技術(shù)理性與利益博弈：跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃思考

劉 珺 LIU Jun

為提升區(qū)域競爭力，協(xié)同發(fā)展成為各地方的重要策略。日本《首都圈整備法》、英國《英格蘭東南區(qū)域空間戰(zhàn)略草案》、荷蘭《蘭斯塔德空間展望》等各類空間規(guī)劃中，將區(qū)域協(xié)同作為規(guī)劃編制的出發(fā)點(diǎn)。國內(nèi)也將區(qū)域協(xié)同上升為國家戰(zhàn)略，2017年黨的十九大報(bào)告和中央經(jīng)濟(jì)工作會議均提出要實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，2018年政府工作報(bào)告繼續(xù)明確要完善區(qū)域發(fā)展政策，塑造區(qū)域發(fā)展新格局。不同空間尺度的區(qū)域規(guī)劃，其規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃任務(wù)有所差異。城市群規(guī)劃在宏觀層面明確區(qū)域總體定位和發(fā)展戰(zhàn)略，都市圈規(guī)劃在中觀層面構(gòu)建以超特大城市為核心的多維度、多視角協(xié)同策略，而微觀層面的跨界地區(qū)則更加關(guān)注現(xiàn)實(shí)問題，是具體協(xié)同任務(wù)導(dǎo)向下的行動規(guī)劃。本文主要討論的并非長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)等國家級戰(zhàn)略地區(qū)，而是省際毗鄰、超特大城市郊區(qū)跨界地區(qū)。這類地區(qū)雖然沒有達(dá)到國家戰(zhàn)略的高度，但往往有條件編制基于地方事權(quán)平等協(xié)商的規(guī)劃，是自下而上的空間治理實(shí)踐，靈活性更強(qiáng)。目前我國法定規(guī)劃體系和管理體制尚不完全適應(yīng)跨界地區(qū)的規(guī)劃編制與實(shí)施[1]8，本文梳理歸納過去跨行政區(qū)規(guī)劃工作的演變及局限，結(jié)合跨界地區(qū)規(guī)劃實(shí)踐，提出協(xié)同規(guī)劃編制的技術(shù)邏輯與利益博弈的本土經(jīng)驗(yàn)，并針對體制機(jī)制保障提出建議。

1 我國跨行政區(qū)規(guī)劃工作的演變與研究綜述

1.1 我國跨行政區(qū)規(guī)劃工作的演變過程及特點(diǎn)

在大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展思路下，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。1980年，全國城市規(guī)劃會議正式提出“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市建設(shè)方針。1989年，我國制定的《城市規(guī)劃法》明確肯定這一思路，并提出全國和各省、直轄市編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。建設(shè)部于1994年發(fā)布《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》，提出城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制以省、市級行政等級為主體，在評估分析城鎮(zhèn)發(fā)展綜合條件的基礎(chǔ)上，提出城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，并預(yù)測規(guī)劃期內(nèi)人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，統(tǒng)籌安排區(qū)域道路交通設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施，逐步形成以“三結(jié)構(gòu)（城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)）、一網(wǎng)絡(luò)（基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)）”為核心內(nèi)容的體系范式。

區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下，城鎮(zhèn)群、都市圈區(qū)域規(guī)劃蓬勃發(fā)展。2015年后，我國逐步明確以城鎮(zhèn)群為引領(lǐng)的大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化思路。國家相繼提出“海上絲綢之路”“長江經(jīng)濟(jì)帶”“京津冀”“長三角世界級城市群”“粵港澳大灣區(qū)”等概念，打破行政區(qū)劃，推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)同，并帶動廣大腹地發(fā)展。城市群及都市圈規(guī)劃主要提出針對目標(biāo)共識的戰(zhàn)略框架，包括目標(biāo)愿景、空間格局、系統(tǒng)支撐和機(jī)制保障等內(nèi)容。

隨著區(qū)域協(xié)同規(guī)劃的推進(jìn)，跨界地區(qū)作為城市群和都市圈內(nèi)部重要的空間抓手，得到廣泛關(guān)注。一類是國家級戰(zhàn)略性跨界地區(qū)，以長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)為代表，包括上海青浦區(qū)、江蘇蘇州吳江區(qū)、浙江嘉興嘉善縣，面積約2 300 km2，是由國務(wù)院批復(fù)成立，能夠體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖和先進(jìn)發(fā)展理念的重要空間載體，是長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的先手棋和突破口，肩負(fù)踐行規(guī)劃建設(shè)新理念的使命[2]。另一類跨界地區(qū)是城市群、都市圈規(guī)劃或北京、上海等超特大城市新版總體規(guī)劃中提出的跨界城市組團(tuán)、跨界城鎮(zhèn)圈等功能性地域空間[1]9?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，“支持虹橋—昆山—相城、嘉定—昆山—太倉、金山—平湖、頂山—汊河、浦口—南譙、江寧—博望等省際毗鄰區(qū)域開展深度合作”。在此基礎(chǔ)上，南京國土空間規(guī)劃提出重點(diǎn)推進(jìn)頂山—汊河、浦口—南譙、江寧—博望聯(lián)手共建各具特色的跨界一體化示范區(qū)。上海新一輪總體規(guī)劃也提出崇明東平—江蘇海門海永—江蘇啟東啟隆、金山楓涇—松江新浜—浙江嘉善—浙江平湖新埭、嘉定安亭—青浦白鶴—江蘇昆山花橋等近滬城鎮(zhèn)圈。這類跨界地區(qū)的自然環(huán)境、歷史人文資源本底往往相似，具有地緣、人緣優(yōu)勢，以及明確的需要協(xié)同的現(xiàn)實(shí)問題（見表1）。

表1 相關(guān)區(qū)域規(guī)劃類型、規(guī)劃地位、主要內(nèi)容與編制審批主體一覽表Tab.1 Regional planning types, status, main contents, preparation and approval institutions

1.2 跨界地區(qū)的協(xié)同問題

1.2.1 普遍性問題

不論國家級戰(zhàn)略性跨界地區(qū)，還是省際毗鄰、超特大城市郊區(qū)跨界地區(qū)，往往都會存在一些需要協(xié)同的普遍問題。

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，空間訴求差異大。雖然跨界地區(qū)大多文化同源[3]、協(xié)同基礎(chǔ)較好，但行政邊界兩側(cè)往往發(fā)展不同步。這在超特大城市外圍跨界地區(qū)表現(xiàn)尤其突出。超特大城市已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期，注重生態(tài)優(yōu)先、高質(zhì)量內(nèi)涵發(fā)展路徑，區(qū)域協(xié)同要求共同保護(hù)區(qū)域資源環(huán)境、聯(lián)通區(qū)域生態(tài)廊道，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上構(gòu)建以自身為頂端的產(chǎn)業(yè)價(jià)值分工體系，在區(qū)域空間格局中要求周邊城市做好生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障。而周邊中小城市基本還處于快速工業(yè)化階段，注重實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，擴(kuò)張發(fā)展是主要方向，在區(qū)域?qū)訒r(shí)要求較高層次的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接，軌道、公路等交通對接，以及生態(tài)保護(hù)的財(cái)政資金支撐等。部分中小城市緊鄰大城市生態(tài)農(nóng)業(yè)空間，貼邊發(fā)展，形成大規(guī)模、高強(qiáng)度的建設(shè)用地開發(fā)形態(tài)[1]10。比較典型的例子是北京外圍的廊坊燕郊開發(fā)區(qū)，上海外圍的昆山花橋商務(wù)城、太倉科教新城、吳江汾湖新城等。

二是空間治理割裂，規(guī)劃建設(shè)缺乏協(xié)作，出現(xiàn)交通不對接、設(shè)施不整合、生態(tài)難共保、環(huán)境難治理等諸多問題。具體表現(xiàn)為交通路網(wǎng)在道路走向、紅線寬度、道路等級等方面沒有良好銜接，出現(xiàn)斷頭路、斷頭橋的現(xiàn)象[4]；跨行政區(qū)在養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、醫(yī)?；ネǖ确矫娲嬖谡系K；跨界地區(qū)生態(tài)資源的維護(hù)和空間整治有難度，由于局部地區(qū)易出現(xiàn)城市無序蔓延和突破城市開發(fā)邊界、蠶食生態(tài)保護(hù)用地的現(xiàn)象，造成區(qū)域生態(tài)框架的系統(tǒng)性和連通性被破壞[5]；各地對跨區(qū)域的水環(huán)境、大氣環(huán)境治理要求和標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，這是京津冀地區(qū)頻發(fā)嚴(yán)重的霧霾天氣的原因之一。

三是跨界地區(qū)主體多元，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制?？缃绲貐^(qū)往往涉及多個(gè)省份、多個(gè)地方政府，行政邊界劃定了地方政府的權(quán)力，造成每個(gè)地區(qū)都不顧整體績效效率，從自身利益出發(fā)在規(guī)劃對接中獲取最大的價(jià)值，制約了資源的優(yōu)化配置及區(qū)域融合。由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，使跨省市的規(guī)劃管控失位，各方利益難以平衡，致使本該相互融合的跨界區(qū)域規(guī)劃變成行政區(qū)規(guī)劃的“拼盤”。

1.2.2 差異性問題

國家級戰(zhàn)略性跨界地區(qū)與省際毗鄰、超特大城市郊區(qū)跨界地區(qū)的協(xié)同規(guī)劃面臨一些差異性問題。國家級戰(zhàn)略性跨界地區(qū)更加強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向，關(guān)注的是發(fā)展現(xiàn)狀與目標(biāo)愿景之間的現(xiàn)實(shí)差距。長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)以“生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化新標(biāo)桿、綠色創(chuàng)新發(fā)展新高地、一體化制度創(chuàng)新試驗(yàn)田、人與自然和諧宜居新典范”為戰(zhàn)略目標(biāo)，審視生態(tài)、創(chuàng)新、制度的差距，致力于探索人與自然和諧共生的發(fā)展路徑。體制機(jī)制層面，國家級示范區(qū)得以打破傳統(tǒng)行政壁壘，被賦予更多的行政管理和經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限。通過設(shè)立國家級區(qū)域協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組等方式，進(jìn)行一定程度的頂層權(quán)力設(shè)計(jì)，收束或讓渡地方政府的發(fā)展與規(guī)劃的自主權(quán)。

省際毗鄰、超特大城市郊區(qū)跨界地區(qū)更加強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向，是針對具體問題提出具體任務(wù)的行動方案，以明確的行動指引推動規(guī)劃落實(shí)。體制機(jī)制層面，參照西方國家在區(qū)域治理議題中的市場化利益交換制度，在地方事權(quán)主導(dǎo)下平等協(xié)商，側(cè)重“利益交換”與“利益博弈”。因此，這類跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃在規(guī)劃約束傳導(dǎo)和規(guī)劃實(shí)施落實(shí)等方面，相比國家級戰(zhàn)略性跨界地區(qū)具有更多的制度障礙，協(xié)同過程往往會更加復(fù)雜和曲折，涉及多層級協(xié)同治理主體。以滬蘇毗鄰的崇明島東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈為例，因?yàn)槿狈δ軌虼砼徃骺h市共同利益的“權(quán)威主體”，上海市規(guī)劃和自然資源局（以下簡稱“上海市規(guī)劃資源局”）與南通市政府，上海市崇明區(qū)政府與南通市海門、啟東兩地人民政府，東平鎮(zhèn)、海永鎮(zhèn)、啟隆鎮(zhèn)人民政府等3個(gè)層級治理主體同時(shí)參與整個(gè)協(xié)同規(guī)劃過程（見表2）。

表2 跨界地區(qū)規(guī)劃工作特點(diǎn)Tab.2 Characteristics of cross-border regional planning

1.3 我國近期規(guī)劃實(shí)踐

從近期開展的跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃和地方實(shí)踐來看，在協(xié)同內(nèi)容和協(xié)同機(jī)制層面有一定積累和認(rèn)識。規(guī)劃導(dǎo)向上，跨界地區(qū)的建設(shè)不是單一關(guān)注某個(gè)城市的利益，也不是單一強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)功能，而是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域整體資源配置和未來發(fā)展[6]。規(guī)劃內(nèi)容上，大多關(guān)注生態(tài)共保、交通引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作和設(shè)施共建共享等方面空間管制跨界聯(lián)動[7]。為了保證協(xié)同規(guī)劃實(shí)施落地，相關(guān)研究和實(shí)踐提出要構(gòu)建行動計(jì)劃與項(xiàng)目庫，進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新[8-9]。

國內(nèi)跨界地區(qū)規(guī)劃實(shí)踐剛剛起步，規(guī)劃方法和理論研究較少，現(xiàn)有規(guī)劃體系和體制機(jī)制難以適應(yīng)跨界地區(qū)規(guī)劃編制和實(shí)施要求。一方面，跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃有可能成為各地方發(fā)展訴求的匯總，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的拼合缺乏規(guī)劃價(jià)值判斷；與此同時(shí)，協(xié)同規(guī)劃內(nèi)容缺乏對于不同地區(qū)資源特色和現(xiàn)實(shí)問題的討論與挖掘，對于協(xié)同重點(diǎn)的差異性考慮較少，規(guī)劃的技術(shù)理性需要進(jìn)一步強(qiáng)化。另一方面，目前跨界地區(qū)協(xié)同更多停留在規(guī)劃編制層面，缺乏對規(guī)劃實(shí)施動力和實(shí)施路徑的思考。核心利益焦點(diǎn)往往是規(guī)劃實(shí)施的突破口，與之適應(yīng)的體制機(jī)制是規(guī)劃實(shí)施的保障[10]。盡管也有一些區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、市長聯(lián)席會議等機(jī)制，但自上而下的協(xié)調(diào)未必能夠反映各主體的訴求，作為非法定規(guī)劃缺乏實(shí)施保障。考慮到兩類跨界地區(qū)各自的特點(diǎn)，尤其是國家級戰(zhàn)略性跨界地區(qū)的特殊性，本文主要關(guān)注省際毗鄰、超特大城市郊區(qū)跨界地區(qū)，聚焦協(xié)同規(guī)劃編制的技術(shù)理性與利益博弈兩個(gè)方面，試圖構(gòu)建跨界地區(qū)規(guī)劃編制與實(shí)施路徑。

2 構(gòu)建基于技術(shù)理性與利益博弈的跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃思考框架

跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃是相關(guān)利益主體分配空間資源的重要工具[11]。一方面，技術(shù)理性是協(xié)同規(guī)劃的基石和價(jià)值導(dǎo)向所在。跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃要從區(qū)域整體利益出發(fā)，秉持長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，為跨界地區(qū)設(shè)計(jì)綜合最優(yōu)的發(fā)展方案，這一過程離不開技術(shù)理性的支撐。另一方面，利益博弈是決定協(xié)同規(guī)劃推進(jìn)落實(shí)的關(guān)鍵和重要實(shí)施動力?？缃绲貐^(qū)協(xié)同規(guī)劃雖然不是法定規(guī)劃，但應(yīng)該是區(qū)域內(nèi)各城市平等協(xié)商達(dá)成共識的約束性契約，可以指導(dǎo)各城市制定并執(zhí)行下位法定規(guī)劃。只有在平等互惠基礎(chǔ)上充分協(xié)調(diào)各城市利益沖突，才能實(shí)現(xiàn)合作共贏，跨界規(guī)劃才能得以實(shí)施。

2.1 跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃技術(shù)理性探索

（1）跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃技術(shù)理性的重要性

城市規(guī)劃的技術(shù)理性要求以城市公共利益為目標(biāo)，結(jié)合充實(shí)、完備的專業(yè)技術(shù)知識，協(xié)調(diào)土地和空間利用的利益分配。由于技術(shù)理性強(qiáng)調(diào)長遠(yuǎn)綜合、公平正義的規(guī)劃價(jià)值觀，城市規(guī)劃需要在正確的價(jià)值導(dǎo)向和發(fā)展方向的約束范圍內(nèi)找到最優(yōu)的空間方案。但無論是規(guī)劃編制還是建設(shè)管理，往往都是政府行為，規(guī)劃技術(shù)內(nèi)容難免被規(guī)范化和制度化，而制度環(huán)境屬性反過來會影響規(guī)劃價(jià)值的判斷。這在跨界地區(qū)表現(xiàn)尤其突出?？缃绲貐^(qū)的兩邊地方政府往往存在不同的規(guī)劃目標(biāo)，對具體項(xiàng)目的實(shí)施需求存在差異。這就更需要技術(shù)理性對于規(guī)劃整體方向的把控和對于公共利益的堅(jiān)守，否則跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃就會成為各方利益的拼盤。

（2）跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃核心重點(diǎn)

跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃編制需要秉持長遠(yuǎn)價(jià)值觀，代表整體利益和公眾利益。一是優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)合作共贏。通過協(xié)同規(guī)劃達(dá)成發(fā)展共識，改變分散發(fā)展、低質(zhì)競爭的狀況，實(shí)現(xiàn)跨界地區(qū)的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。二是強(qiáng)化空間格局統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)全域覆蓋。改變原有規(guī)劃局限在各自行政邊界內(nèi)，忽視外圍地區(qū)的管理模式，體現(xiàn)全域規(guī)劃的基本原則。三是重構(gòu)城鄉(xiāng)資源配置，實(shí)現(xiàn)服務(wù)升級。通過城鄉(xiāng)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施配置方式的優(yōu)化和新功能的植入，切實(shí)推動城鄉(xiāng)服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化的發(fā)展。

不同跨界地區(qū)要有明確的協(xié)同重點(diǎn)，而這些協(xié)同重點(diǎn)就是推動跨界規(guī)劃實(shí)施的重要抓手。京津冀協(xié)同規(guī)劃為緩解北京交通擁擠、資源緊缺等大城市病，重點(diǎn)推動非核心功能疏解，做好“減法”，騰出空間，疏解不符合首都功能的產(chǎn)業(yè)，與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展。港深落馬洲河套地區(qū)依托高度國際化的香港，關(guān)注科技創(chuàng)新功能統(tǒng)籌，著力加強(qiáng)內(nèi)地和香港青年創(chuàng)業(yè)者之間的交流。上海為與周邊省市協(xié)同發(fā)展，規(guī)劃多個(gè)跨界城鎮(zhèn)圈，其中生態(tài)型城鎮(zhèn)圈東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈重視生態(tài)保護(hù)、規(guī)模管控與建設(shè)管控；科創(chuàng)型城鎮(zhèn)圈楓涇—新浜—嘉善—新埭城鎮(zhèn)圈重視功能協(xié)同；城市型城鎮(zhèn)圈安亭—花橋—白鶴城鎮(zhèn)圈重視同城化建設(shè)[12]。

（3）基于技術(shù)理性的協(xié)同規(guī)劃方法框架

以“目標(biāo)—空間—行動”為技術(shù)框架，討論協(xié)同規(guī)劃的主要內(nèi)容。一是目標(biāo)協(xié)同，基于區(qū)域發(fā)展要求和自身特征問題，分析論證跨界地區(qū)在區(qū)域中的地位和作用，明確提出具有前瞻性、兼顧各地訴求的發(fā)展目標(biāo)。明確目標(biāo)共識有利于多維度系統(tǒng)協(xié)同內(nèi)容的推進(jìn)。二是空間協(xié)同，以生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田控制線為底線約束，凸顯資源本底特色，落實(shí)戰(zhàn)略性發(fā)展廊道和空間板塊，明確總體空間格局。挖潛生態(tài)風(fēng)景要素、特色功能要素和交通廊道要素，基于資源特征和發(fā)展趨勢，識別重要發(fā)展走廊、重點(diǎn)功能板塊、重要城鎮(zhèn)地區(qū)等各類功能空間載體。重點(diǎn)針對跨界地區(qū)重要生態(tài)區(qū)塊、功能區(qū)塊和具有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)塊，劃分生態(tài)保育、文化提升、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多種類型，提出針對性的規(guī)劃管控要求。三是行動協(xié)同，關(guān)注生態(tài)、交通、設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、風(fēng)貌等各系統(tǒng)的協(xié)調(diào)整合，針對具體問題形成行動計(jì)劃，提高規(guī)劃的有效性和可實(shí)施性。生態(tài)協(xié)同上，劃定生態(tài)底線，構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，依托農(nóng)田、森林、水系、區(qū)域道路等空間要素明確重點(diǎn)生態(tài)走廊。交通協(xié)同上，落實(shí)上位規(guī)劃骨干路網(wǎng)的規(guī)劃要求，在綜合分析區(qū)域道路交通需求的基礎(chǔ)上，明確區(qū)域內(nèi)外聯(lián)系主要道路的等級、線型和布局。設(shè)施協(xié)同上，結(jié)合公共中心體系，分級分類配置文教體衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施，協(xié)調(diào)市政基礎(chǔ)設(shè)施和管網(wǎng)布局。產(chǎn)業(yè)協(xié)同上，重點(diǎn)明確跨界地區(qū)重要產(chǎn)業(yè)板塊的空間布局。風(fēng)貌協(xié)同上，明確總體風(fēng)貌定位，保護(hù)自然山水格局，優(yōu)化城鎮(zhèn)形態(tài)，保護(hù)古鎮(zhèn)和古村落歷史風(fēng)貌（見圖1）。同時(shí)，構(gòu)建協(xié)同規(guī)劃內(nèi)容的約束傳導(dǎo)機(jī)制，制訂近期行動指引，明確近期生態(tài)保育、道路交通、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面的重點(diǎn)協(xié)同事項(xiàng)和跨界協(xié)同重點(diǎn)空間。

圖1 跨界協(xié)同規(guī)劃編制技術(shù)路線示意圖Fig.1 Technical roadmap for cross-border collaborative planning

2.2 跨界地區(qū)協(xié)同過程與利益博弈

區(qū)域協(xié)同規(guī)劃能否在編制后得以執(zhí)行和實(shí)施，關(guān)鍵在于規(guī)劃編制內(nèi)容在考慮整體利益的同時(shí)是否落實(shí)了地方主體的利益訴求。不同于一般規(guī)劃類型，跨界地區(qū)涉及跨行政區(qū)多主體、多部門協(xié)同，而各主體間往往在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展訴求方面不一致，因此跨界地區(qū)規(guī)劃編制是一個(gè)利益博弈的過程。近年來省際毗鄰、超特大城市郊區(qū)跨界地區(qū)的空間治理實(shí)踐萌芽，這些實(shí)踐的模式與經(jīng)驗(yàn)可以對未來跨界地區(qū)協(xié)同予以指導(dǎo)。本文分別以滬蘇毗鄰地區(qū)東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈、蘇皖毗鄰地區(qū)江寧—博望一體化示范區(qū)、深港毗鄰地區(qū)落馬洲河套地區(qū)為例，梳理各主體開展跨界協(xié)同的階段過程和關(guān)鍵事項(xiàng)，歸納底線博弈型、有限共識型和協(xié)同共生型3種協(xié)同規(guī)劃的特點(diǎn)，為跨界地區(qū)規(guī)劃提供本土經(jīng)驗(yàn)。

（1）底線博弈型規(guī)劃：以滬蘇毗鄰地區(qū)東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈為例

滬蘇毗鄰地區(qū)東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈位于世界級生態(tài)島崇明島北側(cè)，包括上海崇明的東平鎮(zhèn)，江蘇南通海門海永鎮(zhèn)、啟東啟隆鎮(zhèn)，以及三鎮(zhèn)之間、隸屬崇明區(qū)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的圍墾飛地，總面積為244.5 km2（見圖2-圖3）。自1999年經(jīng)國家民政部、上海市、江蘇省長期協(xié)商，上海、江蘇界線得以調(diào)整。崇明島絕大部分面積都?xì)w屬上海市，僅北部海永、啟隆兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸屬江蘇省南通市。此后，醫(yī)保報(bào)銷、水電供應(yīng)、道路建設(shè)等問題在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面已協(xié)調(diào)解決。崇明世界級生態(tài)島建設(shè)目標(biāo)提出后，上海更加注重生態(tài)保護(hù)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)立島，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)，明確提出全島管控開發(fā)強(qiáng)度。南通從自身發(fā)展階段出發(fā)，更關(guān)注與上海的融合對接，將啟隆、海永作為對接上海的先行地。這就造成海永、啟隆鎮(zhèn)在功能業(yè)態(tài)、空間模式方面更偏向于大規(guī)模的開發(fā)，尤其是主題樂園的建設(shè)與崇明島的本底特色有明顯沖突，且短時(shí)間大流量的客流給生態(tài)島的承載能力帶來較大壓力。基于現(xiàn)實(shí)矛盾，滬蘇兩地共同委托編制東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈協(xié)同規(guī)劃。這也是兩省協(xié)同的第一步。

圖2 東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈區(qū)位圖Fig.2 Location map of Dongping-Haiyong-Qilong town circle

圖3 東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈概念規(guī)劃圖Fig.3 Conceptual plan of Dongping-Haiyong-Qilong town circle

東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈協(xié)同規(guī)劃中，生態(tài)保護(hù)要求下的建設(shè)用地規(guī)模管控是需要協(xié)同的核心問題（見表3）。上海要求城鎮(zhèn)圈建設(shè)用地減量化，整體開發(fā)強(qiáng)度控制在16.5%以下。同時(shí)，為了避免過境交通影響生態(tài)環(huán)境，提出高速公路、高速鐵路不穿島的空間方案。南通認(rèn)可生態(tài)保育理念，但考慮到已出讓用地回收難度，提出放松用地規(guī)模管控要求，并在更大范圍內(nèi)強(qiáng)化交通聯(lián)系，包括明確北沿江高鐵、滬通城際的走向和線型，增設(shè)G40崇啟大橋靠近南通兩鎮(zhèn)的高速出入口等?？梢哉f，用地規(guī)模和區(qū)域交通聯(lián)系是規(guī)劃雙方核心利益焦點(diǎn)，而崇明島開發(fā)強(qiáng)度控制在16.5%以下是上海此輪協(xié)同規(guī)劃建設(shè)的底線。為了實(shí)現(xiàn)管控崇明島開發(fā)強(qiáng)度的目標(biāo)，上海市規(guī)劃資源局與南通市、啟東市、海門市政府等相關(guān)部門開展多輪溝通協(xié)商。歷經(jīng)一年時(shí)間，在上海市規(guī)劃資源局和南通市政府共同組織召開的崇明世界級生態(tài)島區(qū)域協(xié)同規(guī)劃會議上才最終達(dá)成共識，會上雙方基本肯定了城鎮(zhèn)圈整體開發(fā)強(qiáng)度控制在16.5%的方案，明確針對后續(xù)已出讓土地的退出問題應(yīng)由雙方共同解決，同時(shí)盡早研究論證北沿江城際通道選址位置。

表3 海永、啟隆兩鎮(zhèn)用地出讓情況梳理Tab.3 Land transfer situations of Haiyong Town and Qilong Town

東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈規(guī)劃中的協(xié)同可以看作是為達(dá)成開發(fā)強(qiáng)度管控這一底線目標(biāo)，雙方不斷讓步的過程。而南通爭取的利益并非針對城鎮(zhèn)圈內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、設(shè)施配置，而是在更大范圍內(nèi)與上海強(qiáng)化交通聯(lián)系和承接上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的訴求?？梢哉f，需要協(xié)同的核心問題在城鎮(zhèn)圈內(nèi)部，但解決方案卻要跳出具體協(xié)同地區(qū)，從區(qū)域?qū)用孀龀隼孀尪?。這就造成受事權(quán)限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至區(qū)縣能夠解決的問題有限，只有以協(xié)同地區(qū)為支點(diǎn)謀求更大范圍的協(xié)同，才能夠破題，達(dá)到互惠共贏。

（2）有限共識型規(guī)劃：以蘇皖毗鄰地區(qū)江寧—博望一體化示范區(qū)為例

蘇皖毗鄰地區(qū)江寧—博望一體化示范區(qū)位于南京市江寧區(qū)橫溪街道和馬鞍山市博望區(qū)丹陽鎮(zhèn)的交界處，總面積約30 km2（見圖4-圖5）。該地區(qū)地緣相近，人緣相親，彼此文化認(rèn)同。兩鎮(zhèn)居民“一腳踏兩鎮(zhèn)，雞鳴聞兩省”，共用商業(yè)街、農(nóng)貿(mào)市場和廟會。2016年，在此成立蘇皖首個(gè)“兩省一街”警務(wù)室，開展跨省警務(wù)協(xié)作。2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出江寧—博望跨界一體化示范區(qū)，兩地人民政府積極對接，目前示范區(qū)建設(shè)指揮部在江寧區(qū)丹陽社區(qū)實(shí)現(xiàn)合署辦公，同時(shí)開展建立聯(lián)席會議、警務(wù)及司法協(xié)作、跨界聯(lián)合執(zhí)法、重大信息通報(bào)共享、掃黑除惡等10個(gè)方面工作內(nèi)容。

圖4 江寧—博望一體化示范區(qū)區(qū)位圖Fig.4 Location map of Jiangning-Bowang integration demonstration area

江寧—博望一體化示范區(qū)協(xié)同規(guī)劃中，并不存在類似崇明島生態(tài)保育的剛性指標(biāo)，而是在發(fā)展目標(biāo)、空間方案上爭取最大程度的共識。江寧區(qū)自然資源和規(guī)劃局與博望區(qū)人民政府經(jīng)過多次對接，發(fā)展目標(biāo)層面兩地思路高度一致，要打造創(chuàng)新驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展地區(qū)，利用江蘇、安徽的科研和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新資源，建設(shè)承接創(chuàng)新轉(zhuǎn)化和轉(zhuǎn)移的區(qū)域賦能地?？臻g方案層面達(dá)成有限共識，兩地均認(rèn)為未來示范區(qū)范圍內(nèi)是組團(tuán)式、網(wǎng)格化、田園風(fēng)的空間布局理念，但具體的用地規(guī)模難以確定。因此，江寧—博望一體化示范區(qū)聚焦主要矛盾，在示范區(qū)起步區(qū)范圍內(nèi)按照統(tǒng)一空間方案有序?qū)嵤┙ㄔO(shè)，而外圍產(chǎn)城融合組團(tuán)的數(shù)量和規(guī)模根據(jù)兩地各自建設(shè)的用地指標(biāo)情況彈性布局。近期起步區(qū)的建設(shè)除了江寧區(qū)、博望區(qū)共同建設(shè)的寧博創(chuàng)智谷之外，兩地還可以各有一片近期實(shí)施的空間抓手，以滿足用地需求。

江寧—博望一體化示范區(qū)規(guī)劃中的協(xié)同是在有限共識的基礎(chǔ)上提出折衷方案。這個(gè)方案既符合兩地共同的發(fā)展目標(biāo)和空間布局理念，也在一定程度上彈性處理了用地規(guī)模難以達(dá)成共識的矛盾，兩地后續(xù)在實(shí)施層面更具有靈活性。

（3）協(xié)同共生型規(guī)劃：以深港毗鄰地區(qū)落馬洲河套地區(qū)為例

落馬洲河套地區(qū)毗鄰香港及深圳邊界，原位于深圳市行政區(qū)域內(nèi)，在1997年深圳河治理工程完成后，納入香港特別行政區(qū)范圍，面積約87.7 hm2，緊鄰深圳福田口岸和皇崗口岸。因?yàn)楠?dú)特的歷史背景，其發(fā)展面臨很多限制，包括兩地合作發(fā)展的機(jī)制、生態(tài)環(huán)境的保育和基礎(chǔ)建設(shè)的缺乏等。深港兩地政府于2009年啟動共同組織開展落馬洲河套地區(qū)的綜合研究，規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)功能空間布局，提出以高等教育為主，輔以高新科技研發(fā)及文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的知識科技交流區(qū)。具體指引包括：一是取得發(fā)展目標(biāo)共識，將該地區(qū)建成跨界人才培育的知識和科技交流樞紐；二是功能協(xié)調(diào)布局，香港地區(qū)負(fù)責(zé)商業(yè)配套、公共服務(wù)和社區(qū)發(fā)展，深圳地區(qū)以口岸綜合功能、科技信息功能和房地產(chǎn)開發(fā)為主；三是生活服務(wù)共享，該地區(qū)向大陸居民提供港式醫(yī)療、教育與購物服務(wù)。2011年11月，港深雙方簽署《推進(jìn)落馬洲河套地區(qū)共同開發(fā)工作的合作協(xié)議書》，同意在“一國兩制”大原則下，按“共同開發(fā)、共享成果”原則，合作推動河套地區(qū)發(fā)展。2017年1月3日，兩地正式簽署《關(guān)于港深推進(jìn)落馬洲河套地區(qū)共同發(fā)展的合作備忘錄》，就河套包括其他飛地的土地業(yè)權(quán)、合作領(lǐng)域和內(nèi)容、開發(fā)機(jī)制及打造深港科技創(chuàng)新合作區(qū)等達(dá)成基本共識。

落馬洲河套地區(qū)的協(xié)同強(qiáng)調(diào)互惠互利，成本收益分?jǐn)偅钲诤拖愀郢@得利益平衡。區(qū)域協(xié)同機(jī)制貼合地方特點(diǎn)，充分考慮不同行政地區(qū)內(nèi)不同的政策方針，基于某種共同利益打破體制壁壘，取得共贏局面。

3 協(xié)同規(guī)劃體制機(jī)制保障

跨界協(xié)同規(guī)劃的實(shí)施除了在編制過程中考慮技術(shù)理性和多方利益訴求外，還需要在規(guī)劃體系、協(xié)同體制機(jī)制等層面建立相應(yīng)的保障[13]（見圖6）。

圖6 跨界地區(qū)規(guī)劃體制機(jī)制保障示意圖Fig.6 Planning system and mechanism in cross-border areas

3.1 銜接現(xiàn)有法定規(guī)劃體系

考慮到現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃體系，省際毗鄰、超特大城市郊區(qū)跨界地區(qū)空間統(tǒng)籌可以通過柔性模式嵌入國土空間規(guī)劃體系。需要空間協(xié)調(diào)的跨界地區(qū)，以在編的市、縣區(qū)國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專題專項(xiàng)形式開展協(xié)同規(guī)劃編制工作，并將相關(guān)內(nèi)容納入國土空間規(guī)劃中予以管控。跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃專題專項(xiàng)在規(guī)劃體系中起到 “承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的作用，既全面承接上位省、市相關(guān)規(guī)劃的要求，也要做到“有用管用”，各項(xiàng)協(xié)同內(nèi)容要有清晰的協(xié)同導(dǎo)向和規(guī)劃原則，便于在下位法定規(guī)劃中使用及落實(shí)實(shí)際操作。此外，還可以嘗試跨界地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，合作編制完成的規(guī)劃成果報(bào)所在市縣聯(lián)合審批。多層級合作、任務(wù)導(dǎo)向的柔性空間治理模式已經(jīng)成為現(xiàn)有體制下跨界地區(qū)處理公共事務(wù)的有效途經(jīng)。

3.2 構(gòu)建決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行三級運(yùn)作體制

我國現(xiàn)行的財(cái)政稅收、社會保障體制存在行政分割，造成跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃的目標(biāo)和設(shè)想難以實(shí)現(xiàn)。參考?xì)W美發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，成立專門的規(guī)劃組織是跨界地區(qū)規(guī)劃有效管理和順利實(shí)施的重要保障。建議采取決策層、協(xié)調(diào)層與執(zhí)行層并行的三級運(yùn)作協(xié)同機(jī)制。

一是發(fā)揮決策層的決策引領(lǐng)作用。決策層由跨界地區(qū)上級行政部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，開展協(xié)同黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議和協(xié)同市長聯(lián)席會議。決策層是推動跨界地區(qū)協(xié)同工作協(xié)調(diào)與執(zhí)行的關(guān)鍵，負(fù)責(zé)商議該地區(qū)合作發(fā)展的原則、方向、政策等重大事項(xiàng)，決策重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)等問題，針對具體重大事項(xiàng)簽署合作框架協(xié)議，明確戰(zhàn)略共識，為進(jìn)一步推動和深化協(xié)同發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

二是協(xié)調(diào)層構(gòu)建協(xié)同工作框架。協(xié)調(diào)層由跨界地區(qū)所在區(qū)縣級行政部門組成。協(xié)調(diào)層貫徹落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和市長聯(lián)席會議精神，研究制定年度工作計(jì)劃，進(jìn)行年度工作總結(jié)。不定期召開例會，負(fù)責(zé)規(guī)劃過程中的功能布局、生態(tài)保護(hù)、道路交通對接、公共設(shè)施配套、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等重大事項(xiàng)的決策協(xié)調(diào)，推進(jìn)跨區(qū)域重大合作項(xiàng)目建設(shè)，就相鄰地區(qū)的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。重點(diǎn)推動醫(yī)療設(shè)施、文化設(shè)施、福利設(shè)施和體育設(shè)施等方面的設(shè)施協(xié)同，建議實(shí)現(xiàn)社保、衛(wèi)生、文化、民政、老年人服務(wù)等無邊界、無歧視的一卡通、一證通、一單通社會公共服務(wù)。

三是落實(shí)執(zhí)行層審查監(jiān)督責(zé)任。執(zhí)行層由具體行政執(zhí)行部門的相關(guān)公務(wù)人員構(gòu)成，采取常態(tài)化會議討論機(jī)制，負(fù)責(zé)具體事務(wù)推進(jìn)，包括協(xié)同規(guī)劃編制、下位法定規(guī)劃審查和監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施管理等，并定期開展針對具體事項(xiàng)的專項(xiàng)討論，相關(guān)討論過程與共識以會議紀(jì)要形式上報(bào)決策層。

3.3 完善共同編制、審查、實(shí)施的機(jī)制

由于各方主體有不同的利益訴求，協(xié)同規(guī)劃需要多地區(qū)多主體共同編制、共同審批、共同指導(dǎo)下位規(guī)劃、共同監(jiān)督實(shí)施管理，以保證規(guī)劃內(nèi)容是各地真正的發(fā)展共識，以此強(qiáng)化對下位法定規(guī)劃的約束力。由跨界地區(qū)所涉及的各行政主體共同組織編制跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃，經(jīng)“區(qū)域協(xié)同規(guī)劃專家委員會”專家審議通過后，由各人民政府以聯(lián)合發(fā)文形式共同認(rèn)定。對于涉及的各城鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)嚴(yán)格按照跨界協(xié)同規(guī)劃的各項(xiàng)要求共同審查，開展規(guī)劃編制工作。在規(guī)劃審查階段，應(yīng)通知對方派員參加審查會議，如規(guī)劃方案符合上位規(guī)劃，則由所在地政府相關(guān)部門按法定程序?qū)徟Ｈ鐚σ?guī)劃方案存在重大分歧，雙方在充分協(xié)商后仍不能達(dá)成共識的，建議提請省際聯(lián)席會議研究確定。同時(shí)，嚴(yán)格按照共同認(rèn)可的區(qū)域協(xié)同規(guī)劃共同進(jìn)行項(xiàng)目審批、實(shí)施。如有特殊要求的重大公共服務(wù)項(xiàng)目，由兩地政府相關(guān)部門派人參加審查會議，充分聽取專家意見，如經(jīng)專家論證后項(xiàng)目確存在合理性，則由所在地政府相關(guān)部門按法定程序?qū)徟７粗?，?yīng)由建設(shè)單位進(jìn)行修改，滿足法定規(guī)劃要求。最后，建立及時(shí)通報(bào)制度。對于違反規(guī)劃的項(xiàng)目，雙方盡快研究協(xié)商解決并暫停項(xiàng)目建設(shè)；如爭議較大并難以協(xié)商的項(xiàng)目，可以由崇明世界級生態(tài)島聯(lián)席會議審定。相關(guān)地區(qū)需要開展各城鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃及各類專項(xiàng)規(guī)劃編制，進(jìn)行各類項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，應(yīng)主動提前通知對方政府相關(guān)部門，并實(shí)現(xiàn)成果信息共享。

4 結(jié)語

雖然跨界地區(qū)的區(qū)位地理?xiàng)l件相似、社會環(huán)境類似、歷史人文脈絡(luò)相近、環(huán)境本底一致，但在中國過去的制度環(huán)境下，跨界地區(qū)兩側(cè)行政主體各謀發(fā)展、各自規(guī)劃，開展規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制長期缺位。本文結(jié)合近期滬蘇毗鄰地區(qū)東平—海永—啟隆城鎮(zhèn)圈、蘇皖毗鄰地區(qū)江寧—博望示范區(qū)、深港毗鄰地區(qū)落馬洲河套地區(qū)3個(gè)規(guī)劃實(shí)踐，提出技術(shù)理性與利益博弈是未來跨界地區(qū)協(xié)同規(guī)劃的核心。未來隨著更多跨界地區(qū)規(guī)劃的編制，可以進(jìn)一步總結(jié)提煉協(xié)同規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和方法，并檢驗(yàn)評估規(guī)劃實(shí)踐的實(shí)施效果。

（本文是在《東平—海永—啟隆跨行政區(qū)域城鎮(zhèn)圈協(xié)同規(guī)劃》《江寧—博望跨界一體化新型功能區(qū)博望片區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃研究》兩個(gè)項(xiàng)目研究的基礎(chǔ)上歸納提煉而成，感謝中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院上海分院規(guī)劃研究室的教授級高級工程師馬璇，高級工程師孫曉敏，工程師張亢，助理工程師梅佳歡、于經(jīng)綸、李國維。）