“壓力-動(dòng)力-能力”互嵌視角下PPP項(xiàng)目規(guī)模差異研究
——來自fsQCA方法的實(shí)證分析

馬 桑，陳 冰

(云南大學(xué) 政府管理學(xué)院，昆明 650500)

一、引言

政府與社會(huì)資本合作模式(Public Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP)是指政府與社會(huì)資本雙方發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，共享回報(bào)的合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系(馬桑等，2018)[1]。PPP項(xiàng)目在中國(guó)早期的實(shí)踐中以BOT模式為主。1988年投入使用的深圳沙角B電廠被認(rèn)為是中國(guó)內(nèi)地第一個(gè)PPP實(shí)踐案例。其后10多年間，PPP項(xiàng)目處于不溫不火緩慢發(fā)展階段。2013年末，一系列頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)了PPP政策框架的建立與完善。2014年12月，財(cái)政部批準(zhǔn)成立政府和社會(huì)資本合作中心；國(guó)家發(fā)改委同期下發(fā)了關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見以及通用合同指南。2017年11月，為促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源，財(cái)政部出臺(tái)了92號(hào)文件，整改清退了一批不合格項(xiàng)目，PPP步入健康規(guī)范的發(fā)展階段。

截至2019年1月，全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目數(shù)為8654個(gè)，總投資額高達(dá)13.2萬億元，項(xiàng)目落地率達(dá)到54.2%，比2017年上升了16個(gè)百分點(diǎn)(中國(guó)財(cái)政年鑒編輯委員會(huì)，2019)[2]。在PPP項(xiàng)目大發(fā)展背景下，各省份的入庫(kù)數(shù)量和入庫(kù)項(xiàng)目金額卻存在很大差異，特別是入庫(kù)項(xiàng)目總金額的差異尤為明顯。根據(jù)全國(guó)PPP項(xiàng)目管理庫(kù)公布的數(shù)據(jù)，至2018年底，管理庫(kù)累計(jì)投資額方面，居前5位的省份是：云南(11138億元)、貴州(10083億元)、浙江(9725億元)、四川(8460億元)和山東(8412億元)，這5個(gè)省份的PPP項(xiàng)目投資額幾乎占全國(guó)所有項(xiàng)目投資額的40%；累計(jì)投資額最低的5個(gè)省份是上海(20億元)、西藏(97億元)、寧夏(511億元)、青海(527億元)和重慶(845億元)，這5個(gè)省份的PPP項(xiàng)目投資額僅占全國(guó)的1.5%。

鑒于PPP合作是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要手段，因此各地大力發(fā)展PPP項(xiàng)目，以達(dá)到促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和改善公共品供給數(shù)量與質(zhì)量的效果。面對(duì)各地入庫(kù)項(xiàng)目投資額差異較大的現(xiàn)實(shí)，非常有必要探究其背后的引致因素。究竟是自然條件使然還是歸于地方政府的努力程度？抑或是二者的協(xié)同作用？如果只是前者，那么是哪些自然條件導(dǎo)致了各地PPP投資額的懸殊差異？如果是后者，那么又是哪些因素強(qiáng)化或者削弱了地方政府參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)和能力？

本研究將上述幾方面的影響因素歸納為外部壓力因素、內(nèi)部動(dòng)力因素和制約能力因素，從而建構(gòu)一個(gè)“壓力-動(dòng)力-能力”互嵌模型，并采用21世紀(jì)以來最前沿的構(gòu)型研究方法——模糊集QCA方法，研究影響PPP項(xiàng)目規(guī)模大小的條件組態(tài)，以期探究PPP項(xiàng)目規(guī)模差異的內(nèi)在邏輯，提高PPP項(xiàng)目的資金使用效率，為各地政府合理利用PPP模式提供一定的理論支撐。

二、既有研究解釋與理論模型建構(gòu)

(一)既有研究解釋

目前學(xué)界對(duì)PPP問題的研究主要集中在PPP項(xiàng)目的全生命周期管理(吉富星，2018)[3]、PPP效率提升(Galilea and Medda,2010)[4]和風(fēng)險(xiǎn)合理分配(Percoco, 2014)[5]，專門針對(duì)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的研究還比較少。參考部分關(guān)于PPP項(xiàng)目落地率差異和公共品提供成本的研究，可以總結(jié)出若干影響項(xiàng)目投資規(guī)模的因素。

1. 地理因素與PPP項(xiàng)目投入

從物品的劃分方式上看，PPP項(xiàng)目提供的不是私人物品，而是具有部分純公共品性質(zhì)的準(zhǔn)公共物品。劉尚希等(2008)[6]認(rèn)為任何一種公共物品的產(chǎn)出均可以表示為地方政府財(cái)力水平、公共事業(yè)發(fā)展成本和管理制度因素的生產(chǎn)函數(shù)。這說明即使地方財(cái)力水平一樣，管理制度近似，但是只要公共事業(yè)發(fā)展成本不同，則公共物品的產(chǎn)出水平也不同。在公共物品提供成本較高的地區(qū)，需要更多的資金投入才能實(shí)現(xiàn)既定產(chǎn)出目標(biāo)。從全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)提供的信息看，PPP項(xiàng)目累計(jì)投資額行業(yè)前三位分別是市政工程、交通運(yùn)輸和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)。這三項(xiàng)均屬于基礎(chǔ)設(shè)施類型，必然深受所在地區(qū)自然條件的影響。自然條件是人類生產(chǎn)、生活和社會(huì)存在、發(fā)展的必要物質(zhì)基礎(chǔ)，而且自然條件又具有相對(duì)穩(wěn)定的特點(diǎn)，很難通過人為手段徹底改造。因此，自然條件必然深刻影響地方基礎(chǔ)設(shè)施的提供成本。在自然條件中對(duì)PPP項(xiàng)目提供成本影響最大的因素是海拔高度。按照伏潤(rùn)民等(2010)[7]的研究，平均海拔高度的上升會(huì)帶來自然條件的惡化，從而使得公共事業(yè)的發(fā)展成本相應(yīng)提高。海拔高度每升高1千米,汽車發(fā)動(dòng)機(jī)的性能會(huì)下降12%，同時(shí)燃料消耗量增加10%。

2. 人口規(guī)模與PPP項(xiàng)目投入

PPP模式的出現(xiàn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。由于公共產(chǎn)品需求的主體是人，因此，PPP的發(fā)展與人口規(guī)模有著顯著相關(guān)性。現(xiàn)有研究認(rèn)為市場(chǎng)需求是PPP模式推進(jìn)的重要因素(武士杰和李紹榮，2019)[8],常住人口和城鎮(zhèn)化率對(duì)PPP的規(guī)模有著正向影響，常住人口越多，城鎮(zhèn)化率越高的省份，其公眾對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求越大，要求更高(馬恩濤等，2019)[9]。然而，城市化率越高，說明人口密度越高，這樣的地區(qū)往往容易形成基礎(chǔ)設(shè)施供給的規(guī)模效應(yīng)，從而使得PPP的提供成本下降。例如：中國(guó)城市化率相當(dāng)高的上海、天津、北京等省份恰恰是PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額都比較小的地區(qū)。因此，人口規(guī)模是比城鎮(zhèn)化率更合適的衡量PPP項(xiàng)目投入規(guī)模的指標(biāo)。

3. 政府意愿與PPP項(xiàng)目投入

各國(guó)政府引入PPP的初衷可能各不相同，有的是出于為公共財(cái)政減壓的要求，有的是出于提升公共物品績(jī)效水平目的，有的是出于滿足基礎(chǔ)設(shè)施供給缺口的需要，還有的是出于引入社會(huì)資本管理技術(shù)的考量。但是無論起因如何，政府推行PPP項(xiàng)目的意愿強(qiáng)度都可以通過一定時(shí)間內(nèi)政府出臺(tái)的各類法律法規(guī)的數(shù)量來直觀顯現(xiàn)。有研究指出，中國(guó)式政策擴(kuò)散的主要方式之一是較高層級(jí)地方政府出臺(tái)地方性政策文件(紅頭文件)，將中央政府層面提出的政策任務(wù)具體化和可操作化，從而完成政策制定的本土化過程，解決“怎么做”問題(楊志等，2020)[10]。因此，對(duì)于地方政府而言，促進(jìn)PPP項(xiàng)目展開的各類地方法規(guī)、規(guī)范性文件、工作文件、行政批復(fù)的數(shù)量同樣顯示了各地政府宏觀PPP政策具體化的程度和政策創(chuàng)新的意愿。

通常認(rèn)為，地方政府對(duì)于上級(jí)政策意圖的感知能力、政策創(chuàng)新的學(xué)習(xí)能力、政策貫徹的執(zhí)行能力存在著基于東、中、西部地域布局的“梯度差異”。表現(xiàn)為東部地區(qū)執(zhí)行更快，中西部地區(qū)跟進(jìn)(卓越等，2015)[11]。但是，在PPP地方性政策法規(guī)的出臺(tái)中，除了山東、江蘇這兩個(gè)發(fā)達(dá)省份出臺(tái)的法規(guī)數(shù)量較多外，貴州、安徽、湖南等中西部省份出臺(tái)的法規(guī)數(shù)量也很多，在PPP項(xiàng)目推進(jìn)方面并未出現(xiàn)政策擴(kuò)散的“梯度差異”。這就說明各地政府發(fā)展PPP的動(dòng)力來源并不完全取決于其自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而是更與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中當(dāng)?shù)貙?duì)于PPP的迫切需求有關(guān)。

4. 政府債務(wù)與PPP項(xiàng)目投入

馬恩濤等(2017)[12]認(rèn)為，隨著PPP項(xiàng)目的增多和投資額的加大，一方面，當(dāng)缺乏有效監(jiān)督時(shí)，會(huì)增加政府直接債務(wù)和或有債務(wù)；另一方面，如果政府能夠?qū)PP項(xiàng)目展開科學(xué)的評(píng)估，做好每年的財(cái)政承諾，公開披露PPP債務(wù)信息，并對(duì)于可能的財(cái)政成本和損失有所準(zhǔn)備，則可以確保成本和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的苛責(zé)性和透明度。在這種狀態(tài)下引入社會(huì)資本反而可以緩解地方政府的財(cái)政壓力，增強(qiáng)地方政府的債務(wù)治理水平，從理論上看，財(cái)政負(fù)擔(dān)對(duì)PPP項(xiàng)目的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生兩種截然相反的效應(yīng)：一是正向激勵(lì)效應(yīng)。PPP項(xiàng)目能夠提升公共服務(wù)供給能力并且有可能爭(zhēng)取到中央政府的專項(xiàng)補(bǔ)貼，因此債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高的地方政府越希望通過PPP來緩解本地公共服務(wù)供給不足缺口(王嶺等，2019)[13]。二是負(fù)面抑制效應(yīng)。按照財(cái)政部的要求，在項(xiàng)目識(shí)別階段，必須提供地方政府的財(cái)政承受能力論證報(bào)告，包括PPP項(xiàng)目各年度的財(cái)政支出責(zé)任數(shù)額和累計(jì)支出責(zé)任總額，本級(jí)政府本年度已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目各年度財(cái)政支出責(zé)任數(shù)額及其占各年度一般公共預(yù)算支出比例的情況。該比例就是財(cái)政承受能力比例，簡(jiǎn)稱財(cái)承占比，其數(shù)值要求低于10%，7%是警戒線位置。顯然，政府債務(wù)越高的地區(qū)，其財(cái)承比例的約束空間就越逼仄。因此，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地方政府不得不“收斂”起對(duì)于PPP項(xiàng)目的渴望。

5. 市場(chǎng)化程度與PPP項(xiàng)目投入

PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本是指依法設(shè)立，并且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)。雖然民營(yíng)資本只是社會(huì)資本的一個(gè)組成部分，但是卻是PPP項(xiàng)目的重要參與方。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)是否蓬勃發(fā)展可以由一個(gè)地方的市場(chǎng)化程度來顯現(xiàn)。同時(shí)，市場(chǎng)化程度也是政府信譽(yù)的重要標(biāo)桿，因?yàn)槭袌?chǎng)化程度越強(qiáng)的地方，客觀要求政府的契約精神、法制觀念和依法行事的程度更高。從這個(gè)方面也能夠影響社會(huì)資本方與PPP合作的信心和意愿。正是因?yàn)槭袌?chǎng)化程度與PPP項(xiàng)目運(yùn)行有著緊密的關(guān)系，所以當(dāng)國(guó)家出臺(tái)關(guān)于發(fā)展“一帶一路”倡議、東盟自貿(mào)區(qū)規(guī)劃等系列政策時(shí)，往往都會(huì)激發(fā)越來越多的企業(yè)到相應(yīng)的地方尋求商機(jī)。因此，市場(chǎng)化程度也構(gòu)成了PPP投資額的解釋變量。

(二)理論模型建構(gòu)

上述文獻(xiàn)表明，研究各地PPP項(xiàng)目投資金額的巨大差異，必須立足于省級(jí)層面，分析有可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目規(guī)模差異的自然狀況(采用海拔高度衡量)和人口規(guī)模，考察各地政府在PPP發(fā)展進(jìn)程中表現(xiàn)出來的推動(dòng)意愿和能力制約因素。其中的海拔高度和人口規(guī)模構(gòu)成了各地推進(jìn)PPP項(xiàng)目的壓力因素；各地政府關(guān)于PPP項(xiàng)目建設(shè)的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件等的數(shù)量能夠直觀地表現(xiàn)出地方政府的推動(dòng)程度，即動(dòng)力因素；各地政府的推進(jìn)意愿必然受其財(cái)政能力的制約和當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)化程度的約束，財(cái)政能力限制可以通過負(fù)債率來反映，因此負(fù)債率和市場(chǎng)化指數(shù)構(gòu)成了地方政府發(fā)展PPP的能力制約因素。這三類因素彼此之間存在著非獨(dú)立關(guān)系。例如：人口規(guī)模越大或者自然條件較惡劣，客觀上增加了地方政府對(duì)PPP模式的合作需求，從而會(huì)擴(kuò)大地方政府的融資規(guī)模及支出規(guī)模(劉暢等，2020)[14]。而負(fù)債率既可能抑制也可能刺激地方政府發(fā)展PPP項(xiàng)目的意愿。傳統(tǒng)的回歸等統(tǒng)計(jì)方法研究的是凈效應(yīng)問題，因果關(guān)系的假定是恒定、一致、可加和對(duì)稱。因此，傳統(tǒng)計(jì)量研究中假設(shè)前因變量相互獨(dú)立的命題，在省際PPP項(xiàng)目投資額差異研究中并不存在。為此，本文選取超越定量與定性研究的QCA分析方法，將壓力因素、動(dòng)力因素和能力制約因素作為條件變量，研究幾個(gè)變量之間的交互關(guān)系對(duì)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的影響，以此探究PPP投資額差異的多重并發(fā)因果關(guān)系。

本研究的理論模型建構(gòu)如圖1所示。各省份PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模主要由客觀壓力因素、主觀動(dòng)力因素和能力制約因素解釋。三大因素之間存在交互效應(yīng)，既可能出現(xiàn)替代性而相互抵消，也可能出現(xiàn)適配性而相互強(qiáng)化，因此是一種“壓力-動(dòng)力-能力”的互嵌結(jié)構(gòu)，將對(duì)各省份PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模形成多個(gè)構(gòu)型不同的解釋路徑。

圖1 省際PPP項(xiàng)目投資規(guī)模差異的理論模型

模型的具體理論假設(shè)有兩條：

H1：假設(shè)單一條件的存在并不足以造成高PPP投資規(guī)模；單一條件的缺失也不足以造成低PPP投資規(guī)模。

H2：導(dǎo)致PPP項(xiàng)目高投資規(guī)模的構(gòu)型并不唯一，存在多條導(dǎo)致高投資規(guī)模的等效因果鏈。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

選用模糊集定性比較分析方法(QCA)探究各省份PPP項(xiàng)目投資額的差異性問題。QCA是一種本質(zhì)上兼有案例導(dǎo)向和變量導(dǎo)向的綜合性研究方法。其立足于集合論，通過布爾運(yùn)算，探究前因條件的不同組合如何導(dǎo)致結(jié)果變量產(chǎn)生可觀測(cè)的變化(張明等，2019)[15]。基本的分類有三種：清晰集定性比較方法(csQCA)、多值定性比較方法(mvQCA)和模糊集定性比較方法(fsQCA)。在QCA定性到定量的譜系上，fsQCA是更靠近定量研究的方法。

fsQCA方法在本研究中的適用性體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，與研究對(duì)象的復(fù)雜性特征相適應(yīng)。各省份PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的差異由多個(gè)原因?qū)е?，既與自然環(huán)境和社會(huì)結(jié)構(gòu)所帶來的發(fā)展壓力有關(guān)，也與政府自身的推進(jìn)意愿和財(cái)政約束能力相關(guān)。主流的定量研究采用回歸分析法，要求各變量相互獨(dú)立，不得具有共線性，樣本量足夠大，這樣才能夠探究各個(gè)前因變量對(duì)于結(jié)果的主效應(yīng)，并且考慮到變量之間的聯(lián)合作用，還必須進(jìn)行交互作用分析，但是當(dāng)變量具有多重交互作用時(shí)，結(jié)果很難解釋，因此，交互作用的分析被嚴(yán)格地規(guī)定以三元為上限(Fiss，2007)[16]。研究的現(xiàn)實(shí)問題越復(fù)雜，回歸分析的解釋性就越弱。而在QCA方法中，理論上只要案例數(shù)量足夠多，并不限制前因變量的個(gè)數(shù)。但是為了防止過多前因變量引起有限多樣性問題，即理論上有構(gòu)型但實(shí)際上卻無現(xiàn)實(shí)案例所對(duì)應(yīng)，因此在中小樣本情況下，4-6個(gè)條件數(shù)量較為合適。依照本文的“壓力-動(dòng)力-能力”模型，省際PPP項(xiàng)目投資差異性研究的條件數(shù)量一共有5個(gè)，適合展開QCA分析(馬桑，2020)[17]。

第二，與研究對(duì)象的多重非對(duì)稱結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。傳統(tǒng)的定量分析方法假定變量之間存在線性相關(guān)關(guān)系，因此回歸結(jié)果是對(duì)稱的，若X→Y成立，則～X→～Y也成立。但是在各省份PPP項(xiàng)目投資額差異研究中，出現(xiàn)了很多非對(duì)稱結(jié)構(gòu)。例如：一方面，高海拔地區(qū)的云南、四川等省份PPP投資額巨大；但是另一方面，低海拔地區(qū)的山東、浙江等省份的投資額也并不低。再例如：人口規(guī)模過億的山東省和廣東省，PPP項(xiàng)目的投資總額很高，但是人口規(guī)模較小省份，例如：貴州和新疆等，PPP項(xiàng)目的投資總額也非常高。這些非對(duì)稱結(jié)構(gòu)說明即使是相同的前因構(gòu)型，得出結(jié)果Y，但并不代表該前因構(gòu)型不存在時(shí)就會(huì)出現(xiàn)非Y的結(jié)果。因此，必須采用構(gòu)型分析來探究同一種結(jié)果的不同形成路徑。

第三，與研究對(duì)象的樣本數(shù)量相適應(yīng)。傳統(tǒng)的定量研究方法通常要求200個(gè)以上的樣本量才能夠保持結(jié)果的穩(wěn)健性。而常規(guī)的定性研究，因?yàn)閱蝹€(gè)研究對(duì)象的信息特征多樣，因此通常只是選擇一個(gè)至幾個(gè)樣本進(jìn)行研究。本研究的省級(jí)對(duì)象為30個(gè)(不包括港澳臺(tái)和西藏)，可以看作是30個(gè)樣本，這一數(shù)量超過了一般質(zhì)性研究能夠處理和分析的極限，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到量化研究所要求的水平。結(jié)合定性與定量研究?jī)?yōu)點(diǎn)的QCA方法以構(gòu)型視角分析問題，能夠一一分析30個(gè)案例屬于哪個(gè)集合，并通過布爾邏輯運(yùn)算，識(shí)別出所觀察案例最簡(jiǎn)約的條件構(gòu)型，得出精煉且可靠的研究結(jié)論。

(二)變量設(shè)定及數(shù)據(jù)來源

1. 結(jié)果變量

本研究關(guān)注各省份PPP項(xiàng)目投資額差異巨大的形成原因。因此，各省份的PPP項(xiàng)目投資額是本文的結(jié)果變量。數(shù)據(jù)來源于財(cái)政部2019年12月發(fā)布的最新一版全國(guó)政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)的統(tǒng)計(jì)年報(bào)，數(shù)據(jù)采集至2018年末。進(jìn)入該項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目均經(jīng)過嚴(yán)格篩選，信息完備，操作規(guī)范，因此數(shù)據(jù)具有權(quán)威性。需要特別指出的是，西藏自治區(qū)因?yàn)镻PP項(xiàng)目開展較晚，入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量?jī)H有2項(xiàng)，并且無落地項(xiàng)目，因此未納入本文的分析。以下各條件變量的數(shù)據(jù)采集中都不包括西藏自治區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)。

2. 條件變量

(1)海拔高度

中國(guó)幅員遼闊，部分省份之間海拔高度差異較大。東部沿海地區(qū)海拔較低，西部高原地區(qū)海拔較高。如果某一省份所轄面積較大，則該省份范圍內(nèi)的海拔也會(huì)有較大差異。但是通常地理面積較大的省份，其人口更容易集中于省域內(nèi)的省會(huì)城市或者其他中心城市，這些中心城市的海拔與該省份省會(huì)城市的海拔不會(huì)有太大懸殊。因此，在本研究中，各省份的海拔高度采用省會(huì)城市的海拔代替。最低海拔是天津市，為3.3米；最高海拔是青海省(西寧)，為2261米。

(2)人口規(guī)模

各省份的人口規(guī)?？梢灾苯硬捎酶魇》菽昴┤丝跀?shù)測(cè)度。數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》中的2018年末各省份人口數(shù)據(jù)。人口最多的是廣東省，為11346萬人；人口最少的是青海省，為603萬人。

(3)PPP地方政策數(shù)量

PPP地方政策是指各省份出臺(tái)的與PPP模式有關(guān)的地方規(guī)范性文件、地方工作文件和行政許可批復(fù)。數(shù)據(jù)來源于“北大法寶”。“北大法寶”是由北京大學(xué)法制信息中心與北大英華科技有限公司聯(lián)合推出的智能型法律信息一站式檢索平臺(tái)。該平臺(tái)每天更新信息200多條，是中國(guó)內(nèi)地最全面、專業(yè)的法律信息綜合檢索系統(tǒng)。為了與結(jié)果變量的時(shí)間段相對(duì)應(yīng)，本文收集的地方規(guī)章制度數(shù)量數(shù)據(jù)不包括2019年以后的數(shù)據(jù)。

(4)負(fù)債率水平

負(fù)債率的一般計(jì)算公式為：負(fù)債率=當(dāng)年度債務(wù)余額÷當(dāng)年度GDP值?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》中未直接給出各地負(fù)債率的數(shù)據(jù)，因此本研究一一查閱各省份2018年的地方財(cái)政決算報(bào)告，獲得各省份政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)，再除以《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》中各省份2018年度的GDP數(shù)據(jù)，最終得到各個(gè)地方政府的負(fù)債率。

(5)市場(chǎng)化程度

本研究采用王小魯、樊綱和胡李鵬2019年2月編撰出版的《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告(2018)》中的各省份市場(chǎng)化總指數(shù)評(píng)分。該報(bào)告從2000年開始，每隔2-3年發(fā)布一次，迄今已經(jīng)出版了8個(gè)報(bào)告。該報(bào)告采用客觀指標(biāo)衡量各省份市場(chǎng)化改革的深度和廣度，不使用專家的主觀評(píng)價(jià)。凡是需要對(duì)企業(yè)做出評(píng)價(jià)的指標(biāo)均是基于大樣本的企業(yè)調(diào)查，因此最大限度地避免了隨機(jī)誤差的影響。唯一不足的是該報(bào)告給出的市場(chǎng)化指數(shù)是2016年末評(píng)價(jià)的數(shù)值。但是考慮到市場(chǎng)化程度對(duì)PPP投資額這一結(jié)果變量的影響本身也存在一定的時(shí)間滯后性，同時(shí)各地的市場(chǎng)化程度，尤其是其相對(duì)位次其實(shí)在一、兩年間的變動(dòng)并不大，因此，使用2016年末的條件變量來分析PPP投資額的影響因素成立。

(三)變量測(cè)量與校準(zhǔn)

QCA方法中的校準(zhǔn)是將數(shù)值從變量概念轉(zhuǎn)化為集合隸屬分?jǐn)?shù)的過程(Schneider et al.，2012)[18]。直接校準(zhǔn)法中比較常用的是采用樣本數(shù)據(jù)的95%分位數(shù)、1/2分位數(shù)和5%分位數(shù)來設(shè)定三個(gè)錨點(diǎn)，分別是完全隸屬、交叉點(diǎn)和完全不隸屬。由此，本研究的結(jié)果變量與5個(gè)條件變量的指標(biāo)測(cè)量和校準(zhǔn)錨點(diǎn)如表1所示。

表1 結(jié)果變量與條件變量的指標(biāo)描述和校準(zhǔn)錨點(diǎn)

四、實(shí)證分析

(一)各因素對(duì)于PPP入庫(kù)項(xiàng)目資金規(guī)模的影響程度

1.必要性檢驗(yàn)

按照模糊集QCA的操作步驟，在進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化分析之前，必須對(duì)單一條件變量進(jìn)行必要性檢驗(yàn)，分析其一致性(Consistency)和覆蓋度(Coverage)。一致性表示在具有這一條件的案例中，有多少比例實(shí)現(xiàn)了所觀察到的結(jié)果。覆蓋度表示在所有實(shí)現(xiàn)了指定結(jié)果的案例中，有多少比例具有這樣的條件。當(dāng)一致性大于0.9時(shí)，說明該條件變量是結(jié)果變量的必要條件，即當(dāng)結(jié)果發(fā)生時(shí)，該條件總是存在。

表2是影響PPP項(xiàng)目規(guī)模的單變量必要性檢驗(yàn)結(jié)果。從中可以發(fā)現(xiàn)，各個(gè)單項(xiàng)條件對(duì)于結(jié)果解釋的一致性指標(biāo)均未超過0.9，即所有單項(xiàng)條件均未對(duì)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的高低構(gòu)成必要條件，但是各條件的一致性水平均超過了0.5，說明這些條件對(duì)于PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的高低而言，是比較重要的解釋因素，因此需要從條件組態(tài)視角考察其相互之間的替代或者互補(bǔ)關(guān)系。這其中最重要的是人口因素，其一致性水平比較接近0.9的位置。

表2 省際PPP項(xiàng)目投資規(guī)模前因條件的必要性檢測(cè)

2.充分性分析

完成必要性檢驗(yàn)之后，進(jìn)入QCA方法的核心環(huán)節(jié)——條件組態(tài)的充分性分析。這一過程通過構(gòu)建真值表完成。研究者需要依據(jù)樣本量的大小來決定案例頻數(shù)閾值和原始一致性閾值。在樣本規(guī)模較小時(shí)，案例頻數(shù)閾值設(shè)計(jì)為1，原始一致性最低可接受閾值設(shè)計(jì)為0.8或者0.85是比較合適的(Rihoux and Ragin，2009)[19]。

按照以上設(shè)定進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化分析之后，得到三個(gè)復(fù)雜程度不一的解：復(fù)雜解、簡(jiǎn)約解和中間解。一般認(rèn)為中間解更符合經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，因此也就成為檢驗(yàn)理論、構(gòu)建理論和細(xì)化理論的最優(yōu)詮釋解。在QCA方法的研究匯報(bào)中多使用中間解。另外，因?yàn)楹?jiǎn)約解納入了所有邏輯余項(xiàng)，也就是說從邏輯上講該因素確實(shí)會(huì)對(duì)結(jié)果的存在產(chǎn)生影響，因此簡(jiǎn)約解和中間解同時(shí)包括的前因構(gòu)型被稱為核心條件，而僅在中間解中包含的前因構(gòu)型就只是邊緣條件。

通過分析中間解和簡(jiǎn)約解中所包含的條件，共整理出四組一致性大于0.85閾值的PPP項(xiàng)目高投資規(guī)模構(gòu)型，具體參見表3。雖然每組構(gòu)型中所含有的條件因素各不相同，但是它們都能夠形成PPP項(xiàng)目高投資規(guī)模的因果解釋。其中實(shí)心圓●表示條件變量出現(xiàn)；空心圓⊕表示條件變量缺席；大圓表示該條件為核心條件；小圓表示該條件僅為邊緣條件。根據(jù)解的覆蓋度，可以判斷這四種構(gòu)型共計(jì)解釋了大約73%的高投資規(guī)模案例。解的一致性為88.4%，說明滿足這四種構(gòu)型的省級(jí)地區(qū)，有大約88%的省份呈現(xiàn)出PPP項(xiàng)目高投資規(guī)模傾向。解的一致性和覆蓋度均超過了臨界值，證明實(shí)證分析有效。

表3 PPP項(xiàng)目高投資規(guī)模的構(gòu)型分析結(jié)果

(二)構(gòu)型討論與典型案例

在海拔高度、人口規(guī)模、地方政府發(fā)文數(shù)量、地方負(fù)債率和市場(chǎng)化程度5個(gè)因素的作用下，根據(jù)每一種構(gòu)型中條件變量存在或者缺席，是核心條件或者邊緣條件，可以歸納整理出能夠帶來“PPP項(xiàng)目高投資額”的三類四種構(gòu)型組態(tài)，如表3所示。第一類是“強(qiáng)動(dòng)力型”，按照回應(yīng)的壓力類型不同，具體分為兩條構(gòu)型：“回應(yīng)地理壓力的強(qiáng)動(dòng)力型”和“回應(yīng)人口壓力的強(qiáng)動(dòng)力型”；第二類是“能力壓力兼有型”；第三類是“地理-人口雙壓力疊加型”。這四種構(gòu)型的一致性均超過了最低可接受水平0.75，說明它們都有較好的解釋力，尤其是能力壓力兼有型、雙壓力疊加型和強(qiáng)動(dòng)力型中的構(gòu)型1b，均能夠充分解釋結(jié)果的存在。以下對(duì)四種構(gòu)型進(jìn)行具體分析。

1.回應(yīng)地理壓力的強(qiáng)動(dòng)力構(gòu)型

在這一構(gòu)型中，地理環(huán)境的客觀壓力和政府的積極推進(jìn)對(duì)結(jié)果變量發(fā)揮了核心作用，而另外兩個(gè)因素——人口因素和負(fù)債率則無關(guān)緊要。構(gòu)型1a存在的可能性為0.883，覆蓋度為0.390，表明該構(gòu)型能夠解釋近40%的PPP高投資規(guī)模案例。典型案例包括山西、河南和貴州3個(gè)省份。

2.回應(yīng)人口壓力的強(qiáng)動(dòng)力構(gòu)型

與構(gòu)型1a不同，構(gòu)型1b反映了在人口壓力之下，多數(shù)省份的政府對(duì)PPP項(xiàng)目都會(huì)持更加積極的態(tài)度，這類地方政府將會(huì)制定更多與PPP相關(guān)的文件。構(gòu)型1b存在的可能性高達(dá)0.905，其覆蓋度為0.634，說明有大約63%的PPP高投資規(guī)模案例可以由該構(gòu)型所解釋。典型案例包括山東、江蘇、浙江、河北、江西、河南和福建7個(gè)省份。其中山東省是最典型的例子，作為人口過億的省份，在2019年之前，山東省關(guān)于PPP模式的地方法規(guī)文件就達(dá)到了79個(gè)，是所有個(gè)案中最多的，同時(shí)山東省也是PPP項(xiàng)目投資規(guī)模較大的省份之一。

3.能力壓力兼有構(gòu)型

構(gòu)型2反映的是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(可以從市場(chǎng)化指數(shù)這一核心條件上反映出來)的人口壓力導(dǎo)致PPP投資規(guī)模高企的案例。從覆蓋度上看，有大約60%的PPP高投資規(guī)模案例可以由該構(gòu)型解釋。這一構(gòu)型的代表有江蘇、山東、廣東、浙江、安徽、江西、湖南、河南和福建9個(gè)省份。因?yàn)槎即嬖谌丝趬毫@一核心條件，因此構(gòu)型1b和構(gòu)型2有一些重合度。但與構(gòu)型1b不同的是，構(gòu)型2強(qiáng)調(diào)了一個(gè)地區(qū)如果人口規(guī)模很大，同時(shí)地方政府能力較強(qiáng)，那么即使當(dāng)?shù)卣С諴PP發(fā)展的地方法規(guī)不足，該地區(qū)的PPP投資規(guī)模也會(huì)比較大。廣東省是構(gòu)型2的典型代表。廣東省人口規(guī)模最大，政府負(fù)債率不高，市場(chǎng)化指數(shù)較高，關(guān)于PPP項(xiàng)目的地方性文件數(shù)量?jī)H有11項(xiàng)，但是其PPP項(xiàng)目的總投資額位居全國(guó)第8位。

4.地理-人口雙壓力疊加構(gòu)型

這一構(gòu)型驗(yàn)證了當(dāng)一個(gè)地區(qū)地理?xiàng)l件較為惡劣，人口規(guī)模比較大時(shí)，即使沒有動(dòng)力因素協(xié)同作用，PPP的投資規(guī)模也將非常顯著。從覆蓋度上看，有0.383的案例可以被該構(gòu)型所解釋。云南、遼寧和陜西3個(gè)省份是其中非常有代表性的案例。

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

構(gòu)型分析的一大特點(diǎn)是正面與反面結(jié)果的成因不具有對(duì)稱性。因此，Bell等(2014)[20]提出了一種非常簡(jiǎn)便的QCA穩(wěn)健性檢驗(yàn)方法：在對(duì)引致高水平結(jié)果變量的前因條件進(jìn)行構(gòu)型研究的同時(shí)，可以對(duì)其反面即低水平結(jié)果變量的前因構(gòu)型進(jìn)行研究，如果兩者各自的前因構(gòu)型不同，即可證明非對(duì)稱特點(diǎn)的存在，該結(jié)果可以作為QCA方法穩(wěn)健性的證明。遵循這一方法，本研究對(duì)PPP項(xiàng)目高投資規(guī)模的否集，即PPP項(xiàng)目低投資規(guī)模也進(jìn)行構(gòu)型分析，結(jié)論如表4所示。從表4的分析結(jié)果看，不存在與導(dǎo)致項(xiàng)目高投資規(guī)模一致的構(gòu)型。因此本研究的QCA分析結(jié)果穩(wěn)健。

表4 PPP項(xiàng)目非高投資規(guī)模的構(gòu)型分析結(jié)果

五、結(jié)論與政策啟示

(一)研究結(jié)論

以政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目庫(kù)中各省份PPP項(xiàng)目累計(jì)投資額為結(jié)果變量，研究“壓力-動(dòng)力-能力”機(jī)制下的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模差異問題。經(jīng)過fsQCA分析，得出如下結(jié)論：

第一，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目高投資規(guī)模出現(xiàn)的構(gòu)型有四種。因此，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模符合社會(huì)現(xiàn)象的集合本質(zhì)，導(dǎo)致高投資規(guī)模的因素是多方面的，單一條件不足以導(dǎo)致結(jié)果變量的出現(xiàn)；單一條件缺失也不足以導(dǎo)致非高投資規(guī)模的出現(xiàn)，這證實(shí)了假設(shè)H1。分析每一個(gè)構(gòu)型組態(tài)，發(fā)現(xiàn)至少需要存在兩個(gè)前因因素才會(huì)導(dǎo)致結(jié)果變量的出現(xiàn)，說明“壓力-動(dòng)力-能力”三者之間存在互嵌結(jié)構(gòu)，大多數(shù)省份是壓力因素與動(dòng)力因素之間存在適配性而相互強(qiáng)化；部分省份的動(dòng)力因素與能力制約因素之間存在替代性而相互抵消，這證實(shí)了假設(shè)H2。

第二，人口規(guī)模是影響PPP項(xiàng)目投資額高低的主要因素。在項(xiàng)目高投資額的四種構(gòu)型中，有三種構(gòu)型都包含了人口規(guī)模因素，反映出社會(huì)人口發(fā)展對(duì)于PPP項(xiàng)目的迫切需求，因此，人口出生率較高的省份，例如：廣東、廣西、福建和山東等，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)，未來的PPP項(xiàng)目投資額還會(huì)進(jìn)一步上升。

第三，對(duì)于西部各省份，地理因素造成的公共品提供成本較高是PPP項(xiàng)目體量巨大的主要因素，其中比較典型的是云南、貴州和內(nèi)蒙古3個(gè)省份。這一客觀條件導(dǎo)致在西部地區(qū)要達(dá)到與東部地區(qū)一樣的PPP建設(shè)成果需要更多的初始投資，給欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府造成了不小壓力。這也從另一個(gè)側(cè)面解釋了為什么西部地區(qū)PPP項(xiàng)目的落地率滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

第四，面臨較大人口壓力或者較為惡劣地理環(huán)境的地方政府對(duì)于PPP項(xiàng)目的偏好更加明顯。通常這兩種壓力中具備其中之一的省份，地方政府制定的關(guān)于PPP項(xiàng)目的地方性法規(guī)也就越多，因此，PPP項(xiàng)目的總投資額通常也會(huì)比較多。但是如果地方政府債務(wù)壓力較大，則對(duì)于PPP項(xiàng)目的推進(jìn)有一定抑制作用。例如：青海和甘肅2個(gè)省份的政府負(fù)債率較高，相應(yīng)地PPP項(xiàng)目投資規(guī)模較小。

(二)政策啟示

PPP作為“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要手段，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，客觀要求加大發(fā)展。為了使PPP模式在中國(guó)現(xiàn)行的政策支持下能夠更加優(yōu)質(zhì)地發(fā)展，根據(jù)研究結(jié)論得到以下政策啟示：

第一，優(yōu)化PPP項(xiàng)目所處的制度環(huán)境。良好的制度建設(shè)能夠推進(jìn)PPP模式的順利運(yùn)行。PPP模式投資巨大，涉及面廣，運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，專業(yè)性強(qiáng)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出問題都會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)更加明確的有利于PPP模式發(fā)展的法律法規(guī)和制度文件，優(yōu)化制度環(huán)境，鼓勵(lì)社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資。

第二，進(jìn)一步加大中西部地區(qū)的PPP專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。地理因素導(dǎo)致中西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目建設(shè)成本遠(yuǎn)大于東部地區(qū)，而中西部地區(qū)本身也是城市化進(jìn)程需要加快的地區(qū)，這兩個(gè)因素造成了西部地區(qū)對(duì)于PPP項(xiàng)目的巨大需求。西部地區(qū)的地方政府可能為了提高PPP項(xiàng)目的落地率而偏向可行性缺口補(bǔ)貼類型的PPP項(xiàng)目，埋下未來財(cái)政支出過大的隱患。按照全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)的預(yù)測(cè)，未來兩年財(cái)承占比最高的3個(gè)省份將會(huì)是貴州、湖北和河南。因此，中央政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)中西部地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，緩解中西部地區(qū)發(fā)展PPP模式的巨大財(cái)政壓力。