地方政府債務風險度量與管理研究
——基于SN市顯性債務率與隱性債務率的綜合測算

周 密

(遂寧銀行股份有限公司，四川 遂寧 629000)

1 引言

為應對新冠肺炎疫情對經(jīng)濟社會的沖擊，黨中央和國務院出臺了多項財政政策，以應對疫情的影響，包括各種減稅降費政策，以及平穩(wěn)推動國債和地方債的發(fā)行。國債和地方債的大規(guī)模發(fā)行，在一定程度上提高了中央政府和各級地方政府的財政收入，但同時也增加了各級政府的債務負擔，所以本文將以此處西部的SN市為例，匡算該市的綜合債務水平，并為其解決債務危機提供政策建議。

2 SN市顯性債務分析

本文根據(jù)審計署2013年發(fā)布的《全國政府性債務審計實施方案》，將SN市顯性債務定義為“確定由財政資金償還的債務”。本文在此將地方政府財政預決算報告中公開公布的債務余額視為地方政府顯性債務，這也是地方政府直接認可且需由財政資金償還的地方債務。根據(jù)SN市各年度財政預決算報告，可以獲取到該市的顯性債務規(guī)模，但由于絕對債務余額意義不大，要根據(jù)相關(guān)指標構(gòu)建該市的債務率，為此定義如下：

顯性債務率 = 顯性政府債務余額/地方綜合財力

其中，地方政府綜合財力 = 一般公共預算收入 + 政府性基金收入

通過數(shù)據(jù)分析來看，2017—2020年，SN市全市的顯性債務率分別為274.37%、181.14%、177.18%和185.65%，近三年一直維持在180%左右的水平，這主要與2010年以來財政部不斷強調(diào)加強地方政府債務管理、控制和化解地方政府債務風險相關(guān)。2020年，在新冠肺炎疫情沖擊、全國各省市上調(diào)地方政府發(fā)債限額的背景下，遂寧市及其下轄區(qū)縣的顯性債務率與2019年基本持平，也反映出SN市的政府顯性債務治理成效較為牢固。

3 SN市隱性債務分析

目前學界對于地方政府隱性債務尚無準確測算方法，在此本文結(jié)合上文審計署在《全國政府性債務審計實施方案》對地方政府債務的定義，從地方政府融資主體這一視角出發(fā)，考慮第四類“通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務”，以測度遂寧市地方政府的隱性債務規(guī)模并做相應分析。

1994年《預算法》、1995年《擔保法》以及1996年《貸款通則》三個系列文件分別從舉債方式、擔保方式以及資金來源等方面限制了地方政府融資。面對日益加劇的地方政府財政收支的矛盾，1998年，在安徽省率先誕生了由地方政府通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)組建地方政府融資平臺公司(以下簡稱“城投公司”)，由其作為融資主體代為舉債的載體，由此既可實現(xiàn)地方政府融資的目的，也可規(guī)避《預算法》《擔保法》等的約束，此類融資模式被全國各級地方政府紛紛效仿，城投公司在全國如雨后春筍般涌現(xiàn)。

在對地方政府隱性債務的測度中，考慮城投公司大多被地方政府全資控股，因此在城投公司的負債中，其所發(fā)行的、報國家發(fā)展改革委核準的公司債券在很大程度上實則為代為地方政府發(fā)行的地方政府債券。正如劉東明(2013)的研究中指出，“中國的城投債實際上最堅實的償債保障是政府的財政收入，這在中國是眾所周知的”，因此城投公司發(fā)行的公司債券(以下簡稱“城投債”)在本文中被定義為地方政府的隱性負債(這里只是“窄口徑”的地方政府隱性負債，下文將拓寬口徑，定義更寬口徑意義上的地方政府隱性債務)。

事實上，城投公司債券只是城投公司負債的一部分，由于城投公司的基本職能是從事地方政府指定或委托的公益性或準公益性項目的融資、投資、建設和運營，這意味著僅考慮城投公司發(fā)行的債券余額將低估地方政府隱性債務壓力。

因此，借鑒現(xiàn)有研究對隱性負債的測算方式，且考慮到有息負債具有還本付息的義務更加符合地方政府隱性債務的特征。

同樣的，本文的研究重點不在債務余額，筆者參考前文的定義，定義寬口徑下的SN市隱性政府債務率：

寬口徑的隱性債務率 = 城投公司有息負債余額/綜合財力

根據(jù)測算，2017—2020年SN市寬口徑下隱性政府債務率分別為387.61%、273.70%、270.78%和263.94%。盡管2018年以后，SN市通過提高土地出讓收入，并控制債務規(guī)模，促使隱性債務率保持平穩(wěn)，但僅就2020年而言，SN市的寬口徑隱性政府債務率高出窄口徑隱性政府債務率178.59個百分點，表明若城投公司自身的盈利能力較弱、其負擔的有息負債需由地方政府的財政資金償還，遂寧市地方政府的債務壓力將急劇上升。

4 SN市綜合債務分析

筆者將SN市的顯性債務余額與隱性債務余額(寬口徑下)結(jié)合起來，得到SN市的綜合債務率：

綜合債務率 = 顯性債務率 + 隱性債務率(寬口徑)。

通過這一指標來衡量SN市的整體政府債務負擔。2017—2020年，SN市綜合債務率分別為661.98%、454.84%、447.96%和449.59%。盡管SN市的綜合債務率在近三年有所下降，但未來5～10年是地方政府化解隱性債務的關(guān)鍵時期，對債務置換、展期的管理也將更加嚴格。未來如何管理地方政府債務、規(guī)劃地區(qū)發(fā)展是SN市當下亟待關(guān)注的問題。

5 結(jié)論及政策建議

財政支出是地方政府調(diào)控經(jīng)濟的重要途徑。通過調(diào)控財政支出的總量及投向，地方政府可以把控區(qū)域經(jīng)濟的增長速度、趨勢及相應結(jié)構(gòu)，運用得當?shù)呢斦С鰹槌鞘形磥淼陌l(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)，但債務規(guī)模的過度擴張也將為地方經(jīng)濟帶來嚴峻的債務壓力。如何平衡債務規(guī)模與城市發(fā)展是各地地方政府亟待解決的問題。

目前來看，遂寧市各區(qū)縣的顯性債務率及隱性債務率均較高，但總體呈下降趨勢。本文由于數(shù)據(jù)的不可獲得性，且未考慮可能存在的隱性融資平臺以及政府以往提供擔保的隱性債務等因素，因此研究認為遂寧市各區(qū)縣的隱性債務率及綜合債務率很可能仍高于本文測算水平。為防范地方政府債務風險、規(guī)避債務危機，本文結(jié)合遂寧市的債務情況在此就地方政府管理地方債務提出相應的政策建議。

5.1 提高財政治理水平，謀劃地方發(fā)展全局

債務是一把雙刃劍，一方面，運用得當?shù)膫鶆展ぞ邔⒚嫦蛭磥淼默F(xiàn)金流量用于當期收益高于債務成本的項目會對地方經(jīng)濟發(fā)展、城市發(fā)展產(chǎn)生積極效應；另一方面，若僅將債務工具作為彌補短期資金缺口的方式和手段，信用風險將在債務還本付息的過程中逐漸放大，地方政府債務危機或?qū)l(fā)生。因此，在地方政府債務增量的管理上，地方政府應審慎評估舉債的必要性以及自身的償債能力，針對民生及純公共福利的項目采取一般公共預算收入及政府性基金收入甚至轉(zhuǎn)移性收入的方式予以覆蓋，而針對具有一定盈利性質(zhì)的項目，則要求地方政府在當?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局、招商引資、城市規(guī)劃及建設等多方面更加積極有為，綜合評估項目的長期收益及風險，為其匹配適合的融資方式并做出長遠的且可行的償還安排。

對SN市地方政府而言，在兜牢“三?！敝С龅幕A(chǔ)上，應著重把握成渝經(jīng)濟圈下的重大戰(zhàn)略機遇，一方面，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，打造相應的基礎(chǔ)設施配套建設；另一方面，積極開展招商引資，提前做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，吸引優(yōu)質(zhì)龍頭企業(yè)入駐SN，并在主導產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上扶持配套產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)政企合作的良性循環(huán)，為地方經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展蓄能、蓄力。

5.2 規(guī)避短視式舉債行為，積極轉(zhuǎn)變政府職能

從整體來看，在過去唯GDP政績觀的導向下，地方政府及官員有動力通過舉債這一方式刺激當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，因此，全國地方政府債務規(guī)模的擴張有較大的一部分來源于未來收入的透支，在此過程中還產(chǎn)生了“形象工程”“政績工程”等系列資金濫用事件，造成政府信用及公信力下降。在當前唯GDP政績觀被打破、追求綠色GDP及經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的背景下，地方政府應放眼長遠，規(guī)避短視式舉債行為，若確需舉債則應將資金用于保障民生、助力發(fā)展的優(yōu)質(zhì)項目；與此同時，在當前經(jīng)濟下行壓力增大的背景下，地方政府還應積極轉(zhuǎn)變自身職能，建立良好的信用形象，綜合運用多種籌資方式，而對于部分可納入預算管理的項目(如棚改項目中的合理部分)，通過政府購買服務方式等，減輕自身的債務負擔。

對SN市而言，根據(jù)城投平臺發(fā)行債券的資金用途來看，大致可將其分為兩類：一類用途為具體的城市建設及民生項目；另一類用途為補充營運資金，對于此類項目則應嚴格要求其落實資金用途，確保資金的合理、規(guī)范使用。

5.3 優(yōu)化地方政府債務結(jié)構(gòu)，合理開展投資與債務期限結(jié)構(gòu)的錯配工作

債務的利率結(jié)構(gòu)及期限結(jié)構(gòu)對于債務的償還至關(guān)重要。由于地方政府債務主要是用于基礎(chǔ)設施建設、城市發(fā)展等項目，該類項目往往投資金額大、投資回收期限長。因此，在選擇融資方式和結(jié)構(gòu)時，應考慮優(yōu)化地方政府債務結(jié)構(gòu)，將利率較高的債務置換為低利率債務，從利率角度減輕付息壓力；同時還應從期限結(jié)構(gòu)入手，采取降低銀行短期借款占比、適當增加一般及專項長期債券比重的方式做好投資回收期限與債務期限結(jié)構(gòu)的錯配工作，由此緩解地方政府的短期償債壓力。

對于SN市政府債務而言，全市財政收支矛盾較為突出，財政自給能力較弱，面對當前的償債壓力，全市及下轄各區(qū)縣應多渠道籌集和統(tǒng)籌各類財政資金，優(yōu)化各區(qū)域自身的債務期限結(jié)構(gòu)和利率結(jié)構(gòu)，合理進行債務置換工作，在此基礎(chǔ)上再由SN市統(tǒng)籌安排資金，確保債務風險的順利化解。值得關(guān)注的是，在城投平臺發(fā)行的債券中，票面利率基本維持在4.89%～8.00%，債券期限在3～7年，2021年仍發(fā)行了部分債券，同時也有部分債券到期需償還，SN市應為此統(tǒng)籌做好債務清償工作。

5.4 建立地方政府債務內(nèi)部風險評估和預警機制，全方位把控債務風險

由于目前學界對于地方政府隱性債務的規(guī)模尚無準確的統(tǒng)計方法和數(shù)據(jù)測算，因此為避免未來地方政府“債臺高筑”從而引發(fā)區(qū)域性的系統(tǒng)性債務風險擴散與傳導，應考慮在全國或全省范圍建立地方政府債務內(nèi)部風險評估和預警機制，運用科學的地方債務風險評估量化指標體系以客觀、全面地反映地方政府債務風險，并在此基礎(chǔ)上合理確定各級地方政府的風險預警等級，由此實現(xiàn)點、線、面式的債務風險評估與預警機制全覆蓋，全方位把控債務風險，避免債務風險惡化誘發(fā)地方債務危機的發(fā)生，最終為實現(xiàn)地方經(jīng)濟的長期高質(zhì)量發(fā)展助力續(xù)航。