基于PSM的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場成熟度研究
——以海南文昌市為例

湯世康，黃朝明

（海南大學(xué)公共管理學(xué)院，海南·海口 570228）

在我國市場經(jīng)濟(jì)體系逐步完善、城市土地市場趨于穩(wěn)定及快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的背景下，城鄉(xiāng)分割、雙軌運(yùn)行的二元土地市場嚴(yán)重抑制了我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化進(jìn)程和城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)村集體土地使用制度已經(jīng)難以適應(yīng)新時期發(fā)展的要求。針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整，與國有土地使用權(quán)不能同等入市、同權(quán)同價，交易規(guī)則亟待健全等問題，黨和國家不斷深化農(nóng)村土地制度改革：黨的十七屆三中全會從事關(guān)黨和國家發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度深刻闡述了加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的重大意義、基本原則、工作重點和主要方式，是指導(dǎo)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)的綱領(lǐng)性文件；黨的十八屆三中全會再次明確，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價；黨的十九屆五中全會提出，“十四五”期間，產(chǎn)權(quán)制度改革和要素市場化配置改革要取得重大進(jìn)展。2022年4月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場，成為了迫切的現(xiàn)實需求。

國內(nèi)關(guān)于土地市場的研究主要集中在以下幾個方面：（1）土地市場發(fā)育水平相關(guān)研究。一是構(gòu)建指標(biāo)體系定量評價城市土地市場[1-7]；二是構(gòu)建指標(biāo)體系定量評價農(nóng)村土地市場[8-10]。（2）城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場相關(guān)研究。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的必要性[11-12]；二是加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建議[12-17]。（3）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)研究。一是研究入市改革試點的制度安排及共性問題[18]、入市改革試點的集體建設(shè)用地市場發(fā)育測度及影響因素[19-20]；二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的流轉(zhuǎn)模式及治理效率[21-22]；三是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的影響，集體建設(shè)用地入市對國有工業(yè)用地價格具有正向效應(yīng)[23]但由于產(chǎn)權(quán)的關(guān)系復(fù)雜，可能會導(dǎo)致收益分配不公[24]等；四是政策建議，包括明晰集體建設(shè)用地和地上物業(yè)產(chǎn)權(quán)，提高集體經(jīng)濟(jì)組織的組織化水平[20]、地方政府主動構(gòu)建有效的市場機(jī)制[19]和增值收益分配機(jī)制[25]等。

綜上所述，學(xué)者們從理論和實踐進(jìn)行了一系列研究，但通過對已有文獻(xiàn)的分析，筆者發(fā)現(xiàn)：（1）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)研究多是基于《土地管理法》修訂以前的社會經(jīng)濟(jì)背景，其論述重點偏向于集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易在缺乏合法地位下的思考與探索。（2）對土地市場發(fā)育水平的研究多為構(gòu)建指標(biāo)體系，單獨評價城市土地市場或農(nóng)村土地市場，較少有研究基于“同地同價同權(quán)”的視角去分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場發(fā)育水平。海南省位于中國最南端，制度、區(qū)位、氣候優(yōu)勢明顯。黨中央在2018年提出支持海南建設(shè)自由貿(mào)易港，是海南省加快發(fā)展的歷史性機(jī)遇。將城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)融入自由貿(mào)易港發(fā)展背景中，發(fā)揮資源要素組合效用，銜接相關(guān)政策，建成經(jīng)濟(jì)繁榮、社會文明、生態(tài)宜居、人民幸福的實踐范例，是亟待研究的重大問題。

鑒于此，本文立足已有研究成果，從理論上闡述了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場成熟度的概念及其標(biāo)準(zhǔn)，以海南省“三塊地”改革試點文昌市為研究域，以2016～2021年國有土地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用傾向得分匹配法（Propensity Score Matching, PSM）建立反事實研究框架，研究集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對國有土地地價的影響，判斷文昌市城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的成熟度并提出相關(guān)建議，以期為促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，推動自貿(mào)港建設(shè)等目標(biāo)的實現(xiàn)。

1 研究區(qū)域概況

文昌市位于海南島東北部，轄有17個鎮(zhèn)、2個農(nóng)場，陸地總面積2488 km2。2020年全市GDP為263.50億元，常住人口56.43萬人，人均GDP4.6695萬元，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比為34.38 : 19.96 : 45.66。如表1所示，2015～2020年文昌地區(qū)的建設(shè)用地需求不斷提升，數(shù)據(jù)來源于《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》《海南統(tǒng)計年鑒》。

文昌市自2015年以來，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地改革，開創(chuàng)農(nóng)村“三塊地”改革的海南模式。通過探索和試驗逐步建立“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，激活存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的要素功能和資產(chǎn)價值，初步建立農(nóng)村土地入市交易機(jī)制。試點工作開展以來，先后頒布實施了《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點暫行辦法》《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地異地調(diào)整入市實施辦法》《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地收益集體和個人分配指導(dǎo)意見》等多項配套政策，穩(wěn)步推進(jìn)改革試點工作。文昌市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市截至2021年已入市60宗地，面積共計65.58公頃，出讓總價款72679.86997萬元。通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點工作，已總結(jié)出具有可實施性的經(jīng)驗，入市的地塊范圍廣，分布于文城鎮(zhèn)、東郊鎮(zhèn)、昌灑鎮(zhèn)、龍樓鎮(zhèn)、會文鎮(zhèn)、潭牛鎮(zhèn)、重興鎮(zhèn)、翁田鎮(zhèn)、馮坡鎮(zhèn)等九個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且探索出了掛牌出讓、租賃入市方式，入市途徑在就地入市的基礎(chǔ)上，還探索了異地調(diào)整入市方式。因此，文昌市為研究城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場成熟度提供了較好的案例，且對其他地區(qū)也具有重要借鑒和啟示意義。

表1 文昌地區(qū)土地使用現(xiàn)狀Table 1 Status of land use in Wenchang area

2 研究設(shè)計

2.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場成熟度

從1989年國家正式開放土地使用權(quán)市場，經(jīng)過2004年我國出臺國有土地使用權(quán)招拍掛制度，我國土地市場逐步發(fā)育起來，引起諸多學(xué)者的關(guān)注。李娟在他人研究成果的基礎(chǔ)上[26]，將城市土地市場成熟度的內(nèi)涵界定為對土地市場發(fā)育程度、所處階段和運(yùn)行效率的判斷[1]。國內(nèi)學(xué)者以此為基礎(chǔ)，不斷豐富土地市場成熟度的評價指標(biāo)體系，并運(yùn)用多種方法對不同地區(qū)進(jìn)行了實證研究[2,3,10,27]。

參照已有研究成果[1-3,7,10,26-27]，本文將城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場成熟度界定為對城市和農(nóng)村建設(shè)用地平等入市、同價同權(quán)程度的判斷；結(jié)合文昌市城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場發(fā)育現(xiàn)實情況，將文昌市城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場成熟度劃分為4個等級：起步型、發(fā)展型、過渡型、成熟型。起步型指該地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場剛開始構(gòu)建，各方面均不完善，城鄉(xiāng)土地要素不能進(jìn)行流通，土地市場處于割裂狀態(tài)；發(fā)展型指城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場成熟度不高，相關(guān)制度缺乏，城鄉(xiāng)土地要素流通困難；過渡型指城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場在發(fā)展型的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，有一定市場基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)土地要素流通基本條件具備；成熟型指城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場已經(jīng)成熟，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以與國有土地同等入市，達(dá)到了同價同權(quán)的程度。

2.2 研究方法

現(xiàn)有關(guān)于土地市場成熟度的研究多以構(gòu)建評價指標(biāo)體系，運(yùn)用主成分分析法[7]、面積比重測度法[19]、運(yùn)用德爾菲法[1]、層次分析法[28]等確定權(quán)重。但有限的指標(biāo)難以反映城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的全貌，且指標(biāo)體系不統(tǒng)一。本文實證檢驗中理想的方法是通過比較入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地在入市與不入市時地價的差異，進(jìn)而揭示集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對國有土地價格的影響。但現(xiàn)實中，很難觀測到實驗組如果沒有進(jìn)行入市流轉(zhuǎn)時地塊之間的差異，因為這是一個反事實。PSM是處理上述問題較為有效的分析模型，其基本思想是構(gòu)建“反事實”框架，通過尋找與處理組相似的反事實對照組，最大限度地克服非隨機(jī)試驗的樣本選擇偏差[29]。本文從“同地同價同權(quán)”的角度出發(fā)，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（實驗組）與國有土地（對照組）相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，在控制外部條件一致的情況下，探討集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對國有土地價格的影響。

（1）進(jìn)行二元Logit模型構(gòu)建，得到PS值。計算得到的傾向得分值為：

式中：PSi為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的傾向匹配分值，Di=0表示國有土地；Di=1表示為集體土地；Xi為可觀測的協(xié)變量。

（2）將實驗組和對照組進(jìn)行匹配，匹配方式選擇半徑匹配，其中卡鉗值取PSi標(biāo)準(zhǔn)差的四分之一，經(jīng)計算，0.05為半徑匹配最合適的卡鉗值。

（3）計算實驗組和對照組的差異

式中：ATT為經(jīng)過PSM之后對模型結(jié)果的平均處理效應(yīng)。

3 數(shù)據(jù)來源及樣本統(tǒng)計

文昌市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市數(shù)據(jù)來源于課題組調(diào)研收集所得，國有土地交易數(shù)據(jù)收集于中國土地市場網(wǎng)(www.landchina.com)。數(shù)據(jù)交易時間均在2016年1月1日至2021年12月31日之間，共收集357組數(shù)據(jù)，剔除了部分?jǐn)?shù)據(jù)不全的樣本，經(jīng)過篩選，共有227組數(shù)據(jù)用于研究。研究區(qū)樣本基本情況及描述性統(tǒng)計分析如表2所示。

表2 文昌市樣本基本情況及變量描述性統(tǒng)計Table 2 Descriptive statistics of samples and variables in Wenchang City

近六年，文昌市土地交易均價為3517.58萬元，城市建設(shè)用地市場成交的數(shù)量明顯比農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場成交的數(shù)量多。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場穩(wěn)步發(fā)育，2016年、2017年分別出讓3宗，2018年出讓9宗，2019年出讓7宗，2020年出讓20宗，2021年出讓17宗，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的數(shù)量逐年增多，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)配套制度設(shè)計逐漸完善。城市國有建設(shè)用地的規(guī)劃用途包含商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工業(yè)用地、住宅用地等；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的規(guī)劃用途多為商服用地，僅有2宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)劃用途為工業(yè)用地。城市國有建設(shè)用地的交易方式包含掛牌出讓、劃撥；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的交易方式多為掛牌出讓，目前僅有1宗土地以租賃的方式入市、3宗土地以作價出資的方式入市。

4 實證分析

為排除內(nèi)生性干擾，采用PSM構(gòu)建“反事實”模型研究分析文昌市城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場成熟度。在本文中，入市改革試點造成文昌市集體經(jīng)營性建設(shè)用地外部環(huán)境變化，對集體土地價格產(chǎn)生直接影響，因此將集體土地作為實驗組、國有土地為對照組，以反映國有土地地價在政策實施后的變化情況。土地價格是受多種因素共同作用的結(jié)果，根據(jù)已有研究[30]并結(jié)合數(shù)據(jù)收集可行性，選取規(guī)劃用途、交易方式、土地面積為協(xié)變量，運(yùn)用PSM對文昌市已成功入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易數(shù)據(jù)與城市國有土地出讓數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配。

本文數(shù)據(jù)運(yùn)用Stata14.0處理，匹配方式選擇半徑匹配（卡鉗值為0.05），樣本總數(shù)為227，需要匹配個數(shù)為59，匹配成功個數(shù)為59個，匹配成功比例為100%。表3為變量在經(jīng)過半徑匹配后的平衡性檢驗結(jié)果，規(guī)劃用途、總面積、交易方式在匹配前均存在顯著差異，匹配后沒有顯著性，且標(biāo)準(zhǔn)化偏差絕對值小于平衡性檢驗的20%紅線標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)上述檢驗結(jié)果分析可知，匹配讓實驗組和對照組數(shù)據(jù)的干擾因素特征的不一致得到明顯改善，樣本匹配度情況良好，達(dá)到模型檢驗要求。

表3 PSM平行假設(shè)檢驗Table 3 PSM parallel hypothesis test

表4為變量在半徑匹配后的ATT效應(yīng)。從表4可以看出，實驗組和對照組在匹配前變量的差異較大，兩者凈效應(yīng)差距為-2532.322，經(jīng)過半徑匹配后，兩者差異顯著減小，兩者組間凈效應(yīng)差距減小為-1134.610，但是標(biāo)準(zhǔn)差小幅度提高，由456.858升至463.037。

表4 ATT效應(yīng)分析Table 4 Analysis of ATT effect

5 結(jié)論與建議

本文基于文昌市227宗土地的交易數(shù)據(jù)，運(yùn)用PSM對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場成熟度進(jìn)行了深入研究。研究結(jié)果表明：樣本匹配度情況良好，匹配成功比例為100%，且標(biāo)準(zhǔn)化偏差絕對值小于平衡性檢驗的20%紅線標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到檢驗要求；經(jīng)過半徑匹配，實驗組和對照組的差異顯著減小，匹配前兩者的凈效應(yīng)差距為-2532.322，經(jīng)過半徑匹配后，兩者組間凈效應(yīng)差距減小為-1134.61，表明文昌市通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革縮小了城鄉(xiāng)間的地價差距，兩者逐漸趨向“同地同價同權(quán)”。但文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場相較于城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地市場仍然是欠規(guī)范的，結(jié)合研究結(jié)果及實地調(diào)研，判定文昌市城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場成熟度已經(jīng)從發(fā)展型轉(zhuǎn)變?yōu)檫^渡型，正在向“同地同價同權(quán)”的成熟型土地市場轉(zhuǎn)變。

結(jié)合上述結(jié)論，在海南全力建設(shè)自由貿(mào)易港這一大背景下，提出以下完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場的建議：

（1）完善市場運(yùn)行機(jī)制。探索開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地線上競價交易，最大程度消除信息不對稱，確保相關(guān)交易公開透明、公平競爭；完善土地增值收益分配制度，兼顧國家、集體和個人之間的利益。提高土地資源動態(tài)監(jiān)測技術(shù)和土地調(diào)查技術(shù)，加強(qiáng)對土地市場供求和建設(shè)用地動態(tài)變化情況進(jìn)行監(jiān)測；加強(qiáng)農(nóng)村集體土地和地上物業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理，建立健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的事前、事中、事后的信息監(jiān)管制度。

（2）促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的外生動力，群眾生存與發(fā)展需求驅(qū)動是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的內(nèi)生動力[31]。以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為核心，打通宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設(shè)用地通道，顯化農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權(quán)益。用好黨中央賦予海南大膽試、大膽闖、自主改的優(yōu)勢，實現(xiàn)以點帶面，盤活農(nóng)村建設(shè)用地資源，改革征地制度，打破城鄉(xiāng)分割的二元土地制度；利用海南光、熱、水等條件的優(yōu)越性，做強(qiáng)、做優(yōu)熱帶高效農(nóng)業(yè)，滿足群眾生存與發(fā)展的需求。

（3）提高集體經(jīng)濟(jì)組織的組織化水平。集體經(jīng)濟(jì)組織從早期的行政基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫧?jīng)濟(jì)和行政治理相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一的治理結(jié)構(gòu)[20]，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織化水平可以有效避免集體建設(shè)用地市場交易的“尋租”行為，另一方面保障了市場交易過程的公開、透明。

（4）重視風(fēng)險防控。在海南自由貿(mào)易港的建設(shè)背景下，農(nóng)村建設(shè)用地價格快速上漲。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，集體建設(shè)用地的過度交易可能會影響農(nóng)村土地的社會保障功能，使農(nóng)民失去在農(nóng)村生存和發(fā)展的長期保障；可能會出現(xiàn)非法侵占耕地的行為，產(chǎn)生糧食安全問題。