我國西藏邊境地區(qū)民生的新發(fā)展及其啟示①

謝偉民 王冬

一、引 言

中央第七次西藏工作座談會(huì)將“強(qiáng)邊”作為西藏的“四件大事”之一,提出“確保邊防鞏固和邊境安全”。加強(qiáng)邊境地區(qū)建設(shè),“幫助邊境群眾改善生產(chǎn)生活條件、解決后顧之憂”是中心舉措。

當(dāng)前,關(guān)于西藏地區(qū)邊境研究主要聚焦邊界爭(zhēng)端和邊境安全①王棟:《論1962年中印邊境沖突與中美關(guān)系》,《國際政治研究》2016年第3期,第85—107頁；戴超武:《中國對(duì)印度占領(lǐng)“麥克馬洪線”以南地區(qū)的反應(yīng)及其意義(1951—1954)》,《中共黨史研究》2014年第12期,第59—73頁。、邊境貿(mào)易②李凌、常亞青:《新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)視域下的中印邊境經(jīng)貿(mào)研究》,《社會(huì)科學(xué)》2012年第10期,第51—59頁；德吉卓嘎:《當(dāng)前西藏邊境貿(mào)易經(jīng)濟(jì)的狀況與對(duì)策》,《中國藏學(xué)》2011年第4期,第98—102頁。和邊境人口③陳立明:《門巴族、珞巴族的歷史發(fā)展與當(dāng)代社會(huì)變遷》,《中國藏學(xué)》2010年第2期,第86—95頁；朱玉福:《論大力扶持西藏門巴族、珞巴族發(fā)展的意義》,《西藏大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2008年第1期,第6—11頁。等,對(duì)民生的研究較為缺乏。一些研究提出西藏邊境地區(qū)與腹心地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在相當(dāng)大的差距,邊境地區(qū)貧困發(fā)生率高于西藏平均水平和西部平均水平,影響中國國家形象、國家安全以及西藏社會(huì)進(jìn)步。④扎西、貢秋扎西:《西藏邊境縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀分析》,《西藏研究》2005年第1期,第102—109頁；趙曦:《西藏邊境地區(qū)貧困調(diào)查》,《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2004年第2期,第73—77頁。然而,這是21世紀(jì)初及其之前的總體情況。2010年中央第五次西藏工作座談會(huì)以后,尤其是黨的十八大以來,國家在邊境地區(qū)實(shí)施了系列政策,事實(shí)上推動(dòng)了西藏地區(qū)邊境民生的巨大發(fā)展。這些巨大發(fā)展在已有文獻(xiàn)中偶被提及,如幾個(gè)較新的研究注意到了邊境貿(mào)易、邊境小康村、邊境城鎮(zhèn)化建設(shè)等促成的民生改善。⑤劉中一:《居邊生息:西藏邊境地區(qū)家庭發(fā)展?fàn)顩r》,《西藏民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第6期,第98—103頁；狄方耀、劉星君:《西藏邊境地帶鄉(xiāng)村振興的特點(diǎn)與對(duì)策等問題探討》,《西藏大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第4期,第123—131頁。但這些發(fā)現(xiàn)是局部性的,沒有觀察到西藏邊境地區(qū)民生發(fā)生了整體性的新變化,沒有看到當(dāng)前我國西藏邊境地區(qū)盡管與非邊境地區(qū)仍然存在一定的差距,但邊境地區(qū)不僅實(shí)現(xiàn)了居民收入的大幅增加,還在公共服務(wù)、人居環(huán)境和生態(tài)改善方面都出現(xiàn)了深刻的積極變化。故而,一些研究仍然將貧困作為邊境地區(qū)的顯性特點(diǎn)已經(jīng)不是那么恰當(dāng)了。⑥徐寧、圖登克珠:《“一帶一路”背景下西藏邊境旅游發(fā)展的戰(zhàn)略選擇》,《西藏大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2016年第2期,第147—152頁；徐寧、圖登克珠、蒙媛等:《“一帶一路”背景下西藏邊境旅游扶貧開發(fā)思路及模式研究》,《中國藏學(xué)》2017年第4期,第134—138頁。同時(shí),忽視這些變化,難以準(zhǔn)確把握當(dāng)前邊境地區(qū)民生已經(jīng)開始從基本生活保障到高質(zhì)量發(fā)展的變遷,更難以認(rèn)識(shí)到這些新變化的意義及其所反映的邊境民生和國家行動(dòng)之間的深層次邏輯。

本文聚焦中央第五次西藏工作座談會(huì)后,尤其是黨的十八大以來,我國在西藏邊境地區(qū)采取的政策和舉措、帶來的變化,以及這些變化所提供的啟示。本文數(shù)據(jù)來源于《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒》《西藏縣情》、政府官方網(wǎng)站、新聞報(bào)道和政府工作報(bào)告等,也對(duì)部分邊境地區(qū)作了3次實(shí)地調(diào)研,以獲得更加直觀的感知。3次實(shí)地調(diào)研分別為:2019年10—11月到洛扎縣與隆子縣調(diào)研,2021年7—8月到察隅縣、米林縣、朗縣、錯(cuò)那縣調(diào)研,以及2021年10月到亞東縣樟木鎮(zhèn)所在的日喀則市搬遷點(diǎn)調(diào)研。

二、我國西藏邊境地區(qū)政策變遷:2010年至今

有關(guān)2010年前的西藏邊境政策,孫宏年有較為系統(tǒng)的梳理⑦孫宏年:《當(dāng)代中國的西藏邊境政策與成效初探》,《中國邊疆史地研究》2015年第3期,第20—31頁。,本文不予贅述。2010年至今,西藏邊境政策在短短十年時(shí)間,發(fā)生了系統(tǒng)性和階段性的變遷,促進(jìn)了當(dāng)前民生領(lǐng)域的新發(fā)展。

(一)“邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展”:2010—2015年

2010年中央第五次西藏工作座談會(huì)是一次承前啟后的重要會(huì)議。會(huì)議提出西藏的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。因此,解決西藏穩(wěn)定和發(fā)展的議題,“必須把改善民生、凝聚人心作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。會(huì)議后,西藏自治區(qū)實(shí)施了系列重大民生舉措,如“強(qiáng)基礎(chǔ)惠民生”工程、“力爭(zhēng)使西藏籍大學(xué)生全部實(shí)現(xiàn)就業(yè)”以及其他重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。這些舉措不是專門針對(duì)邊境地區(qū)的,但對(duì)于邊境地區(qū)的意義較為獨(dú)特:之前有不少政府政策深入邊境地區(qū)力度不夠,此次則補(bǔ)齊了這一短板。例如,實(shí)施“強(qiáng)基礎(chǔ)惠民生工程”中駐村工作隊(duì)深入到了每個(gè)邊境村(居)并分別實(shí)施了惠民項(xiàng)目,解決了一些需求迫切的民生工程。此次會(huì)議還強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)傾斜”,即財(cái)力向基層傾斜、向民生領(lǐng)域傾斜。

中央第五次西藏工作座談會(huì)后還有對(duì)邊境發(fā)展的直接舉措。2011年12月,西藏自治區(qū)黨委和政府召開了全區(qū)邊境工作會(huì)議,這是歷史上的第一次。自治區(qū)黨委書記陳全國作了題為《從戰(zhàn)略全局高度重視加強(qiáng)邊境工作 構(gòu)筑安全穩(wěn)定的鋼鐵長(zhǎng)城》的重要講話,提出邊境地區(qū)要“三年見成效,五年求突破,十年大變樣”,要通過“5—10年努力,邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯加強(qiáng),特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大,基本公共服務(wù)水平顯著提高,沿邊開放水平大幅度提升,生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)不斷強(qiáng)化,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)達(dá)到全區(qū)平均水平的發(fā)展目標(biāo)”。①索朗達(dá)杰、羅布次仁:《西藏召開邊境工作會(huì)議 推進(jìn)邊境地區(qū)發(fā)展穩(wěn)定工作》,搜狐新聞,2011年12月27日,http://roll.sohu.com/20111227/n330430223.shtml。圍繞這些目標(biāo),采取了“扶邊、強(qiáng)邊、興邊、活邊、惠邊、綠邊、穩(wěn)邊、固邊”8個(gè)方面的重要舉措。8個(gè)方面中至少6個(gè)與民生相關(guān)。從會(huì)議內(nèi)容來看,發(fā)展是當(dāng)時(shí)邊境工作的中心目標(biāo)。會(huì)議提出,“堅(jiān)持以人為本,優(yōu)先辦好邊境地區(qū)老百姓的民生大事”,“圍繞全面小康,確保邊境地區(qū)保持較快的發(fā)展速度”。在這一時(shí)期中央不斷強(qiáng)調(diào)“支持西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展”的背景下,2014年7月,陳全國書記在傳達(dá)學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記在第五次全國邊防工作會(huì)議上的重要講話精神時(shí),明確提出“堅(jiān)持邊境建設(shè)和邊境地區(qū)繁榮發(fā)展緊密結(jié)合,在鞏固邊疆的同時(shí),下大力推動(dòng)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展,不斷改善邊民生產(chǎn)生活條件”。②石磊、肖濤:《傳達(dá)學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記在第五次全國邊海防工作會(huì)議上的重要講話精神》,《西藏日?qǐng)?bào)》2014年7月14日第1版。

2014年,《西藏自治區(qū)貫徹〈關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見〉的實(shí)施意見》出臺(tái),將精準(zhǔn)扶貧納入農(nóng)村扶貧開發(fā)的重點(diǎn)工作,涉及易地扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、惠民補(bǔ)貼、低保、交通和醫(yī)療等方面,③《西藏扶貧:減貧與農(nóng)發(fā)并重 民生與發(fā)展兼顧》,《西藏日?qǐng)?bào)》2014年10月8日,https://www.chinanews.com.cn/gn/2014/10-08/6653603.shtml。對(duì)此后邊境民生發(fā)展同樣產(chǎn)生了重大影響。

(二)“加快邊疆發(fā)展、確保邊疆鞏固、邊境安全”:2015—2020年

第二個(gè)階段以2015年中央第六次西藏工作座談會(huì)為開端。此次會(huì)議提出了加快邊疆發(fā)展、確保邊疆鞏固、邊境安全三條主線。相比第一個(gè)階段,這一階段邊疆鞏固、邊境安全的重要性增強(qiáng)。2016年9月,自治區(qū)修訂通過《西藏自治區(qū)邊境管理?xiàng)l例》,進(jìn)一步理順邊境管理領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)制,增加了“邊境特定區(qū)域”的提法。①西藏自治區(qū)新聞辦公室:《新修訂〈西藏自治區(qū)邊境管理?xiàng)l例〉明年實(shí)施》,《西藏日?qǐng)?bào)》2018年1月9日,https://www.ruiwen.com/gongwen/tiaoli/142907.html。同年10月,西藏自治區(qū)邊防工作會(huì)議召開,提出凝聚黨政軍警民各方力量,管建并重,內(nèi)外并舉,軍地融合,全面提升邊境綜合防衛(wèi)管控能力,確保國家領(lǐng)土主權(quán)安全。②盧東、許凌康、趙書彬:《西藏邊防工作會(huì)議在拉薩召開》,《西藏日?qǐng)?bào)》2016年10月11日,http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/11/content_5117332.htm。

2017年6月,中印邊界地區(qū)發(fā)生“洞朗事件”,進(jìn)一步強(qiáng)化了邊境安全的重要性。邊境安全議題在中央層面高度被強(qiáng)化。10月28日,習(xí)近平總書記給西藏隆子縣玉麥鄉(xiāng)牧民卓嘎、央宗姐妹回信。12月,西藏自治區(qū)再次召開區(qū)邊境工作會(huì)議,提出“用心領(lǐng)會(huì)總書記治邊穩(wěn)藏重要戰(zhàn)略思想和給隆子縣玉麥鄉(xiāng)群眾回信的深邃思想、豐富內(nèi)涵”。邊疆鞏固、邊境安全地位凸顯,但民生仍然是著力點(diǎn)。會(huì)議提出,把促進(jìn)邊民脫貧致富和守邊固邊緊密結(jié)合起來,進(jìn)一步加大資金項(xiàng)目投入力度,確保資源向一線邊民傾斜,堅(jiān)決打贏邊境地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),大力實(shí)施邊境地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,切實(shí)解決好邊境地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的問題,不斷改善邊民群眾的生產(chǎn)生活條件。③蔣翠蓮、肖濤、馮驥等:《西藏自治區(qū)邊境工作會(huì)議召開 吳英杰出席并講話》,《西藏日?qǐng)?bào)》2017年12月9日,http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1209/c117005-29696248.html。齊扎拉主席提出了“重點(diǎn)抓好路網(wǎng)、電網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提升邊民補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”等系列民生舉措,提出“確保邊境地區(qū)與全區(qū)一道全面建成小康社會(huì)”。④同上。2018年2月,西藏自治區(qū)召開全區(qū)邊境地區(qū)小康村建設(shè)第一次專題會(huì)議,提出全力推進(jìn)邊境小康村建設(shè),不斷改善邊境群眾生產(chǎn)生活條件,不斷增強(qiáng)邊境群眾的幸福感和獲得感。⑤《西藏召開2018年全區(qū)邊境地區(qū)小康村建設(shè)工作第1次專題會(huì)議》,搜狐新聞,2018年2月18日,https://www.sohu.com/a/222322558_266317。

(三)“強(qiáng)邊固防為首要任務(wù)”:2020年至今

第三階段以2020年8月28—29日召開的中央第七次西藏工作座談會(huì)為起點(diǎn),將“強(qiáng)邊”提高到治邊穩(wěn)藏的“四件大事”之一的地位。2020年12月,西藏自治區(qū)強(qiáng)邊工作會(huì)議在日喀則市亞東縣召開,提出要聚焦強(qiáng)邊這件大事,加快邊境地區(qū)建設(shè),確保邊防鞏固和邊境安全。相比第一和第二階段,當(dāng)前階段“強(qiáng)邊”的戰(zhàn)略定位凸顯?！皬?qiáng)邊”的重要性還體現(xiàn)在邊境工作會(huì)議與強(qiáng)邊工作會(huì)議的出席成員上。對(duì)比發(fā)現(xiàn),2020年區(qū)強(qiáng)邊工作會(huì)議出席成員中,西藏自治區(qū)黨委書記和西藏軍區(qū)黨委第一書記還兼任自治區(qū)邊防委主任、區(qū)黨委軍民融合委主任；同時(shí),新增西藏軍區(qū)和武警西藏總隊(duì)高級(jí)將官出席(見表1)。

表1 2017年區(qū)邊境工作會(huì)議與2020年區(qū)強(qiáng)邊工作會(huì)議出席主要成員

2021年7月,西藏自治區(qū)又召開了區(qū)邊防委員會(huì)會(huì)議,再次對(duì)邊防工作和邊境工作進(jìn)行安排。諸多政策、項(xiàng)目并舉,開始強(qiáng)邊工作,發(fā)展民生仍然是核心舉措。會(huì)議提出,“加快邊疆發(fā)展、確保邊疆鞏固邊境安全是主線,強(qiáng)邊固防為首要任務(wù)?！泵裆粌H關(guān)系民心和凝聚人心,還與“全力捍衛(wèi)國家領(lǐng)土完整”“確保邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定”“不斷壯大守土固邊力量”緊密聯(lián)系起來。會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“把項(xiàng)目資金更多向邊境一線傾斜,把公共服務(wù)向邊境地區(qū)延伸,鞏固提升邊境脫貧成果、盡快補(bǔ)齊邊境民生短板,并高度強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展,增強(qiáng)邊境內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力,大力推進(jìn)邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大力發(fā)展邊境特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、大力推進(jìn)美麗邊境建設(shè)、大力推動(dòng)邊境地區(qū)對(duì)外開放,做到經(jīng)濟(jì)社會(huì)和邊防建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)、人民生活和邊防實(shí)力同步提升”。①旦增西旦:《西藏自治區(qū)強(qiáng)邊工作會(huì)議召開》,澎湃,2020年12月9日,https://m.thepaper.cn/baijiahao_10336001。

可見,隨著邊境地區(qū)定位從“又好又快發(fā)展”到“三條主線”“強(qiáng)邊固防”的調(diào)整,國家和西藏自治區(qū)的相關(guān)政策力度更大、更加深入。從2021年推進(jìn)的抵邊搬遷行動(dòng)可見一斑:此次抵邊搬遷,不僅基本上整村推進(jìn),而且政府承擔(dān)所有項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用,包括住房建設(shè)、道路建設(shè),以及配齊村級(jí)衛(wèi)生站、文化活動(dòng)室、遠(yuǎn)程醫(yī)療中心、幼兒園學(xué)校、村公共廣場(chǎng)、村級(jí)綠化建設(shè)等,力度空前。同時(shí),將抵邊搬遷與邊境一線巡邏防控,引導(dǎo)群眾做“神圣國土守護(hù)者、幸福家園建設(shè)者”等工作結(jié)合了起來。

三、我國西藏邊境地區(qū)民生的新發(fā)展:2010年至今

上述系列重大舉措實(shí)施后,西藏自治區(qū)邊境民生事實(shí)上在短短十年的時(shí)間內(nèi)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了巨大的新發(fā)展。本文參考國務(wù)院發(fā)展研究中心提出的民生發(fā)展指標(biāo)體系進(jìn)行說明。該指標(biāo)體系包含居民生活、公共服務(wù)、公共安全、居住與文明四個(gè)方面?？紤]到穩(wěn)定在西藏往往被作為專門的領(lǐng)域,本文僅論及居民生活、公共服務(wù)和人居環(huán)境與生態(tài)三個(gè)方面。

(一)居民生活水平大幅提高

首先,邊境地區(qū)農(nóng)牧民收入大幅增加。2010年西藏邊境縣農(nóng)牧民人均可支配收入約3799元,2017年絕大部分邊境縣已超過萬元。2010—2020年,諸多邊境縣農(nóng)牧民人均可支配收入年均增長(zhǎng)超過20%。例如,仲巴縣、朗縣、定結(jié)縣2010年農(nóng)村居民人均可支配收入分別為3841元、5617元、2912元,2020年分別增加到15484.74元、19195元、10100元,10年增加了2—3倍(見表2)。

表2 2010—2020年西藏各邊境縣農(nóng)牧民可支配收入(元)與同比增長(zhǎng)速度

其次,部分邊境縣農(nóng)牧民人均可支配收入超過自治區(qū)平均水平,超過我國西部省份平均水平。當(dāng)前,西藏邊境地區(qū)農(nóng)牧民人均可支配收入總體上仍低于全區(qū)平均水平,但少數(shù)邊境縣已超過全區(qū)平均水平。2010年,西藏自治區(qū)農(nóng)牧民人均可支配收入3990元,康馬、朗縣、洛扎、米林、聶拉木和亞東6縣超過這一水平。2013年,西藏自治區(qū)農(nóng)牧民人均純收入為6718元,朗縣、洛扎、米林、日土、噶爾和仲巴6縣超過這一水平。2017年西藏自治區(qū)農(nóng)牧民人均純收入10330元,崗巴、革吉、吉隆、康馬、米林、日土、仲巴、普蘭8縣超過這一平均水平。2020年全區(qū)農(nóng)牧民人均純收入14598元,察隅、米林、朗縣、仲巴4個(gè)邊境縣超過這一平均水平。同時(shí),2020年我國西部地區(qū)新疆、陜西、寧夏、青海、云南、貴州、甘肅等省份農(nóng)村居民人均可支配收入分別為14056元、13316元、13889元、12342元、12842元、11642元、10344元。①國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司:《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》,北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2021年,第267頁。可以看到,西藏邊境地區(qū)不少縣已經(jīng)超過了以上省份農(nóng)村居民的平均水平。

再次,精準(zhǔn)扶貧使得建檔立卡貧困戶收入實(shí)現(xiàn)了更快增長(zhǎng)。2020年,康馬縣建檔立卡群眾人均可支配收入達(dá)到16449.59元,超過了本縣平均水平。②《康馬縣政府工作報(bào)告(2020年)》,康馬縣人民政府網(wǎng),2021年6月16日,http://www.kmx.gov.cn/goverment-reportdetail.thtml?cid＝132205。吉隆縣建檔立卡貧困人口人均可支配收入達(dá)到14236元,是2015年(1721元)的8.3倍,年均增長(zhǎng)52.59%。③《吉隆縣政府工作報(bào)告(2020年)》,吉隆縣人民政府網(wǎng),2021年6月17日,http://www.jilong.gov.cn/goverment-reportdetail.thtml?cid＝132636。

(二)公共服務(wù)健全，質(zhì)量提升

僅居民收入增加而沒有好的公共服務(wù),難以從根本上改變民生水平。交通、教育、醫(yī)療與社會(huì)保障等公共服務(wù)水平與質(zhì)量,對(duì)居民生活水平的提升具有至關(guān)重要的保障和支撐作用。2010年前,西藏自治區(qū)邊境縣這些方面短板重重,近年來得到大幅緩解。

首先,基建交通力度空前,交通短板被補(bǔ)齊。2015年,西藏邊境地區(qū)還有一些縣級(jí)道路不暢,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村層面更是如此。近年來,交通狀況得到很大的改善。墨脫縣一直是交通建設(shè)的難點(diǎn)地區(qū),僅“十三五”期間就完成了波墨公路整治改建工程,加熱薩鄉(xiāng)、甘登鄉(xiāng)公路實(shí)現(xiàn)通達(dá),派墨公路實(shí)現(xiàn)全線貫通,公路總里程從270.13公里增加到529.24公里,實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和行政村通達(dá)率100%,通暢率分別為62.5%、71.74%。④《墨脫縣政府工作報(bào)告(2020年)》,墨脫縣人民政府網(wǎng),2021年10月9日,http://www.linzhi.gov.cn/mtx/zwgk/202110/1e1b91319c814d2085a24ad8ce0de4a1.shtml。其他邊境縣的基建交通建設(shè)均保持了相當(dāng)?shù)牧Χ??！笆濉逼陂g,仲巴縣交通投資達(dá)到35.97億元,建設(shè)總規(guī)模為1617.38公里；⑤《仲巴縣政府工作報(bào)告(2020年)》,仲巴縣人民政府網(wǎng),2021年6月16日,http://www.zbx.gov.cn/goverment-reportdetail.thtml?cid＝131698。吉隆縣總投資47.93億元,新增公路里程達(dá)到368.6公里。這些新增基建重點(diǎn)深入到鄉(xiāng)、村民宅,還包含電網(wǎng)、通信、光寬帶和移動(dòng)通信等。⑥《吉隆縣政府工作報(bào)告(2020年)》,吉隆縣人民政府網(wǎng),2021年6月17日,http://www.jilong.gov.cn/goverment-reportdetail.thtml?cid＝132636。2017年以來,筆者多次到邊境縣,深切地感受到西藏邊境交通建設(shè)一年一個(gè)樣,甚至比更靠近內(nèi)地的一些西部省份的縣要好。由于基建項(xiàng)目盡可能用工本地化的政策,交通建設(shè)還直接增加了農(nóng)牧民收入。調(diào)研中了解到,米林縣BZ村得益于拉林高速和川藏鐵路建設(shè),2018年到2019年8月全村土方回填收入達(dá)到1565萬元。農(nóng)牧民自有重型卡車,參與土方運(yùn)輸回填,每年每車平均收入20萬—30萬元。在工地上開挖掘機(jī)平均每月8000元左右。加上機(jī)場(chǎng)物流園、希爾頓酒店土地租金和其他集體經(jīng)濟(jì),該村農(nóng)牧民人均收入35793元,在整個(gè)自治區(qū)名列前茅。①2021年8月28日在ML縣的訪談(編號(hào):20210828-104731)。

其次,邊境地區(qū)教育發(fā)展成效顯著,質(zhì)量大幅提升。20世紀(jì)80年代后,國家在西藏陸續(xù)推行教育“三包”、內(nèi)地西藏班及“控輟保學(xué)”政策,極大地促進(jìn)了西藏教育事業(yè)的發(fā)展。2011年后,自治區(qū)提出“力爭(zhēng)使西藏籍大學(xué)生全部實(shí)現(xiàn)就業(yè)”,提高了民眾對(duì)教育的重視程度。這一政策意味著西藏籍學(xué)生只要讀完了大學(xué)就能在黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或國有企業(yè)獲得一份工作,從而極大地提升了中小學(xué)入學(xué)率,降低了輟學(xué)率。社會(huì)上流傳,“一個(gè)家里有一個(gè)大學(xué)生,基本不用扶貧了?！弊灾螀^(qū)、市(地)還出臺(tái)了鼓勵(lì)考大學(xué)的補(bǔ)貼政策,②例如,山南市在自治區(qū)補(bǔ)貼政策外,還提出山南籍農(nóng)牧民子女(含非干部職工城鎮(zhèn)居民子女)區(qū)外本科每年每生補(bǔ)助10000元,區(qū)外?？茖W(xué)校每年每生補(bǔ)助8000元；區(qū)內(nèi)本科每年每生補(bǔ)助8000元,區(qū)內(nèi)?？蒲a(bǔ)助6000元；應(yīng)屆畢業(yè)就讀全日制碩士研究生每年資助15000元,博士研究生每年資助20000元。諸多縣教育經(jīng)費(fèi)占本級(jí)財(cái)政支出的比重超過25%。援藏資金支持力度也不容小覷。③例如,仲巴縣5年共投入財(cái)政資金7175.68萬元(占全縣財(cái)政資金的42%)、援藏資金3349萬元。上述政策的實(shí)施結(jié)果是:15年免費(fèi)義務(wù)教育體系建立,大多數(shù)邊境縣完成了“控輟保學(xué)”的“動(dòng)態(tài)清零”,小學(xué)兒童凈入學(xué)率、初中毛入學(xué)率基本可以達(dá)到99%,高中毛入學(xué)率在90%以上。即使是革吉縣這樣的西部邊境縣,2018年教育經(jīng)費(fèi)投入占縣財(cái)政收入的23%,完成新建11個(gè)幼兒園,初中畢業(yè)生升學(xué)率為100%。在新階段,“控輟保學(xué)”已經(jīng)不是難點(diǎn),幼兒教育與義務(wù)教育質(zhì)量提升是新的重點(diǎn)。如聶拉木縣這樣海拔較高、條件較為艱苦的縣,學(xué)前三年毛入園率在2020年達(dá)到71.94%。部分邊境縣在音樂、美術(shù)、體育等課程方面的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)超越其他一些西部縣。走進(jìn)邊境地區(qū),會(huì)發(fā)現(xiàn)最新或最好的建筑往往是學(xué)校。

再次,邊境地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障事業(yè)快速發(fā)展。2010年左右,絕大多數(shù)西藏邊境縣級(jí)醫(yī)院基本無法滿足民眾的就醫(yī)需求。近年來,邊境地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力大幅提高。僅2018、2019和2020年3年時(shí)間,21個(gè)邊境縣中14個(gè)縣建成了“二級(jí)乙等”醫(yī)院。④吉隆縣衛(wèi)生中心2020年通過乙等的初檢,普蘭縣2019年已開展乙等終審匯報(bào)會(huì),浪卡子縣2019年已大力推進(jìn),錯(cuò)那縣2021年3月通過二乙創(chuàng)建終審評(píng)審會(huì)。隆子縣、洛扎縣、噶爾縣情況未知。墨脫縣在二級(jí)乙等的基礎(chǔ)上,2020年通過了二級(jí)甲等的初評(píng)。援藏對(duì)西藏縣級(jí)醫(yī)院醫(yī)療體系的服務(wù)能力提升貢獻(xiàn)很大。除支援一些能干的醫(yī)生外,援藏單位還推動(dòng)醫(yī)療體系改革、醫(yī)院建設(shè)等,力度很大。例如,吉林省第六、七批援藏干部帶來資金6400余萬元,實(shí)施貢當(dāng)鄉(xiāng)衛(wèi)生院維修、縣衛(wèi)生服務(wù)中心醫(yī)技綜合樓標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等項(xiàng)目。不過,當(dāng)前鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村級(jí)的醫(yī)療服務(wù)能力仍然有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的問題是,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生院硬件上去了,編制人員配套了,但全科醫(yī)生極少,工作人員年輕、缺乏醫(yī)療經(jīng)驗(yàn),也存在專業(yè)不對(duì)口的問題。在社會(huì)保障方面,2010年邊境縣城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率平均值分別為2%、9.52%、33.83%,參保水平極低。⑤根據(jù)《西藏縣情》中2010年數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算。2020年超過90%的邊境縣社會(huì)保險(xiǎn)征繳率已達(dá)到100%。社會(huì)保障水平也提高了,城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月847元,農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每年4713元。社會(huì)救助覆蓋面更廣。吉隆縣2020年常住人口17536人,其社會(huì)救助對(duì)象就達(dá)到2126名,全年發(fā)放救助金2609萬元。

最后,政府提供就業(yè)的力度大幅增加。深入到農(nóng)牧區(qū),沒有比就業(yè)更讓老百姓關(guān)心的事了。在十年前,縣級(jí)政府沒有多少精力來增加就業(yè)。近年來,即使在邊境縣,基層政府已經(jīng)在就業(yè)上做了大量工作。例如,日土縣2014年培訓(xùn)183人。革吉縣2018年開展7期職業(yè)技能提升計(jì)劃和貧困戶教育培訓(xùn)活動(dòng)。崗巴縣2020年開展各類市場(chǎng)訂單培訓(xùn)790人,對(duì)高校畢業(yè)生采取“321”結(jié)對(duì)幫扶,實(shí)現(xiàn)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)8551人,還提出了“政府＋勞務(wù)輸出合作社＋村居勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人＋農(nóng)牧民”的“崗巴路子”,將勞務(wù)輸出實(shí)名化和組織化,落實(shí)400萬以下項(xiàng)目交由本地施工隊(duì)承建、本地用工不低于80%的政策。①《崗巴縣人民政府工作報(bào)告(2020年)》,崗巴縣人民政府網(wǎng),2021年11月18日,http://www.gbx.gov.cn/goverment-reportdetail.thtml?cid＝180863。隆子縣2019年實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)8977人、16971人次,創(chuàng)收6950.78萬元。②《隆子縣政府工作報(bào)告(2019年)》,隆子縣人民政府網(wǎng),2020年1月20日,http://www.longzixian.gov.cn/zwgk/gzbg/202001/t20200120_51714.html。“十三五”期間,吉隆縣培訓(xùn)農(nóng)牧民群眾2468人次,累計(jì)完成農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)5.04萬人次。③墨脫縣統(tǒng)計(jì)局:《墨脫縣1—10月農(nóng)牧民人均收入情況》,林芝市統(tǒng)計(jì)局網(wǎng),2019年11月25日,http://www.tjj.linzhi.gov.cn/tjj/c103536/201911/ea5f7e82f2724691b657a72b31f83f48.shtml。不少邊境縣推進(jìn)電商事業(yè),如朗縣政府開設(shè)“沖康村特產(chǎn)店”、微店平臺(tái)上的“頓珠優(yōu)選”、淘寶平臺(tái)上的“朗縣其律藏芝源特產(chǎn)店”3家網(wǎng)店,④朗縣商務(wù)局:《朗縣上門收購促增收,電商幫扶暖人心》,朗縣人民政府網(wǎng),2020年12月10日,http://www.langxian.gov.cn/lx/xwzx/202012/b270e68c36174a8fa5856dd996163945.shtml。由黨支部先行,探索農(nóng)牧民走入市場(chǎng)的途徑。

(三)人居環(huán)境與生態(tài)大幅改善

近年來,邊境地區(qū)人居環(huán)境和生態(tài)方面同樣發(fā)生了巨大變化,反映了民生水平有了更高質(zhì)量的提升。

在住房方面,精準(zhǔn)扶貧、易地扶貧搬遷、災(zāi)后重建,以及邊境小康村建設(shè)等多項(xiàng)政策使邊境地區(qū)民眾相繼住上新房。定日縣2019年實(shí)現(xiàn)3964戶16046人建檔立卡貧困戶“清零”,其中易地扶貧搬遷有1938戶7898人,占比約50%。⑤《定日縣政府工作報(bào)告(2020年)》,珠穆朗瑪發(fā)布,2021年4月5日,https://www.163.com/dy/article/G6PJ47EC 0514KOSN.html?！笆濉逼陂g,墨脫縣易地扶貧搬遷247戶1080人,實(shí)施扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目43個(gè),總投資2.6億元。⑥《墨脫縣人民政府工作報(bào)告(2020年)》,墨脫縣人民政府網(wǎng),2021年10月9日,http://www.linzhi.gov.cn/mtx/zwgk/202110/1e1b91319c814d2085a24ad8ce0de4a1.shtml。邊境小康村建設(shè)力度更大,覆蓋所有邊境村。以日喀則為例,全市354個(gè)邊境村分2017、2018、2019年三年全覆蓋,累計(jì)投入128.52億元。⑦彭志紅:《日喀則市扎實(shí)有序推進(jìn)邊境小康村建設(shè)》,日喀則文明網(wǎng),2018年10月16日,http://xzrkz.wenming.cn/wenmingcuangjian/201810/t20181016_5492110.html。在山南市錯(cuò)那縣,2020—2021年3月,邊境小康村建成35個(gè)、在建35個(gè),1853戶5527名群眾已遷新居,2383戶7070名群眾即將入住。⑧《錯(cuò)那縣2020年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜述》,山南網(wǎng),2021年3月17日,http://m.xzsnw.com/xw/shms/169954.html。多項(xiàng)政策的推進(jìn)在縣級(jí)層面效果更加顯著。例如,仲巴縣投資15億元,包括3816萬元用于“4·25”災(zāi)后重建房386套,1.32億元用于“8·1”洪澇民房重建895套,9.44億元用于邊境小康示范村項(xiàng)目68個(gè),3458萬元用于建設(shè)抵邊搬遷民房80套,3.63億元用于建設(shè)邊境小康村民房1939套。①《仲巴縣政府工作報(bào)告(2020年)》,仲巴縣人民政府網(wǎng),2021年6月16日。http://www.zbx.gov.cn/goverment-reportdetail.thtml?cid＝131698。仲巴縣“十三五”累計(jì)建房3368套,2020年全縣共6389戶2.69萬人。

在村居環(huán)境方面,對(duì)口援藏、邊境小康村建設(shè)、村居環(huán)境整治、廁所革命、河流治理與森林綠化等舉措同樣發(fā)揮了巨大作用。2011年,陜西省第六批援藏工作隊(duì)在噶爾縣扎西崗鄉(xiāng)實(shí)施了“典角邊境示范村計(jì)劃”,投資2100萬元(援藏資金700萬元),將全村規(guī)劃為居住區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)、人工種草區(qū)、蔬菜大棚區(qū),實(shí)現(xiàn)了水電設(shè)施配套齊全。②《對(duì)口援藏讓西藏各族人民共享現(xiàn)代化生活》,中國西藏網(wǎng),2014年7月10日,http://news.qz828.com/system/2014/07/10/010842544.shtml。這在當(dāng)時(shí)還是個(gè)別援藏單位進(jìn)行的嘗試。近年來,邊境小康村建設(shè)已經(jīng)包括水利、電力、交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所等多項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí),村居環(huán)境整治、廁所革命、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)一步開展。2020年,自治區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū) 加快建設(shè)美麗西藏的決定》,重點(diǎn)實(shí)施環(huán)境綜合整治、廁所改造、垃圾污水處理等安置點(diǎn)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),涉及自治區(qū)投資9.98億元,各市(地)爭(zhēng)取的援藏資金4.57億余元。2021年,自治區(qū)又啟動(dòng)了11個(gè)邊境縣34個(gè)邊境村的“農(nóng)村幸福院”建設(shè)工程。該工程著力解決農(nóng)牧區(qū)村莊公共設(shè)施和互助養(yǎng)老問題,涉及廚房、餐廳、日間照料室、健康保健室、文體活動(dòng)室等基礎(chǔ)設(shè)施。其間,河流治理和生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目也得以實(shí)施。多項(xiàng)政策的實(shí)施,使邊境地區(qū)村居環(huán)境發(fā)生了整體性變化。例如,到2020年吉隆縣完成了2241戶廁所改造,衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到85.5%,26個(gè)村(居)實(shí)現(xiàn)人畜分離。③《吉隆縣政府工作報(bào)告(2020年)》,吉隆縣人民政府網(wǎng),2021年6月17日。http://www.jilong.gov.cn/goverment-reportdetail.thtml?cid＝132636。

在飲水安全問題上,同樣存在系列政策漸次疊加實(shí)施的效果。除前文提到的邊境小康村建設(shè)、村居環(huán)境整治與抵邊建設(shè)涉及飲水問題外,在精準(zhǔn)扶貧階段飲水工程同樣是重點(diǎn)。例如,仲巴縣實(shí)施了扶貧搬遷點(diǎn)配套飲水工程,2018年和2019年投資6505.81萬元新建機(jī)電井48口、大口井151眼。④次旺仁增:《脫貧攻堅(jiān)農(nóng)村飲水安全的思路與對(duì)策》,《理論與創(chuàng)新》2020年第13期。2015—2020年,仲巴縣年均投入55.48萬元,解決了仲巴縣以前水利工程質(zhì)量差、飲用水不健康的問題,從而實(shí)現(xiàn)了健康飲水的總體性變化。

四、社會(huì)穩(wěn)定、國家財(cái)力支持與縣級(jí)政府能力提升助力邊境民生發(fā)展

為什么短短十年來,西藏邊境地區(qū)民生發(fā)展取得了巨大成就?過去研究強(qiáng)調(diào)的是收入增長(zhǎng),但僅收入增長(zhǎng)難以解釋當(dāng)前邊境民生領(lǐng)域的整體性改善,尤其是難以解釋公共服務(wù)短板全面補(bǔ)齊、人居環(huán)境與生態(tài)方面的大幅提升。相比收入增加,后者的改變更難。本文認(rèn)為主要有以下三個(gè)方面的原因。

(一)社會(huì)大局持續(xù)穩(wěn)定向好

民生發(fā)展離不開穩(wěn)定的大局,這是既有的經(jīng)驗(yàn),有大量研究已有闡述,筆者在調(diào)研過程中也深有體會(huì)。2010年左右,縣域地方政府根本沒有多少精力來推進(jìn)民生工作,主要的原因是基本把時(shí)間花在了維穩(wěn)上。一方面,觀念上存在“穩(wěn)定上不出事是第一位的,發(fā)展不發(fā)展沒有那么重要”。①Yang,Miaoyang；Leibold James,“Building a‘Double First-class University'on China's Qing-Zang Plateau:Opportunities,Strategies and Challenges”.The China Quarterly,(11),2020,pp.1-20.另一方面,維穩(wěn)基本占據(jù)了基層政府的大部分時(shí)間。近年來,隨著社會(huì)大局持續(xù)穩(wěn)定向好,中央和西藏自治區(qū)開始能夠?qū)⒋罅烤Ψ旁诎l(fā)展上,基層干部發(fā)展的觀念開始變強(qiáng)。一位基層干部說,“過去一年到頭都在維穩(wěn),現(xiàn)在有時(shí)間搞合作社,搞產(chǎn)業(yè)。過去一味地搞穩(wěn)定,哪有時(shí)間搞發(fā)展……現(xiàn)在還是要維穩(wěn),但沒有發(fā)展上的成績(jī),干部的能力就體現(xiàn)不出來?！雹?019年10月31日在LZ縣的訪談(編號(hào):20191031-164851)。因此,民生領(lǐng)域的快速變化,實(shí)際以近年來西藏社會(huì)總體穩(wěn)定向好為前提。沒有穩(wěn)定,政府沒有精力和時(shí)間推進(jìn)民生改善。

(二)國家財(cái)力大幅投入

在西藏邊境地區(qū),近年來經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展,這是民生改善的重要原因。2017—2020年西藏自治區(qū)邊境縣GDP增長(zhǎng)率基本維持在兩位數(shù)(見表3)。不過,邊境地區(qū)民生改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然存在很大的政策依賴性。有兩個(gè)基本的證據(jù),一是GDP增長(zhǎng)率普遍低于前文提到的農(nóng)牧民人均純收入增長(zhǎng)率,因而額外的收入增長(zhǎng)率很大程度上是非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的。另一個(gè)是固定資產(chǎn)投資規(guī)模普遍高于其同年GDP總量,且部分邊境縣固定資產(chǎn)投資規(guī)模遠(yuǎn)高于其GDP。

表3 2017—2020年西藏自治區(qū)邊境縣固定資產(chǎn)投資(FAI)、GDP(億元)與年增長(zhǎng)率

這些大規(guī)模投資實(shí)際依賴于中央財(cái)力支持。前文提到,墨脫縣僅住房建設(shè)“十三五”期間就投入了15億元。仲巴縣在基礎(chǔ)設(shè)施投資上“十四五”期間要達(dá)到114.74億元,康馬縣預(yù)期2021年社會(huì)固定資產(chǎn)投資完成8.49億元。對(duì)于西藏縣級(jí)地方政府而言,如此巨大的投資難以依靠本地財(cái)政實(shí)現(xiàn)。2020年,大多邊境縣級(jí)年財(cái)政預(yù)算收入仍不到1億元。因此,邊境地區(qū)發(fā)展離不開中央對(duì)西藏的支持。近年來,之所以能夠提供如此巨大的財(cái)力支持,離不開國家財(cái)政能力的總體增強(qiáng),因此強(qiáng)國才能強(qiáng)邊。

備注:本表數(shù)據(jù)來自各縣級(jí)政府官方網(wǎng)站。部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失。

(三)縣域政府職能健全和政府能力提升

西藏邊境地區(qū)民生領(lǐng)域的整體性改善還以邊境地區(qū)基層政府職能健全和政府能力提升為前提。即使到2010年左右,社會(huì)主義新西藏已經(jīng)建設(shè)半個(gè)世紀(jì),基層政府的職能和能力在邊境和邊遠(yuǎn)地區(qū)仍然受到不少局限。這是2011年西藏自治區(qū)黨委大力推進(jìn)“強(qiáng)基礎(chǔ)惠民生工程”“創(chuàng)新寺廟管理”的關(guān)鍵原因。通過駐村工作隊(duì)員“與當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民‘同吃、同住、同勞動(dòng)’”的方式,解決國家與基層社會(huì)缺乏聯(lián)系、國家缺乏對(duì)基層社會(huì)的了解等問題。因?yàn)椤斑@些村子都是自然條件艱苦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、社會(huì)問題集中的地方,其中有的村子區(qū)地縣干部來得少,甚至從沒來過”。①張慶黎、張帆:《深入群眾比說任何大話都管用》,《人民日?qǐng)?bào)》2011年5月4日第11版。通過駐村、駐寺,解決基層缺乏“知情人”“知心人”和“管用人”的問題。因此,熟悉2010年西藏和西藏邊境地區(qū)的人士會(huì)發(fā)現(xiàn):盡管農(nóng)牧民收入增加,但難以享受到正常的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù),難以享受到齊全的城市公共商業(yè)環(huán)境服務(wù),難以享受到水電氣網(wǎng)的便利。其原因不僅在于基層政府缺乏財(cái)力,還在于在這些公共服務(wù)方面缺乏供給能力,缺乏能夠供給這些服務(wù)的“知情人”“知心人”和“管用人”。今天看到的邊境各類村級(jí)層面的政策,實(shí)際落實(shí)高度依賴于縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府職能的健全,以及村級(jí)層面駐村工作隊(duì)、村(居)兩委的齊心協(xié)力。因此,今天能夠看到這些變化,不僅反映了國家財(cái)力的投入,還展現(xiàn)了國家職能在基層的健全和基層政府能力的提升。

五、啟示:地理—政策空間意義上的“邊境帶”

近年來國家在邊境地區(qū)的密集政策和持續(xù)行動(dòng)及其導(dǎo)致的后果,結(jié)合先前的自然地理文化上的特點(diǎn),極有可能塑造一個(gè)在地理—政策意義上較為特殊的空間:“邊境帶”?！斑吘硯А辈皇且粋€(gè)區(qū)域概念,而是“空間”意義上的概念。區(qū)域往往有明確的地理邊界,但空間往往是主題性質(zhì)的,①[法]亨利·列斐伏爾著,李春譯:《空間與政治》 (第二版),上海:上海人民出版社,2015年；唐曉峰:《從空間理解邊疆——在“邊疆:流動(dòng)的歷史空間”上的發(fā)言》,清華大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)高等研究所,2022年1月7日。例如“茶馬古道”“陰山地帶”“邊疆地帶”。

第一，西藏邊境地區(qū)歷史上就有不同于非邊境地區(qū)的特點(diǎn) 已有研究發(fā)現(xiàn),西藏邊境地區(qū)本身在地理、人口、文化、經(jīng)濟(jì)與政策方面與非邊境地區(qū)存在一定的差別。西藏邊境地區(qū)遠(yuǎn)離拉薩,屬于歷史上的邊緣地帶。西藏的人口較少民族,如門巴族、珞巴族,以及人口較少的夏爾巴人等,主要聚居在邊境地區(qū)。不少邊境地區(qū)宗教氛圍相對(duì)薄弱,察隅縣、墨脫縣、米林縣、朗縣等東部地區(qū)尤為明顯,即使洛扎縣、隆子縣等西藏的邊境中部地區(qū)也是如此。一位薩迦縣的大學(xué)生在洛扎縣調(diào)研后提出,“他們都不像藏族人,頭腦太靈活了,宗教氛圍也比較弱?！雹?019年10月28日在LZ縣的訪談(編號(hào):20191028-122919)。西藏邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)上總體落后于非邊境地區(qū),有研究發(fā)現(xiàn)政策優(yōu)惠指數(shù)、交通通達(dá)度、文化接近度等因素對(duì)邊境地緣經(jīng)濟(jì)影響顯著,但也受到鄰國的較大影響。③宋濤、程藝、劉衛(wèi)東等:《中國邊境地緣經(jīng)濟(jì)的空間差異及影響機(jī)制》,《地理學(xué)報(bào)》2017年第10期,第1731—1745頁。西藏自治區(qū)的邊民還享受“高考加分”“邊民補(bǔ)貼”等政策。盡管如此,2010年左右,“邊境帶”的空間感仍不明顯,邊境地區(qū)仍然是一個(gè)較為封閉的熟人社會(huì)。據(jù)嚴(yán)慶等描述:“在2013年帕里鎮(zhèn)的亞東縣物貿(mào)交流會(huì)上,更是見不到一個(gè)外地人。在場(chǎng)的兩千多人中,幾乎人人都知道各鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長(zhǎng)是誰,誰是校長(zhǎng)……大家彼此熟識(shí),時(shí)常與旁邊的過路人打招呼,鄉(xiāng)音聚繞,全然一幅熟人社會(huì)的風(fēng)貌?！雹車?yán)慶、范立強(qiáng)、馬寶華:《西藏邊境地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展調(diào)研報(bào)告——以日喀則地區(qū)邊境縣為例》,《民族論壇》2013年第12期,第47—53頁。

第二，持續(xù)的邊境政策是一個(gè)較為明顯的地理—政策空間意義上的“邊境帶”產(chǎn)生的關(guān)鍵原因優(yōu)惠政策方面,在2006年實(shí)施“興邊富民”行動(dòng)后,2010年后國家和西藏自治區(qū)層面密集實(shí)施了專門針對(duì)邊境地區(qū)的邊境小康村建設(shè)、邊境地區(qū)“幸福小院”、提升邊民補(bǔ)貼政策、邊境公路修建、邊境產(chǎn)業(yè)政策、抵邊搬遷行動(dòng)等。這些密集的政策基本都專門以邊境作為對(duì)象,從而塑造了一個(gè)特定的政策空間。邊民補(bǔ)貼和護(hù)邊行動(dòng)專門針對(duì)邊境地區(qū)民眾,且力度很大。2012年,西藏自治區(qū)率先實(shí)行邊民補(bǔ)貼,目前已經(jīng)成為邊境地區(qū)民眾重要的收入來源。⑤例如,定結(jié)縣2020年發(fā)放邊境補(bǔ)貼5777.27萬元,按人口2.05萬來計(jì)算,人均領(lǐng)取約2831.99元,http://www.djx.gov.cn/goverment-report-detail.thtml?cid＝136677。2020年,一線邊民每年每人能領(lǐng)到的補(bǔ)貼最高可到6000元,但邊民需要在本地住滿半年方能領(lǐng)取。邊民還可以作為護(hù)邊員、民兵,與邊防戰(zhàn)士一同進(jìn)行巡邊。因而,相對(duì)于過去邊境主要是一個(gè)自然地理或文化上的特定區(qū)域,今天已經(jīng)作為一個(gè)地理—政策空間意義上的“邊境帶”了。這個(gè)邊境帶不僅成為一個(gè)重要的、特定的政策對(duì)象或“場(chǎng)域”,使得涉及人口、經(jīng)濟(jì)、政策、政治、生態(tài)和軍事等方方面面的政策圍繞邊境而出臺(tái),影響、塑造邊民和邊境地區(qū)的政府行為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。還通過這一特定的政策場(chǎng)域,讓邊境地區(qū)民眾、政府與非邊境地區(qū)人士開始感受到邊境作為特殊的空間或“場(chǎng)域”,與非邊境地區(qū)存在系列差異,從而塑造了邊民身份群體認(rèn)同。

第三，邊民身份群體的強(qiáng)化 過去較長(zhǎng)時(shí)間里,西藏邊境地區(qū)民眾的身份較為多元化,體現(xiàn)為對(duì)自身語言文化、自身地理空間的認(rèn)同,以及根據(jù)自身與拉薩的距離產(chǎn)生的自我與他者認(rèn)同。在這一情境下,邊境地區(qū)民眾互動(dòng)的主要對(duì)象不是國家與政府政策,而是周遭的區(qū)域。因而有藏族和夏爾巴人,有門巴族、珞巴族等稱謂,有關(guān)于他們是不是藏族的討論,但還沒有清晰的“邊民身份”。近年來,隨著國家各項(xiàng)邊境優(yōu)惠政策的實(shí)施,以及邊境地區(qū)民眾作為守邊員、護(hù)邊員等協(xié)同武警、軍隊(duì)進(jìn)行邊境巡邏,邊民意識(shí)逐步強(qiáng)化和形成了。一方面,邊民的世界變大了。過去邊境民眾的空間世界主要是與拉薩的距離,現(xiàn)在則直接與國家權(quán)力和國家安全等緊密連接,從而直接走入了國家構(gòu)建的公共空間,直接與“國家”打交道。由于邊境關(guān)系國防安全,是國家利益的核心,因而邊民事實(shí)上直接走進(jìn)了國家權(quán)力的核心領(lǐng)域,或受其影響。加上政府不斷宣傳家國關(guān)系,邊民的家國觀念深入內(nèi)心。有干部反映,邊境上的民眾可能更加愛黨愛國?！斑吺菄业倪?邊境是中國的邊境?！绷硪环矫?邊民在與國家的互動(dòng)中,對(duì)自己承擔(dān)的國家責(zé)任越發(fā)清晰。伴隨一次次參與守邊護(hù)邊的行動(dòng),邊民自覺地建立了自身和國家的關(guān)系。各類優(yōu)惠政策也使得邊境民眾自發(fā)認(rèn)識(shí)到自身的地位和守邊護(hù)邊的責(zé)任。與邊境帶相鄰的非邊境縣的民眾對(duì)邊境地區(qū)的民眾有著直接的差異性感知,“他們的邊境補(bǔ)貼我們沒有。一年一個(gè)人六千塊錢的話,一家人好幾萬。”①2021年8月26日在L縣的訪談(編號(hào):20210826-152735)。

因此,近十年來密集的邊境政策的出臺(tái)與實(shí)施,既是當(dāng)下邊境民生領(lǐng)域發(fā)生巨大變遷的原因,又在很大程度上促成了一個(gè)地理—政策空間意義上的“邊境帶”形成,以及新的邊民身份的認(rèn)同。這個(gè)新的邊民身份認(rèn)同,不是與國家的距離更遠(yuǎn),而是更近。由此,西藏邊境作為專門的研究領(lǐng)域,需要新的研究視角。邊境研究不能停留于人口、邊境安全或邊境貿(mào)易等具體問題上,而應(yīng)該作為一個(gè)特定的“空間”,關(guān)注邊境政策的演進(jìn)如何塑造邊境地區(qū)及其與國家的空間關(guān)系,關(guān)注國家力量如何塑造和改變邊境地帶的空間。當(dāng)然,地理—政策空間意義上的“邊境帶”僅是一個(gè)初步的概念,還需更深入的研究。