“十四五”時(shí)期貿(mào)易調(diào)整援助立法路徑研究：基于河北省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)情況調(diào)研

蔡燕，張建，秦永清

（1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)商學(xué)院，河北石家莊 050061；2.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北 京 100070；3.河北省商務(wù)廳，河北石家莊 050061）

一、問(wèn)題的提出

2020年5月以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)要形成“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。推進(jìn)“雙循環(huán)”戰(zhàn)略一方面要求實(shí)行高水平對(duì)外開(kāi)放，另一方面要求健全開(kāi)放安全保障體系，統(tǒng)籌好開(kāi)放與安全、開(kāi)放與發(fā)展之間的關(guān)系。當(dāng)前，中美經(jīng)貿(mào)摩擦不斷、新冠肺炎疫情全球蔓延，我國(guó)在防范貿(mào)易保護(hù)主義風(fēng)險(xiǎn)、提高產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定性等方面面臨愈加巨大的挑戰(zhàn)。在此背景下，2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（簡(jiǎn)稱(chēng)“十四五”規(guī)劃）明確提到要“豐富貿(mào)易調(diào)整援助、貿(mào)易救濟(jì)等政策工具，妥善應(yīng)對(duì)經(jīng)貿(mào)摩擦”。現(xiàn)有貿(mào)易救濟(jì)制度在保護(hù)因進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)而受損的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)時(shí)發(fā)揮了重要作用，屬于應(yīng)對(duì)貿(mào)易開(kāi)放的被動(dòng)補(bǔ)救措施，但是無(wú)助于從根本上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行積極調(diào)整從而提升競(jìng)爭(zhēng)力。貿(mào)易調(diào)整援助（Trade Adjustment Assistance，TAA）通過(guò)幫扶受?chē)?guó)際貿(mào)易環(huán)境變化影響的企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)力恢復(fù)提升，是“十四五”時(shí)期構(gòu)建“雙循環(huán)”發(fā)展格局的重要制度保障。盡管TAA的立法與執(zhí)法在域外已實(shí)施多年并演變?yōu)閲?guó)際通行規(guī)則，但我國(guó)尚未正式構(gòu)建該制度，難以滿(mǎn)足企業(yè)利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)國(guó)際“雙循環(huán)”的發(fā)展需要。因此，如何構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的貿(mào)易調(diào)整援助制度是“十四五”時(shí)期需要突破的重要問(wèn)題。

縱向來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于TAA的相關(guān)研究始于2005年[1]。2008年，商務(wù)部擬定《貿(mào)易調(diào)整援助暫行辦法（草案）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》），助推了一波研究熱潮。國(guó)家層面的立法計(jì)劃擱淺后，TAA相關(guān)研究陷入低潮。2015年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》中首次提到要研究建立TAA機(jī)制，重新引起了學(xué)界關(guān)注。橫向來(lái)看，針對(duì)TAA的研究視角有必要性、可行性分析[2]、合規(guī)性分析[3]以及立法路徑分析[4-7]。研究對(duì)象有針對(duì)美國(guó)[8-10]和韓國(guó)[11]TAA制度的一國(guó)評(píng)介以及針對(duì)美國(guó)、韓國(guó)、歐盟的多國(guó)比較[12]。研究方法以法學(xué)規(guī)范分析為主，但是陳利強(qiáng)（2010）[13]和張建（2020）[12]36-48的專(zhuān)著基于法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)交叉學(xué)科，多重運(yùn)用了比較法研究、數(shù)據(jù)分析、文獻(xiàn)分析等方法。

綜上所述，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界主要探討國(guó)家層面的TAA立法。但是國(guó)家層面的立法計(jì)劃從2008年停滯，之后2017年的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助試點(diǎn)辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)上?！对圏c(diǎn)辦法》）以及2020年的《中國(guó)（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助試點(diǎn)實(shí)施方案》（簡(jiǎn)稱(chēng)云南《實(shí)施方案》）都是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)的立法嘗試。可見(jiàn)，我國(guó)政府從以前的國(guó)家層面鋪開(kāi)轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕跋染植吭圏c(diǎn)、后全國(guó)推廣”的立法思路。此種轉(zhuǎn)變表明政府意識(shí)到了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異化的國(guó)情，進(jìn)行?。ㄊ校┯?qū)用娴牧⒎ㄑ芯坑幸嬗谔剿骶哂械胤教厣牧⒎窂剑瑥亩鵀槿蘸髧?guó)家層面立法積累經(jīng)驗(yàn)。此外，先行研究的法、政、經(jīng)交叉學(xué)科視角值得借鑒，但是鮮有聚焦產(chǎn)業(yè)的研究，不利于制度設(shè)計(jì)扎根實(shí)際。值得一提的是，高永剛（2016）[14]以廣西壯族自治區(qū)的食糖產(chǎn)業(yè)為切入點(diǎn)，通過(guò)分析食糖業(yè)的發(fā)展情況提出構(gòu)建食糖業(yè)TAA機(jī)制的建議，注重產(chǎn)業(yè)研究、工作實(shí)踐和制度設(shè)計(jì)相結(jié)合，為本文提供了全新思路和重要借鑒。

鑒于此，本文明晰“十四五”時(shí)期構(gòu)建TAA制度的重要性，基于法、政、經(jīng)三維視角剖析TAA的理論依據(jù)，梳理國(guó)內(nèi)外立法實(shí)踐，結(jié)合河北省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，綜合運(yùn)用文獻(xiàn)分析、比較法研究、數(shù)據(jù)分析、問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研等方法，分析如何確立援助對(duì)象、條件、方式、額度、期限等實(shí)體性要件與執(zhí)行部門(mén)、資金來(lái)源管理、第三方準(zhǔn)入、審查評(píng)估等程序性要件，探討中國(guó)特色TAA立法路徑。

二、貿(mào)易調(diào)整援助的理論依據(jù)與立法實(shí)踐

（一）貿(mào)易調(diào)整援助的理論依據(jù)

基于經(jīng)濟(jì)維度的考量，貿(mào)易調(diào)整援助緣起于自由貿(mào)易，聚焦于貿(mào)易開(kāi)放導(dǎo)致的調(diào)整問(wèn)題，落腳于實(shí)現(xiàn)公平貿(mào)易。新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心觀(guān)點(diǎn)之一為主張自由貿(mào)易，其依據(jù)在于赫克歇爾-俄林-薩繆爾森定理（即HOS定理）。這一定理認(rèn)為由于存在生產(chǎn)要素稟賦的國(guó)際差異，每個(gè)國(guó)家在某些產(chǎn)品上都具有比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)密集使用更充裕的生產(chǎn)要素，專(zhuān)注于生產(chǎn)并出口其具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品，進(jìn)口其具有比較劣勢(shì)的產(chǎn)品來(lái)享受自由貿(mào)易帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益[15]。

但是，HOS定理有兩大局限性：其一，HOS定理依賴(lài)于要素自由流動(dòng)（perfect factor mobility）這一假設(shè)，即生產(chǎn)資源可在不同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)間自由流動(dòng)，從一種活動(dòng)中釋放出來(lái)的資本與勞動(dòng)可迅速并無(wú)成本地被其他活動(dòng)所吸收。事實(shí)上，生產(chǎn)要素通常具有固定的自然屬性，很難跨部門(mén)流動(dòng)，因此在貿(mào)易自由化過(guò)程中，不可避免會(huì)產(chǎn)生受益方與受損方，出現(xiàn)調(diào)整問(wèn)題[16]。其二，大多數(shù)自由貿(mào)易經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為受益方的所得會(huì)大于受損方的所失，基于補(bǔ)償原則（compensation principle），前者可彌補(bǔ)后者，因此貿(mào)易自由化可帶來(lái)整體上的收益。然而，貿(mào)易自由化為受益方帶來(lái)的收益并不一定大于給受損方造成的損失，即使前者大于后者，補(bǔ)償也難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)實(shí)現(xiàn)[17]。對(duì)此，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)提出政府應(yīng)通過(guò)福利政策來(lái)補(bǔ)償利益受損方，例如通過(guò)TAA可將自由貿(mào)易受益方所得的利益轉(zhuǎn)移并補(bǔ)償給受損方，這一政策是基于公平貿(mào)易理念進(jìn)行的利益再分配。公平貿(mào)易理念要求當(dāng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或工人因貿(mào)易開(kāi)放導(dǎo)致的進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)加劇而遭遇損害時(shí)，政府需要介入并對(duì)受損方采取必要的救助措施，促進(jìn)其進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)，這為T(mén)AA提供了經(jīng)濟(jì)維度的理論基礎(chǔ)[12]36-40。

基于政治維度的考量，TAA并非是完全出于經(jīng)濟(jì)層面的得失計(jì)算，亦可作為緩解國(guó)內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義壓力、減少?lài)?guó)際貿(mào)易摩擦的政策工具。國(guó)內(nèi)層面，政府可通過(guò)對(duì)受損方進(jìn)行貿(mào)易調(diào)整援助減少其對(duì)貿(mào)易自由化的抵抗，在進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放的同時(shí)平衡國(guó)內(nèi)貿(mào)易政治[18]；國(guó)際層面，世界貿(mào)易組織框架下的貿(mào)易救濟(jì)雖然在短期內(nèi)可緩解進(jìn)口沖擊對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害，但若運(yùn)用不當(dāng)很容易構(gòu)成非關(guān)稅壁壘，導(dǎo)致貿(mào)易爭(zhēng)端。而TAA主要聚焦國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不涉及限制進(jìn)口，對(duì)國(guó)外利益主體基本不具直接影響[7]150。

基于法理維度的考量，貿(mào)易調(diào)整援助制度本質(zhì)上是以本國(guó)法域外適用為基礎(chǔ)，以保護(hù)本國(guó)公民和企業(yè)利益為目標(biāo)，通過(guò)構(gòu)建補(bǔ)償性援助機(jī)制，針對(duì)他國(guó)的國(guó)內(nèi)法不當(dāng)域外適用措施所采取的反制手段。在中美貿(mào)易摩擦背景下，我國(guó)出口企業(yè)因美國(guó)啟動(dòng)的“301”調(diào)查等貿(mào)易保護(hù)措施遭受損失，通過(guò)對(duì)其提供技術(shù)等援助，有助于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。作為完善國(guó)內(nèi)法域外適用法律體系的一環(huán)，我國(guó)的TAA立法迫在眉睫[19]。

（二）貿(mào)易調(diào)整援助的立法實(shí)踐

從TAA國(guó)際立法實(shí)踐看，美國(guó)、歐盟、韓國(guó)、加拿大、日本、墨西哥、捷克、智利、波蘭等經(jīng)濟(jì)體均施行了旨在提高弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)或地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的貿(mào)易調(diào)整援助[20]。其中，美國(guó)的貿(mào)易調(diào)整援助立法時(shí)間最早、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)最多，具有重要參考價(jià)值。美國(guó)的TAA立法始于《1962年貿(mào)易拓展法》，經(jīng)過(guò)幾十年的實(shí)施和完善，根據(jù)實(shí)施對(duì)象范圍的不同，現(xiàn)階段可分為針對(duì)工人、企業(yè)、農(nóng)民、社區(qū)大學(xué)與職業(yè)培訓(xùn)的四類(lèi)援助項(xiàng)目。以企業(yè)TAA為例，該項(xiàng)目旨在為受貿(mào)易影響的企業(yè)提供技術(shù)援助，幫助他們制定戰(zhàn)略以在不斷變化的國(guó)際環(huán)境中保持競(jìng)爭(zhēng)力。在最初引入之時(shí)，企業(yè)TAA包括對(duì)企業(yè)的財(cái)政和稅收援助。但出于聯(lián)邦預(yù)算負(fù)擔(dān)較重、規(guī)避補(bǔ)貼嫌疑的考慮，于1986年取消了對(duì)企業(yè)的所有直接財(cái)務(wù)援助，改為僅提供技術(shù)援助[21]。

美國(guó)企業(yè)TAA的運(yùn)作程序主要分為三個(gè)步驟。步驟一是首先要同時(shí)滿(mǎn)足獲得“受到貿(mào)易影響的企業(yè)”（trade-impacted firm）認(rèn)證的三個(gè)條件：條件一為企業(yè)中存在大量或重要比例的工人已經(jīng)全部或部分離職（partially separated）或面臨全部或部分離職威脅；條件二為企業(yè)的銷(xiāo)售或生產(chǎn)已經(jīng)絕對(duì)下降（decreased absolutely），又或者在有數(shù)據(jù)顯示的最近12個(gè)月內(nèi)，不低于企業(yè)全部生產(chǎn)或銷(xiāo)售25%貨物的生產(chǎn)或銷(xiāo)售已經(jīng)絕對(duì)下降；條件三為企業(yè)生產(chǎn)的同類(lèi)產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的進(jìn)口增加重要造成（contributed importantly）了工人離職及生產(chǎn)或銷(xiāo)售的絕對(duì)下降[21]6-10。步驟二是獲得資格認(rèn)證的企業(yè)向商務(wù)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展局（Economic Development Administration）提交調(diào)整建議書(shū)（Adjustment Proposal），具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)為設(shè)立在全國(guó)的11個(gè)貿(mào)易調(diào)整援助中心。步驟三是調(diào)整建議書(shū)獲得批準(zhǔn)后，企業(yè)完成項(xiàng)目實(shí)施。在整個(gè)運(yùn)作程序系統(tǒng)中，企業(yè)、貿(mào)易調(diào)整援助中心和經(jīng)濟(jì)發(fā)展局三者相互配合，相互作用。

美國(guó)企業(yè)TAA的實(shí)踐效果通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局向國(guó)會(huì)提交的企業(yè)TAA年度報(bào)告得以體現(xiàn)。首先，企業(yè)TAA運(yùn)作流程高效。由于貿(mào)易調(diào)整援助中心在各個(gè)環(huán)節(jié)為企業(yè)提供免費(fèi)支持，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局在認(rèn)證申請(qǐng)環(huán)節(jié)做出最終決定的實(shí)際所需時(shí)間持續(xù)減少，從2009年的平均45天減少到了2014年的平均17天；在提交調(diào)整建議書(shū)環(huán)節(jié)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的平均處理時(shí)間僅為20天[22]。其次，企業(yè)TAA運(yùn)作效果顯著。經(jīng)濟(jì)發(fā)展局對(duì)2010到2018財(cái)政年度的總平均銷(xiāo)售和就業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后得出：從獲得認(rèn)證到項(xiàng)目完成，企業(yè)平均銷(xiāo)售額增加了28%，平均生產(chǎn)率增加了18%，平均就業(yè)增加了8%；項(xiàng)目完成一年后，企業(yè)平均銷(xiāo)售額增加了5%，平均生產(chǎn)率增加了4%，平均就業(yè)增加了1%；項(xiàng)目完成兩年后，平均銷(xiāo)售額增長(zhǎng)了13%，平均生產(chǎn)率增長(zhǎng)了9%，就業(yè)率平均增長(zhǎng)了4%[23]。

從TAA國(guó)內(nèi)立法探索看，可從國(guó)家層面立法規(guī)劃、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)層面初步試點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)層面局部展開(kāi)、省域?qū)用嬷鸩教剿魉膫€(gè)維度進(jìn)行梳理。國(guó)家層面立法規(guī)劃始于2008年，在世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，商務(wù)部擬定了《貿(mào)易調(diào)整援助暫行辦法（草案）》，并由產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局于2010年9月赴浙江、上海進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，聽(tīng)取企業(yè)意見(jiàn)[24]。隨著2013年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，我國(guó)加快了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的步伐與對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)程。與此同時(shí)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)因關(guān)稅減讓而被迫面臨進(jìn)口沖擊，因此國(guó)務(wù)院于2015年出臺(tái)了《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，這是我國(guó)政府首次在官方文件中明確提出要在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)建立TAA機(jī)制。面臨當(dāng)前國(guó)際貿(mào)易環(huán)境復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)情況，“十四五”開(kāi)局之年進(jìn)一步將TAA立法提升至頂層設(shè)計(jì)的高度。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)層面初步試點(diǎn)始于2017年上海市制定的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助試點(diǎn)辦法》，隨后海南[25]、廣西、河北、云南[26]、湖北[27]等地的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案中均提及研究設(shè)立TAA機(jī)制，使我國(guó)的TAA試點(diǎn)工作從上海的“一枝獨(dú)秀”發(fā)展到“遍地開(kāi)花”。繼上海的第一個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)TAA準(zhǔn)法律文件后，2020年8月，云南省也制定了《中國(guó)（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易調(diào)整援助試點(diǎn)實(shí)施方案》，未來(lái)更多自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)TAA立法試點(diǎn)指日可待。

產(chǎn)業(yè)層面，商務(wù)部于2015年開(kāi)始探索以食糖產(chǎn)業(yè)為試點(diǎn)建立TAA機(jī)制，在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，于2019年依托中國(guó)糖業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)啟了食糖產(chǎn)業(yè)TAA試點(diǎn)培訓(xùn)工作[28]。省域?qū)用?，河北[29]、廣東[30]、浙江[31]和四川[32]等地商務(wù)廳正在積極開(kāi)展TAA地方立法工作，例如浙江已初步形成TAA試點(diǎn)實(shí)施方案，并在省內(nèi)局部縣市推進(jìn)試點(diǎn)工作展開(kāi)[33]。

貿(mào)易調(diào)整援助的國(guó)內(nèi)外立法實(shí)踐梳理表明，域外TAA立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于我國(guó)，其規(guī)范的法律文本、豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有借鑒意義。國(guó)內(nèi)TAA立法繼2008年擱淺之后于2017年開(kāi)始加速推進(jìn)，并成為“十四五”時(shí)期全面提高對(duì)外開(kāi)放水平、健全開(kāi)放安全保障體系的重要任務(wù)，因此，構(gòu)建我國(guó)的TAA制度迫在眉睫。

三、國(guó)際貿(mào)易環(huán)境變化下河北省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

為了使理論研究更符合實(shí)際，進(jìn)而提出符合產(chǎn)業(yè)需求的TAA立法對(duì)策，筆者選擇了鋼鐵、醫(yī)藥和光伏等河北省傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，分析相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并依托河北省商務(wù)廳于2020年9月至11月對(duì)三大產(chǎn)業(yè)內(nèi)重點(diǎn)企業(yè)開(kāi)展的問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研成果，考察河北省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易基本情況、貿(mào)易摩擦情況以及受?chē)?guó)際貿(mào)易環(huán)境影響情況。

（一）重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)貿(mào)易基本情況

1.鋼鐵產(chǎn)業(yè)。從鋼材進(jìn)口情況來(lái)看，2013年到2019年，河北省鋼材進(jìn)口總量總體處于下降趨勢(shì)，只在2018年出現(xiàn)短暫小幅上升，顯示出隨著河北省鋼鐵生產(chǎn)技術(shù)的提高，進(jìn)口替代能力進(jìn)一步增強(qiáng)，鋼鐵行業(yè)面臨的進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)壓力不斷減弱。但是鋼材進(jìn)口均價(jià)卻在2017年出現(xiàn)較大幅度上升，同比增長(zhǎng)43.34%，給河北省鋼鐵下游企業(yè)帶來(lái)巨大成本壓力。從鋼材出口情況看，2013年到2015年河北省鋼材出口總量處于快速上升態(tài)勢(shì)，而從2017年開(kāi)始出現(xiàn)了斷崖式下降。鋼材出口均價(jià)2013年到2016年一直下跌，2017年以來(lái)，伴隨著同時(shí)期出口量的大幅下降，出口均價(jià)大幅回升（圖1）。

圖1 2013-2019年河北省鋼材進(jìn)出口情況

2.醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。河北省主要醫(yī)藥產(chǎn)品總生產(chǎn)量的一半以上都用來(lái)出口。從2013年到2019年，醫(yī)藥產(chǎn)品出口量占總產(chǎn)量的比重一直在50%左右，2016年占比高達(dá)64.43%，顯示出了出口貿(mào)易在河北省醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要性。近年來(lái)，受成本上升影響，河北省主要醫(yī)藥產(chǎn)品出現(xiàn)出口總量下跌但出口總額上漲（量減價(jià)增）的態(tài)勢(shì)。2019年，由于供大于求加劇，這一態(tài)勢(shì)得到扭轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)出口總量上漲但出口總額下跌（量增價(jià)減）的態(tài)勢(shì)（表1）。

表1 河北省主要醫(yī)藥產(chǎn)品出口情況

3.光伏產(chǎn)業(yè)。從河北省光伏產(chǎn)品的進(jìn)口情況來(lái)看，2019年河北省進(jìn)口光伏產(chǎn)品4269.7萬(wàn)美元，同比下降21%。從出口情況來(lái)看，2019年河北省出口光伏產(chǎn)品80249.5萬(wàn)美元，同比增長(zhǎng)59.9%（表2）。同年，河北省主要光伏產(chǎn)品一半以上的出口目的地集中在歐盟、阿聯(lián)酋和中國(guó)香港地區(qū)，出口份額占比分別為25.6%、14.1%和14.0%。

表2 2019年河北省主要光伏產(chǎn)品進(jìn)出口情況

（二）重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)貿(mào)易摩擦情況①

1.鋼鐵產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，針對(duì)河北省鋼鐵出口產(chǎn)品的貿(mào)易摩擦不斷。2016年，是河北省鋼鐵出口產(chǎn)品貿(mào)易救濟(jì)案件最多（新立案數(shù)31起）、影響最大的一年（涉案企業(yè)351家），涉案金額首次突破10億美元。2017年，整體國(guó)際貿(mào)易環(huán)境相對(duì)寬松，涉及河北省鋼鐵出口產(chǎn)品的貿(mào)易救濟(jì)案件從新立案數(shù)量、涉案金額及涉案企業(yè)數(shù)量上看均呈大幅度下降態(tài)勢(shì)，同比分別下降51.62%、94.11%和44.16%。2018年，國(guó)外對(duì)華涉及河北省鋼鐵出口產(chǎn)品的貿(mào)易救濟(jì)新立案件25起，同比增長(zhǎng)66.67%；涉案金額54346.27萬(wàn)美元，同比大幅增長(zhǎng)788.80%；涉案企業(yè)323家，比上年同期增加127家，同比增長(zhǎng)64.80%。

2019年河北省鋼鐵產(chǎn)品面臨的貿(mào)易摩擦形勢(shì)相對(duì)緩和，貿(mào)易救濟(jì)新立案件數(shù)為15起，同比下降66.67%；涉案金額37367.43萬(wàn)美元，同比下降31.24%。雖然案件數(shù)量和涉案金額降幅較大，但是涉案企業(yè)家次大幅增加，達(dá)441家，比上年同期增加118家。表明貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的覆蓋面變廣、影響變大。2020年上半年，涉及河北省鋼鐵出口產(chǎn)品的貿(mào)易救濟(jì)新立案件數(shù)便有14起，涉案金額23848.07萬(wàn)美元，涉案企業(yè)82家次。新冠肺炎疫情全球范圍內(nèi)的爆發(fā)導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，中美貿(mào)易戰(zhàn)持續(xù)，與東盟的貿(mào)易摩擦加劇，使河北省鋼鐵產(chǎn)業(yè)面臨的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境愈加惡化。

2.醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。從河北省醫(yī)藥出口產(chǎn)品貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查涉案情況來(lái)看，發(fā)起方基本都為印度。前些年，印度主要對(duì)我國(guó)出口原料藥進(jìn)行貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，而近幾年主要針對(duì)我國(guó)西藥出口產(chǎn)品發(fā)起調(diào)查。如2014年格列齊特和阿苯達(dá)唑反傾銷(xiāo)調(diào)查，2016年雙氯芬酸鈉反規(guī)避調(diào)查和阿莫西林反傾銷(xiāo)調(diào)查均涉及河北企業(yè)。上述印度發(fā)起的4起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查涉案金額6466.09萬(wàn)美元，占河北省醫(yī)藥出口產(chǎn)品貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查涉案總金額的近百分之百，涉案企業(yè)44家次。2020年上半年，新冠肺炎疫情全球大爆發(fā)以來(lái)，醫(yī)藥產(chǎn)品出口貿(mào)易環(huán)境總體相對(duì)寬松，但對(duì)乙酰氨基酚、維生素B12和咖啡因這三類(lèi)產(chǎn)品在出口量大幅增長(zhǎng)的同時(shí)，出口價(jià)格大幅下降，長(zhǎng)期下去勢(shì)必會(huì)引起有關(guān)市場(chǎng)的關(guān)注，引發(fā)貿(mào)易摩擦。

3.光伏產(chǎn)業(yè)。從2011年開(kāi)始，國(guó)（境）外對(duì)河北省光伏產(chǎn)品共發(fā)起11起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，涉案金額246400萬(wàn)美元，涉案企業(yè)101家次，嚴(yán)重影響了河北省光伏產(chǎn)品的出口貿(mào)易。2019年我國(guó)對(duì)美國(guó)的光伏出口產(chǎn)品需疊加兩次“雙反”“201”保障措施稅和25%的“301”關(guān)稅，在如此高壓下，河北省企業(yè)對(duì)美出口涉案產(chǎn)品不足出口總額的0.1%，市場(chǎng)基本丟失。此外，印度和美國(guó)針對(duì)光伏進(jìn)口產(chǎn)品還采取了多項(xiàng)技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施和知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟調(diào)查，對(duì)河北省光伏企業(yè)開(kāi)拓海外市場(chǎng)造成了不利影響。

（三）重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)受?chē)?guó)際貿(mào)易環(huán)境影響情況

1.鋼鐵產(chǎn)業(yè)。從進(jìn)口沖擊程度看，在接受調(diào)查的25家鋼鐵企業(yè)中，16家企業(yè)表示不受沖擊，6家企業(yè)表示受較小沖擊，3家企業(yè)表示受較大沖擊?？梢?jiàn)，36%的企業(yè)在國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售的主要產(chǎn)品受到同類(lèi)或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品或大或小的進(jìn)口沖擊。從出口壓力大小看，有13家企業(yè)表示不受影響，6家企業(yè)表示受較小影響，5家企業(yè)表示受較大影響，1家企業(yè)表示受重大影響?？梢?jiàn)，48%的企業(yè)出口產(chǎn)品在主要目標(biāo)市場(chǎng)受貿(mào)易摩擦及其他貿(mào)易壁壘或大或小的影響。從受到國(guó)際貿(mào)易環(huán)境變化影響的員工就業(yè)和企業(yè)營(yíng)銷(xiāo)變化情況看，共有3家企業(yè)出現(xiàn)了員工辭職或公司裁員的情況，5家企業(yè)出現(xiàn)了主要產(chǎn)品產(chǎn)量或銷(xiāo)售量下降的情況。

2.醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。從進(jìn)口沖擊程度看，在接受調(diào)查的14家醫(yī)藥企業(yè)中，僅有1家醫(yī)藥企業(yè)表示不受沖擊，12家企業(yè)表示受較小沖擊，1家企業(yè)表示受較大沖擊?？梢?jiàn)，92.85%的企業(yè)在國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售的主要產(chǎn)品受到同類(lèi)或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品或大或小的進(jìn)口沖擊。從出口壓力方面看，僅有2家醫(yī)藥企業(yè)表示不受影響，8家企業(yè)表示受較小影響，4家企業(yè)表示受較大影響。可見(jiàn)，85.71%的企業(yè)出口產(chǎn)品在主要目標(biāo)市場(chǎng)受貿(mào)易摩擦及其他貿(mào)易壁壘或大或小的影響。從受到國(guó)際貿(mào)易環(huán)境變化影響的員工就業(yè)和企業(yè)營(yíng)銷(xiāo)變化情況看，有5家企業(yè)出現(xiàn)了員工辭職或公司裁員的情況，9家企業(yè)出現(xiàn)了主要產(chǎn)品產(chǎn)量或銷(xiāo)售量下降的情況。

3.光伏產(chǎn)業(yè)。從進(jìn)口沖擊程度看，在接受調(diào)查的4家重點(diǎn)光伏企業(yè)中，1家光伏企業(yè)表示受較小沖擊，3家企業(yè)表示受較大沖擊?？梢?jiàn)，主要企業(yè)在國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售的主要產(chǎn)品均受到同類(lèi)或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品或大或小的進(jìn)口沖擊。從出口壓力方面看，1家企業(yè)表示受較小影響，2家企業(yè)表示受較大影響，1家企業(yè)表示受重大影響?？梢?jiàn)，光伏重點(diǎn)企業(yè)的出口產(chǎn)品均在主要目標(biāo)市場(chǎng)受貿(mào)易摩擦及其他貿(mào)易壁壘或大或小的影響。從受到國(guó)際貿(mào)易環(huán)境變化影響的員工就業(yè)和企業(yè)營(yíng)銷(xiāo)變化情況看，1家企業(yè)出現(xiàn)了員工辭職或公司裁員的情況，3家企業(yè)出現(xiàn)了主要產(chǎn)品產(chǎn)量或銷(xiāo)售量下降的情況。

由于河北省光伏行業(yè)聚集程度高，幾家重點(diǎn)光伏企業(yè)占據(jù)大部分市場(chǎng)份額，為了更進(jìn)一步了解國(guó)際貿(mào)易環(huán)境變化對(duì)行業(yè)帶來(lái)的影響，筆者于2020年11月，赴河北省某重點(diǎn)光伏企業(yè)（下文稱(chēng)“X企業(yè)”）進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。經(jīng)考察發(fā)現(xiàn)，以2011年歐美陸續(xù)對(duì)光伏行業(yè)發(fā)起“雙反”調(diào)查為節(jié)點(diǎn)，此前X企業(yè)的產(chǎn)品90%以上出口歐盟，此后三年X企業(yè)連續(xù)虧損，其中2012年虧損最嚴(yán)重，超16億元。目前各國(guó)的貿(mào)易措施中，對(duì)X企業(yè)實(shí)際影響最大的是美國(guó)與印度發(fā)起各類(lèi)摩擦案件。從出口美國(guó)市場(chǎng)來(lái)看，目前X企業(yè)國(guó)內(nèi)對(duì)美出貨要承擔(dān)“雙反”“201”“301”稅率，疊加高達(dá)60%以上，但海外對(duì)美出貨僅承擔(dān)20%的“201”稅率。因此，X企業(yè)被迫放棄直接從國(guó)內(nèi)出口美國(guó)，對(duì)美銷(xiāo)售幾乎全部由其在東南亞的供應(yīng)鏈出貨。從出口印度市場(chǎng)來(lái)看，印度市場(chǎng)最高的時(shí)候占X企業(yè)外銷(xiāo)比例的15%，但是近年來(lái)由于受印度貿(mào)易壁壘的影響，這一比例幾乎降為零。

四、貿(mào)易調(diào)整援助立法路徑設(shè)計(jì)

（一）實(shí)體性立法路徑

1.援助對(duì)象。美國(guó)和韓國(guó)將申請(qǐng)貿(mào)易調(diào)整援助的對(duì)象限于受進(jìn)口沖擊的企業(yè)、工人和農(nóng)民；商務(wù)部《草案》限于因進(jìn)口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)而受到不利影響的企業(yè)；上?！对圏c(diǎn)辦法》和云南《實(shí)施方案》限于在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的企業(yè)，但是將申請(qǐng)前提擴(kuò)大到既包括受進(jìn)口沖擊又包括出口受阻兩個(gè)方面。事實(shí)上，TAA的適用不應(yīng)僅局限于貨物貿(mào)易領(lǐng)域，還有必要延伸至服務(wù)貿(mào)易中。相較之下，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）中的國(guó)民待遇原則適用于作為服務(wù)提供者的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與方，而GATS第18條對(duì)“私人”的涵義作出了相應(yīng)界定，準(zhǔn)確理解這一概念對(duì)于把握TAA的援助對(duì)象具有重要價(jià)值[34]。從必要性來(lái)看，國(guó)家間服務(wù)貿(mào)易壁壘的消除，雖然為本國(guó)的服務(wù)提供者打開(kāi)了國(guó)際市場(chǎng)，但也造成其在本國(guó)的市場(chǎng)占有率受到進(jìn)口沖擊。完善國(guó)際貿(mào)易環(huán)境，構(gòu)建TAA立法，應(yīng)注重統(tǒng)籌貨物貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易的同步保障。

根據(jù)河北省產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和面臨的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境，建議將貿(mào)易調(diào)整援助主體范圍設(shè)定為遭受進(jìn)口沖擊和出口阻力的企業(yè)（包括貨物進(jìn)出口企業(yè)和服務(wù)貿(mào)易提供者），而且既要包括在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的企業(yè)，又要包括自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外的企業(yè)。首先，同時(shí)包括進(jìn)口與出口貿(mào)易的調(diào)整援助，更切合目前國(guó)際貿(mào)易環(huán)境下河北省進(jìn)出口企業(yè)的實(shí)際需求。目前，河北省對(duì)外貿(mào)易是以出口導(dǎo)向?yàn)橹鳎隹诋a(chǎn)品貿(mào)易摩擦對(duì)河北省相關(guān)企業(yè)的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)造成的影響。其次，雖然河北自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)明確提出要開(kāi)展貿(mào)易調(diào)整援助試點(diǎn)工作[29]，但是河北省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)尚屬于發(fā)展初期階段，很多產(chǎn)業(yè)內(nèi)的重點(diǎn)企業(yè)尚未入駐。而海量自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以外的企業(yè)在復(fù)雜的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境變化中，面臨的進(jìn)口沖擊和出口壓力越來(lái)越大，急需通過(guò)貿(mào)易救濟(jì)和貿(mào)易調(diào)整援助助力。

2.援助條件。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)和韓國(guó)在援助條件的設(shè)定上都經(jīng)歷了一個(gè)“先緊后松”的發(fā)展過(guò)程，通過(guò)放寬主體的申請(qǐng)條件，進(jìn)一步提高TAA的覆蓋面[35]。以韓國(guó)為例，TAA項(xiàng)目的實(shí)施與成功運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)成該國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定政策的重要組成部分，其旨在針對(duì)貿(mào)易自由化的受害者提供有效的救濟(jì)。但遺憾的是，在TAA實(shí)施之初的十年之間，僅有82個(gè)公司成為援助受益者。如果說(shuō)立法初期制度利用率低下可歸因于社會(huì)公眾對(duì)該制度不夠了解，后期仍然具有較低的受眾則是因?yàn)橹黧w資格的審查條件與煩瑣的申請(qǐng)程序。故而，設(shè)定合理的援助條件，將關(guān)系到制度的運(yùn)轉(zhuǎn)效果[36]。

從國(guó)內(nèi)探索看（表3），商務(wù)部《草案》設(shè)置了三條必須同時(shí)滿(mǎn)足的必要條件，上?！对圏c(diǎn)辦法》和云南《實(shí)施方案》僅設(shè)置了兩條必要條件，而且只需滿(mǎn)足其中之一即可，申請(qǐng)門(mén)檻變低可保證政策執(zhí)行彈性。具體來(lái)看，上海市在組織TAA申報(bào)的實(shí)踐中，又新增了一條考慮因素，即“因遭受?chē)?guó)際經(jīng)貿(mào)沖擊，對(duì)企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生重大不利影響的”也可提出申請(qǐng)[37]，進(jìn)一步增加了政策靈活性以加快制度落地。此外，上?！对圏c(diǎn)辦法》和云南《實(shí)施方案》的另一亮點(diǎn)在于根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)實(shí)際情況與宏觀(guān)政策導(dǎo)向設(shè)置了TAA申請(qǐng)的優(yōu)先考慮事項(xiàng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貿(mào)易調(diào)整援助的三體聯(lián)動(dòng)。

表3 國(guó)內(nèi)TAA法律文本有關(guān)援助條件設(shè)定的對(duì)比

總之，國(guó)內(nèi)外立法的變遷趨勢(shì)都是盡量避免過(guò)分嚴(yán)苛的援助門(mén)檻要求，值得借鑒。本研究在問(wèn)卷調(diào)查中問(wèn)及國(guó)際貿(mào)易環(huán)境變化導(dǎo)致一年內(nèi)員工離職率達(dá)到多少才應(yīng)該提出貿(mào)易調(diào)整援助時(shí)，四個(gè)選項(xiàng)（①0%～10%；②10%～20%；③20%～30%；④30%以上）中，企業(yè)選擇最多的是20%～30%的離職率比較合適，這一選項(xiàng)占到答卷企業(yè)總數(shù)的38.64%；在問(wèn)及國(guó)際貿(mào)易環(huán)境變化導(dǎo)致主要產(chǎn)品產(chǎn)量或銷(xiāo)售量較上一年度下降多少才應(yīng)該提出貿(mào)易調(diào)整援助時(shí)，四個(gè)選項(xiàng)（①0%～15%；②15%～30%；③30%～45%；④45%以上）中，企業(yè)選擇15%～30%的產(chǎn)銷(xiāo)量最多，占到調(diào)查企業(yè)總數(shù)的70.45%。因此，應(yīng)在遵循國(guó)內(nèi)外立法文本規(guī)范的同時(shí)，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)情況與企業(yè)需求，合理設(shè)置并持續(xù)調(diào)整申請(qǐng)門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)。

3.援助方式。按照國(guó)際慣例，TAA立法在確保援助有效性的同時(shí)還要考慮在世界貿(mào)易組織規(guī)則下的合規(guī)性。為了規(guī)避財(cái)政援助構(gòu)成《反補(bǔ)貼協(xié)定》項(xiàng)下的禁止性補(bǔ)貼或可訴性補(bǔ)貼，以美國(guó)為代表的國(guó)外經(jīng)濟(jì)體將援助方式限定為僅提供技術(shù)援助。以此為鑒，商務(wù)部《草案》、上?！对圏c(diǎn)辦法》與云南《實(shí)施方案》中，援助方式主要包括市場(chǎng)推廣、出口信用保險(xiǎn)、供應(yīng)鏈管理及融資、信息化水平提升、國(guó)際市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、風(fēng)險(xiǎn)管理咨詢(xún)及培訓(xùn)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)研發(fā)、人員培訓(xùn)等。

在問(wèn)卷調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及企業(yè)最需要政府提供哪些援助時(shí)，被調(diào)查企業(yè)傾向于選擇的援助方式主要有市場(chǎng)推廣（77.27%）、渠道拓展（40.91%）和出口信用保險(xiǎn)（36.36%）等。在實(shí)地調(diào)研中，部分企業(yè)針對(duì)援助方式提供了一些寶貴意見(jiàn)，如提供人才引進(jìn)、加強(qiáng)出口信用保險(xiǎn)和個(gè)性化服務(wù)等。由于企業(yè)的需求多種多樣，在設(shè)計(jì)援助方式時(shí)除了明示多種可選方式外，還應(yīng)有“其他援助方式”的條款以給管理部門(mén)留有充分的政策空間。

4.援助額度。援助額度的設(shè)定需要平衡企業(yè)的調(diào)整需求與政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于每個(gè)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展程度不同，在設(shè)計(jì)援助額度方面，比起參考國(guó)外立法，參考國(guó)內(nèi)立法實(shí)踐更具有現(xiàn)實(shí)意義（表4）?？紤]到河北省的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)如鋼鐵、光伏等都屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，如果參考上海最初10萬(wàn)元的支援上限，對(duì)飽受?chē)?guó)際經(jīng)貿(mào)沖擊的企業(yè)來(lái)說(shuō)顯然是杯水車(chē)薪；如果參考食糖業(yè)僅對(duì)短期培訓(xùn)費(fèi)用予以支援，又無(wú)法滿(mǎn)足企業(yè)對(duì)諸如市場(chǎng)推廣等多方面援助的強(qiáng)烈需求。因此，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索合理適度的援助金額。

表4 國(guó)內(nèi)TAA法律文本與實(shí)踐中有關(guān)援助額度設(shè)定的對(duì)比分析

5.援助期限。企業(yè)在獲得TAA資格認(rèn)證后，需要實(shí)施其提交的調(diào)整計(jì)劃書(shū)，政府需要給企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)調(diào)整合理的時(shí)間期限。商務(wù)部《草案》并未明確規(guī)定具體的援助期限；上?！对圏c(diǎn)辦法》第十四條將企業(yè)實(shí)施經(jīng)營(yíng)調(diào)整計(jì)劃的期限規(guī)定為兩年；云南《實(shí)施方案》第四條規(guī)定為一至三年。為了進(jìn)一步探索適應(yīng)河北省企業(yè)需求的援助期限，在問(wèn)卷調(diào)查中問(wèn)及企業(yè)對(duì)此的意見(jiàn)時(shí)，大部分企業(yè)認(rèn)為一至三年比較合適，分別占總企業(yè)數(shù)的34.09%、31.82%、31.82%，合計(jì)占比97.73%。

（三）程序性立法路徑

1.執(zhí)行部門(mén)。在實(shí)施貿(mào)易調(diào)整援助計(jì)劃時(shí)，首先應(yīng)該明確援助的執(zhí)行部門(mén)。商務(wù)部《草案》第三條規(guī)定的是商務(wù)部與省級(jí)商務(wù)主管部門(mén)兩級(jí)管理的模式。上海TAA試點(diǎn)工作由上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)依托上海浦東國(guó)際商會(huì)展開(kāi)，同時(shí)規(guī)定，第三方機(jī)構(gòu)的介入可以為政府部門(mén)在實(shí)施援助計(jì)劃等工作時(shí)提供有力的外部支持。河北省可考慮由省商務(wù)主管部門(mén)制定符合省情實(shí)際的TAA試行辦法，實(shí)現(xiàn)省、市、縣（區(qū)）商務(wù)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，并利用現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警體系，為將來(lái)審查、實(shí)施和評(píng)估援助計(jì)劃提供廣泛的技術(shù)與數(shù)據(jù)支持。

2.資金來(lái)源與管理。我國(guó)2008年起草國(guó)家層面的TAA暫行辦法時(shí)，對(duì)資金管理機(jī)制的設(shè)計(jì)思路是中央設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金、地方提供配套資金的兩端來(lái)源模式。上?！对圏c(diǎn)辦法》提到由上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，云南《實(shí)施方案》提到要使用省財(cái)政下?lián)艿淖再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)專(zhuān)項(xiàng)資金。目前，河北省貿(mào)易調(diào)整援助資金的主要來(lái)源應(yīng)為中央和地方財(cái)政投入，并建議以外貿(mào)發(fā)展資金形式設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)。

此外，資金發(fā)放給企業(yè)的方式也值得慎重考慮。資金額度應(yīng)該嚴(yán)格按照企業(yè)提交的調(diào)整計(jì)劃書(shū)中的資金使用預(yù)算進(jìn)行撥付，并限定主要用于提供技術(shù)援助，以防該項(xiàng)資金違反WTO《反補(bǔ)貼協(xié)定》的相關(guān)規(guī)則。還應(yīng)設(shè)計(jì)科學(xué)合理的政府、企業(yè)對(duì)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)比例，并參照財(cái)政狀況設(shè)定政府負(fù)擔(dān)金額上限。

3.第三方準(zhǔn)入。在實(shí)施階段，政府一般需要通過(guò)向第三方機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)滿(mǎn)足企業(yè)的多種援助需求。在具體操作中，政府的貿(mào)易調(diào)整援助管理部門(mén)首先根據(jù)企業(yè)的調(diào)整計(jì)劃書(shū)在線(xiàn)上平臺(tái)發(fā)布服務(wù)需求和交易計(jì)劃，第三方機(jī)構(gòu)視其服務(wù)范圍和業(yè)務(wù)水平投遞申請(qǐng)書(shū)后，經(jīng)政府管理部門(mén)審查評(píng)估后可進(jìn)入服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)階段。在此過(guò)程中，建議政府管理部門(mén)將接受貿(mào)易調(diào)整援助的企業(yè)一并納入審查程序，從而使企業(yè)在援助實(shí)施初期共同參與到服務(wù)機(jī)構(gòu)的確定中來(lái)。在調(diào)查問(wèn)卷中問(wèn)及企業(yè)是否愿意參與這一過(guò)程時(shí)，93.18%的企業(yè)表示愿意。這一結(jié)果充分說(shuō)明，企業(yè)比管理部門(mén)更清楚其所需要的援助方式，也有在選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)提出自己建議的強(qiáng)烈意愿，以獲得更有針對(duì)性、個(gè)性化的援助。

4.審查時(shí)限與效果評(píng)估。為了保障TAA機(jī)制的高效運(yùn)行，有必要在不同階段建立合理的審查時(shí)限，使審查程序清晰、簡(jiǎn)潔、快速、連貫。商務(wù)部《草案》將資格初審期限設(shè)定為15個(gè)工作日，將資格終審期限、援助計(jì)劃初審期限、援助計(jì)劃終審期限均設(shè)定為30個(gè)工作日；上?！对圏c(diǎn)辦法》和云南《實(shí)施方案》并未對(duì)此作出明確規(guī)定。在設(shè)計(jì)審查機(jī)制時(shí)，有必要對(duì)各項(xiàng)工作流程設(shè)定時(shí)限，同時(shí)盡量避免過(guò)于煩瑣的程序要求，簡(jiǎn)化審查手續(xù)，節(jié)約人力和時(shí)間成本，提升審查程序的整體效率。

在實(shí)施援助措施后，建立科學(xué)的效果評(píng)估機(jī)制有利于形成“實(shí)施—評(píng)估—改善”的閉環(huán)援助系統(tǒng)。美國(guó)企業(yè)TAA效果評(píng)估有一套完善的指標(biāo)分析法，通過(guò)建立計(jì)量模型，在控制其他因素（例如公司、行業(yè)、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易相關(guān)變量）的同時(shí)，使用回歸分析來(lái)評(píng)估企業(yè)績(jī)效與參加TAA項(xiàng)目之間是否存在統(tǒng)計(jì)學(xué)上的顯著關(guān)系[39]。此外，各州的貿(mào)易調(diào)整援助中心還建立了個(gè)案分析庫(kù)，對(duì)獲得援助的單個(gè)企業(yè)進(jìn)行跟蹤分析，形成了“指標(biāo)分析＋個(gè)案分析”的雙重評(píng)估體系，值得借鑒。

5.信息公開(kāi)與宣傳機(jī)制。為了保證整個(gè)貿(mào)易調(diào)整援助程序的公平、公正、公開(kāi)，美國(guó)《1974年貿(mào)易法》第255A條要求商務(wù)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展局提交對(duì)企業(yè)TAA項(xiàng)目的年度報(bào)告，并按照以下19項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中可獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行信息公開(kāi)：咨詢(xún)企業(yè)TAA項(xiàng)目的企業(yè)數(shù)量；申請(qǐng)TAA的企業(yè)數(shù)量；認(rèn)證和否決的申請(qǐng)數(shù)量；提交申請(qǐng)后處理申請(qǐng)的平均時(shí)間；美國(guó)每個(gè)國(guó)會(huì)區(qū)域的申請(qǐng)企業(yè)數(shù)量及獲得認(rèn)證的企業(yè)數(shù)量；接受貿(mào)易調(diào)整援助并盈利的企業(yè)數(shù)量；準(zhǔn)備申請(qǐng)書(shū)的過(guò)程中受到援助的企業(yè)數(shù)量；準(zhǔn)備調(diào)整計(jì)劃書(shū)的過(guò)程中受到援助的企業(yè)數(shù)量；批準(zhǔn)和否決的調(diào)整計(jì)劃書(shū)數(shù)量；貿(mào)易調(diào)整援助中心所服務(wù)的每一區(qū)域內(nèi)企業(yè)盈利的平均持續(xù)時(shí)間；獲得貿(mào)易調(diào)整援助認(rèn)證當(dāng)時(shí)各企業(yè)的銷(xiāo)售額、就業(yè)以及生產(chǎn)率；項(xiàng)目完成時(shí)及完成后的兩年中每一年各企業(yè)的銷(xiāo)售額、就業(yè)以及生產(chǎn)率；項(xiàng)目完成后的兩年中每一年依舊營(yíng)業(yè)的企業(yè)數(shù)和終止?fàn)I業(yè)的企業(yè)數(shù)；每個(gè)企業(yè)獲得的援助金額；獲得援助的每個(gè)企業(yè)的資金投入；調(diào)整計(jì)劃中包含的技術(shù)援助類(lèi)別；中間退出的企業(yè)數(shù)量及原因；所有機(jī)構(gòu)用于管理貿(mào)易調(diào)整援助項(xiàng)目的總支出；第三方機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供技術(shù)援助所花費(fèi)的總金額。美國(guó)把數(shù)據(jù)的獲取和評(píng)估提高到貿(mào)易法的層面予以要求，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)和后續(xù)的跟蹤監(jiān)督，很值得借鑒。

此外，在建立TAA機(jī)制后要重視對(duì)制度的宣傳，否則很有可能出現(xiàn)韓國(guó)最初建立該制度時(shí)由于企業(yè)認(rèn)知度不夠?qū)е逻\(yùn)行不善的問(wèn)題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，河北省大部分企業(yè)并不了解此機(jī)制。因此，應(yīng)該利用現(xiàn)有預(yù)警平臺(tái)和各類(lèi)信息渠道，加大對(duì)這一機(jī)制的宣傳力度，提高企業(yè)認(rèn)知度，充分挖掘TAA潛能，提升制度利用率與運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

結(jié)語(yǔ)

隨著中美貿(mào)易爭(zhēng)端加劇、新冠肺炎疫情發(fā)酵，政府提出穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、促消費(fèi)的“兩穩(wěn)一促”任務(wù)方針，力圖減少因國(guó)際貿(mào)易環(huán)境對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和就業(yè)造成的沖擊。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，“十四五”規(guī)劃中明確提到要將貿(mào)易調(diào)整援助作為推進(jìn)建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的政策工具?；谏羁痰姆?、政、經(jīng)理論依據(jù)，TAA立法已演變?yōu)閲?guó)際通行規(guī)則。然而，我國(guó)在2017年才開(kāi)始在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)，尚屬于立法與執(zhí)法探索的初期階段。本文以聚焦省域制度構(gòu)建為切入，以立足多元學(xué)科視角為特色，以分析產(chǎn)業(yè)實(shí)際情況為突破，注重制度設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)研究與工作實(shí)踐相結(jié)合。從理論上說(shuō)，提供了研究TAA問(wèn)題的新維度，彌補(bǔ)了先行研究的局限性；從實(shí)踐上看，可為河北省以及其他正在推進(jìn)TAA試點(diǎn)工作的地方政府提供參考。

致謝:

本文在產(chǎn)業(yè)情況調(diào)研階段得到了河北省商務(wù)廳、河北省冶金行業(yè)協(xié)會(huì)、河北省醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會(huì)以及相關(guān)企業(yè)的大力協(xié)助，為完成數(shù)據(jù)收集、問(wèn)卷發(fā)放、實(shí)地調(diào)研提供了有力支持，特此感謝。

注釋

①河北省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)貿(mào)易摩擦情況相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)河北省商務(wù)廳2013年-2019年《貿(mào)易救濟(jì)與維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全參考資料》整理。