地方政府融資平臺的審計思路

◆邱剛平/荊門市審計局

地方政府融資平臺是地方政府設(shè)立的，以項目融資為目的的企業(yè)，融入的資金主要運用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目，在加強地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進地方經(jīng)濟和社會發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，但同時也出現(xiàn)了債務(wù)規(guī)模大、運作不夠規(guī)范、償債風(fēng)險大等問題。為有效防范地方金融風(fēng)險，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，必須加強對融資平臺的監(jiān)督管理。審計機關(guān)作為國家治理體系的重要組成部分，應(yīng)加大對地方政府融資平臺的審計力度，針對融資平臺的風(fēng)險點找準突破口，更好地推進地方政府融資平臺審計。

一、融資平臺運行的主要風(fēng)險

（一）大額舉債影響地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。近年來，隨著地方財政需求越來越大，有限的財政收入只能保障剛性需求，為推動地方社會經(jīng)濟發(fā)展，地方政府通過借債的方式獲取資金，但是高額的債務(wù)必然會產(chǎn)生風(fēng)險。目前有些地方政府受短期政績觀的影響，不顧當(dāng)?shù)貙嶋H財力現(xiàn)狀，通過融資平臺大量舉借資金，債務(wù)規(guī)模遠超當(dāng)?shù)乜捎秘斄?，給后續(xù)政府的運轉(zhuǎn)留下了沉重的包袱,成為困擾地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的隱患。

（二）融資違規(guī)擔(dān)保導(dǎo)致債務(wù)責(zé)權(quán)不明。中央規(guī)定，地方政府不得以任何形式向社會金融機構(gòu)為融資平臺借款進行擔(dān)保。但有的地方政府為了順利地融到資金，置相關(guān)規(guī)定于不顧，以承諾函、擔(dān)保函、安慰函、國有資產(chǎn)或財政補貼、回購、集資等形式直接或變相為融資平臺借款進行擔(dān)保。名義上借款還款責(zé)任主體是融資平臺，實際上就是地方政府，導(dǎo)致責(zé)任權(quán)利不統(tǒng)一，形成“借錢的不管用錢還錢、用錢的不管借錢還錢、還錢的不管借錢用錢”的奇怪現(xiàn)象。

（三）償債資金來源不可靠導(dǎo)致償債風(fēng)險增大。地方融資平臺舉債資金，主要源于向銀行借款，還債資金來源主要是地方的土地出讓金。為了維持資金鏈，多數(shù)融資平臺采取的是以貸還貸、借新債還舊債的辦法。一旦土地財政落幕，又不能繼續(xù)融到資金，融資平臺資金鏈就會斷裂，巨額債務(wù)無力償還，導(dǎo)致出現(xiàn)地方金融風(fēng)險。

（四）融資成本過高加重還債壓力。一般企業(yè)在正常情況下融資，通常會進行成本核算，以最小的代價、最低的成本、最有利于企業(yè)的運營方式來選擇融資機構(gòu)及融資項目。而地方政府融資平臺為了能盡快融到資金，大多不惜成本，在正常借款利息之外，還支付融資機構(gòu)咨詢費、顧問費等，甚至有的融資平臺接受了借款未到賬就已經(jīng)開始計息的“不平等條約”，不僅加重了融資項目成本，還滋生助長了腐敗行為。

（五）項目建設(shè)管理混亂形成損失浪費。融資平臺借入資金后，主要用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)項目。這些建設(shè)項目業(yè)主有的是融資平臺，有的是地方政府的部門單位。在項目建設(shè)實施中，部分項目管理混亂，主要表現(xiàn)在可行性研究調(diào)查不充分、違規(guī)立項、未批先建、未按規(guī)定進行招投標、違法轉(zhuǎn)分包、項目建設(shè)超計劃超標準、工程進展緩慢、項目建成后效果未達預(yù)期等方面，導(dǎo)致?lián)p失浪費現(xiàn)象嚴重。

（六）財務(wù)管理不嚴導(dǎo)致資金使用效益不高。融資平臺從金融機構(gòu)取得項目借款后，應(yīng)加強財務(wù)管理，嚴格按貸款約定的用途使用資金，提高資金使用效益。但有的融資平臺財務(wù)管理不嚴，私存私放、虛報冒領(lǐng)、滯留閑置借款資金，挪用借款資金用于投資理財、對外借款、彌補人員經(jīng)費和公用經(jīng)費等問題普遍存在，資金使用效益不高。

（七）會計信息失真誤導(dǎo)金融機構(gòu)和社會公眾。地方政府融資平臺成立的初衷，就是為地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展籌集資金。由于金融機構(gòu)貸款時對借款人的有效資產(chǎn)規(guī)模和還款現(xiàn)金流量有嚴格的限制和要求，為了讓地方政府融資平臺順利獲取借款資質(zhì)，地方政府就將一些本不屬于融資平臺的資產(chǎn)以劃轉(zhuǎn)的方式注入地方政府融資平臺，有的是國有企業(yè)整體劃轉(zhuǎn)，有的是經(jīng)營性資產(chǎn)，有的甚至是公益性資產(chǎn)。另外，地方政府融資平臺虛增和隱瞞收入支出、在建工程完工后長期掛賬不及時結(jié)轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)等行為都導(dǎo)致地方政府融資平臺對外提供的資產(chǎn)負債表、利潤表及現(xiàn)金流量表等會計信息嚴重不實，誤導(dǎo)金融機構(gòu)和社會公眾。

二、融資平臺審計思路

針對以上風(fēng)險點，審計機關(guān)應(yīng)從融資計劃、舉借、管理、使用、效益等對地方政府融資平臺進行全過程監(jiān)督。

（一）融資程序是否規(guī)范。在摸清債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和期限等情況的基礎(chǔ)上，審計要重點關(guān)注融資程序是否規(guī)范，通過審查融資合同、會議紀要、請示報告、文件批復(fù)等資料，看融資項目和融資額度是否經(jīng)過地方政府融資平臺領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，是否經(jīng)過當(dāng)?shù)厝舜?、政府批準，實際融資項目和融資額度是否一致。

（二）融資擔(dān)保是否合法。對地方政府以國有資產(chǎn)或財政補貼、回購、集資等形式的擔(dān)保，可以采用賬面審計、查閱融資合同和直接詢問被審計單位的方法取得相關(guān)審計證據(jù)，揭示地方政府為融資平臺融資違法提供擔(dān)保的問題。對于難以取得地方政府為融資平臺融資提供承諾函、擔(dān)保函、安慰函等形式擔(dān)保證據(jù)的情況，審計人員可以函詢或延伸調(diào)查銀行等金融機構(gòu)，看地方政府是否為融資平臺融資違法提供擔(dān)保。

（三）融資成本是否合理。通過查閱融資合同、延伸審計等方式，看地方政府融資平臺在融資時是否在正常貸款利息之外，以咨詢費、顧問費等形式另外支付費用給融資機構(gòu)，不合理地增加融資成本。將融資合同約定的貸款到賬時間與實際到賬時間進行比對，看是否存在貸款未到賬就已經(jīng)開始計息變相增加融資成本的問題。

（四）償債機制是否健全。審查地方政府融資平臺是否建立健全了償債機制，是否通過制度的形式落實償債責(zé)任主體、償債計劃統(tǒng)計、償債資金來源、償債執(zhí)行程序、償債監(jiān)督評價等。審查償債機制執(zhí)行是否到位，有無償債責(zé)任主體不明、未按計劃落實償債、償債資金來源不可靠、償債執(zhí)行程序不規(guī)范、償債監(jiān)督評價不到位等問題。

（五）建設(shè)管理是否規(guī)范。通過審查地方政府融資平臺工程建設(shè)項目檔案、融資合同、財務(wù)會計資料和延伸審計，看在具體的項目建設(shè)實施中，建設(shè)管理是否規(guī)范，有無可行性研究調(diào)查不充分、違規(guī)立項、未批先建、未按規(guī)定進行招投標、違法轉(zhuǎn)分包、項目建設(shè)超計劃超標準、工程進展緩慢、項目建成后效果未達預(yù)期等違法違規(guī)、損失浪費問題。

（六）財務(wù)管理是否嚴格。審查地方政府融資平臺財務(wù)管理是否嚴格，通過查看財務(wù)會計資料、融資合同和延伸審計，看是否嚴格按貸款約定的用途使用資金。有無財務(wù)管理不嚴，私存私放、虛報冒領(lǐng)、滯留閑置借款資金，挪用借款資金用于投資理財、對外借款、彌補人員經(jīng)費和公用經(jīng)費支出等違法違規(guī)、損失浪費問題。

（七）會計信息是否真實。通過審查財務(wù)會計資料、財產(chǎn)權(quán)屬證明、函詢、實地調(diào)查和延伸審計，看地方政府融資平臺資產(chǎn)、負債、所有者權(quán)益是否真實。融資平臺有無將地方政府劃轉(zhuǎn)注入的公益性資產(chǎn)列入資產(chǎn)核算虛增資產(chǎn)，將從財政借入的資金作為收入核算虛增收入，將投資收益和利息收入掛往來或直接沖減費用來隱瞞投資收益和利息收入，在沒有核算真實的情況下以撥代支，預(yù)先列入成本虛增成本支出，在建工程完工后長期掛賬不及時結(jié)轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)、不進行成本核算等會計信息不真實，誤導(dǎo)金融機構(gòu)和社會公眾的問題。