跨流域調(diào)水工程移民社會適應困境及脫困路徑

施國慶，伍 波，孫中艮，劉會聰

(1.河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100； 2.河海大學中國移民研究中心，江蘇 南京 211100)

跨流域調(diào)水工程是水資源空間優(yōu)化配置的重要措施，是國家水網(wǎng)建設的有機組成部分，具有準公益性、效益綜合性、建設目標多元化、調(diào)水形式多樣化以及風險因素復雜化的特點[1]?？缌饔蛘{(diào)水工程由于涉及行政區(qū)域多、調(diào)水距離和時間較長，對經(jīng)濟、社會和政治等方面產(chǎn)生巨大的影響[2]。在工程建設和運行管理過程中，涉及利益相關(guān)者眾多，當因征地、房屋征收拆除、破壞既有灌溉防洪系統(tǒng)等導致部分群體利益受損時，易使受影響群體產(chǎn)生困境甚至面臨重大風險，尤其是項目范圍內(nèi)受影響的被征地移民極易產(chǎn)生次生貧困。征地移民是調(diào)水工程不可分割的重要組成部分，移民征地搬遷安置是調(diào)水工程成功的關(guān)鍵，因此識別、分析和有效規(guī)避征地搬遷安置過程中的困境并降低移民風險具有重要意義。

Y工程是一項以城鄉(xiāng)供水和航運為主，包括灌溉補水和改善河湖水生態(tài)環(huán)境等任務的大型跨流域調(diào)水工程，工程供水范圍涵蓋2省14市55個縣(區(qū))。工程于2016年12月底正式開工，截至2021年底項目已運行5年。Y工程二標段征收土地涉及H市3個縣(區(qū))的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、16個行政村(社區(qū))，移民人口達12 677人。移民生產(chǎn)安置以社會養(yǎng)老安置為基礎，還包括農(nóng)業(yè)安置、自謀職業(yè)、投靠親友、敬老院安置、貨幣化安置、購買公益性崗位等多種方式，房屋征收安置方式主要為集中安置和就近后靠安置。2021年，筆者在對工程移民安置進行第三方評估過程中，分別對H市F縣、J區(qū)按照一定的比例進行分層隨機抽樣調(diào)查，包括移民的生活生產(chǎn)方式、社會交往、社會關(guān)系變化與調(diào)整等社會適應性問題。

國內(nèi)外關(guān)于移民社會適應性研究較多。美國等發(fā)達國家對移民社會適應性研究偏重于因戰(zhàn)爭、經(jīng)濟等引發(fā)的跨國移民等。英國學者赫伯特·斯賓塞[3]首次提出把“適應”一詞用于社會領(lǐng)域，認為可以通過培養(yǎng)和加強社會適應性，以及隨外部生存環(huán)境自我調(diào)節(jié)最終達到最適的目的。世界銀行移民政策高級顧問邁克爾·M·塞尼[4]提出了IRR模型，以移民的次生貧困、風險和重建為核心概念，構(gòu)建了移民搬遷風險預測和風險消除方法。國內(nèi)的移民社會適應研究更關(guān)注工程移民、易地扶貧搬遷移民、生態(tài)移民等[5]，其中工程移民主要是指水利工程移民。主要研究內(nèi)容如下：①進行移民社會適應的現(xiàn)狀研究，主要包括生活環(huán)境、生產(chǎn)勞動、家庭經(jīng)濟、人際關(guān)系、社會融入度、勞動力培訓增能等方面[6-10]，由于農(nóng)民市民化的生計生活和社會變遷易導致社會風險[11-12]，故需要進行社會風險管理和后期幫扶[13-15]。風笑天[16]曾多次就三峽工程移民開展研究，發(fā)現(xiàn)近距離后靠和搬遷時間較短的移民可以適應生活環(huán)境的改變，順利開展經(jīng)濟活動，與安置地居民相處較為融洽。②進行移民社會適應性影響因素研究，主要從安置方式、移民心理狀態(tài)、搬遷后經(jīng)濟收入情況等方面[15-19]入手。許佳君等[20-22]對三峽外遷移民社會整合和經(jīng)濟整合進行了深入研究，提出經(jīng)濟整合是三峽外遷移民與沿海安置區(qū)社會整合的基礎。三峽地區(qū)和沿海安置區(qū)在自然條件、經(jīng)濟發(fā)展和社會文化等方面都存在著較大差異，其中生產(chǎn)方式、生產(chǎn)技能、就業(yè)方式和發(fā)展資金不足是影響經(jīng)濟整合的最主要因素。③進行移民社會適應性對策研究，移民通過學習新的技能，或通過利益代理人來爭奪權(quán)益[22]。綜上可見，早期已有較多學者從不同角度對移民的社會適應性進行研究，但對移民社會適應性的后果研究相對匱乏。本文以Y工程二標段H市F縣、J區(qū)為研究對象，基于半結(jié)構(gòu)式訪談收集相關(guān)資料，從移民社會適應性不良表現(xiàn)入手，分析移民社會適應困境潛在風險，并提出解決困境的相應路徑。

1 移民社會適應現(xiàn)狀

社會經(jīng)濟系統(tǒng)是復雜系統(tǒng)。由于跨流域調(diào)水工程建設的特殊性，搬遷后的移民在社會適應性方面易出現(xiàn)經(jīng)濟生活、社會生活等不適應的情況。

1.1 經(jīng)濟生活不適應

移民在土地和房屋被征收后，期望通過征收補償資金來重建房屋和生計轉(zhuǎn)型，提高生活經(jīng)濟水平。但因為工程建設周期較長，征地工作成為制約工程進度的主要因素，為加快推進工程建設，在經(jīng)過與房屋征收農(nóng)戶協(xié)商的情況下，業(yè)主單位就移民臨時居住問題可通過現(xiàn)金補助的形式由移民自行租房來解決安置過渡問題。最初該措施的確可以短期解決移民臨時居住的問題,并且移民的住房質(zhì)量可能還有所提升。但移民一直處于臨時安置過渡階段，隨著人口和收入結(jié)構(gòu)的變化，移民尋求各種方法來減少開支。調(diào)查結(jié)果顯示，2017年F縣、J區(qū)的移民樣本戶人均住房面積分別為47.20 m2、58.06 m2，2020年則分別為25.67 m2、27.50 m2，可見搬遷前住房面積明顯高于搬遷后臨時過渡期住房面積。移民也表示人均住房面積在搬遷后大幅度降低，實際生活中存在很多不適應的情況。

如表1所示，Y工程二標段H市F縣、J區(qū)移民的收入和消費在搬遷后發(fā)生明顯變化，雖然移民人均收入增加了，但是家庭消費也相應增加，尤其是農(nóng)村移民對于經(jīng)濟生活普遍存在擔憂。通過對2017—2020年三縣(區(qū))移民樣本戶人均收入、人均消費支出、收支差額情況的調(diào)查，可知移民每年的余款并不多，這給移民的經(jīng)濟生活帶來壓力和不適。同時，通過調(diào)查和訪談可以看出，搬遷到城鎮(zhèn)小區(qū)的移民家庭，移民的食品類消費顯著增加，其主要原因是糧食、蔬菜、蛋類、家禽等以往能夠部分自給自足的食品需要從市場上購買。在生活壓力下，移民在2019年后自覺進行了減少租賃面積和費用的選擇，但這也導致了居住條件降低、生活不便等社會適應問題，見表2。

Y工程二標段H市F縣、J區(qū)的農(nóng)村移民主要是以種植業(yè)為主。但是在Y工程征地后，農(nóng)村移民的人均農(nóng)業(yè)用地面積逐年下降，有些農(nóng)業(yè)活動類型甚至消失，經(jīng)濟生活出現(xiàn)不適應。從人均農(nóng)業(yè)用地面積情況(表3)可以看出，人均耕地面積顯著降低，而園地、林地和養(yǎng)殖水面消失殆盡，對被征地移民的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生計產(chǎn)生了嚴重影響，特別是養(yǎng)殖、副業(yè)方面的生計機會與經(jīng)濟收入幾乎消失。

1.2 社會生活不適應

Y工程移民安置方式主要是就近后靠安置和集中安置，移民安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境并沒有發(fā)生很大變化，也沒有改變當?shù)氐娘L俗習慣和宗教信仰。但將原來不相熟的移民就近集中安置在一個新的小區(qū)內(nèi)，居住區(qū)域出現(xiàn)變化，熟悉的社會網(wǎng)絡也遭到破壞。由于城市的虹吸效應，勞動力外出尋求就業(yè)機會，安置小區(qū)中留下的日常生活群體主要為空巢老人。

表1 移民樣本戶人均收入、消費支出以及收支差額情況 單位：元

表2 樣本戶家庭消費支出水平 單位：元

表3 人均農(nóng)業(yè)用地情況 單位：hm2

目前我國的安置小區(qū)建筑結(jié)構(gòu)以混凝土樓房居多，在分配房屋的時候不一定按照家庭人口的年齡構(gòu)成來分配，或者被安置的家庭沒有一定的經(jīng)濟實力，會出現(xiàn)老人居住在高層的情況，老人行動不便，外出交流的機會減少，社會交往出現(xiàn)不適。二標段的移民安置房也是樓房，空間的限制導致移民出現(xiàn)人際交往不適應；同時從前相熟的村干部可能不再管理本村落的政務，移民容易對新的村干部隊伍不信任。由于移民安置搬遷時間和安置房地點不一樣，工程征收補償安置資金撥款路徑和時間也不同，因此村民獲得補償?shù)臅r間不一樣，移民安置區(qū)村民多次反映補償標準不同或者過低。部分村干部在安置房建設方面不作為，再加上移民的社會關(guān)系網(wǎng)絡各有不同，一些移民容易得知“小道消息”，導致移民對地方政府、村委會的信任度降低，移民的社會生活出現(xiàn)了各種不適應的情況。

2 移民社會適應不良的風險

移民的經(jīng)濟生活、社會生活出現(xiàn)了不適應的表征，這易對個人的經(jīng)濟水平與社會網(wǎng)絡、工程建設以及基層治理等方面產(chǎn)生風險。

2.1 經(jīng)濟水平下降風險

Y工程的移民大多數(shù)是農(nóng)民，從農(nóng)村搬遷進入城鎮(zhèn)，移民的生活生產(chǎn)方式發(fā)生重大變化，生活生計轉(zhuǎn)型困難。一方面是生活上出現(xiàn)困難，主要表現(xiàn)為家庭消費支出增多：①家庭設備的支出增加，以往在農(nóng)村使用土灶或者液化氣即可滿足家庭的日常生活飲食的需要，遷入城鎮(zhèn)后轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂酶鞣N電器，并需添置家庭設備例如冰箱等；②家庭食品消費支出增加，菜地因Y工程建設被征收，自給自足的蔬菜供應源喪失，食品消費支出增加；③居住的支出增加，移民在未搬遷之前居住農(nóng)村自建房，沒有住房租金，現(xiàn)移民在臨時安置階段需要持續(xù)支付住房租金，即使換租相對便宜的房屋，生活支出仍然增多。另一方面是生計轉(zhuǎn)型困難。移民的主要生產(chǎn)方式是精耕細作的小農(nóng)生產(chǎn)，依靠傳統(tǒng)經(jīng)驗，沒有技術(shù)含量；年齡構(gòu)成也以中老年人為主。當移民的土地被征收后，農(nóng)業(yè)種植面積大幅度減少，有些農(nóng)業(yè)活動甚至消失，賴以生存的生產(chǎn)資料缺失，家庭收入減少；移民習慣于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，遷入城鎮(zhèn)后缺乏新的非農(nóng)業(yè)就業(yè)知識和技能，地方政府針對性就業(yè)機會和相關(guān)的技能培訓不足，移民從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)的生計轉(zhuǎn)型困難。因此，移民生活生產(chǎn)存在經(jīng)濟水平下降的風險。

2.2 社會網(wǎng)絡破壞風險

移民的社會網(wǎng)絡構(gòu)成比較簡單，主要是對內(nèi)的社會關(guān)系和對外的社會關(guān)系。對內(nèi)的社會關(guān)系主要表現(xiàn)在家庭關(guān)系上，如生產(chǎn)方式的改變致使男性無法依靠農(nóng)業(yè)獲得家庭收入，不得不向外尋求就業(yè)機會，但由于自身學歷、年齡與技能的局限，無法獲得滿意的職業(yè)[23-24]。相對而言，女性就業(yè)機會更多，易獲得經(jīng)濟收入，實現(xiàn)由家務工作者為主的生活角色向職場勞動者為主的經(jīng)濟角色的轉(zhuǎn)變，話語權(quán)增大。F縣L村就出現(xiàn)了男性留在農(nóng)村耕種獲取口糧、女性去市區(qū)上班的現(xiàn)象，這改變了傳統(tǒng)的家庭分工。長此以往，男性覺得家庭權(quán)威地位受到挑戰(zhàn)，以男性為主導的傳統(tǒng)家庭權(quán)力關(guān)系被打破，家庭內(nèi)部矛盾激增，家庭成員關(guān)系失衡。對外的社會關(guān)系表現(xiàn)在鄰里、村莊關(guān)系上，如移民與移民、移民與村干部發(fā)生矛盾沖突，不利于向外社會關(guān)系的構(gòu)建。征地移民補償資金數(shù)額較大，不同移民戶因被征收土地、房屋面積不一樣，獲得的資金補償也各有差異。由于鄉(xiāng)村的封閉性和群體的攀比心理，村民之間會進行比較，尤其是有親戚從事地方或者社區(qū)黨政工作的農(nóng)戶很容易被其他獲得補償較少的家庭認為是通過“走后門”獲取了更多的利益，從而發(fā)生沖突。F縣S村曾因大學生下村抽樣調(diào)查研究，沒有被選為樣本的家庭認為有“暗箱操作”，他們直接與被抽中的家庭發(fā)生口角，與村干部發(fā)生肢體沖突。

2.3 工程推進困難風險

水利工程建設實施的條件之一就是征地移民工作已經(jīng)落實。而Y工程移民安置工作進程尤其是安置房建設進度緩慢，這對工程的建設實施非常不利。對于尚未獲得安置房移民而言，安置房建設信息公開不全面、不及時讓其無法及時了解進展情況，這不利于移民社會適應性的調(diào)整。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，2017—2020年工程移民主要存在的問題就是征地拆遷安置方面的問題，并且各地都有多項申訴案例存在。首先是征地拆遷安置的補償標準過低。部分村民反映補償標準在過渡安置階段根本無法滿足日常支出，尤其近兩年遭遇疫情，相關(guān)部門也沒有采取相應措施提高補助。其次是安置房建設和信息不夠公開。生活空間的缺陷和信息不對等讓移民對Y工程產(chǎn)生不滿，給Y工程的推進建設帶來社會穩(wěn)定風險。

2.4 地方治理無效風險

地方政府作為公共利益的維護者，承擔著決策和組織管理的功能。地方政府的有效治理有助于大型民生公益工程在實際建設和運行中減少風險。地方政府應很好地將Y工程與村莊社會進行耦合，并且在此過程中需要通過權(quán)力的調(diào)適以減少沖突[25]。Y工程的移民由于自身缺乏解決經(jīng)濟生活、社會生活不適應問題的能力，他們的潛意識是尋求地方政府的幫助。但是通過對移民的訪談可知，地方政府沒有給移民提供合法、有效的途徑去解決問題，同時村委會作為鄉(xiāng)村治理的代言人也不能給移民提供合理有效的解決方案，甚至用“推皮球”的方式應付移民。兩者的消極行為直接導致移民對地方政府和社區(qū)產(chǎn)生強烈的不信任。如果地方政府沒有組織相關(guān)部門有針對性地為移民提供有效就業(yè)、增加收入等方面的機會，這不利于提高地方治理的效率，政府也難以獲得公信力。

3 移民社會適應困境脫困路徑

移民的社會適應性已呈現(xiàn)諸多的不適應表征，產(chǎn)生了因適應不良帶來的風險，這些風險直接影響到移民個人、家庭、社區(qū)和地方社會治理，也影響了工程綜合效益發(fā)揮和民生工作社會經(jīng)濟目標實現(xiàn)。為此提出如下建議：

a. 轉(zhuǎn)變思想觀念，移民增能提質(zhì)。移民的傳統(tǒng)職業(yè)農(nóng)民身份喪失后需要做好家庭經(jīng)濟規(guī)劃，充分利用家庭有限資金，轉(zhuǎn)變消費結(jié)構(gòu)，適應現(xiàn)存經(jīng)濟生活，保證家庭生活的有序開展。另外，移民需要轉(zhuǎn)變職業(yè)觀念，建立信心機制，在無法適應脫離土地的生活生產(chǎn)方式的時候，及時勇敢地向親朋好友、鄰里、社區(qū)和政府進行求助。積極參加政府、社區(qū)開辦的免費職業(yè)培訓，拓寬自己的就業(yè)渠道，提高自身的職業(yè)能力，尋找新的就業(yè)機會。充分利用政府對自主創(chuàng)業(yè)的政策扶持，在社會網(wǎng)絡的支持下，進行自我創(chuàng)業(yè)，并帶動周邊的人共同創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)自身和社會其他成員的生計轉(zhuǎn)型，增能提質(zhì)，促進勞動者個體全面發(fā)展，以應對經(jīng)濟水平下降的風險。

b. 適應社會生活，重構(gòu)社會網(wǎng)絡。首先是家庭關(guān)系的調(diào)整，結(jié)合家庭的現(xiàn)實情況，調(diào)整家庭成員的社會、經(jīng)濟角色，保證家庭內(nèi)部社會關(guān)系網(wǎng)絡的穩(wěn)固。其次是社區(qū)關(guān)系的調(diào)整，實現(xiàn)雙向互動。移民自身要轉(zhuǎn)變和調(diào)整自己的心理狀態(tài)，逐漸打破心理防御機制，欣然接受社區(qū)和他人的善意，與他人形成良性的互動模式。同時，移民應以主人翁的身份融入社區(qū)，積極參加社區(qū)活動，與他人建立和諧的社會關(guān)系，拓寬社會網(wǎng)絡。最后，社區(qū)和地方政府要加強地區(qū)的文化建設和精神文明建設，開展集體文化活動，完善文教、休閑娛樂設施，引導移民融入新的社會網(wǎng)絡中，建立新的長久持續(xù)的社會網(wǎng)絡，以應對社會網(wǎng)絡破壞的風險。

c. 加強信息公開，完善監(jiān)督制度。首先，業(yè)主單位內(nèi)部要成立監(jiān)督部門，實行主要負責人責任制度，提高領(lǐng)導的核心管理能力，制定監(jiān)督管理制度，設置各項監(jiān)督規(guī)章，實行獎懲機制，規(guī)范工作人員的職業(yè)行為。其次，提高信息公開時效性和完備度，業(yè)主要主動、及時公開移民安置房建設情況，包括移民安置小區(qū)房屋建設進度、過渡期內(nèi)相關(guān)補助資金發(fā)放標準和時間安排等。最后，開通綠色通道，拓寬移民獲取信息的渠道，架構(gòu)移民申訴橋梁，做好定期隨訪工作，同時工作人員做好問題解釋和宣傳工作，幫助移民解決問題，滿足移民合理的利益訴求，引導移民監(jiān)督工程實施，以推進工程的順利實施。

d. 促進三方聯(lián)動，建立互助機制。在經(jīng)濟生活方面，政府和業(yè)主可以適當?shù)靥峁┪镔|(zhì)或者現(xiàn)金補助。另外，政府可以聯(lián)合勞動部門，進行勞動技能培訓，增加公益性工作崗位，努力幫助解決移民就業(yè)問題，促進移民生計轉(zhuǎn)型。在社會生活方面，基層自治組織鼓勵移民積極參加文化活動，一方面增強移民之間的社會互動，建立有效社會交往網(wǎng)絡；另一方面豐富移民的文化生活，滋養(yǎng)移民的精神生活。在政治生活方面，移民在自身合法權(quán)益受到侵害時要勇敢尋求第三方援助，通過社會組織和法律援助向業(yè)主單位、村干部和上級政府進行申訴和反映情況，解決因社會不適帶來的問題。地方政府要發(fā)揮管理功能，監(jiān)督項目業(yè)主的工程建設和移民安置工作。地方政府需要積極作為，擔負起移民和業(yè)主單位之間溝通橋梁的作用，將移民的訴求反饋給業(yè)主單位，要求業(yè)主單位及時回應移民的訴求[26]。

4 結(jié) 語

移民安置工作是跨流域調(diào)水工程的重要組成部分，移民在安置過程中易產(chǎn)生社會適應困境，經(jīng)濟生活方面易出現(xiàn)生產(chǎn)方式改變、家庭收入減少、生活成本增加、消費結(jié)構(gòu)變化、生計轉(zhuǎn)型艱難等不適應；社會生活方面易出現(xiàn)自我心理不適、人際交往障礙、社區(qū)鄰里關(guān)系矛盾、社會網(wǎng)絡重建困難等不適應；政治生活方面易出現(xiàn)知情權(quán)受損、反映問題的渠道不暢等不適應。移民社會適應困境對移民、社區(qū)、業(yè)主單位和地方政府都是重要風險，為此提出幫助移民轉(zhuǎn)變思想觀念、重建社會網(wǎng)絡、完善監(jiān)督制度、建立互助機制等減緩風險的措施來幫助移民擺脫社會適應困境，解決移民社會不適問題，促進社會友好型水利工程的建設和運營。