diào)整和城市更新。以斯圖加特西區(qū)為例，柏林廣場單元的框架性更新規(guī)劃以街道為單位，基于城市設(shè)計對建造規(guī)劃提出修編意見：將羅森伯格街（Rosenbergstr.）的建造線退后1—2 m，為人行道的樹木種植區(qū)域留出空間；對賽登街（Seidenstr.）上的現(xiàn)狀建筑進行更新，將凸出街道界面的建筑立面退后至街道界面處，同時還提出對建筑總平面的更新方案建議（見圖16）。

圖16 柏林廣場單元深化總平面圖Fig.16 Detailed planning of Berlinerplatz

目前，上海對于類似地區(qū)也越來越多地通過地區(qū)總體城市設(shè)計起到類似德國框架性更新規(guī)劃的作用，即向上銜接分區(qū)規(guī)劃、向下指導地區(qū)內(nèi)實際項目開發(fā)。在總體城市設(shè)計基礎(chǔ)上，針對具體開發(fā)地塊進行控制性詳細規(guī)劃修編，結(jié)合實施方案研究深入對接開發(fā)訴求，形成更為精細化、對接建設(shè)實施的管控要求。

（3）細化公共領(lǐng)域建設(shè)管理引導

在新建地區(qū)，廣場、綠地等公共開放空間，以及道路和市政設(shè)施一般通過規(guī)劃設(shè)計統(tǒng)籌空間布局，工程方案設(shè)計與建設(shè)實施由相應(yīng)的建設(shè)主體負責，再移交給管理部門進行后續(xù)管理運營維護。對于綜合更新地區(qū)，城市更新有賴于已建成空間設(shè)施的升級改造，以及交通組織等后續(xù)管理運營方式的調(diào)整。為充分整合協(xié)調(diào)相關(guān)工作，德國框架性更新規(guī)劃中往往涉及相應(yīng)空間設(shè)施具體改造要求和管理方式調(diào)整建議，政府部門以框架性更新規(guī)劃為依據(jù)進行城市開發(fā)建設(shè)管理。例如在步行區(qū)外圍增加新的停車樓，并限制機動車進入交通穩(wěn)靜區(qū)，同時在步行區(qū)中更新城市家具和標識系統(tǒng)等，通過對公共領(lǐng)域的建設(shè)管理提出細化要求，為實現(xiàn)地區(qū)總體更新目標提供有力支撐。許多更新地區(qū)也以道路、廣場等開放空間為對象編制建造規(guī)劃，明確步行專用區(qū)域范圍、喬木種植位置等環(huán)境設(shè)計要求，針對公共開放空間更新進行精細化的規(guī)劃管控。

目前，上海更新地區(qū)的具體更新項目主要由負責建設(shè)實施的相關(guān)部門主導推進，城市設(shè)計和后續(xù)的法定規(guī)劃在其中所發(fā)揮的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用不夠突出。未來，上海的規(guī)劃主管部門有必要進一步加強與其他相關(guān)管理部門的合作，結(jié)合更新規(guī)劃為公共領(lǐng)域的建設(shè)管理工作提升提供更為精細化的指引，從而更加全面和有效地推進綜合更新地區(qū)的城市更新。

（4）形成更新行動計劃清單

地區(qū)綜合更新需要一系列不同類型、不同層次、由不同主體負責的項目加以推動。相應(yīng)項目在空間和時間上的協(xié)調(diào)，對于更新效果同樣具有重要影響?？蚣苄愿乱?guī)劃注重形成面向?qū)嵤┑男袆佑媱澢鍐?，安排?guī)劃編制、土地整理、設(shè)計競賽和建設(shè)開發(fā)的時序。行動清單根據(jù)項目所處地段及其重要性，按更新的優(yōu)先級別進行分類，公共性強、重要性高、影響力大的項目在時序上往往處于第一梯隊。例如，斯圖加特中心區(qū)規(guī)劃將項目劃分為近期、中期、遠期3類；德累斯頓中心區(qū)規(guī)劃則按優(yōu)先級別分為第一級、第二級和待觀察區(qū)域。這些項目對應(yīng)政府各職能部門，以及由政府牽頭的公私合營機構(gòu)、私人投資者。

上海在2018年編制完成的“一江一河”建設(shè)規(guī)劃中引入了行動計劃，明確計劃近期推進的重要項目。對于更新地區(qū)，項目計劃對于規(guī)劃實施起著更加重要的作用，而城市設(shè)計和相應(yīng)的法定規(guī)劃對這方面內(nèi)容關(guān)注略顯不足。建議將該方法推廣到其他規(guī)劃中，并進一步形成項目庫和項目清單，以此推動規(guī)劃有序?qū)嵤?/p>

綜合比較上海綜合更新地區(qū)的城市設(shè)計與德國框架性更新規(guī)劃，二者的深層次區(qū)別在于編制導向、規(guī)劃實施路徑與管控深度的不同。

上海目前開展的綜合更新地區(qū)城市設(shè)計，主要側(cè)重于目標導向，以地區(qū)功能定位和發(fā)展目標愿景為引領(lǐng)，層層分解形成目標、策略與措施體系，以此實現(xiàn)規(guī)劃意圖。對于實施階段的建設(shè)項目和地塊開發(fā)的實施方案設(shè)計，規(guī)劃一般留有較大的空間，也不過多地介入具體的建設(shè)實施和后續(xù)運營管理維護。德國框架性更新規(guī)劃強調(diào)目標導向與問題導向并重，在明確地區(qū)發(fā)展愿景的同時，重視基于現(xiàn)狀評估發(fā)掘問題，有針對性地提出應(yīng)對措施。許多現(xiàn)狀問題的解決，需要深度介入建設(shè)項目及后續(xù)運營管理維護，因此規(guī)劃內(nèi)容的深度也顯著增加，并形成更為豐富的實施路徑。

在規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃實施方面，相較于上海綜合更新地區(qū)的城市設(shè)計，德國框架性更新規(guī)劃：一是開展兩個層次的設(shè)計與協(xié)調(diào)，上層次聚焦整體層面和系統(tǒng)性要求，下層次聚焦地塊與相鄰開放空間、設(shè)施的協(xié)調(diào)；二是為落實整體城市設(shè)計意圖，進行更為詳細和有效的建筑形態(tài)管控；三是針對現(xiàn)狀的道路、綠地等開放空間的具體更新改造方案進行干預；四是利益相關(guān)主體深度參與規(guī)劃設(shè)計研究，確保問題發(fā)掘的準確性、解決方案的有效性和建設(shè)實施可行性；五是形成多種多樣的實施路徑，依靠法定規(guī)劃指導開發(fā)地塊建設(shè)，依靠部門協(xié)商與公眾參與達成共識，推動其他建設(shè)項目實施。

3 結(jié)語

推動城市中心區(qū)進行綜合更新，對于上海落實風貌保護要求、改善居民生活水平、促進高質(zhì)量發(fā)展與高品質(zhì)生活具有至關(guān)重要的作用。綜合更新地區(qū)的現(xiàn)狀條件更為錯綜復雜，規(guī)劃建設(shè)要求更高，這些都對既有的規(guī)劃范式提出了挑戰(zhàn)。借鑒以德國框架性更新規(guī)劃為代表的國外規(guī)劃經(jīng)驗，提升上海城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中城市設(shè)計環(huán)節(jié)的作用與地位，完善城市設(shè)計中的更新內(nèi)容，創(chuàng)新城市設(shè)計方法，有利于在理念、方法、技術(shù)和實施等方面全面提升上海規(guī)劃編制水平。規(guī)劃范式的轉(zhuǎn)型，還必須同步優(yōu)化規(guī)劃管理和實施，加強規(guī)劃主管部門和其他政府相關(guān)部門、其他相關(guān)利益主體的協(xié)同，增加城市建設(shè)相關(guān)規(guī)范的細化適用范圍和彈性，提供法規(guī)與政策配套，并且進一步加強全社會對于城市更新的共識。